6 Lovens formål
6.1 Gjeldende rett
Vassdragsloven av 1940 har ingen egen formålsbestemmelse. Den var skrevet med tanke på de bruksformer som var aktuelle ved dens tilblivelse. Konfliktløsning mellom private rettssubjekter var et viktig formål. Etter hvert har det skjedd vesentlige bruksendringer i vassdragene, og endringer i kunnskapsgrunnlag og verdiforestillinger. Særlig har erkjennelsen av vassdragenes miljømessige verdi økt. Miljøhensyn har etter hvert blitt sterkere vektlagt ved praktisering av loven. Hensynet til tilrettelegging for allmenne interesser og nye bruksformål er også i den senere tid blitt tillagt vekt.
6.2 Vassdragslovutvalgets syn
Utvalget finner det ønskelig med en innledende formålsbestemmelse som i en kort og generell form slår fast målet med loven.
Det heter i utredningens kapittel 7.6.2:
«Utvalget anser det viktig at vassdrag og grunnvann blir tatt vare på og utnyttet i et helhetsperspektiv, som har for øye at det er tale om en ressurs som skal kunne opprettholdes og utnyttes på lang sikt. Dette gjelder både for vannmengdene og for den natur som er knyttet til og avhengig av vannressursene. I dette ligger det også en sterkere understreking av miljøhensyn og at vannressursene må skjøttes ut fra hensynet til lokalsamfunn og landet som helhet, ikke bare som en ressurs til beste for den enkelte rettighetsinnehaver.»
Utvalget understreker at en ny lov må være fleksibel nok til å kunne brukes til å løse de spørsmål som endringer i naturforholdene og nye utnyttingsmåter stiller en overfor.
6.2.1 Flertallets forslag
Selv om utvalget står samlet bak ønsket om å ha en formålsbestemmelse og også peker på de samme hovedhensyn bak bestemmelsen, har utvalget delt seg i to når det gjelder den nærmere utforming av teksten. Flertallet foreslår følgende ordlyd:
«Denne lov har til formål å sikre en samfunnsmessig forsvarlig bruk og forvaltning av vassdrag og grunnvann.»
Flertallet understreker at begrepet samfunnsmessig her må omfatte såvel miljøhensyn som hensynet til aktuelle bruksformål og økonomi. Flertallet finner det mest hensiktsmessig å sammenfatte disse momentene i begrepet «samfunnsmessig forsvarlig bruk og forvaltning» uten å fremheve noen av dem spesielt i formålsbestemmelsen.
6.2.2 Mindretallets forslag
Utvalgets mindretall mener miljøhensyn bør komme uttrykkelig frem i formålsbestemmelsen. Mindretallet har foreslått følgende ordlyd:
«Denne lov har til formål å sikre en miljøforsvarlig forvaltning av vassdrag og grunnvann som tilgodeser samfunnets behov og enkeltmenneskers virksomhet og trivsel.»
Det heter i mindretallets begrunnelse på s 100 i utredningen:
«Ferskvann er - også i Norge - en begrenset ressurs som er grunnleggende for naturlig liv. Dette setter visse rammer som utnyttingen av ferskvannsressursene må holde seg innenfor. Uttrykket «samfunnsmessig forsvarlig bruk og forvaltning av vassdrag og grunnvann» gir etter mindretallets syn ikke klart nok uttrykk for dette, og kan dessuten bli oppfattet på helt andre måter - f.eks. slik at det er opp til samfunnets organer til enhver tid å vurdere hva som er «samfunnsmessig forsvarlig». Mindretallet mener en slik oppfatning kan risikere å komme i konflikt med viktige miljøhensyn og med målet om en bærekraftig utvikling, og vil derfor foreslå en mer presis formålsbestemmelse. Samtidig kan formålsbestemmelsen etter mindretallets mening med fordel gi uttrykk for at loven i tillegg til fellesskapets behov også har enkeltmenneskers virksomhet og trivsel for øye.»
6.3 Høringsinstansenes syn
6.3.1 Støtte til flertallet
Flertallets forslag støttes av Landbruksdepartementet, NVE, EnFO, Brukseierforeningenes Fagforum, Norges Bondelag, PIL, Akershus energiverk i høring til Akershus fylkeskommuneog fylkeskommunene Hordaland og Sogn og Fjordane.
Støtten til flertallet begrunnes stort sett med at det er mest hensiktsmessig å bruke tilvante begreper, og at miljøinteressene bør være likestilt med andre interesser.
I Landbruksdepartementets uttalelse heter det:
««En slutter seg til flertallet i utvalget som mener det er hensiktsmessig at miljøinteressene kommer klart fram i enkeltbestemmelsene i loven. Ved utformingen av lovens formål mener en imidlertid samfunnets bruk og forvaltning bør være av avgjørende betydning, og at formuleringen også dekker aktuelle miljøhensyn.»
I NVEsuttalelse heter det:
«Begrepet samfunnsmessig forsvarlig bruk, gir en objektiv vektlegging av de hensyn som samfunnet til enhver tid oppfatter som viktig [ . . . ]
Vi mener at fremhevelse av miljøinteressene særskilt - mindretallets forslag - vil vanskeliggjøre forvaltningsoppgaven, samt at man fjerner seg fra en helhetlig samfunnsmessig vurdering. Miljøinteresser bør være likestilt med andre samfunnsinteresser. NVE mener det vil være vanskelig å kunne vurdere enkeltmenneskets verdi og trivsel, da dette er en subjektiv vurdering hos hvert enkeltindivid. Forøvrig mener vi at flertallets forslag er mer nyansert og bedre tilpasset samfunnsutviklingen enn mindretallets.»
EnFO sier i sin uttalelse:
«Vi ser ingen grunn til at miljøhensyn skal komme uttrykkelig frem i formålsbestemmelsen, slik utvalgets mindretall foreslår.»
I Brukseierforeningens Fagforums uttalelse heter det:
«Gjennom mange års retts- og forvaltningspraksis er det etablert en forståelse av hva sentrale lovbegreper inneholder. Dette bør ikke uten klar begrunnelse forandres. Eksempler på hva vi mener er ord og begreper som [ . . . ] «samfunnets behov», «enkeltmenneskers virksomhet og trivsel» osv. Dette er begreper som ikke definerer og avgrenser, men øker fortolkningsmulighetene. «
I Norges Bondelags uttalelse heter det:
«Norges Bondelag støtter flertallets forslag til formålsbestemmelse med definisjon av begrepet «samfunnsmessig forsvarlig» bruk og forvaltning av vassdrag og grunnvann. Dette innebærer nærmere at disponeringen må vurderes i lys av hva allmenne samfunnsinteresser tilsier, ut fra en samlet vurdering av miljøhensyn, bruksformål og økonomi uten å fremheve at et formål skal vektlegges mer enn et annet formål.
Begrepet samfunnsmessig medregner også biologisk mangfold.
Norges Bondelag finner at lovens formålsbestemmelse må ha en slik form og innhold at den ikke innbyr til konflikt mellom næringsutøvelse og de interesser som ønsker begrensninger i denne langs vassdragene. Flertallets forslag ivaretar alle interesser.»
6.3.2 Støtte til mindretallet
Mindretallet støttes av Miljøverndepartementet, Riksantikvaren, DN, Universitetet i Bergen, NIVA, Norges Jeger- og Fiskerforbund, Den Norske Turistforening, Norges Naturvernforbund, LO, Friluftrådenes landsforbund, fylkesmenneneog 5 fylkeskommuner.
Støtten til mindretallet begrunnes stort sett med at miljøinteressene og prinsippet om bærekraftig forvaltning kommer sterkere til uttrykk gjennom mindretallsforslaget.
I Miljøverndepartementets uttalelse heter det:
«Etter departementets mening er det avgjørende at loven sikrer at forvaltning og utnyttelse av en så viktig naturressurs som vassdragene representerer, skjer innenfor rammene av en miljøforsvarlig og bærekraftig utvikling. Selv om mange av lovens øvrige bestemmelser vil bidra til en miljøforsvarlig forvaltning er det viktig at det også fremgår av formålsbestemmelsen, både av pedagogiske hensyn, og for å sikre at disse hensynene blir lagt til grunn ved praktisering og tolkning av lovens øvrige bestemmelser.
En rekke andre lover har i en eller annen form prinsippet om bærekraftig utvikling i sin formålsbestemmelse. Vi viser i denne forbindelse til bl.a. til kulturminnelovens § 1 [ . . . ] Som den første naturressurslov som vedtas i Norge etter fremleggelsen av Verdenskommisjonens rapport for miljø og utvikling (Brundtland-kommisjonen), er det viktig at vannressursloven følger opp prinsippet om bærekraftig utvikling, også i formålsbestemmelsen. Miljøverndepartementet vil forøvrig gjøre oppmerksom på at Stortinget selv tok inn hensynet til bærekraftig utvikling i formålsparagrafen til den nye kommuneloven, og at Landbruksdepartementet i sitt forslag til ny jordlov har miljøforsvarlig forvaltning som et av sine formål.»
I Riksantikvarensuttalelse heter det bl a:
«Flertallets forslag kan til nød aksepteres ut fra den synsvinkel at begrepet «samfunnsmessig» også omfatter miljøhensyn, slik flertallet selv har påpekt, se NOU 94: 12 s. 402. Benyttes begrepet «samfunnsmessig» slik flertallet har foreslått, kan det imidlertid oppstå problemer m.h.t. avveininger mellom økonomi og miljø; - avveininger mellom to hensyn som til dels er sterkt motstridende. Det er ikke ukjent at miljøet lett taper kampen der øknomiske interesser er inne i bildet. Riksantikvaren er enig med mindretallet i at utrykket «samfunnsmessig forsvarlig bruk og forvaltning av vassdrag og grunnvann» ikke gir klart nok uttrykk for ivaretakelsen av de miljømessige hensyn, og det kan dessuten bli oppfattet på helt andre måter; for eksempel slik at det er opp til samfunnets organer til enhver tid å vurdere hva som er «samfunnsmessig forsvarlig».
Riksantikvaren foretrekker derfor mindretallets forslag. Ved at begrepet «miljøforsvarlig» nevnes direkte i bestemmelsen, etterlates ingen tvil om at det skal legges vekt på slike hensyn når utnytting av vassdrag og grunnvann vurderes. Samtidig kan formålsbestemmelsen med fordel gi uttrykk for at loven i tillegg til fellesskapets behov også har enkeltmenneskets virksomhet og trivsel for øye. Riksantikvaren viser i den forbindelse til kulturminnelovens egen formålsbestemmelse i § 1, som tar sikte på å verne kulturminner og kulturmiljøer som et ledd i en helhetlig miljø- og ressursforvaltning. Denne bestemmelsen harmonerer godt med mindretallets alternative forslag til formålsbestemmelse. I kulturminneloven § 1 tredje ledd understrekes for øvrig at det når det etter annen lov treffes vedtak som påvirker kulturminneressursene, skal det legges vekt på denne lovs formål. Riksantikvaren vil se det som en stor fordel om dette helhetssynet mellom miljø- og ressursforvaltning også nedfelles i vannressursloven.»
Universitetet i Bergen støtter mindretallet, men har også et alternativt forslag til ordlyd:
« En utvei kan være å skrive at formålet skal «sikre en samfunnsmessig og miljømessig forsvarlig bruk og forvaltning av vassdrags- og grunnvann.»
NIVA støtter mindretallets forslag om at miljøaspektet må komme eksplisitt til uttrykk i formålsparagrafen. NIVA mener imidlertid at dette best kan ivaretas ved bruk av ordet «bærekraftig» forvaltning. NIVA uttaler videre:
«At det fokuseres på almenhetens rettigheter gjennom å velge ordlyden «enkeltmenneskers virksomhet og trivsel» er også svært betimelig.»
I Norges Jeger- og Fiskerforbund sin uttalelse heter det:
«Flertallets forslag til formålsparagraf anser NJFF for å være for generell. Formuleringen «samfunnsmessig forsvarlig bruk og forvaltning» kan sies å dekke alle aspekter, også natur- og miljøhensyn. Likevel er erfaringen med bruk av lignende formuleringer at nettopp de hensynene blir satt til side for mer økonomiske hensyn.»
Den Norske Turistforening er meget positiv til mindretallets forslag som understreker det faktum at miljøaspektet er en viktig del av det å ta vare på vassdrag, på lik linje med samfunnets og enkeltmenneskets behov.
I Norges Naturvernforbund sin uttalelse heter det:
«Med det utgangspunktet at føremålsparagrafen er ein del av grunnlaget for å tolke andre paragrafar i lova, vil det vere både ein alvorleg og ein merkeleg mangel om ikkje miljøomsyn kjem med i paragraf 1. Eit anna argument er at mindretalet har ein meir presis og dermed meir rettleiande tekst. Med uttrykket «samfunnsmessig forsvarleg bruk og forvaltning» som einaste rettesnor i paragraf 1 har fleirtalet opna dørene for nesten kva som helst som ikkje er direkte uansvarleg. På den andre sida har mindretalet i sitt framlegg ikkje formulert føremålet med lova så snevert at det stengjar for ein rimeleg variasjon i forvaltninga av lova.»
Friluftsrådenes Landforbund peker i sin uttalelse på at mindretallets formuleringer i større grad gir uttrykk for at vassdraget har en egenverdi som blant annet innbefatter biologisk mangfold og de naturprosesser som inngår.
Fylkesmennene i Vest-Agder, Troms, Finnmark, Sogn og Fjordane og Vestfold har i sine individuelle uttalelser lagt stor vekt på at hensynet til en bærekraftig utnytting bør fremgå av formålsparagrafen.
Fylkesmannen i Rogaland støtter mindretallet, men peker på at det i praksis ikke trenger å bli noen stor forskjell mellom «samfunnsmessig» eller mindretallets « miljøforsvarlig bruk og forvaltning av vassdrag.»
6.3.3 Andre synspunkter
I fylkesmennenes fellesuttalelse er det ikke angitt om man støtter flertalls- eller mindretallsforslaget. Det er imidlertid knyttet følgende kommentar til formålsparagrafen:
«Vassdragsloven av 1940 hadde konfliktløsning som et viktig formål. Utvalget foreslår nå at det skal legges større vekt på at loven skal ha adferdsregulerende formål, noe som anses riktig. Offentlig forvaltning bør også omfatte landbrukets behov og begrensning i bruk av vannressursene, fordi svært store deler av landbruket berøres av vann på mange måter (miljøhensyn, bruksområder og økonomi).»
Folkehelsa har i vedlegg til uttalelsen til Sosial- og helsedepartementet uttalt som følger:
«Loven bør ha som et av sine hovedformål å sikre en forsvarlig forvaltning av vassdragene og grunnvannet for å skaffe befolkningen tilgang til vann for alminnelig vannforsyning med mulighet for produksjon av et hygienisk tilfredsstillende drikkevann i tilstrekkelige mengder.»
Statens helsetilsyn uttrykker ikke noe spesielt syn når det gjelder flertallet/mindretallets forslag, men forutsetter at det eventuelt blir klargjort i merknadene til § 1 at begrepet «samfunnsmessig» også omfatter miljøhensyn.
6.4 Departementets vurdering
Både Vassdragslovutvalget og høringsinstansene går inn for at loven skal ha en egen formålsbestemmelse. Departementet slutter seg til dette.
Det er enighet i utvalget om hvilke hovedhensyn loven skal fremme. Hensynet til bærekraftig utvikling og ivaretagelse av det biologiske mangfoldet og de naturlige prosesser i vassdragene skal være et av lovens hovedformål og med vassdragenes og grunnvannets samfunnsmessige betydning for øye. Det fremgår også av flertallets begrunnelse at miljøhensyn skal veie tungt ved praktisering av loven.
Slik departementet ser det dreier valget mellom flertallets og mindretallets forslag seg i hovedsak om hvorvidt hensynet til miljøet skal fremstå som et overordnet formål, og i hvilken grad de enkelte hensyn skal nevnes særskilt.
Etter departementets syn er det en reell forskjell mellom begrepene «samfunnsmessig forsvarlig» og «miljøforsvarlig». Ved valg av begrepet miljøforsvarlig ligger det en prioritering når det gjelder hvilke hensyn som skal ha størst vekt.
Departementet har merket seg at både miljøhensyn og bærekraftighet er kommet direkte til uttrykk i formålsbestemmelsene i andre lover. Når det gjelder formålsbestemmelsen i jordloven som Miljøverndepartementet viser til, vil Olje- og energidepartementet imidlertid fremheve at miljøhensynene her er kommet til uttrykk som et av flere hensyn som faller inn under begrepet «samfunnsgagnlig». Det sentrale begrepet er altså «samfunnsgagnlig» og ikke «miljøforsvarlig» som er foreslått av mindretallet for vannressurslovens vedkommende. På samme måte som i jordloven vil departementet gå inn for at nøkkelbegrepet knyttes til hva som er samfunnstjenlig i vid forstand. Departementet støtter flertallets forslag til formulering «samfunnsmessig forsvarlig».
Hvorvidt begrepet «samfunnsmessig forsvarlig» bør presiseres nærmere i lovteksten, er et annet spørsmål.
En for detaljert fremheving av enkelte formål vil gjøre bestemmelsen mindre egnet til å ivareta andre viktige formål. Som Folkehelsa peker på burde tilgang til vann for alminnelig vannforsyning med mulighet for produksjon av et hygienisk tilfredsstillende drikkevann i tilstrekkelige mengder, vært fremhevet som et av lovens hovedformål. Det kan også være andre viktige hensyn som burde vært fremhevet særskilt.
Etter departementets syn er formålsbestemmelsen i jordloven blitt en opplisting av alle tenkelige hensyn der miljøet er sidestillet med andre hensyn, som bosetting, arbeid, helse etc. Spørsmålet blir da om denne bestemmelsen har noen større verdi enn en mer generelt utformet formålsbestemmelse, utover å tjene som en ren «huskeliste» for lovanvenderen. En slik nærmere presisering passer etter departementets syn bedre i motivene enn i lovens ordlyd. Gjennom en opplisting i motivene vil det også være lettere å få fram at opplistingen ikke er ment å være uttømmende.
Etter departementets mening vil det ligge mange utfordringer i moderne vassdragsforvaltning der flere hensyn gjør seg gjeldende. Departementet ser en fare i å fremheve bare enkelte av disse hensynene. I formuleringen «samfunnsmessig forsvarlig bruk og forvaltning» vil man etter departementets syn sikre en balansert avveining av eksisterende og nye hensyn. Det er samtidig på det rene at miljøhensyn og bærekraftig utnytting vil være sentrale momenter ved tolkning av dette begrepet slik det fremgår av merknadene til lovbestemmelsen. Ved å ha med ordet «bruk» i tillegg til «forvaltning» vil det etter departementets syn på en positiv måte synliggjøres at moderne vassdragsforvaltning også legger til rette for allmennhetens og private rettighetshaveres bruk.
Departementet slutter seg etter dette til flertallets forslag om ikke å liste opp enkelthensyn i lovteksten. Det vises til merknadene til bestemmelsen når det gjelder den nærmere presisering av hva som ligger i begrepet «samfunnsmessig forsvarlig bruk og forvaltning». Her fremheves blant annet at befolkningens behov for tilstrekkelig mengder rent og hygienisk drikkevann er et viktig hensyn ved forvaltningen av våre ferskvannsressurser.