4 Arbeidsavklaringspenger og tilleggsstønader

En ny tidsbegrenset ytelse i folketrygdloven skal gi mottakerne økonomisk trygghet og legge til rette for at flere raskere skal komme tilbake i arbeid eller i arbeidsrettet aktivitet. Det skal tydeliggjøres for brukerne hvilke rettigheter og plikter de har. Det er lagt vekt på forenkling av regelverket. Sammenslåingen av de tidligere ytelsene legger til rette for at Arbeids- og velferdsetaten skal kunne bruke mer ressurser på relevant og arbeidsrettet oppfølging av hver enkelt bruker, og mindre ressurser på å avgjøre hvilken livsoppholdsytelse den enkelte kvalifiserer til. Lovforslaget skal medvirke til tidligere og tettere oppfølging av mottakeren fra Arbeids- og velferdsetatens side. I de tilfeller hvor arbeid ikke er et alternativ skal det gis en rask avklaring i forhold til eventuell rett til varig uførestønad.

I St.meld. nr. 9 (2006-2007) ble det gitt en rekke føringer for utformingen av den nye tidsbegrensede inntektssikringen. Se nærmere omtale i kapittel 2.

Ved behandlingen av St.meld. nr. 9 (2006-2007) sluttet komiteens flertall seg til Regjeringens forslag om å samle dagens rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrensede uførestønad i én ytelse, som er skattbar, med et standardisert barnetillegg. Flertallet støttet også Regjeringens forslag om omlegging av avkortingsreglene for personer som har inntekt av eget arbeid, slik at en unngår terskelvirkningene som følge av at inntekten overstiger en fastsatt friinntekt.

4.1 Generelle merknader til ­høringsnotatet

De fleste høringsinstansene gir uttrykk for at de støtter intensjonene bak forslaget om at rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad erstattes av en ny ytelse. LO skriver f.eks. at de «ser denne saken som en praktisk oppfølging av NAV-reformen. LO er bl.a. på denne bakgrunn positiv til departementets forslag om å innføre en ny ytelse som dekker målgruppen for de nåværende ytelsene rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad. Dette er et viktig bidrag for å målrette og effektivisere arbeidet med å få flere inn i lønnet arbeid, og at det skjer raskere enn i dag. Det vil både den enkelte og samfunnet få glede av. Mottakere av tidsbegrenset uførestønad er en gruppe som særlig vil kunne dra nytte av reformen, siden mange i denne gruppen i dag er passive mottakere av ytelsen. Kvinner er overrepresentert i denne gruppen. Departementets forslag om overgang til ny folketrygdytelse innebærer en tydeligere forankring av arbeidslinjen enn i dagens inntektssikringssystem. Det innebærer også at en går videre i retning av individ­tilpasset oppfølging. Dette er en utvikling LO ­støtter.» « Handels- og servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) ser det som positivt at regjeringen ønsker å bruke mer ressurser på relevant og arbeidsrettet oppfølging av hver enkelt, og mindre ressurser på å avgjøre hvilken livsoppholdsytelse vedkommende kvalifiserer til.» Mange av høringsinstansene har imidlertid merknader til enkeltelementer i den nye ytelsen. En rekke høringsinstanser minner videre om at det er helt avgjørende for at reformene skal lykkes, at medarbeiderne på NAV-kontorene har tilstrekkelig kompetanse. Flere av høringsinstansene understreker dessuten at det er et stort behov for ytterligere harmonisering og forenkling. Arbeids- og velferdsdirektoratet skriver f.eks. at det er «særdeles viktig at arbeidet med forenklinger og harmoniseringer innenfor etatens samlede virkeområde fortsetter også etter implementeringen av arbeidsavklaringspenger. Dette gjelder livsoppholdsytelser, tilleggsstønader og tiltaksregelverket. Dersom dette perspektivet ikke ivaretas i det videre arbeidet, vil en lett underminere målet om å frigjøre ressurser til styrket oppfølging av NAV-kontorenes brukere.»

4.2 Navn på ytelsene

4.2.1 Høringsnotatet

Departementet foreslo at den nye ytelsen skal kalles arbeidsavklaringspenger og at dagens att­føringsstønader skal kalles tilleggsstønader (til arbeidsavklaringspenger), og ba om hørings­instansenes syn på valg av navn.

4.2.2 Høringsinstansenes merknader

Mange av høringsinstansene uttaler seg om navnet. Handels- og servicenæringens Hovedorganisasjon, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Oslo kommune, Universitetet i Oslo og UNIO støtter navnevalget. Mange av høringsinstansene peker imidlertid på at navnet er for langt. Noen av høringsinstansene minner dessuten om at en del av mottakerne vil bli avklart for uførepensjon og at det derfor kan være uheldig at en i navnet har så stort fokus på arbeid. Kreftforeningen skriver f.eks.: «...begrepet arbeidsavklaringspenger er kronglete, langt og med overdrevent fokus på arbeid som mål, uavhengig av utgangssituasjon. Det er ikke navnet som i seg selv får flere eller færre tilbake i jobb, og derfor bør navnet være kort og forståelig. Landsforeningen for hjerte- og lungesyke mener at det foreslåtte navnet «signaliserer at dette kun dreier seg om inntektssikring i den perioden man «avdekker status», og ikke under den perioden den enkelte får bistand til å komme i arbeide.» Arbeids- og velferdsdirektoratet peker også på at forslaget ikke dekker alle faser hvor ytelsen kan gis og mener at navnet bør inneholde elementer av aktivitet. NHO peker på at en ikke taper arbeidslinjen av syne fordi en tar bort «arbeid» i navnet. Høringsinstansene foreslår følgende alternativer: Rehabiliteringspenger, avklaringsstønad, attføringspenger, arbeids­rehabiliteringspenger, attføringsstønad, attføringstrygd, midlertidig inntektssikring, utrednings­stønad, utredningspenger, rehabiliteringsstønad, aktivitetspenger, avklaringspenger, NAV lønns-/inntektserstatning, avklaringslønn, avklarings­stønad, avklaringsstøtte. Av disse er det «avklaringspenger» som går igjen flest ganger. De fleste høringsinstansene støtter forslaget om å bruke betegnelsen tilleggsstønader.

4.2.3 Departementets vurderinger og ­forslag

Departementet ønsker å gi den nye ytelsen et nytt navn som er dekkende for ytelsens formål, og mener det er en fordel om en kan bruke samme ord på bokmål og nynorsk. Navnet bør også si noe om den prosessen brukeren er inne i og om målet. Høringsinstansene har en rekke ulike synspunkter på navnet, uten at noe alternativ peker seg entydig ut. Etter en samlet vurdering foreslår derfor departementet at den nye ytelsen skal hete arbeidsavklaringspenger.

4.3 Formål

4.3.1 Høringsnotatet

Departementet foreslo at formålet med arbeidsavklaringspenger skal være å sikre inntekt for personer som har fått sin arbeidsevne nedsatt på grunn av sykdom, skade eller lyte, mens de får behandling, deltar på et arbeidsrettet tiltak eller får annen oppfølging med sikte på å skaffe seg eller beholde arbeid. Departementet foreslo videre at formålet med tilleggsstønadene skal være å kompensere for bestemte utgifter som vedkommende har i forbindelse med gjennomføring av arbeidsrettede tiltak.

4.3.2 Høringsinstansenes merknader

De fleste av høringsinstansene som uttaler seg om dette punktet støtter forslaget om endringer i formålsbestemmelsen. Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) mener imidlertid at bestemmelsen i for liten grad gjenspeiler inntektskompensasjonshensynet, og at den vil innebære at noe av innholdet i de tre ytelsene som slås sammen vil forsvinne. Norges Handikapforbund mener at formålet må være inntektssikring og at vilkår for ytelsen bør komme i de følgende paragrafer. «På denne måten vil man også inkludere personer som for eksempel venter på medisinsk behandling.» Arbeids- og velferdsdirektoratet bemerker dessuten at de antar at kravet til nedsatt arbeidsevne pga. sykdom, skade eller lyte også skal gjelde for tilleggsstønadene, men at dette ikke går fram av utkastet til lovtekst.

4.3.3 Departementets vurderinger og ­forslag

Forslaget er begrunnet i ønsket om å framheve folketrygdlovens generelle mål om hjelp til selvhjelp, som for mottakerne av denne ytelsene er konkretisert til bistand for å bli i stand til å komme i arbeid. Hensikten har ikke vært å nedtone inntektskompensasjonshensynet. De midlertidige ytelsene blir utformet slik at de i tillegg til å gi penger til livsopphold støtter opp under muligheten for å søke og å beholde arbeid. Departementet mener derfor at formålsbestemmelsen også bør gjenspeile målet om å komme i arbeid. Departementet presiserer at kravet til nedsatt arbeidsevne pga. sykdom, skade eller lyte også gjelder for tilleggsstønadene. Departementet er imidlertid kommet til at bestemmelsen blir litt omstendelig hvis en tar med sykdomskravet, og foreslår at dette likevel ikke tas inn formålsbestemmelsen. Dette svarer til dagens løsning i § 11-1. Departementet foreslår at formålet med arbeidsavklaringspenger skal være å sikre inntekt mens en får aktiv behandling, deltar på et arbeidsrettet tiltak eller får annen oppfølging med sikte på å skaffe seg eller beholde arbeid. Departementet foreslår videre at formålet med tilleggsstønadene skal være å kompensere for bestemte utgifter i forbindelse med gjennomføringen av et arbeidsrettet tiltak. Det vises til § 11-1.

4.4 Tildelingskriterier

4.4.1 Forutgående medlemskap i folke­trygden

4.4.1.1 Gjeldende rett

Rehabiliterings- og attføringspenger har likelydende krav til forutgående medlemskap i folketrygden. Etter §§ 10-2 og 11-2 må en ha vært medlem i folketrygden i minst tre år umiddelbart før kravet om ytelse settes fram, eller ha vært medlem i folketrygden i minst ett år umiddelbart før kravet om ytelse settes fram og i denne tiden vært fysisk og psykisk i stand til å utføre et normalt inntektsgivende arbeid. Vilkårene kan fravikes for en norsk statsborger som tidligere har vært medlem i trygden i sammenlagt minst tre år, dersom lidelsen som begrunner kravet er oppstått mens vedkommende var medlem, eller innen to år etter at medlemskapet opphørte. Vilkårene kan også fravikes dersom særlige grunner gjør det rimelig.

Tidsbegrenset uførestønad har i henhold til § 12-2 samme krav til forutgående medlemskap som uførepensjon, dvs. at en må ha vært medlem i folketrygden i de tre siste årene fram til det tidspunktet da inntektsevnen/arbeidsevnen ble varig nedsatt med minst halvparten (uføretidspunktet). Vilkåret om tre års forutgående medlemskap gjelder ikke for en person som har vært medlem i trygden i minst ett år umiddelbart før krav om uføreytelser settes fram dersom vedkommende ble ufør før fylte 26 år og da var medlem av trygden. Vilkåret om tre års forutgående medlemskap gjelder heller ikke for en person som har vært medlem i trygden i minst ett år umiddelbart før krav om uføreytelser settes fram dersom vedkommende etter fylte 16 år ikke har vært uten medlemskap i trygden i mer enn fem år. Felles for alle ytelsene er at kravene om forutgående medlemskap ikke gjelder for flyktninger som er medlem av trygden.

4.4.1.2 Høringsnotatet

Departementet foreslo at det skal stilles krav om at en skal ha vært medlem i folketrygden i minst tre år umiddelbart før kravet om arbeidsavklaringspenger settes fram, eller ha vært medlem i folketrygden i minst ett år umiddelbart før kravet om arbeidsavklaringspenger settes fram og i denne tiden vært fysisk og psykisk i stand til å utføre et ordinært inntektsgivende arbeid. Det ble videre foreslått at vilkårene skal kunne fravikes for en norsk statsborger som tidligere har vært medlem i trygden i sammenlagt minst tre år dersom sykdommen, skaden eller lytet som begrunner kravet er oppstått mens vedkommende var medlem, eller innen to år etter at medlemskapet opphørte og dersom særlige grunner gjør det rimelig. Det ble dessuten foreslått at særregelen for flyktninger opprettholdes.

4.4.1.3 Høringsinstansenes merknader

De fleste av høringsinstansene som uttaler seg om dette punktet støtter forslaget om krav til forutgående medlemskap i folketrygden. Kreftforeningen er imidlertid opptatt av at tildelingskriteriet ikke får uønskede konsekvenser for syke mennesker med tilknytning til Norge. Arbeids- og velferdsdirektoratet foreslår at unntaksbestemmelsen i annet ledd i utkastet til § 11-2 tas bort. De viser til at det i praksis har vært en del usikkerhet mht. denne unntaksbestemmelsen i dagens regelverk, og at fjerning av denne vil bringe bestemmelsen i samsvar med andre folketrygdytelser. Alternativt forslår direktoratet at det nærmere innholdet i unntaksbestemmelsen fastlegges i forskrift.

4.4.1.4 Departementets vurderinger og forslag

For flere av folketrygdytelsene stilles det krav om forutgående medlemskap i folketrygden. Bakgrunnen er at folketrygden som sosialforsikringsordning er ment å omfatte personer som har en tilstrekkelig tilknytning til landet. Etter departementets syn ivaretar dagens bestemmelser om forutgående medlemskap for å få rehabiliterings- og attføringspenger hensynet til at de som får en midlertidig ytelse skal ha en tilstrekkelig tilknytning til landet. Unntaksregler må etter departementets syn utformes slik at det ved praktiseringen er mulig å ivareta hensynet til likebehandling. Det er i tillegg viktig at også unntakene utformes slik at de ivaretar målet om at folk skal komme tilbake i arbeid. Departementet foreslår derfor at det i forskrift skal kunne gis unntak fra kravet om forutgående medlemskap. Departementet foreslår at det skal være et vilkår for å få rett til arbeidsavklaringspenger og tilleggsstønader at personen har vært medlem i trygden i minst tre år umiddelbart før han eller hun setter fram krav om en ytelse, eller har vært medlem i trygden i minst ett år umiddelbart før vedkommende setter fram krav om en ytelse, og i denne tiden har vært fysisk og psykisk i stand til å utføre et ordinært inntektsgivende arbeid. Departementet foreslår videre at vilkåret ikke skal gjelde for flyktninger som er medlem i trygden i henhold til § 1-7. Det vises til § 11-2.

4.4.2 Opphold i Norge

4.4.2.1 Gjeldende rett

Mottakere av rehabiliterings- og attføringspenger skal som hovedregel oppholde seg i Norge, jf. §§ 10-3 og 11-3. Rehabiliteringspenger kan likevel gis til personer utenfor Norge som har pliktig medlemskap i folketrygden, jf. § 2-5, medlemskap som bare gir trygdedekning ved yrkesskade og dødsfall, jf. § 2-6, eller til personer som er innlagt i helseinstitusjon for norsk offentlig regning, eller som får oppholdet dekket etter trygdeavtale med et annet land. Dersom mottaker søker før utreisen, kan vedkommende også i andre tilfeller få rehabiliteringspenger i en begrenset periode under opphold i utlandet. Attføringspenger kan gis til personer som gjennomgår godkjent yrkesrettet attføring i utlandet. En attføringspengemottaker som oppholder seg i utlandet i en begrenset periode, kan også i andre tilfeller beholde attføringspengene under opphold i utlandet dersom utenlandsoppholdet ikke vil forlenge eller vanskeliggjøre attføringen.

For tidsbegrenset uførestønad stilles det krav om at mottaker fortsatt må være medlem i folketrygden, jf. § 12-3. For å fortsatt være medlem i trygden må midlertidige fravær fra Norge ikke være ment å vare i mer enn 12 måneder. Dette gjelder likevel ikke dersom vedkommende skal oppholde seg, eller har oppholdt seg, i utlandet mer enn seks måneder per år i to eller flere påfølgende år.

4.4.2.2 Høringsnotatet

Departementet foreslo at mottaker som hovedregel skal oppholde seg i Norge for å ha rett til ytelsen. Det ble imidlertid foreslått at personer som er innlagt i helseinstitusjon i utlandet, eller som i henhold til sin aktivitetsplan deltar på et arbeidsrettet tiltak i utlandet, skal kunne motta ytelsen når de gjennomfører slik aktivitet. Det ble videre foreslått at ytelsen skal kunne gis til personer som er medlem etter § 2-5 eller 2-6. Det ble dessuten foreslått at mottakerne skal kunne beholde ytelsen i en begrenset periode under opphold i utlandet, dersom utenlandsoppholdet ikke er til hinder for gjennomføringen av aktivitetsplanen og ikke hindrer Arbeids- og velferdsetatens oppfølging og kontroll.

4.4.2.3 Høringsinstansenes merknader

De fleste høringsinstansene som uttaler seg om dette punktet støtter forslaget om at det skal stilles krav om opphold i Norge eller utlandet. Norges Handikapforbund skriver imidlertid:

«Opphold i utlandet som ikke er innleggelse i helseinstitusjon, men som bedrer helsen, må kunne gi unntak fra regel om opphold i Norge.»

Norges Handikapforbund mener at målgruppen der det ikke er aktuelt med behandling eller tiltak ikke må omfattes av denne regelen. Det må videre tas med opphold som ikke er innleggelse i helseinstitusjon, men som likevel bedrer helsen. Eksempel kan være reumatikere, poliorammede og andre grupper som trenger opphold i varmt klima for å bedre helsen.

Sosial- og helsedirektoratet skriver at:

«...arbeidsavklaringspenger i realiteten vil omfatte grupper med svært ulike og med store variasjoner med behov for oppfølgning og behandling, som for eksempel trafikkskadede og kronikergruppen (revmatisme, ME). Å stille like krav til så uensartede grupper vil oppleves som uforholdsmessig tyngende, og vil i realiteten innebære en usaklig forskjellsbehandling. Dette fordi disse gruppene befinner seg i svært ulike faser med hensyn til fungering (psykisk/fysisk), og vil ha ulike behov for oppfølging og behandling. Å stille likelydende krav til forskjellig fungerende grupper bl.a. til krav om opphold i Norge kan oppfattes som usaklig. Også helsetilstanden vil utløse behov for opphold i utlandet, uten nødvendigvis å formulere dette som en unntaksregel, jf. forslagets § 11-3 siste ledd.»

Arbeids- og velferdsdirektoratet foreslår at bestemmelsen om at hovedregelen kan fravikes for en norsk statsborger som tidligere har vært medlem i trygden i sammenlagt minst tre år, dersom sykdommen, skaden eller lytet som begrunner kravet, er oppstått mens vedkommende var medlem, eller innen to år etter at medlemskapet opphørte, oppheves. Dette begrunnes med at de tilfellene som er aktuelle også vil falle inn under det mer generelle unntaket i utkastet til § 11-2 annet ledd annet punktum. Direktoratet foreslår dessuten at det tas inn henvisninger til §§ 2-2, 2-5 og 2-6 for å synliggjøre at det også for disse personene er krav til aktivitet. Direktoratet foreslår også at gjeldende praksis om at medlemskap på «uføretidspunkt» og ikke på kravtidspunkt legges til grunn, tas inn i lovbestemmelsen.

4.4.2.4 Departementets vurderinger og forslag

Hovedmålet med arbeidsavklaringspenger er å få folk inn i aktive, arbeidsrettede løp og over i arbeid gjennom relevant oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten. Mottakerne skal dessuten i større grad enn i dag tilbys oppfølging i perioder der det ikke er aktuelt med medisinsk behandling eller arbeidsrettede tiltak. Bestemmelsen skal regulere forholdet til utenlandsopphold generelt. Departementet legger til grunn at arbeidsavklaringspenger vil bli ansett som en kontantytelse under sykdom i henhold til EØS-forordning 1408/71. Departementet understreker at dersom det er motstrid mellom § 11-3 og forordningen, vil EØS-reglene gå foran. Departementet foreslår at det som hovedregel skal være et vilkår for rett til arbeidsavklaringspenger og tilleggsstønader at personen oppholder seg i Norge. Departementet foreslår videre at arbeidsavklaringspenger og tilleggsstønader likevel skal kunne gis til personer som i henhold til sin aktivitetsplan får medisinsk behandling eller deltar på et arbeidsrettet tiltak i utlandet. Departementet foreslår dessuten at en skal kunne få arbeidsavklaringspenger og tilleggsstønader i en begrenset periode under opphold i utlandet dersom det kan godtgjøres at utenlandsoppholdet er forenelig med gjennomføringen av den fastsatte aktiviteten, og ikke hindrer Arbeids- og velferdsetatens oppfølging og kontroll. Det vises til § 11-3.

4.4.3 Aldersgrenser

4.4.3.1 Gjeldende rett

Rehabiliteringspenger gis fra fylte 18 år, med unntak av rehabiliteringspenger i en periode før attføringstiltak blir satt i verk der mottaker må ha fylt 19 år, jf. § 10-4. Attføringspenger gis fra fylte 19 år, jf. § 11-4 annet ledd. Som hovedregel gis allikevel ikke attføringsytelser under skolegang til personer under 26 år jf. § 11-4 tredje ledd. Tidsbegrenset uførestønad gis, i likhet med uførepensjon, fra fylte 18 år, jf. § 12-4. For alle ytelsene er den øvre aldersgrensen 67 år, jf. §§ 10-4, 11-4 og 12-4.

4.4.3.2 Høringsnotatet

Departementet foreslo at arbeidsavklaringspenger skal kunne gis fra fylte 18 år og at den øvre aldersgrensen skal være 67 år.

4.4.3.3 Høringsinstansenes merknader

Alle høringsinstanser som uttaler seg støtter forslaget om at den nedre aldersgrensen skal være 18 år. Flere har meninger om den øvre aldersgrensen, men de fleste støtter forslaget om at en inntil videre legger opp til at denne skal være 67 år.

4.4.3.4 Departementets vurderinger og forslag

Uførepensjon kan som hovedregel ikke innvilges før medisinsk behandling og arbeidsrettede tiltak er prøvd. Aldersgrensen for å få arbeidsavklaringspenger bør etter departementets syn ikke være høyere enn aldersgrensen for å få uførepensjon. Uførepensjonsutvalget har ikke foreslått endringer i den nedre aldersgrensen for å få uførepensjon. Det er i høringsnotat av 17. juli 2008 om forenklinger i regelverket om arbeidsmarkedstiltak mv foreslått at aldersgrensen for skolegangstiltaket skal reguleres i en ny forskrift om arbeidsrettede tiltak.

Dagens øvre aldersgrense er begrunnet i at en fra fylte 67 år har krav på alderspensjon etter folketrygdloven. Med ny alderspensjon i folketrygden innføres det en fleksibilitet i systemet med mulighet for pensjonering allerede fra 62 år. Det nye systemet bygger på at en fritt skal kunne kombinere pensjon og arbeidsinntekt, uten reduksjon av trygdeytelsen. Departementet foreslår at det fortsatt skal være en øvre aldersgrense på 67 år, men vil komme tilbake med en egen vurdering av hvordan den nye alderspensjonen skal påvirke retten til folketrygdens midlertidige ytelser etter fylte 62 år.

Departementet foreslår at det skal være et vilkår for rett til tilleggsstønader at personen er mellom 16 og 67 år, og at det skal være et vilkår for rett til arbeidsavklaringspenger at personen er mellom 18 og 67 år. Det vises til § 11-4.

4.4.4 Nedsatt arbeidsevne

4.4.4.1 Gjeldende rett

Rehabiliteringspenger gis når arbeidsevnen er nedsatt. For å få rehabiliteringspenger er det ikke krav om at arbeidsevnen skal være varig nedsatt, men rehabiliteringspenger gis først etter at retten til sykepenger er oppbrukt, eller etter at vedkommende har vært arbeidsufør sammenhengende i 52 uker uten å ha hatt rett til sykepenger, jf. § 10-8 tredje ledd. Attføringsytelser gis til den som på grunn av sykdom, skade eller lyte har fått sin evne til å utføre inntektsgivende arbeid varig nedsatt, eller har fått sine muligheter til å velge yrke eller arbeidsplass vesentlig innskrenket, jf. §§ 11-5 og 11-9. Med varig menes at nedsettelsen av inntektsevnen forutsettes å vare i lengre tid, og med vesentlig menes at de innskrenkede valgmulig­hetene minimum må være mer omfattende enn det en kan oppfatte som normale yrkesvalgbegrensninger.

Tidsbegrenset uførestønad gis når evnen til å utføre inntektsgivende arbeid er varig nedsatt, jf. § 12-7. Medlemmets reelle muligheter for å skaffe seg inntektsgivende arbeid som han eller hun kan utføre skal sammenlignes med mulighetene før uførhet. Varighetskravet for tidsbegrenset uførestønad tolkes i praksis til fire/fem år regnet fra det tidspunktet da personen fikk sin inntektsevne/arbeidsevne nedsatt med minst halvparten.

I vurderingen av om evnen til å utføre inntektsgivende arbeid er nedsatt skal det i henhold til §§ 11-5 og 12-7 legges vekt på alder, evner, utdanning, yrkesbakgrunn, arbeidsmuligheter på hjemstedet og arbeidsmuligheter på andre steder der det er rimelig at vedkommende tar arbeid.

4.4.4.2 Høringsnotatet

Departementet foreslo at kravene om at arbeids- /inntektsevnen skal være nedsatt på grunn av sykdom, skade eller lyte videreføres i den nye ytelsen, og at begrepet «varig nedsatt» ikke skal brukes for midlertidige ytelser.

Departementet foreslo at ytelser etter kapittel 11 skal kunne gis til personer som har fått sin arbeidsevne nedsatt i en slik grad at vedkommende hindres i å skaffe seg eller beholde inntektsgivende arbeid. Departementet foreslo at den sentrale vurderingen skal være vedkommendes mulighet til å stå i et inntektsgivende arbeid, dvs. et arbeid som normalt blir lønnet, og ikke i hvilken grad helsetilstanden er svekket. Departementet foreslo videre at personen også skal vurderes i forhold til mulighetene for å få deltidsarbeid, og at det ikke skal tas hensyn til at arbeidet har lavere status enn det vedkommende har hatt eller at lønnen er lavere, forutsatt at arbeidet lønnes i henhold til tariff eller sedvane. Departementet foreslo også at en skal vurdere personens muligheter for å få ethvert annet arbeid som vedkommende er i stand til å utføre.

4.4.4.3 Høringsinstansenes merknader

Høringsinstansene støtter hovedinnretningen i den foreslåtte bestemmelsen, dvs. at arbeidsevnen skal være nedsatt og at nedsettelsen skal ha en viss varighet. Flere av høringsinstansene peker på at det må være god sammenheng mellom inngangsvilkårene til den nye midlertidige ytelsen og inngangsvilkårene til den nye uføreytelsen. Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) bemerker at «For å beholde flest mulig i arbeidsstyrken lengst mulig er det også viktig å vurdere ethvert annet arbeid som vedkommende er i stand til å utføre.» Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO), Landsforeningen for hjerte- og lungesyke og Norges Handikapforbund mener derimot at det også bør tas hensyn til at en person ikke lenger har mulighet til å skaffe seg samme inntekt som før. FFO skriver: «I praksis vil konsekvensen kunne bli at personer med nedsatt arbeids- og/eller inntektsevne henvises til lavtlønnsyrker i større grad enn i dag, selv om kompensasjonsnivået ligger på et høyere nivå. Verken for samfunnet eller den enkelte vil dette være en spesielt hensiktsmessig linje å legge seg på». Arbeids- og velferdsdirektoratet peker på at en streng fortolkning av den foreslåtte regelen vil kunne føre personer over i kortsiktige og ustabile arbeidssituasjoner i stedet for mer langsiktige og stabile løsninger.

Flere av høringsinstansene leser den foreslåtte bestemmelsen slik at de forholdene som ramses opp i annet ledd også skal tas med i vurderingen av om nedsettelsen av arbeidsevnen skyldes sykdom, skade eller lyte. Flere høringsinstanser forstår dessuten høringsnotatet slik at ytelsen ikke lenger skal kunne gis til studenter som pga. sykdom, skade eller lyte ikke er i stand til å gjennomføre studiene.

Arbeids- og velferdsdirektoratet foreslår at plikten til å medvirke ved gjennomføringen av en arbeidsevnevurdering knyttes til det å motta tjenester eller ytelser fra Arbeids- og velferdsetaten.

4.4.4.4 Departementets vurderinger og forslag

Arbeidsavklaringspenger og tilleggsstønader skal gis til personer som har fått arbeidsevnen nedsatt som følge av sykdom, skade eller lyte. Det må være årsakssammenheng mellom den nedsatte arbeidsevnen og helseproblemene. Departementet mener at det i dette fortsatt skal ligge at det ikke kreves at sykdom, skade eller lyte er hovedårsaken til den reduserte arbeidsevnen, men at helseproblemene skal være en vesentlig medvirkende årsak. Andre årsaker vil kunne bekrefte eller forsterke behovet for bistand, men de kan ikke alene være utslags­givende. Departementet understreker at vurderingen av om en person har sykdom, skade eller lyte fortsatt skal være en rent medisinsk vurdering. Departementet ser imidlertid at det kan virke forvirrende at annet ledd i utkastet til lovbestemmelse viser til første ledd i sin helhet. Departementet foreslår derfor at ordlyden i annet ledd presiseres slik at det blir tydelig at det er i vurderingen av om arbeidsevnen er nedsatt i en slik grad at vedkommende hindres i å beholde eller skaffe seg inntektsgivende arbeid, det bl.a. skal legges vekt på helse, alder, evner, utdanning, yrkesbakgrunn, interesser, ønsker, muligheter for å gå tilbake til nåværende arbeidsgiver, arbeidsmuligheter på hjemstedet og arbeidsmuligheter på andre steder der det er rimelig at vedkommende tar arbeid.

Arbeidsavklaringspenger bør etter departementets syn forbeholdes personer som har mer enn rent forbigående problemer med å komme i arbeid. Det vil ikke være nødvendig å sette i gang arbeidsrettede tiltak dersom nedsettelsen av evnen til å utføre inntektsgivende arbeid er rent forbigående.

Departementet mener at det ikke skal være helsetilstanden i seg selv, men konsekvensene av denne, dvs. nedsettelsen av evnen til å utføre inntektsgivende arbeid, som skal være av en viss varighet. Vurderingen må dermed baseres på en forventning om hvordan arbeidsevnen vil utvikle seg et stykke fram i tid. En søker som får en kortvarig og akutt sykdom som fører til at søkeren faller ut av arbeid og forventes å få varige problemer med å vende tilbake, vil dermed kunne fylle dette vilkåret. Det samme vil være tilfelle når det forventes at personens helsetilstand vil bli forverret, eller det forventes at videre arbeid i opprinnelig stilling i seg selv vil bidra til å forverre helsetilstanden. Hvis personen derimot vil kunne gjenoppta arbeidet etter en sykdomsperiode, vil vilkåret ikke være oppfylt.

Når en person oppfyller vilkårene for å få en varig ytelse, vil vedkommende i praksis ha små muligheter for å påvirke sine framtidige inntekter. Formålet med arbeidsavklaringspenger og tilleggsstønader skal være å sikre inntekt og dekke nødvendige utgifter mens en får bistand og oppfølging for å bli i stand til å forsørge seg ved eget arbeid. Departementet fastholder derfor at mottakerne skal vurderes i forhold til ethvert arbeid de er i stand til å utføre. Utgangspunktet for vurderingen vil være den situasjonen personen er i når vedkommende søker om ytelser etter kapittel 11. Den sentrale vurderingen vil være vedkommendes mulighet til å stå i et inntektsgivende arbeid, dvs. et arbeid som normalt blir lønnet, og ikke i hvilken grad helsetilstanden er svekket. Personen skal også vurderes i forhold til mulighetene for å få deltidsarbeid og det skal ikke tas hensyn til at arbeidet har lavere status enn det vedkommende har hatt eller at lønnen er lavere, forutsatt at arbeidet lønnes i henhold til tariff eller sedvane. Dersom personen var i arbeid da vedkommende fikk sykdommen, skaden eller lytet, vil det være naturlig å starte med å vurdere personens evne til å utføre sine nåværende arbeidsoppgaver. En skal imidlertid også vurdere personens muligheter for å få ethvert annet arbeid som vedkommende er i stand til å utføre. Personer som ikke var i arbeid da de ble syke eller skadet, skal vurderes i forhold til sine muligheter for å få annet arbeid som de er i stand til å utføre. For eksempel vil en person som på grunn av alvorlig sykdom i lang tid er satt ut av arbeid, fylle kravet selv om vedkommende ikke vil ha problemer med å komme inn igjen på arbeidsmarkedet når behandlingen er fullført. Personer som ikke er i arbeid når de blir syke eller skadet, vil også kunne oppfylle vilkåret. I motsetning til for dagens uføreytelser, vil det at en som følge av sykdom, skade eller lyte ikke lenger er i stand til å tjene like mye som før, ikke i seg selv være tilstrekkelig til at arbeidsevnen anses å være nedsatt.

Retten til behovs-/arbeidsevnevurdering, som foreslås innført i en ny bestemmelse i arbeids- og velferdsforvaltningsloven, vil være sentral for å få belyst personens arbeidsevne og bistandsbehov. Departementet slutter seg til vurderingen av at brukers plikt til å delta ved utarbeidelsen av behovs- og arbeidsevnevurderinger bør knyttes til det å motta tjenester eller ytelser fra arbeids- og velferdsforvaltningen. Departementet mener imidlertid at det å ta i bruk arbeidsevnevurderinger i praksis innebærer at de vurderingene som allerede gjøres i dag skal gjøres på en mer systematisk og formalisert måte. Departementet er derfor kommet til at plikten til å delta ved utarbeidelsen av en arbeidsevnevurdering er tilstrekkelig regulert gjennom den generelle plikten til å bidra til sakens opplysning i folketrygdloven § 21-3.

Departementet presiserer at det, som i dag, skal foretas en selvstendig vurdering av om folketrygdlovens krav om at arbeidsevnen skal være redusert og at personen har et slikt bistandsbehov som folketrygdloven krever, er oppfylt.

Departementet foreslår at det skal være et vilkår for rett til arbeidsavklaringspenger og tilleggsstønader at medlemmet på grunn av sykdom, skade eller lyte har fått sin arbeidsevne nedsatt i en slik grad at vedkommende hindres i å beholde eller skaffe seg inntektsgivende arbeid. Departementet foreslår videre at det i vurderingen av om arbeidsevnen er nedsatt i en slik grad at vedkommende hindres i å beholde eller skaffe seg inntektsgivende arbeid, bl.a. skal legges vekt på helse, alder, evner, utdanning, yrkesbakgrunn, interesser, ønsker, muligheter for å gå tilbake til nåværende arbeidsgiver, arbeidsmuligheter på hjemstedet og arbeidsmuligheter på andre steder der det er rimelig at vedkommende tar arbeid. Det vises til § 11-5.

4.4.5 Behov for bistand for å komme i arbeid

4.4.5.1 Gjeldende rett

Det forutsettes at mottakerne av rehabiliterings- og attføringspenger gjennomfører aktivitet med sikte på å komme i arbeid. Mottakere av rehabiliteringspenger skal få aktiv behandling med utsikt til å bedre arbeidsevnen, jf. § 10-8 annet ledd. Mottakere av attføringspenger skal delta på et tiltak som er nødvendig og hensiktsmessig for at vedkommende skal bli i stand til å skaffe seg eller beholde høvelig arbeid, jf. §§ 11-6 og 11-9 første ledd. Det stilles ikke tilsvarende krav om aktivitet for mottakere av tidsbegrenset uførestønad.

4.4.5.2 Høringsnotatet

Departementet foreslo at det skal være et vilkår for rett til arbeidsavklaringspenger at mottaker har behov for bistand i form av aktiv behandling eller arbeidsrettete tiltak, for å bli i stand til å skaffe seg eller beholde arbeid som han eller hun kan utføre. Det ble videre foreslått at arbeidsavklaringspenger skal kunne gis til personer som etter å ha prøvd slike tiltak fortsatt anses å ha en viss mulighet for å komme i arbeid, og som får oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten.

4.4.5.3 Høringsinstansenes merknader

Norges Handikapforbund er bekymret for at personer med kompliserte og langvarige tilstander med uklar prognose, personer med store funksjonsnedsettelser og personer med langvarige og livstruende sykdommer vil falle utenfor målgruppen for arbeidsavklaringspenger. Arbeids- og velferdsdirektoratet foreslår at overskriften i paragrafen endres til «Behov for bistand til å skaffe seg eller beholde arbeid». Direktoratet foreslår også at bokstav b endres til «har behov for tiltak som øker arbeidsevnen, eller tiltak som bidrar til at medlemmet kan skaffe seg eller beholde arbeid». Flere av høringsinstansene har videre pekt på at det i den foreslåtte lovteksten er uklart om bokstavene a og b stiller opp kumulative eller alternative vilkår.

4.4.5.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementet understreker at det er tilstrekkelig at ett av vilkårene i den foreslåtte bestemmelsen er oppfylt. Departementet foreslår at dette klargjøres ved at ordet «eller» tilføyes i slutten av bokstavene a og b. Departementet foreslår at det skal være et vilkår for rett til arbeidsavklaringspenger og tilleggsstønader at personen har behov for aktiv behandling eller arbeidsrettet tiltak, eller etter å ha prøvd slike tiltak fortsatt anses å ha en viss mulighet for å komme i arbeid, og får oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten for å bli i stand til å skaffe seg eller beholde arbeid som han eller hun kan utføre. Det vises til § 11-6.

4.4.6 Aktivitet med sikte på å komme i arbeid

4.4.6.1 Gjeldende rett

Rehabiliteringspenger gis mens en får aktiv behandling eller deltar på aktivisering eller arbeidstrening hos arbeidsgiver, jf. § 10-8. Attføringspenger gis i forbindelse med deltagelse på nødvendige og hensiktsmessige tiltak, jf. §§ 11-6 og 11-9. Det kan også gis attføringspenger i ventetid før, under og etter attføringstiltak. Retten til tidsbegrenset uførestønad faller bort dersom vedkommende uten rimelig grunn unnlater å ta imot tilbud om behandling, rehabilitering eller yrkesrettet attføring. Arbeids- og velferdsetaten skal i samarbeid med mottakerne av de tre ytelsene utarbeide individuelle oppfølgings-/handlingsplaner. For mottakere av rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad er rett til plan lovfestet, jf. §§ 10-8 og 12-9.

4.4.6.2 Høringsnotatet

Departementet foreslo at kravene om at mottakeren skal bidra aktivt i prosessen med å komme i arbeid skal fastsettes individuelt, og at det derfor ikke bør detaljreguleres i loven hvilke krav som kan eller skal stilles. Departementet foreslo at det skal gå fram av loven at alle som mottar arbeidsavklaringspenger plikter å bidra aktivt i prosessen med å komme i arbeid, og at det skal gå fram av aktivitetsplanen hvordan vedkommende skal bidra. Det ble videre foreslått at det skulle kunne gis arbeidsavklaringspenger i visse nærmere angitte venteperioder.

4.4.6.3 Høringsinstansenes merknader

De fleste høringsinstansene som uttaler seg støtter forslaget om at mottaker av arbeidsavklaringspenger og tilleggsstønader skal delta aktivt i prosessen for å komme i arbeid, men mange understreker at det er viktig med tilpassede aktivitetskrav, og flere av høringsinstansene mener at det vil være en del mottakere som det ikke kan stilles aktivitetskrav til.

Arbeids- og velferdsdirektoratet skriver: «Overskriften til denne paragrafen synes først og fremst å ta sikte på brukere som har fungert i og skal tilbake til, inntektsgivende arbeid. Da dette er en generell regel som også skal omfatte de nåværende uførestønadssakene, herunder brukere som er hjemmearbeidende, bør det vurderes hvorvidt overskriften bør endres, for eksempel til «Aktivitet med sikte på å øke arbeidsevnen». Sosial- og helsedirektoratet mener at det vil være riktig å åpne for en regel som i større grad differensierer med hensyn til aktivitetskravet.» Kreftforeningen skriver: «...for enkelte alvorlig og langvarig syke er aktivitetsplikt ikke realistisk før behandlingen og rehabiliteringen eventuelt gir resultater som tilsier at arbeid og aktivitet er aktuelt. For mange er ro og restitusjon uten krav og sanksjoner helt avgjørende for å komme tilbake til en normalisert tilværelse etter krevende sykdom. Vi ser for oss at enkelte vil få innvilget uførepensjon uten å ønske det, fordi de helsemessig ikke er i stand til å oppfylle kravet om aktivitetsplikt der og da, selv om de på sikt både kan ønske, og klare, aktivitetsplikt. Vi ber derfor departementet om å innføre unntak fra aktivitetsplikten etter nærmere bestemte kriterier, slik at utsatte grupper som alvorlig og langvarig syke ikke ufrivillig blir en del av uførestatistikken.» UNIO skriver: «Vi vil imidlertid presisere at det ved skjønnsutøvelsen må tas hensyn til at mange mottakere av avklaringspenger er i en sårbar situasjon og ikke bør får tyngende aktivitetskrav mv. uten at dette er klart formålstjenlig og til riktig tid. Vi er således uenige med departementet i at det bare unntaksvis er «helt uaktuelt å stille krav om at mottakere selv skal bidra aktivt med sikte på å komme i eller tilbake til arbeid».

4.4.6.4 Departementets vurderinger og forslag

Formålet med den bistand og oppfølging som mottaker av arbeidsavklaringspenger tilbys, er å sette vedkommende i stand til å skaffe seg eller beholde et arbeid de kan utføre, dvs. å bedre evnen til å utføre et inntektsgivende arbeid. Mottaker kan ofte, i tillegg til å ta imot tilbud om bistand, bidra aktivt i prosessen, f.eks. gjennom egne tiltak som bedrer den allmenne helsetilstanden. Motivasjon og egeninnsats er viktige faktorer for å nå målet om å komme i arbeid. Målgruppen for ytelsen vil være svært uensartet. Bistand, oppfølging og krav til egenaktivitet utover plikt til å ta imot tilbud om tiltak eller behandling må derfor tilpasses den enkeltes forutsetninger og funksjonsnivå. For de fleste av mottakerne vil hovedaktiviteten være å motta behandling for å bedre inntektsevnen og/eller å delta på arbeidsrettede tiltak. Det er likevel ikke hensiktsmessig å ha som tildelingskriterium at alle mottakere av arbeidsavklaringspenger skal få behandling eller delta på et arbeidsrettet tiltak. Departementet holder fast ved at ettersom et viktig formål med ordningen er overgang til arbeid, vil det kun unntaksvis være aktuelt å frita mottaker fra kravet om at vedkommende selv skal bidra aktivt med sikte på å komme i eller tilbake til arbeid. Perioder uten aktivitet skal derfor være så korte som mulig. Dette innebærer i praksis strengere krav til aktivitet for dem som i dag ville fått tidsbegrenset uførestønad. Formålet med arbeidsavklaringspenger er å sikre inntekt mens mottaker får bistand og oppfølging med sikte på å skaffe seg eller beholde arbeid. Det å øke arbeidsevnen inngår etter departementets syn i formuleringen «... med sikte på å komme i arbeid». Departementet ser derfor ikke behov for å endre overskriften. Departementet viser til at det går fram av høringsnotatet at kravene til egenaktivitet må tilpasses den enkeltes forutsetninger og funksjonsnivå. Departementet ser imidlertid at utkastet til lovbestemmelse ikke har med disse forbeholdene og at det kan være grunn til også å ta dette inn i lovteksten. Departementet foreslår at mottaker av arbeidsavklaringspenger skal bidra aktivt i prosessen med å komme i arbeid og at det skal gå fram av loven at krav til egenaktivitet skal tilpasses den enkeltes funksjonsnivå og at slike krav skal fastsettes i forbindelse med innvilgelse av ytelsen. Det vises til § 11-8.

4.4.7 Konsekvenser av brudd på kravet om aktivitet med sikte på å komme i arbeid

4.4.7.1 Gjeldende rett

Folketrygdloven § 21-7 bokstav c regulerer adgangen til hel eller delvis stans av ytelse dersom mottaker uten rimelig grunn unnlater å etterkomme pålegg som er gitt med hjemmel i folketrygdloven. Et krav om aktivitet med sikte på å komme i arbeid vil f.eks. være et slikt pålegg. Dersom et aktivitetskrav ikke er oppfylt, vil det kunne fattes vedtak om at retten til ytelse faller bort inntil vilkårene igjen er oppfylt.

Avbrudd fra aktivitetskravet på rehabiliteringspenger innebærer at vilkårene for rett til ytelse ikke lenger er oppfylt, og at ytelsen stanses. Ved avbrudd i attføringsperioden på grunn av sykdom opprettholdes retten til attføringsytelser i inntil åtte uker dersom den fastsatte attføringen likevel kan gjennomføres som forutsatt. Annet fravær fører til midlertidig stans av attføringsytelsene, jf. §§ 11-8 og 11-9. Fravær på inntil èn dag per meldeperiode, og fravær som skyldes sterke velferdsgrunner, skal ikke føre til reduksjon i attføringsytelsene. Fravær av andre årsaker enn sykdom som utgjør mer enn 15 prosent av tiden i tiltaket, skal føre til ny vurdering av om det fortsatt er hensiktsmessig å gjennomføre yrkesrettet attføring, jf. § 11-6. Det samme gjelder der mottaker gjentatte ganger har unnlatt å overholde meldeplikten etter § 11-7 uten å ha hatt rimelig grunn til det. For mottakere av tidsbegrenset uførestønad har loven ingen direkte regulering av konsekvenser av avbrudd i pålagt aktivitet utover bestemmelsen i § 21-7 bokstav c.

4.4.7.2 Høringsnotatet

Departementet foreslo at konsekvensene av manglende oppfyllelse av de avtalte aktivitetskravene skal gå klart fram av loven. Det ble videre foreslått at fravær på inntil én dag per meldeperiode og fravær som skyldes sterke velferdsgrunner, ikke skal føre til reduksjon av ytelsen. Ved kortvarige avbrudd fra fastsatt aktivitet som skyldes inntruffet sykdom, foreslo departementet at ytelsen skal kunne beholdes dersom den avtalte aktiviteten kan gjennomføres som forutsatt etter sykdomsavbruddet. Det ble dessuten foreslått at departementet skal kunne gi utfyllende forskrifter om hva som anses som brudd på fastsatt aktivitet og konsekvenser av slike brudd. Departementet foreslo videre at det gis en klar hjemmel for å stanse ytelsen når meldeplikten ikke overholdes.

4.4.7.3 Høringsinstansenes merknader

Juss-Buss skriver: «Juss-Buss anser det urimelig inngripende overfor mottaker om fravær som skyldes sterke velferdsgrunner og fravær som skyldes sykdom [skal være de] eneste tilfellene hvor en skal kunne ha fravær fra tiltak uten at ytelsen stanses. Etter Juss-Buss’ syn kan det tenkes gode grunner som ikke faller under disse kategoriene. Juss-Buss mener at «rimelig grunn» bør være vurderingsmålet for om fravær er unnskyldelig.» Norges Blindeforbund mener at: «... det er svært viktig at AID lager retningslinjer som er tydelige på at en stans av ytelsen ikke må gjøres før man har gjort en grundig nok vurdering av situasjonen. Det er også særdeles viktig at denne vurderingen gjøres av de som sitter med den riktige kompetansen.» Norges Handikapforbund (NHF) «frykter at det her legges opp til et system som vil kreve mye arbeid, og utrygghet for mottaker... Å stoppe livsoppholdet er inngripende. NAV sitter på definisjonsmakten av «rimelig grunn» til å unnlate å melde seg på fastsatt dag. NHF mener at NAV må begrunne sin vurdering av dette ved avslag. Konsekvensen av stopp i ytelsen vil også kommunene måtte betale i form av sosialhjelp.»

4.4.7.4 Departementets vurderinger og forslag

Det er også i dag en forutsetning for at ytelsene utbetales at vilkårene for å få dem er oppfylt. Det nye er at det foreslås at det skal innføres automatiserte melde- og utbetalingssystemer for alle mottakere av arbeidsavklaringspenger. Aktivitetskravene skal tilpasses den enkelte mottakeren, jf. avsnitt 4.4.6.4. I utgangspunktet vil ethvert brudd på kravet om at mottakeren skal bidra aktivt i prosessen med å komme i arbeid, føre til at ytelsen stanses inntil mottaker igjen oppfyller kravet. I praksis er det imidlertid lite hensiktsmessig å la bagatellmessige og unnskyldelige brudd føre til midlertidig stans av ytelsen når det er fastslått at personen trenger bistand og oppfølging for å komme i arbeid. Ved kortvarige brudd er det først og fremst spørsmål om mottakeren har en god grunn til å bryte aktivitetskravet. Dersom det foreligger rimelig grunn for å unnlate å melde seg på fastsatt dag, skal personen få etterbetalt ytelsen.

Mer langvarige brudd vil kunne føre til at aktivitetsplanen må vurderes på nytt.

Departementet foreslår at de fraværsgrunnene som i dag aksepteres for mottakere av attføringspenger skal videreføres for alle mottakere av arbeidsavklaringspenger. Departementet foreslår videre at ytelsen skal etterbetales dersom det foreligger rimelig grunn for å unnlate å melde seg på fastsatt dag. Departementet foreslår også at det gis hjemmel for å gi nærmere forskrift om hva som anses som fravær fra fastsatt aktivitet, og konsekvenser av slike brudd. Det vises til § 11-9. Departementet foreslår videre at det gis en klar hjemmel for å stanse ytelsen når meldeplikten ikke overholdes. Det vises til § 11-7.

4.5 Varighet

4.5.1 Gjeldende rett

Rehabiliteringspenger gis normalt ikke sammenhengende i mer enn 52 uker, jf. § 11-8 sjette ledd. I særskilte tilfeller kan perioden forlenges i ytter­ligere 52 uker, og ved meget alvorlige sykdoms­tilstander eller ved større skader hvor den medisinske behandlingen tar lengre tid, kan det gjøres ytterligere unntak fra tidsbegrensningen.

Attføringspenger gis så lenge det er nødvendig og hensiktsmessig for mottaker å gjennomføre attføringstiltak for å bli i stand til å skaffe seg eller beholde høvelig arbeid, jf. § 11-6. Attføringsytelser under utdanning gis som hovedregel ikke lenger enn tre år. I tillegg kan det gis attføringspenger i inntil tre måneder til personer som har gjennomført fastsatt attføring, mens vedkommende står tilmeldt Arbeids- og velferdsetaten som reell arbeidssøker, før vedkommende har fått tilbud om eller fått arbeid, jf. forskrift 11.september 2001 nr. 1079 om yrkesrettet attføring § 3-6. Yrkesrettet attføring skal avsluttes når det ikke lenger anses nødvendig eller hensiktsmessig å fortsette.

Tidsbegrenset uførestønad gis for en periode på ett til fire år, og skal revurderes før periodens utløp, jf. § 12-9 første ledd. Det er ingen formell begrensning på hvor mange perioder med tidsbegrenset uførestønad som kan tilstås.

4.5.2 Høringsnotatet

Departementet foreslo at arbeidsavklaringspenger og tilleggsstønader skal kunne gis så lenge det er påkrevd for at vedkommende skal kunne gjennomføre nødvendig aktivitet med sikte på å komme i arbeid, men allikevel ikke lenger enn fire år. Departementet foreslo videre at det åpnes for at ytelsen i særlige tilfeller skal kunne gis ut over fire år. Det ble også foreslått at departementet skal kunne gi forskrifter om i hvilke tilfeller stønadsperioden skal kunne forlenges.

Departementet skisserte dessuten innenfor rammen av den ytre varigheten på fire år to alternative modeller for å sikre at den totale perioden ikke blir for lang. I den første modellen er det ikke noen lovpålagt maksimal varighet på de enkelte vedtakene innenfor den ytre varigheten. Det vil da være opp til Arbeids- og velferdsetaten å vurdere hvor lange vedtaksperioder det er hensiktsmessig å gi innenfor den individuelt fastsatte ytre varigheten. I den andre modellen fastsettes det i lov en maksimal lengde på vedtaksperiodene på ett år om gangen, med mulighet for unntak i særskilte tilfeller. Departementet ba om høringsinstansenes syn på hvilken av modellene som best ivaretar dette.

Departementet foreslo også at det skal kunne tilstås arbeidsavklaringspenger i inntil tre måneder etter at fastsatt aktivitet er gjennomført, mens mottaker står tilmeldt Arbeids- og velferdsetaten som reell arbeidssøker, før vedkommende har fått tilbud om eller fått arbeid.

4.5.3 Høringsinstansenes merknader

De fleste høringsinstansene støtter forslaget om en ytre varighet på fire år. Fellesorganisasjonen foreslår imidlertid fem år. Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO), Norges Handikapforbund og Landsforeningen for hjerte- og lungesyke (LHL) ønsker ingen maksimal varighet. Velferdsalliansen mener at ytelsen bør tilstås fra søknadstidspunktet og fram til aktivitetsplanen er undertegnet av begge parter.

De høringsinstansene som har uttalt seg om dette spørsmålet er delte i synet på om det skal være maksimale vedtakslengder innenfor fireårsperioden. Spekter, Handels- og servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH), Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) og Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO) (men bare dersom det ikke blir fast ytre varighet), Oslo kommune, Sosial- og helsedirektoratet og Norsk attføringsforum støtter forslaget om maksimal vedtakslengde på ett år. NHO skriver at: «En slik modell vil lettere sikre og tvinge frem at det foretas vurde­ringer av den enkelte. All erfaring har vist at det skjer mye aktivitet rett før en vedtaks­periode går ut. Et visst press på den enkelte og på NAV må opprettholdes for så tidlig som mulig å iverksette riktige behovsrettede tiltak. Det andre forslaget vil gi denne ordningen, som er en midlertidig ordning, et for stort preg av å være en tidsubestemt ordning.» Akademikerne, Landsforeningen for hjerte- og lungesyke, Kirkens Bymisjon, Attføringsbedriftene, Juss-Buss, Norges Handikapforbund, Forum for arbeidstrening, Legeforeningen, Kommunal Landspensjonskasse (KLP) og Arbeids- og velferdsdirektoratet, ønsker ikke en maksimal vedtakslengde på ett år. Akademikerne skriver at: «så lenge det er påkrevd - modellen» gir størst mulighet for å gi individuelt tilpassede vedtak. Konkrete og individuelle vurderinger er etter Akademikernes oppfatning nødvendig for å hjelpe flest mulig tilbake i arbeid. Akademikerne mener forannevnte modell best ivaretar dette.» Legeforeningen anser det mest hensiktsmessig at Arbeids- og velferdsetaten gis adgang til å avgjøre vedtaksperiodens varighet, slik at denne kan tilpasses den enkeltes behov, bl.a. på bakgrunn av vurderinger fra lege. Arbeids- og velferdsdirektoratet skriver: «Når det skal gis vedtak om arbeidsavklaringspenger for en periode, så er det et par forhold det må tas hensyn til. Det ene er hensynet til bruker og forutsigbarhet for dem. Det andre er hensynet til antall vedtak etaten pålegges å fatte. Både av hensyn til brukerne og med sikte på effektiv ytelsesforvaltning er det hensiktsmessig å se vedtaksperioden etter § 11-15 i sammenheng med brukerens individuelle aktivitetsplan, jf. NAV-loven § 14 a. Direktoratet mener derfor at varigheten på de enkelte vedtakene bør fastsettes ut fra en konkret vurdering av den enkelte persons behov for bistand og en plan for hvordan personen skal komme i arbeid, innenfor den maksimale 4-årsperioden. For brukerne er det viktig med økonomisk trygghet og sikkerhet ift. utbetaling av økonomiske ytelser fra NAV. Videre er det viktig at etatens kommunikasjon med brukerne oppfattes enhetlig. Det vil således være direkte uhensiktsmessig om etaten pålegges gjennom lov å fatte økonomiske vedtak med kortere varighet enn godkjent aktivitetsplan legger opp til. Fra brukernes ståsted, vil det oppfattes forvirrende og bidra til å løfte fokus mot inntektssikringen dersom ytelsesvedtakene gjennomgående har kortere varighet enn aktivitetsplanen. Det må legges opp til at det er oppfølgingspunktene som skal sikre at brukerne følger fastsatt aktivitet, og ikke lengden på de økonomiske vedtakene.»

4.5.4 Departementets vurderinger og forslag

Bestemmelser om varighetsbegrensninger må ses i sammenheng med forslag om bestemmelser om oppfølgingstidspunkter i avsnitt 4.6. Et viktig formål med både varighetsbegrensninger og oppfølgingstidspunkter er å bidra til at de samlede ressursene brukes best mulig i forhold til ytelsens formål. Det er videre et viktig formål å understreke forpliktelsene til oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten og aktivitet fra mottakerens side, noe som igjen legger til rette for økt overgang til arbeid.

Det er dokumentert at overgangen til arbeid og til andre trygdeytelser øker når mottaker nærmer seg slutten av en ytelsesperiode.

Dagens midlertidige ytelser ivaretar ulike formål og målgrupper, og de kan avløse hverandre i tid. Retten til de ulike ytelsene er i tillegg knyttet til gjennomføring av bestemte aktiviteter med sikte på å komme i arbeid. Dette medfører at en i dag må gå over på en ny ytelse når tilstanden eller bistandsbehovet endrer seg. Når en erstatter rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad med arbeidsavklaringspenger, vil en i større grad kunne beholde den samme ytelsen selv om disse forholdene endrer seg.

Målet er at perioden med arbeidsavklaringspenger ikke skal være lenger enn det som er nødvendig for å få satt mottakeren i stand til å arbeide, eller å få avklart at personen oppfyller vilkårene for å få uførepensjon. En del personer trenger bare bistand i en kortere periode før det er aktuelt å forsøke seg i arbeidslivet. Andre vil ha behov for mer omfattende bistand. Departementet mener derfor at det er viktig at varigheten som hovedregel fastsettes ut fra en konkret vurdering av den enkelte persons behov for bistand, og en plan for hvordan personen skal komme i arbeid, jf. utkast til ny bestemmelse i arbeids- og velferdsforvaltnings­loven § 14 a. En generell ytre grense for hvor lenge en skal kunne motta ytelsen vil imidlertid gi et signal til både Arbeids- og velferdsetaten og mottaker om at en må ha et sterkt fokus på å finne hensikts­messige tiltak for å nå målsettingen om å komme tilbake i arbeid. En ytre varighetsbegrensning vil videre understreke at arbeidsavklarings­penger er en midlertidig ytelse.

Mottakerne av arbeidsavklaringspenger vil ha de samme helseproblemene og det samme behovet for medisinsk behandling og arbeidsrettede tiltak som mottakerne av dagens ytelser. Den faktiske varigheten for dagens ytelser vil derfor være et utgangspunkt for fastsettelsen av den generelle varigheten for den nye ytelsen. Statistikk fra Arbeids- og velferdsdirektoratet viser at gjennomsnittlig varighet er 11 måneder på rehabiliterings­penger og 19,5 måneder på attføringspenger. Gjennomsnittlig innvilget periode med tidsbegrenset uførestønad var ca. tre år i 2006. Innenfor de enkelte ytelsene er det stor variasjon i varigheten. Noen mottar en ytelse i en kort periode, andre har behov for langvarig bistand, og mange mottar flere av ytelsene etter hverandre. Om lag to tredeler av de som påbegynner attføring har i forkant mottatt sykepenger eller rehabiliteringspenger. Gjennomsnittlig varighet på andre ytelser før innvilgelse av tidsbegrenset uførestønad, er om lag tre år.

Departement mener at den nye ytelsen legger bedre til rette for at nødvendige arbeidsrettede tiltak settes i gang så tidlig som mulig i sykdomsforløpet, samtidig som den gir bedre mulighet for å kombinere medisinsk behandling og arbeidsrettede tiltak.

Departementet legger videre til grunn at endringene i folketrygdloven §§ 8-6 og 8-7 fra 1. januar 2004, som medførte at Arbeids- og velferdsetaten har en plikt til å vurdere yrkesrettet attføring så tidlig som mulig og nye sykefraværsregler (i arbeidsmiljøloven og folketrygdloven) fra 1. mars 2007 skal føre til at aktive tiltak blir satt i gang raskere. Et mer fleksibelt regelverk for tiltak og tjenester og tettere oppfølging av den enkelte brukeren skal føre til at de fleste mottakerne vil ha behov for en kortere samlet periode med oppfølging og aktive tiltak enn i dag. Ved fastsettelsen av den ytre rammen må det imidlertid også tas hensyn til at arbeidsavklaringspenger også skal kunne gis i perioder hvor det ikke er mulig å gjennomføre nødvendig og hensiktsmessig behandling og arbeidsrettede tiltak, forutsatt at det fortsatt er en viss sannsynlighet for at vedkommende vil kunne komme tilbake i arbeid. Uførepensjonsutvalget forutsetter i sitt forslag at Arbeids- og velferdsetaten bruker tilstrekkelig tid til å avklare om den enkeltes arbeidsevne er varig nedsatt eller ikke, og legger til grunn at en kan motta arbeidsavklaringspenger inntil framtidig arbeidsevne er avklart, også i en periode etter at hensiktsmessig behandling og attføring er avsluttet.

En for lang ytre varighet vil kunne bidra til at personer går lenger enn strengt tatt nødvendig på midlertidige trygdeytelser. En for kort ytre varighet vil derimot kunne presse personer som kunne kommet tilbake til arbeid over på uførepensjon eller økonomisk sosialhjelp. Det er derfor viktig at varighetsbestemmelsen utformes slik at den avveier de ulike forholdene på en god måte. Departementet har veid disse hensynene mot hverandre og foreslår at den ytre varigheten settes til fire år.

Departementet mener at noen mottakere av ulike årsaker vil ha behov for å kunne motta arbeidsavklaringspenger i mer enn fire år. Dette gjelder for eksempel personer som først etter en omfattende og langvarig medisinsk behandling kan starte på arbeidsrettede tiltak, eller personer som har en svært uavklart helsetilstand. Departementet mener derfor at det i særlige tilfeller må være mulig med en begrenset forlengelse av vedtaksperioden.

Det er som nevnt en målsetting at perioden med arbeidsavklaringspenger ikke skal være lenger enn det som er nødvendig for å få satt mottakeren i stand til å arbeide, eller å få avklart at personen oppfyller vilkårene for å få uførepensjon. For å tydeliggjøre dette, legger departementet opp til at det i forskrift fastsettes at vedtak om arbeidsavklaringspenger innenfor en slik ytre varighet som hovedregel skal fastsettes for maksimalt ett år om gangen.

Departementet foreslår at arbeidsavklaringspenger og tilleggsstønader skal kunne gis så lenge det er påkrevd for at personen skal kunne gjennomføre fastsatt aktivitet med sikte på å komme i arbeid, men allikevel ikke lenger enn fire år. Departementet foreslår videre at stønadsperioden i særlige tilfeller skal kunne forlenges i en begrenset periode. Departementet foreslår dessuten at det skal kunne gis nærmere forskrift om varigheten. Departementet legger videre opp til at det i forskrift skal fastsettes at vedtak om arbeidsavklaringspenger maksimalt skal fattes for ett år om gangen. Departementet foreslår også at det skal kunne gis arbeidsavklaringspenger i inntil tre måneder etter at en person er satt i stand til å skaffe seg arbeid som han eller hun kan utføre. Det vises til § 11-10.

4.6 Oppfølgingstidspunkter

4.6.1 Gjeldende rett

Det går ikke direkte fram av folketrygdloven kap. 10, 11 og 12 hvordan Arbeids- og velferdsetaten skal følge opp mottakerne.

Arbeids- og velferdsetaten skal i henhold til §§ 10-8 tredje ledd annet punktum og 12-9 annet ledd i samarbeid med mottakere av rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad utarbeide en individuell oppfølgingsplan. For mottakere av attføringspenger går det fram av Arbeids- og velferdsetatens retningslinjer at det skal utarbeides individuelle handlingsplaner.

For mottakere av rehabiliteringspenger skal Arbeids- og velferdsetaten så tidlig som mulig, og senest når vedkommende har mottatt rehabiliteringspenger i seks måneder, vurdere om yrkesrettet attføring bør prøves, jf. § 10-8 annet og sjette ledd.

4.6.2 Høringsnotatet

Departementet foreslo at det skal gå fram av loven at det ved innvilgelsen av ytelsen skal fastsettes tidspunkter der Arbeids- og velferdsetaten sammen med mottakeren skal vurdere om mottakeren har den ønskede progresjonen i forhold til å komme i arbeid. Departementet foreslo at disse tidspunktene kalles oppfølgingstidspunkter. Det ble videre varslet at departementet også ville vurdere hvorvidt det er behov for å lovfeste et minimumskrav til hvor ofte det skal avtales oppfølgingstidspunkter. Departementet ba om høringsinstansenes synspunkter på dette.

4.6.3 Høringsinstansenes merknader

Alle høringsinstansene som uttaler seg om spørsmålet er positive til at det legges opp til en tettere og mer formalisert oppfølging i form av oppfølgingstidspunkter. Handels og servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) ønsker en kombinasjon av ett års vedtaksperiode og et minimumsantall oppfølgingstidspunkter. Høyskolen i Telemark og Sosial- og helsedirektoratet ønsker minimumskrav til hvor ofte det skal avtales oppfølgingstidspunkter. Forum for arbeidstrening synes ikke at det er nødvendig å lovfeste et minimumskrav for antall oppfølgingstidspunkter. Arbeids- og velferdsdirektoratet «er enig i at tett og god oppfølging er viktig av mange årsaker. Det vil spesielt være viktig for å få folk tilbake i arbeid. Etter vårt syn er det imidlertid ikke lurt å lovfeste tidspunkter/hyppighet for oppfølgingspunktene. Det vil være individuelt hvor hyppig oppfølging brukerne trenger, og vi viser blant annet til at brukergruppen er meget uensartet slik at brukerne har svært ulike behov for oppfølging. Samtidig vil behovet for oppfølging ofte endres over tid. Direktoratet understreker derfor viktigheten av at oppfølgingspunkter må fastsettes av NAV og bruker i fellesskap, basert på individuelle behov og forutsetninger. Vi understreker at det er hensiktsmessig at lovverket ikke er til hinder for individuell tilrettelegging ved at det fastsettes for stramme rammer for oppfølging. Et minimumskrav som fastsettes i lovverket vil dessuten kunne anses som en «god nok standard», og dermed kunne virke som en «hvilepute». For å sikre at NAV gir brukerne den oppfølgingen de skal ha, bør man heller innføre gode ventetids- og oppfølgingsindikatorer, god systemstøtte for evaluering av progresjon samt gode rutiner for innholdet i oppfølgingen. Vi mener dette håndteres best i rutiner og retningslinjer og ikke i form av lovbestemmelser. Direktoratet mener derfor at det er mest riktig ikke å lovfeste antall oppfølgingspunkter men at disse istedenfor bør fastsettes individuelt.»

Kreftforeningen mener at det må være en gjensidighet i forpliktelser, slik at krav til bruker også gjenspeiles i krav til NAV for å sikre mest mulig likeverdighet og omforente beslutninger i forhold til aktivitetsplanen. Norges Handikapforbund (NHF) mener at «Dette må vurderes individuelt. På den måten kan NAV prioritere tettere oppfølging av den enkelte som har behov for NAVs kompetanse og bistand. NHF har forståelse for at misbruk av ytelsen skal hindres. Derfor foreslår vi at det heller settes inn mer ressurser i tilfeller der det er grunn til å mistenke misbruk.»

4.6.4 Departementets vurderinger og ­ forslag

Det er dokumentert at overgangen til arbeid og til andre trygdeytelser øker når mottaker nærmer seg slutten av en ytelsesperiode. Når rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad erstattes av arbeidsavklaringspenger, mister en effekten med økt overgang til arbeid som en i dag har når en avslutter hver enkelt av disse ytelsene.

Forslaget i avsnitt 4.5 om at den ytre varigheten for arbeidsavklaringspenger som hovedregel ikke skal være lenger enn fire år, vil sikre at de som i dag ville fått attføringspenger eller tidsbegrenset uførestønad, får et tydeligere stoppunkt for ytelsen enn i dag. I tillegg foreslås det at vedtak om arbeidsavklaringspenger som hovedregel skal fastsettes for en periode på maksimalt ett år av gangen.

Formålet med oppfølgingstidspunkter er langt på vei det samme som formålet med å fastsette en ytre varighet. Oppfølgingstidspunktene skal bidra til at de samlede ressursene brukes best mulig i forhold til ytelsens formål og til å understreke forpliktelsene til oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten og aktivitet fra mottakerens side, noe som igjen legger til rette for økt overgang til arbeid.

Departementet mener at en mer systematisk og målrettet oppfølging tilpasset den enkelte mottaker er det viktigste tiltaket for å legge til rette for økt overgang til arbeid. Hva Arbeids- og velferdsetaten skal bidra med, hva mottakeren selv skal gjøre for å komme i arbeid og hvor ofte og hvordan den konkrete oppfølgingen gjøres, skal derfor nedfelles i den enkelte mottakerens aktivitetsplan. Formålet med Arbeids- og velferdsetatens oppfølging skal både være å sikre at mottakeren får den nødvendige bistand og oppmuntring for å komme i arbeid, kontrollere at mottakeren følger opp sin del av forpliktelsene og å vurdere om de øvrige vilkårene for rett til ytelsen fortsatt er oppfylt. I forbindelse med den individuelle oppfølgingen vil Arbeids- og velferdsetaten derfor i samarbeid med mottakeren måtte gjennomgå status i saken for å sikre at den aktivitet som er fastsatt fortsatt er nødvendig og hensiktsmessig for at vedkommende skal kunne komme i arbeid. Departementet legger ikke opp til at det skal stilles krav om at etaten og mottakeren må møtes fysisk.

Departementet er opptatt av at Arbeids- og velferdsetatens ressurser til oppfølging skal brukes mest mulig effektivt. Hvor hyppig og hvordan den enkelte mottakeren bør følges opp vil bl.a. avhenge av vedkommendes helse og øvrige forutsetninger og av hvilken bistand de skal ha. Departementet foreslår derfor at det skal gå fram av loven at mottakerne av arbeidsavklaringspenger skal få jevnlig oppfølging av Arbeids- og velferdsetaten, men at innretningen av oppfølgingen fastsettes i forskrift. Forslaget om å innføre en standardisert egenrapportering gjennom innsending av meldekort vil kunne bli et viktig verktøy for å plukke ut mottakere som bør følges opp utenom de fastsatte oppfølgingstidspunktene, for eksempel når mottaker rapporterer at de ikke gjennomfører fastsatt aktivitet. Vurderingen skal ta utgangspunkt i arbeidsevnevurderingen og aktivitetsplanen. Resultatet av vurderingen kan bli en justering av aktivitetsplanen eller stans av ytelsen. Det kan også være aktuelt å avtale nye oppfølgingstidspunkter.

Departementet foreslår at mottakerne av arbeidsavklaringspenger skal få jevnlig oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten. Departementet foreslår videre at innretningen av oppfølgingen fastsettes i forskrift og at det i forbindelse med innvilgelse av arbeidsavklaringspenger og tilleggsstønader skal avtales individuelle oppfølgingstidspunkter der Arbeids- og velferdsetaten sammen med mottaker skal vurdere om vilkårene for rett til ytelse fortsatt er oppfylt, og om han eller hun har den ønskede framdriften i forhold til målet om å komme i arbeid. Det vises til § 11-11.

4.7 Stønader til dekning av ekstra­utgifter som følger av gjennom­føringen av et arbeidsrettet tiltak (tilleggsstønader)

4.7.1 Gjeldende rett

Attføringsstønader gis til hel eller delvis dekning av bestemte utgifter som mottaker har i forbindelse med gjennomføringen av nødvendige og hensiktsmessige attføringstiltak, jf. § 11-8 og forskrift om ytelser under yrkesrettet attføring av 11. september 2001 nr. 1079 kapittel 2. Noen av stønadene kan også gis til dekning av merutgifter som vedkommende har i forbindelse med utredning eller i forbindelse med nytt arbeid etter avsluttet attføring. Det er et vilkår for rett til attføringsstønader at en er mellom 16 og 67 år og på grunn av sykdom, skade eller lyte har fått inntektsevnen varig nedsatt eller fått muligheten til å velge yrke eller arbeidsplass vesentlig innskrenket. I motsetning til det som gjelder for rett til attføringspenger kreves det ikke at inntektsevnen skal være redusert med minst halvparten. Mottaker må som hovedregel bo og oppholde seg i Norge.

Attføringsstønad gis til dekning av ekstrautgifter til arbeidstreningsplass, fadder, bøker og undervisningsmateriell, skolepenger, semesteravgift og eksamensgebyr, daglige reiseutgifter, hjemreiser, flytting, barnetilsyn og boutgifter. Personer som mottar ordinær lønn gjennom tiltaket eller mottar sykepenger etter folketrygdloven kapittel 8, får ikke dekket ekstrautgifter til boutgifter, daglige reiser, hjemreiser, flytting eller barnetilsyn.

Til mottakere av rehabiliteringspenger kan det gis reisetilskott under tidsbegrenset aktivisering og arbeidstrening til dekning av nødvendige utgifter til daglige reiser i forbindelse med gjennomføringen av tiltaket, jf. § 10-7 fjerde ledd. Videre kan det gis reisetilskott i stedet for rehabiliteringspenger dersom vedkommende midlertidig ikke kan reise på vanlig måte til og fra arbeids- eller undervisningsstedet på grunn av sykdom eller skade, jf. § 10-7 femte ledd.

Det gis ikke tilsvarende stønader til mottakere av tidsbegrenset uførestønad.

4.7.2 Høringsnotatet

Departementet foreslo at det skal kunne gis stønad til dekning av ekstrautgifter til bøker og undervisningsmateriell, daglige reiseutgifter, hjemreiser, flytting, barnetilsyn og boutgifter. Det ble foreslått at målgruppen, som i dag, skal være personer mellom 16 og 67 år som gjennomfører arbeidsrettede tiltak. Det ble videre foreslått at det skal være et vilkår at mottaker på grunn av sykdom, skade eller lyte har fått sin arbeidsevne nedsatt i en slik grad at vedkommende hindres i å skaffe seg eller beholde inntektsgivende arbeid. Departementet foreslo at de materielle reglene for stønadene skal være de samme som for dagens attføringsstønader. Departementet la videre opp til at reisestønaden som i dag gis etter § 10-7 fjerde ledd, vil falle inn under bestemmelsen om dekning av utgifter til daglige reiser i forbindelse med utredning eller gjennomføring av et arbeidsrettet tiltak. Departementet foreslo dessuten at det skal kunne ytes tilskudd til dekning av nødvendige ekstrautgifter til daglige reiser i stedet for arbeidsavklaringspenger dersom mottaker er i stand til å arbeide, men på grunn av sykdom eller skade midlertidig ikke kan reise på vanlig måte til og fra arbeids- eller undervisningsstedet. Det ble foreslått at tilskuddet i slike tilfeller skal begrenses til det beløpet som vedkommende ville ha fått utbetalt i arbeidsavklaringspenger for samme tidsrom.

Departementet foreslo at stønader til arbeidstrening, fadder og skolepenger, semesteravgift og eksamensgebyr, skulle videreføres som arbeidsmarkedstiltak i forskrift om arbeidsmarkedstiltak av 20. desember 2001 nr. 1544, hjemlet i arbeidsmarkedsloven.

4.7.3 Høringsinstansenes merknader

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund mener at det er ryddigst å ha stønadene i folketrygdloven kap. 11. Landsforeningen for hjerte- og lungesyke (LHL) og Norges Handikapforbund mener det er en fordel å samle regelverket om stønader, men støtter ikke at den materielle retten til tiltak svekkes. Att­føringsbedriftene støtter samling under forutsetning av at stønadene overslagsbevilges. Norsk attføringsforum er bekymret over forlaget om å rammefinansiere tilleggsstønadene. Sosial- og helsedirektoratet mener at brukernes rettssikkerhet svekkes når Trygderetten ikke lenger skal kunne prøve vurderingen av hvilke tiltak som anses som nødvendige og hensiktsmessige. «Det er usikkert hvorvidt en arbeidsevnevurdering og plan i praksis vil sikre at disse fortsatt vil få tilgang på nødvendige og hensiktsmessige tiltak dersom det ikke gis rett til tiltakene.» Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter forslaget. Direktoratet peker imidlertid på at det i utkastet til lovtekst er uklart om det også stilles krav om at arbeidsevnen skal være redusert med minst halvparten for å få tilleggsytelser.

4.7.4 Departementets vurderinger og ­forslag

Regjeringen foreslo i St.meld. nr. 9 (2006-2007) at tilgangen til tiltak skal være uavhengig av hvilken livsoppholdsytelse en mottar. Stortinget sluttet seg til dette, jf. Innst.S. nr. 148 (2006-2007). Departementet mener at stønad til arbeidstreningsplass, fadder og skolepenger, semesteravgift og eksamensgebyr i realiteten er betaling for tjenester eller virkemidler som anskaffes fra ulike leverandører. Dersom en legger stønad til arbeidstrening, fadder og skolepenger, semesteravgift og eksamensgebyr inn i folketrygdloven kap. 11, opprettholdes det en ulikhet i tjenestetilbudet mellom arbeids- og velferdsforvaltningens ulike brukere. Dekning av denne form for utgifter bør derfor etter departementets syn reguleres på samme måte som andre arbeidsmarkedstjenester.

De fleste av dagens attføringsstønader gir mottaker en økonomisk kompensasjon for nærmere bestemte merutgifter som vedkommende blir påført under utredning eller under gjennomføring av et attføringstiltak. Dette gjelder bl.a. stønad til dekning av utgifter til reise, boutgifter og barnetilsyn. Ettersom disse utgiftene er direkte knyttet til den aktiviteten mottaker gjennomfører for å komme i arbeid, er det etter departementets syn mest hensiktsmessig om disse fortsatt reguleres i folketrygdloven og blir overslagsbevilget.

Å flytte dagens attføringsstønad til skolepenger, arbeidstrening og fadder fra folketrygdloven til forskrift med hjemmel i arbeidsmarkedsloven, vil bidra til å bygge ned skillet mellom de ulike brukergruppene, men kan for dagens mottakere av attføringspenger oppfattes å gi dårligere formelle rettigheter. De som i dag fyller vilkårene for attføringsytelser har et klart behov for arbeidsrettet bistand, og vil på grunn av dette være høyt prioritert i forhold til tildeling av tiltak og tjenester fra Arbeids- og velferdsetaten. I praksis er det derfor først og fremst et bevilgningsspørsmål om disse fortsatt vil få et tilfreds­stillende tilbud. Det vil dermed ikke nødvendigvis innebære noen stor endring i forhold til dagens situasjon.

Forslaget må også ses i sammenheng med forslaget om rett til arbeidsevnevurdering, som i praksis vil ha stor betydning for hvilke tilbud brukerne skal gis. Departementet foreslår at stønadene til arbeidstrening, fadder og skolepenger, semesteravgift og eksamensgebyr flyttes til forskrift med hjemmel i arbeidsmarkedsloven.

Departementet viser for øvrig til den varslede gjennomgangen av klage- og ankesystemet i arbeids- og velferdsforvaltningen, og at en i denne forbindelsen også vil se på Trygderettens kompetanse.

Departementet presiserer at kravet om at arbeidsevnen skal være redusert med minst halvparten utelukkende er knyttet til arbeidsavklaringspenger. Dette kravet finnes derfor bare i utkastet til § 11-13 som omhandler retten til livsoppholdsytelsen og ikke i utkastet til § 11-12 som omhandler retten til tilleggsstønader.

Departementet foreslår at en person som gjennomfører et arbeidsrettet tiltak skal kunne få tilleggsstønad til dekning av utgifter til bøker og undervisningsmateriell. Departementet foreslår videre at en person som gjennomfører et arbeidsrettet tiltak og ikke har ordinær lønn gjennom tiltaksdeltakelsen, eller mottar sykepenger etter lovens kapittel 8, kan gis tilleggsstønad til dekning av utgifter til daglige reiser, hjemreiser, flytting fra hjemstedet, barnetilsyn og bolig. Departementet foreslår videre at det til personer som på grunn av sykdom eller skade midlertidig ikke kan reise på vanlig måte til og fra arbeids- eller undervisningsstedet, i stedet for arbeidsavklaringspenger skal kunne gis tilleggsstønad til dekning av nødvendige ekstra transportutgifter til daglige reiser. Departementet foreslår dessuten at det skal kunne gis forskrifter om tilleggsstønadene. Det vises til § 11-12.

4.8 Arbeidsavklaringspenger

4.8.1 Når ytelsen skal kunne gis

4.8.1.1 Gjeldende rett

Rehabiliteringspenger gis når arbeidsevnen er nedsatt med minst halvparten, jf. § 10-8. I sluttfasen av en periode hvor en person er under medisinsk rehabilitering, kan det gis rehabiliteringspenger i inntil seks måneder også når arbeidsevnen er nedsatt med 20 til 50 prosent. Dette innebærer at personer som har hatt minst 50 prosent nedsatt arbeidsevne i sykepengefasen, men som trapper opp arbeidsinnsatsen, kan gå over på rehabiliteringspenger selv om arbeidsevnen er nedsatt med mindre enn 50 prosent. Det innebærer også at en person kan fortsette å motta rehabiliteringspenger selv om arbeidsevnen ikke lenger er redusert med minst halvparten. Det er et vilkår at vedkommende i den forutgående perioden har mottatt sykepenger eller rehabiliteringspenger, og at arbeidsevnen da var nedsatt med minst halvparten. I særlige tilfeller kan perioden forlenges med ytterligere seks måneder.

Studenter under 26 år som har vært arbeidsuføre som følge av alvorlig sykdom kan få rehabiliteringspenger når de har vært sammenhengende syke i minst 20 uker. Rehabiliteringspenger kan også gis til personer som tidligere har mottatt rehabiliteringspenger, men som innen ett år igjen blir arbeidsuføre som følge av samme sykdom. Rehabiliteringspenger kan videre gis til personer som tidligere har mottatt rehabiliteringspenger, og som innen seks måneder igjen blir arbeidsuføre som følge av en annen sykdom mens vedkommende er i arbeid uten å ha opparbeidet seg rett til sykepenger.

Attføringspenger gis til personer som har tapt minst halvparten av sin inntektsevne i den tiden vedkommende gjennomfører et yrkesrettet attføringstiltak. Attføringspenger kan også gis i ventetid før et attføringstiltak blir satt i verk, i ventetid i løpet av attføringen, i ventetid på høvelig arbeid og i ventetid når personen pga. sykdom skal vurderes for andre trygdeytelser.

Tidsbegrenset uførestønad gis når evnen til å utføre inntektsgivende arbeid er varig nedsatt med minst halvparten, jf. § 12-7.

Kravet om at inntektsevnen/arbeidsevnen skal være nedsatt med minst halvparten må være oppfylt når ytelsene innvilges.

4.8.1.2 Høringsnotatet

Departementet foreslo at det skal kunne gis arbeidsavklaringspenger til personer som har fått sin arbeidsevne redusert med minst halvparten mens de gjennomgår medisinsk behandling, deltar på et arbeidsrettet tiltak, eller etter å ha prøvd slike tiltak fortsatt anses å ha en viss mulighet for å komme i arbeid, og får oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten. Departementet foreslo videre at personer som tidligere har mottatt arbeidsavklaringspenger, men som innen ett år igjen blir arbeidsuføre som følge av samme sykdom skal kunne få arbeidsavklaringspenger selv om nedsettelsen av arbeidsevnen er forbigående. Departementet foreslo også at personer som tidligere har mottatt arbeidsavklaringspenger, og som innen seks måneder igjen blir arbeidsuføre grunnet en annen sykdom mens vedkommende er i arbeid uten å ha opparbeidet seg rett til sykepenger, skal kunne få arbeidsavklaringspenger. Departementet foreslo dessuten at det skulle kunne gis arbeidsavklaringspenger i nærmere angitte venteperioder.

4.8.1.3 Høringsinstansenes merknader

Arbeidsgiverforeningen Spekter, Handels- og servicenæringens Hovedorganisasjon og Næringslivets hovedorganisasjon støtter forslaget om å videreføre kravet om at arbeidsevnen skal være nedsatt med minst halvparten. Mange av høringsinstansene mener imidlertid at det bør være anledning til å tilstå arbeidsavklaringspenger også når arbeidsevnen er nedsatt med mindre enn halvparten. Sosial- og helsedirektoratet mener at «vesentlig nedsatt» er et bedre kriterium. Statens Pensjonskasse minner om at tjenestepensjonsordningene ikke har en tilsvarende begrensning, og at det derfor vil kunne tilstås offentlig tjenestepensjon ved en lavere ­uføregrad enn 50 pst. De viser til at dette elementet oppleves som både hensiktsmessig og smidig og at det ikke foreligger planer om endringer på dette punktet. De peker også på at de fortsatt vil utbetale sine ytelser i tilfeller der personer må gå over i lavere betalt arbeid. UNIO skriver: «Vi tror dessuten at økonomisk kompensasjon også for mindre nedsatt arbeidsevne kan medføre at folk holder seg lenger i arbeid og ikke vegrer seg mot å øke sin stillingsandel til over 50 %, i frykt for å miste inntektssikringen». Akademikerne anser at «en slik endring vil kunne bidra til det motsatte av det som blir siktemålet; å få folk raskest mulig tilbake i arbeid. Resultatet kan isteden bli at det blir gitt ytelser med 50 % i lengre tidsrom enn det som er tilfellet i dag.» Arbeids- og velferdsdirektoratet er bekymret for at forslaget om at ytelsen ikke skal kunne gis til personer som har trappet opp arbeidsinnsatsen til over 50 prosent i sykepengefasen kan svekke insentivene til å øke arbeidsinnsatsen for de som har gradert sykmelding, men sier samtidig at denne problemstillingen ikke er enkel. Landsforeningen for hjerte- og lungesyke (LHL) mener at dette forslaget kan medføre at en del på grunn av økonomi vil tvinges til å forsøke å arbeide mer enn det som er helsemessig tilrådelig og dermed risikerer tilbakefall av sykdom og redusert arbeidsevne. De mener derfor at det fortsatt bør være mulig å gå fra graderte sykepenger under 50 % til tilsvarende eller lavere graderte arbeidsavklaringspenger. Arbeids- og velferdsdirektoratet mener at det bør gå fram av loven at arbeidsavklaringspenger også kan ytes i ventetid mens brukeren deltar i utarbeidelsen av aktivitetsplanen i henhold til forslaget om ny § 14a i arbeids- og velferdsforvaltningsloven. «Erfaringsmessig kan det ta noe tid fra man finner at bruker fyller inngangsvilkårene til man har fått utledet planen fullstendig. Det er uheldig om bruker blir stående uten ytelser i denne perioden.» Direktoratet stiller videre spørsmål ved om det er riktig å si at studenter som på grunn av sykdom må avbryte studiene har nedsatt arbeidsevne. «Derimot har de et behov for en pause fra studiene under behandling. Denne gruppen bør etter direktoratets syn i stedet ivaretas gjennom stønadsordninger tilknyttet utdanningssystemet, og ikke inngå i målgruppen for arbeidsavklaringspenger.»

4.8.1.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementet ser at det i praksis kan være vanskelig å fastsette reduksjonen i arbeidsevnen i prosent, og at det slik sett kunne være bedre å bruke en mer skjønnsmessig standard. Målgruppen for den nye ytelsen skal i hovedsak være den samme som for dagens rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad. Departementet ser at det isolert sett virker mest logisk at en konsekvent legger til rette for å stimulere folk til å øke arbeidsinnsatsen gjennom hele helseaksen. For en ny ytelse vil utgangspunktet imidlertid måtte være at alle mottakerne skal ha det samme inngangsvilkåret. Mange av mottakerne av dagens ytelser har hatt sykepenger. Slik vil det også være for mottakerne av den nye ytelsen. Dersom dagens bestemmelse for mottakere av rehabiliteringspenger skulle gjøres gjeldende for hele målgruppen for arbeidsavklaringspenger, ville det medføre en betydelig uthuling av hovedregelen om at arbeidsevnen skal være nedsatt med minst halvparten. Departementet holder derfor fast ved at inngangskravet til arbeidsavklaringspenger skal være at arbeidsevnen er redusert med minst halvparten, dvs. at arbeidsevnen skal være redusert med minst halvparten når ytelsen innvilges.

Departementet ønsker imidlertid å stimulere personer som allerede mottar en trygdeytelse til å øke sin arbeidsinnsats. I avsnitt 4.9.1.4 foreslås det derfor at arbeidsavklaringspengene, som dagens attføringspenger, først skal falle bort når mottaker jobber 60 prosent, og at arbeidsinnsatsen kan trappes opp til 80 prosent i inntil seks måneder for personer som er nær ved å komme i fullt arbeid.

Departementet er svært opptatt av at aktivitetsplanene skal ha høy kvalitet slik at de blir et nyttig redskap for å få brukeren i arbeid. Dagens bestemmelser praktiseres slik at det gis folketrygdytelser mens det utarbeides handlingsplaner og oppfølgingsplaner. Departementet foreslår at dette skal gå klart fram av loven. Departementet presiserer dessuten at formuleringen «i ventetid før behandling eller arbeidsrettede tiltak starter» også vil omfatte ventetider mellom tiltak.

De fleste som setter fram krav om uførepensjon vil motta arbeidsavklaringspenger når de setter fram kravet. Departementet mener at en må unngå uheldige tilpasninger til regelverket og at brukerne opplever opphold i sine ytelser.

Departementet viser til at dagens hovedregel for rehabiliteringspenger om venteperiode på ett år ikke foreslås videreført, og at det dermed heller ikke er behov for å videreføre noen særregel for studenter. Departementet mener imidlertid at arbeidsavklaringspenger skal kunne gis til studenter som har behov for aktiv behandling for å kunne gjenoppta studiene.

Departementet foreslår at arbeidsavklaringspenger skal gis til medlem som har fått sin arbeidsevne nedsatt med minst halvparten, og som har behov for aktiv behandling eller arbeidsrettet tiltak, eller etter å ha prøvd slike tiltak fortsatt anses å ha en viss mulighet for å komme i arbeid, og får oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten. Departementet foreslår videre at det også skal kunne gis arbeidsavklaringspenger i ventetid før aktiv behandling eller et arbeidsrettet tiltak starter, og i ventetid under utarbeidelse av aktivitetsplaner. Departementet foreslår også at arbeidsavklaringspenger skal kunne gis i inntil fire måneder når medlemmet som følge av sykdom skal vurderes for uførepensjon, og at perioden skal kunne forlenges i inntil fire nye måneder dersom krav om uførepensjon ikke er behandlet innen den fastsatte vedtaksperioden. Departementet foreslår dessuten at arbeidsavklaringspenger skal kunne gis til medlem som tidligere har mottatt arbeidsavklaringspenger, og igjen blir arbeidsufør som følge av en annen sykdom innen seks måneder mens vedkommende er i arbeid uten å ha opparbeidet ny rett til sykepenger etter kapittel 8. Departementet foreslår også at arbeidsavklaringspenger skal kunne gis til medlem som tidligere har mottatt arbeids­avklaringspenger, og som igjen blir arbeidsufør som følge av samme sykdom innen ett år, selv om nedsettelsen av arbeidsevnen antas å være rent forbigående. Departementet foreslår at ytelsen tidligst skal kunne gis fra kravstidspunktet. Departementet foreslår også at det skal kunne gis forskrifter som utdyper lovens bestemmelser. Det vises til § 11-13.

4.8.2 Grunnlag for beregning av arbeids­avklaringspenger og nivå

4.8.2.1 Gjeldende rett

Rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad beregnes på grunnlag av mottakers pensjonsgivende inntekt året forut for at inntektsevnen/arbeidsevnen ble nedsatt med minst halvparten. Attføringspenger kan alternativt beregnes på grunnlag av mottakers pensjonsgivende inntekt året før muligheten til å velge yrke ble vesentlig innskrenket. Dersom det gir et høyere grunnlag, kan det for alle ytelsene legges til grunn et gjennomsnitt av den pensjonsgivende inntekten i de tre siste årene før samme tidspunkt.

Pensjonsgivende inntekt over 6G regnes ikke med i inntektsgrunnlaget for ytelsene. Begrensningen på 6G praktiseres imidlertid ulikt for de ulike ytelsene når gjennomsnittlig pensjonsgivende inntekt de tre siste årene legges til grunn. For rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad legges inntektsbegrensningen på 6G til grunn for hvert inntektsår. For attføringspenger brukes inntektsbegrensningen kun på sluttresultatet, dvs. på gjennomsnittet for de tre årene.

For alle tre ytelsene skal den pensjonsgivende inntekten som ytelsen beregnes av reguleres i samsvar med endringer i grunnbeløpet fram til søknadstidspunktet. Beregningsgrunnlaget reguleres senere i samsvar med endringer i grunnbeløpet.

Rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad utgjør 66 prosent av beregningsgrunnlaget. Minste årlige ytelse er 1,8G. For de som får nedsatt arbeidsevnen før fylte 26 år på grunn av en alvorlig og varig sykdom, skade eller lyte som er klart dokumentert, er minsteytelsen 2,4G. I Ot.prp. nr. 77 (2007-2008) Om lov om endringer i folketrygdloven og lov om supplerande stønad til personar med kort butid i Noreg er det foreslått at minsteytelsene, med virkning fra 1. mai 2008 skal heves til hhv. 1,97G og 2,44G. Høyere minsteytelse for unge uføre kan først utbetales fra og med den måneden mottaker fyller 20 år. Ytelsen gis for fem dager per uke og dagsatsen framkommer ved at den årlige ytelsen deles med 260.

Mottakere av rehabiliteringspenger og attføringspenger som forsørger barn, får et barnetillegg på 27 kroner per dag per barn. Barnetillegget kan gis til begge foreldrene, dersom begge mottar ytelsen. Det kan i visse tilfeller også gis barnetillegg til fosterforeldre. Ytelsen inklusive barnetillegg kan ikke utgjøre mer enn 90 prosent av beregningsgrunnlaget.

Mottakere av tidsbegrenset uførestønad som forsørger barn, kan få et behovsprøvd barnetillegg. Fullt barnetillegg tilsvarer 40 prosent av folketrygdens grunnbeløp. Barnetillegget behovsprøves i forhold til mottakers og ektefelles/samboers inntekt.

4.8.2.2 Høringsnotatet

Departementet foreslo at arbeidsavklaringspengene skal beregnes på grunnlag av mottakers pensjonsgivende inntekt året før evnen til å utføre et inntektsgivende arbeid ble nedsatt med minst halvparten. Dersom det gir et høyere grunnlag, skal gjennomsnittet av den pensjonsgivende inntekten i de tre siste årene før samme tidspunkt legges til grunn. Det ble foreslått at maksimalt beregningsgrunnlag settes til 6G, og at begrensningen, som for dagens rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad, skal legges til grunn for hvert inntektsår. Det ble videre foreslått at inntekten som ytelsen beregnes på grunnlag av skal reguleres i samsvar med endringer i grunnbeløpet fram til søknadstidspunktet, og at beregningsgrunnlaget senere reguleres i samsvar med endringer i grunnbeløpet.

Departementet foreslo at arbeidsavklaringspengene skal utgjøre 66 prosent av beregningsgrunnlaget. Det ble videre foreslått at årlig minsteytelse skal være 1,8G, men at den årlige minste­ytelse for unge uføre som får arbeidsevnen nedsatt før fylte 26 år på grunn av en alvorlig og varig sykdom, skal være 2,4G. Det ble dessuten foreslått at ytelsen skal gis for fem dager per uke, og at ytelsen skal regnes som pensjonsgivende inntekt og skattlegges som lønnsinntekt.

Departementet foreslo at det skal gis et barnetillegg til den som forsørger barn, og at dette gis med en fast sats per barn per dag. Det ble varslet at det legges opp til at barnetillegget minst skal være på samme nivå som for dagens rehabiliterings- og attføringspenger. Det ble foreslått at barnetillegget, som i dag, skal kunne gis til begge foreldrene og det skal som for dagens rehabiliterings- og attføringspenger også kunne gis barnetillegg til fosterforeldre. Arbeidsavklaringspenger inklusive barnetillegg skal imidlertid ikke kunne utgjøre mer enn 90 prosent av grunnlaget for beregning av arbeidsavklaringspenger.

4.8.2.3 Høringsinstansenes merknader

Grunnlag for beregning av arbeidsavklaringspenger

LO mener at det «ikke er opplagt at den øvre inntektsbegrensningen bør være 6G, selv om hensynet til å samordne med dagpenger og sykepenger trekker i en slik retning. Et alternativ kunne være å sette grensen til 7,1 G slik det blir i den nye Folketrygden.» Akademikerne mener at et maksimalt beregningsgrunnlag på 6G er for lavt. LO mener at det maksimale beregningsgrunnlaget må beregnes av gjennomsnittet av de tre siste årene og ikke for hvert enkelt inntektsår. De skriver: «LO kan ikke støtte forslaget om å stramme inn i beregningen av dagpengegrunnlaget. Dersom en ønsker at inntektsbegrensingen på 6 G skal praktiseres likt for alle de midlertidige folketrygdytelsene, bør harmoniseringen skje oppover.» Arbeids- og velferdsdirektoratet peker på at dagens praksis for attføringspenger i større grad tar hensyn til personer som har hatt gradvis nedgang i inntekten over noe tid, f.eks. som følge av forsøk på tilpasning i arbeidslivet for å unngå overgang til helserelaterte ytelser, og ber om at departementet vurderer sitt standpunkt på nytt.

Stønadsnivå

Mange av de høringsinstansene som har uttalt seg om dette spørsmålet mener at det foreslåtte nivået på ytelsen er for lavt. Handels- og servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) støtter forslagene. «Det er etter vårt syn vesentlig at arbeid skal lønne seg mer enn mottak av ytelser fra folketrygden, også for de som har stor forsørgingsbyrde.» Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) støtter forslaget «under den klare forutsetning at alle tilleggsytelser og kompensasjonsordning samt øvrige relevante kostnadsdekkende tiltak for mottakere av den nye stønaden de kommende årene gradvis forbedres.»

Hovedytelsen

Flere av høringsinstansene, bl.a. Sosial- og helsedirektoratet og Oslo kommune peker på at det allerede er mange som har behov for supplerende sosialhjelp i tillegg til folketrygdytelsene de mottar. Husbanken viser til V. Nordvik og P. Åhrens rapport The Duration of Housing Allowance Claims and Labour Market disincentives. European Journal of Housing Policy, Vol 5, No 2, 131 - 146, Aug. 2005, som viser at den økonomiske forskjellen mellom det å være i lønnet arbeid og en situasjon som stønadsmottager er så stor at stønader har liten betydning for arbeidsdeltagelse, men at det kan gjøre en forskjell der stønadsmottager vurderer deltidsarbeid. Kirkens Bymisjon skriver: «Felles for mange av de mennesker Kirkens Bymisjon er i kontakt med er at de tilhører lavinntektsgrupper i samfunnet. Rusavhengighet, psykisk og somatisk sykdom, dobbeldiagnoser, kriminalitet, langtidsledighet, etnisk tilhørighet og gjeldsproblematikk er alle kjente årsaker til sosial og økonomisk fattigdom. Et annet fellestrekk er at svært mange i disse kategoriene har liten eller ingen fartstid innenfor ordinært arbeidsliv. Det betyr at arbeidsavklaringspengene vil ligge fra 1,8 G - 3G for de fleste. Med skattetrekk vil ytelsene ligge godt under EUs fattigdomsgrense.» Norges Handikapforbund mener det bør vurderes om målgruppen for arbeidsavklaringspenger bør komme inn under skattebegrensningsregelen som gjelder for minstepensjonister. Fellesorganisasjonen (FO) vil ha et oppstartstilskudd som skal dekke grunnleggende tannbehandling, innkjøp av nødvendige klær/sko og boligetablering etter behov.

Minsteytelsen

Arbeids- og velferdsdirektoratet peker på at minsteytelsene i folketrygdloven er ulike og at forskjellene ikke synes godt nok begrunnet. Mange av høringsinstansene som har uttalt seg om dette spørsmålet mener at de foreslåtte minsteytelsene er for lave. Flere av høringsinstansene, bl.a. Arbeids- og velferdsdirektoratet, Sosial- og helsedirektoratet og Norges Handikapforbund peker dessuten på at det er problematisk at minsteytelsen er lavere enn kvalifiseringsstønaden. Landsforeningen for hjerte- og lungesyke (LHL) skriver: «Unge uføre som mottar arbeidsavklaringspenger kan ofte ha behov for avklaringstiltak i en lang periode, og i denne perioden er mange av disse i en etableringsfase og har mange utgifter. LHL mener derfor at et nivå på 2,4 G på avklaringspenger til unge uføre er for lavt og må økes betydelig.» FFO ønsker at unge uføre sikres en stønad som minst tilsvarer fire pensjonspoeng.

Barnetillegg

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) skriver at «Arbeidsavklaringspenger skal være erstatning for bortfall av arbeidsinntekt. Etter NHOs syn bør det derfor ikke gis barnetillegg i ordningen. Barnetillegg bidrar til å svekke arbeidslinjen.» Aleneforeldreforeningen mener derimot at «Barnetillegg i uføreytelser er i dag behovsprøvd slik at de stønadsmottakerne som har lavest inntekt vil få en viss inntektssikring gjennom å motta barnetillegg til stønaden. Mottakere av uføreytelse er i hovedsak personer som har vært stønadsmottakere over lang tid, og en stor andel av mottakerne er aleneforsørgere. Barnetillegget har derfor vært et virkemiddel for å motvirke barnefattigdom og skape større likhet mellom sosiale grupper og barn i Norge. Vi mener derfor at det er svært uheldig å frata denne gruppen deler av inntektsgrunnlaget når det i så stor grad rammer mennesker som har lav inntekt, er langtidssyke og som i tillegg har omsorg for barn. Med tanke på utjamning og fattigdomsbekjempelse anbefaler vi at barnetillegget i den nye stønaden gjøres som den er i dagens uføreytelser.» Barneombudet ber om at det i vurderingen av nivået på barnetillegget, «legges stor vekt på den belastning det er for barn å vokse opp i en familie med vedvarende dårlig økonomi, og at barnetillegget legges på et nivå som sikrer barn verdige levekår». «For Kreftforeningen er det helt essensielt at ikke barnefamilier skal komme dårligere ut med ny ordning sammenlignet med dagens ordning. Når målet med den nye ytelse er å bistå blant annet mennesker med til dels svært svekket helse å komme tilbake til arbeidslivet, er ikke en forringelse av disse familiers levekår veien å gå. Vi oppfordrer derfor departementet sterkt om å vurdere dette forslaget på nytt.» « Kirkens Bymisjon mener at barnetillegget må være på et langt høyere nivå enn de daglige kr. 27,- pr barn. En slik sats betyr i praksis trange økonomiske levekår og avhengighet av supplerende sosialhjelp. Det vil bety barnefattigdom. 4 år er lang tid for et barn - den tid det på det meste kan ta før foreldrene er i arbeid ved fullført avklaringstid. Vi vil at her må barnets beste stå i fokus. Derfor må nåværende barnetillegg i uføretrygd være normgivende for barnetillegget i den nye stønaden.» Norges Handikapforbund mener at et behovsprøvd barnetillegg vil være et treffsikkert tiltak i fattigdomsbekjempelsen. Sosial- og helsedirektoratet skriver: «Vi vet at ca. 30 000 barn årlig lever i familier som mottar økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven. Barnefamilier kan ha særlige behov, og hensynet til at barna skal ha en så normal oppvekst som mulig må tillegges vekt. Vanskelige økonomiske forhold preger barnas oppvekstvilkår, og det kan være godt forebyggende arbeid for barn å sørge for at disse familiene er i stand til å gi barna tryggere materielle kår.… Sosial- og helsedirektoratet mener at barnetilleggets størrelse må være tilstrekkelig til at familiens totale inntekter sikrer at barna får mulighet til å delta i aktiviteter som ivaretar sosial inkludering. Med hjemmel i sosialtjenesteloven § 5-1 er det gitt statlige veiledende retningslinjer for utmåling av stønad til livsopphold. I disse satsene er det differensiert mellom barn i forskjellige aldrer, begrunnet med at det er mer kostbart å forsørge eldre enn yngre barn. Sosial- og helsedirektoratet mener at dette er hensyn som bør vektlegges også ved fastsettelsen av barnetillegget til arbeidsavklaringspenger.»

4.8.2.4 Departementets vurderinger og forslag

Grunnlaget for beregning av arbeidsavklarings­penger

Arbeidsavklaringspenger skal gi en rimelig kompensasjon for personens inntektsbortfall. Dette bør også avspeile seg i reglene for fastsetting av grunnlaget ytelsen skal beregnes av. Det foreslås derfor at grunnlaget skal fastsettes ut fra den pensjons­givende inntekten i året før arbeidsevnen ble nedsatt med minst halvparten, men maksimalt 6G. For enkelte kan inntekten variere de siste årene før arbeidsevnen blir redusert. Departementet foreslår derfor at en da isteden skal kunne få fastsatt grunnlaget til gjennomsnittet av de tre siste årene, og at taket på 6G skal fastsettes med utgangspunkt i gjennomsnittet for treårsperioden framfor for hvert enkelt år.

Alle de midlertidige folketrygdytelsene har et inntektstak på 6G. Departementet legger til grunn at dette også skal gjelde for arbeidsavklaringspenger.

Nivå på ytelsen

Det er viktig å sikre inntekt for personer som får bistand og oppfølging for å komme i arbeid. Sluttmålet er imidlertid å forsørge seg selv ved eget arbeid. Ved fastsettelsen av stønadsnivået må det tas hensyn til begge disse forholdene. Det må også tas hensyn til at mottakerne av midlertidige ytelser vil ha bedre muligheter for å påvirke sitt framtidige inntektsnivå enn personer som allerede har fått en varig ytelse. Regjeringen har i Ot.prp. nr. 77 (2007-2008) Om lov om endringer i folketrygdloven og lov om supplerande stønad for personar med kort butid i Noreg og St.prp.nr. 74 (2007-2008) Endringer i bevilgninger under Arbeids- og inkluderingsdepartementet – Oppfølging av trygdeoppgjøret for 2008 (Heving av minsteytelser m.v.) foreslått at minsteytelsen, med virkning fra 1. mai 2008, skal økes til 1,97G dvs. fra 120 262 kr til 138 404 kr. Det ble samtidig foreslått at minsteytelsene til unge uføre som mottar rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad fra samme tidspunkt skulle økes fra 2,4G til 2,44G dvs. fra 160 349 til 171 425 kroner.

Fra 1998 har det vært vilkår for å komme inn i ordningen med høyere minsteytelse for unge uføre at arbeidsuførheten skyldes en varig og alvorlig sykdom, skade eller lyte som er klart dokumentert. Per 31.12.07 hadde fire prosent av mottakerne av rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad en høyere minsteytelse. Departementet vil i forbindelse med oppfølgingen av uførepensjonsutvalget komme tilbake med en vurdering av ordningen for unge uføre.

Barnetillegg

Barnetillegg, og da særlig behovsprøvde barnetillegg, vil isolert sett redusere lønnsomheten av å arbeide fordi barnetillegget (gradvis) vil falle bort når man går fra å være stønadsmottaker til å bli lønnsmottaker (og motsatt). Fordelingshensyn tilsier imidlertid at det bør gis et barnetillegg til arbeidsavklaringspenger. Det må være felles regler for barnetillegg for alle mottakere av arbeidsavklaringspenger. Et standardisert tillegg per barn er enkelt å administrere og det er enkelt å forstå for mottakerne. Behovsprøvd barnetillegg gir en mer målrettet fordelingsprofil i favør av barnefamilier med lav inntekt og flere barn. Innenfor en gitt økonomisk ramme kan dermed behovsprøvde tillegg være høyere for de som får slike tillegg enn et standardisert tillegg til alle stønadsmottakere med barn. Behovsprøving er imidlertid betydelig mer komplisert. Det kan også føre til en kraftig reduksjon i den økonomiske lønnsomheten av økt arbeidsinntekt, noe som øker risikoen for å skape «stønadsfeller». Departementet foreslår på denne bakgrunn at mottakere av arbeidsavklaringspenger skal kunne motta et standardisert barnetillegg.

Departementet foreslår at grunnlaget for beregning av arbeidsavklaringspenger skal være personens pensjonsgivende inntekt i året før arbeidsevnen ble nedsatt med minst halvparten, men at den skal fastsettes ut fra gjennomsnittet av den pensjonsgivende inntekten i de tre siste kalenderårene før samme tidspunkt dersom dette gir et høyere grunnlag. Departementet foreslår videre at den pensjonsgivende inntekten skal reguleres i samsvar med endringer i grunnbeløpet fram til søknadstidspunktet. Departementet foreslår dessuten at pensjonsgivende inntekt over seks ganger grunnbeløpet ikke skal regnes med i grunnlaget for arbeidsavklaringspengene. Departementet foreslår også at grunnlaget for beregning av arbeidsavklaringspenger reguleres i samsvar med senere endringer i grunnbeløpet. Departementet foreslår at arbeidsavklaringspenger gis med 66 prosent av grunnlaget og at minste årlige ytelse skal være 1,97 ganger grunnbeløpet. For et medlem som får sin arbeidsevne nedsatt før fylte 26 år på grunn av en alvorlig og varig sykdom, skade eller lyte som er klart dokumentert, skal minste årlige ytelse være 2,44 ganger grunnbeløpet. Dette skal gjelde selv om medlemmet har vært mer enn 50 prosent yrkesaktiv etter fylte 26 år dersom kravet settes fram før medlemmet fyller 36 år.

Departementet foreslår at mottakere som forsørger barn skal få et standardisert barnetillegg. Departementet foreslår dessuten at arbeidsavklaringspenger inklusive barnetillegg ikke skal kunne utgjøre mer enn 90 prosent av medlemmets grunnlag for beregning av arbeidsavklaringspenger. Departementet foreslår videre at arbeidsavklaringspenger skal gis for fem dager per uke. Departementet foreslår dessuten at det skal kunne gis nærmere forskrift om barnetilleggets størrelse. Det vises til §§ 11-15, 11-16 og 11-17.

4.8.3 Meldeplikt og utbetalingsrutiner

4.8.3.1 Gjeldende rett

Alle mottakere av folketrygdytelser har en alminnelig plikt til å melde fra om forhold som kan være avgjørende for om vedkommende har rett til ytelsen, eller for ytelsens størrelse, jf. §§ 21-3 og 21-6.

Mottakere av attføringspenger har i tillegg plikt til å melde seg for Arbeids- og velferdsetaten hver 14. dag. I praksis gjøres dette ved at mottakerne fyller ut standardiserte meldekort som sendes til Arbeids- og velferdsetaten elektronisk, eller som ordinær post. Dersom vedkommende uten rimelig grunn unnlater å melde seg på den fastsatte datoen, faller retten til attføringsytelser bort fra og med den dagen vedkommende skulle ha meldt seg og inntil vedkommende melder seg igjen. Arbeids- og velferdsetaten skal frita mottaker fra plikten til å sende meldekort dersom det er unødig tyngende for vedkommende å overholde meldeplikten, jf. forskrift 11. september 2001 nr. 1079 om ytelser under yrkesrettet attføring § 1-2. Det er ingen tilsvarende plikt til å sende meldekort eller melde seg for Arbeids- og velferdsetaten på fastsatte datoer for mottakere av rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad.

Rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad utbetales delvis forskuddsvis en gang i måneden. Attføringspenger utbetales etterskuddsvis hver 14. dag, basert på innsendte meldekort.

4.8.3.2 Høringsnotatet

Departementet foreslo at mottakerne av arbeidsavklaringspenger skal melde seg hos Arbeids- og velferdsetaten hver 14. dag, og at meldeplikten skulle gjennomføres ved bruk av standardiserte meldekort på samme måte som for dagens attføringspengemottakere. Det ble foreslått at opplysningene som mottaker gir på meldekortet skal kunne legges til grunn for beregningen av utbetalingen, og for oppfølgingen av mottaker.

Det ble foreslått at det skal kunne gis unntak fra plikten til å sende meldekort dersom det vil være unødig tyngende for mottaker å sende meldekort. Departementet foreslo at opplysninger som er nødvendige for at utbetalingen skal bli korrekt, og tilbakemelding om gjennomføringen av fastsatt aktivitet, i slike tilfeller må gis Arbeids- og velferdsetaten på annen måte. Departementet foreslo videre at arbeidsavklaringspenger skal gis per dag og utbetales etterskuddsvis hver 14. dag.

4.8.3.3 Høringsinstansenes merknader

Høringsinstansene er delte i synet på dette forslaget. Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) mener at meldeplikt vil virke tyngende for en del brukere og at det medfører et betydelig merarbeid for etaten. Fellesorganisasjonen kan ikke se at ordningen er formålstjenelig for noen og mener at den legger opp til unødvendig byråkrati. Høgskolen i Oslo mener at forslaget signaliserer mistillit til enkeltmennesket og at det vil kunne gi Arbeids- og velferdsetaten et dårlig rykte. Velferdsalliansen skriver at behovet for økonomisk forutsigbarhet bør veie tyngre enn risikoen for at et par promille av brukerne mottar feilutbetalinger. Kreftforeningen skriver: «Vi synes forslaget om at ny ytelse gis per dag og utbetales etterskuddsvis hver 14. dag framstår som ryddig, forutsigbart og administrativt hensiktsmessig.» Akademikerne støtter forslaget i § 11-7 om meldeplikt til NAV ved bruk av standardiserte meldekort hver 14. dag. Akademikerne skriver: «Dette vil bidra til å styrke kontakten mellom NAV og mottaker av ytelser og således bidra til å hindre misbruk og opprettholde fokus mot deltakelse i arbeidslivet som mål. Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter forslaget om innføring av meldekort for mottakere av arbeidsavklaringspenger. «... dette innebærer effektivisering av ytelsesforvaltningen i etaten. Dette baner i sin tur veien for ressursallokering i retning av bedret oppfølging av brukerne i NAV-kontorene. Videre er meldekort en god og effektiv måte å følge opp brukerne på til vanlig, samt at bruk av meldekort forebygger misbrukssaker. Bevisførsel i trygdemisbrukssaker vil videre bli enklere dersom det dokumenteres forhold brukerne gjentatte ganger ikke har meldt fra om.» Flere av de høringsinstansene som støtter forslaget understreker at det er viktig at unntaksregelen brukes. Norges Handikapforbund skriver: «Meldeplikt hver 14. dag må kun gjelde der situasjonen forventes å endres hyppig. Lengre opphold i institusjon må automatisk være et kriterium for å slippe.» LO skriver at en unntaksbestemmelse også «er viktig i forhold til plikten om å sende meldekort, når en slik meldepliktordning vil oppleves som unødig tyngende for mottaker. En bør vurdere om det i lovteksten skal presiseres at dette unntaket alltid skal være vurdert for å sikre at hensynet til alvorlig syke blir tilstrekkelig ivaretatt.» Kreft­foreningen, Akademikerne og Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) støtter forslaget om etterskuddsvis utbetaling hver 14. dag. NHO mener at det foreslåtte systemet ligner på det som er hovedregelen for lønn. Oslo kommune mener at forslaget om utbetaling hver 14. dag gjør det vanskelig å planlegge sin økonomi og at det derfor bør være månedlige utbetalinger. Norges Handikapforbund skriver: «Etterskuddsvis utbetaling etter meldekort kan gi fare for mer arbeid med alle som ikke har fått sendt meldekort. Det vil etter vår mening være enklere med forskuddsvis utbetaling, og trekk der personer har fått for mye, da dette trolig vil være unntaket.» Fellesorganisasjonen og Yrkesorganisasjonenes fellesorganisasjon (YS) er imot utbetaling hver 14. dag.

4.8.3.4 Departementets vurderinger og forslag

Det er en nær sammenheng mellom de foreslåtte bestemmelsene om reduksjon av ytelse i forhold til samtidig arbeidede timer, bruk av meldekort og etterskuddsvis utbetaling hver 14. dag. De materielle, tekniske og administrative endringene som foreslås må derfor ses under ett. Etterskuddsvis utbetaling gir en klar kobling mellom rett og plikt, ved at utbetalingene forutsetter at brukeren har gjennomført avtalte aktiviteter i perioden forut for utbetalingstidspunktet. Delvis forskuddsvis utbetaling kan føre til at opplysninger om arbeid først kommer frem til Arbeids- og velferdsetaten etter at ytelsen er utbetalt. Korrigeringen må da gjøres i etterkant ved at det må fattes vedtak om endring av det tidligere vedtaket og om tilbakekreving av feilutbetalt ytelse. Dette er en ulempe for mottakeren og arbeidskrevende for etaten.

Mottakerne av folketrygdytelser har allerede i dag en plikt til å gi Arbeids- og velferdsetaten opplysninger om forhold som har betydning for retten til, eller størrelsen på, ytelsen. Ved å systematisere rutinene for innhenting av denne typen opplysninger, sikrer en at Arbeids- og velferdsetaten får de opplysningene som er nødvendige for å kunne beregne riktig ytelse før utbetaling skjer. Meldekort sikrer i tillegg jevnlig kontakt mellom mottaker og Arbeids- og velferdsetaten i faser hvor det ikke er naturlig med hyppige oppfølgingstidspunkter.

Erfaringene fra den gang ordningene med meldekort og etterskuddsvis utbetaling ble innført for attføringspenger, er at det har bidratt til en betydelig effektivisering av utbetalingene av att­føringspenger. Blant mottakere av attføringspenger er det i dag 0,2 prosent som er unntatt fra plikten til å sende meldekort, og mange benytter seg av internettløsningen. Arbeids- og velferdsdirektoratet skriver i sin høringsuttalelse: «Ved innføring av meldekort for nye grupper vil det antageligvis være en større gruppe som får fritak for meldeplikt når det gjelder AAP i forhold til dagens att­føringspenger.» Vurderingen av om unntak skal gis, skal baseres på hvor tyngende plikten er for den enkelte. Arbeids- og velferdsetaten skal av eget tiltak vurdere unntak for meldeplikten for den enkelte. Ved innføringen av en slik etterskuddsvis utbetaling, vil mottakere av rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad, som et engangstilfelle, få en forskyvning i utbetalingen. Departementet forutsetter at Arbeids- og velferdsetaten gir informasjon til den enkelte mottaker i god til før endringen trer i kraft.

Departementet foreslår at en for å ha rett til arbeidsavklaringspenger og tilleggstønader må melde seg til Arbeids- og velferdsetaten hver 14. dag og gi opplysninger som har betydning for retten til ytelsen. Departementet foreslår videre at dersom medlemmet uten rimelig grunn unnlater å melde seg på fastsatt dag, skal retten til arbeidsavklaringspenger og tilleggsstønader falle bort fra og med den dagen medlemmet skulle ha meldt seg og inntil han eller hun melder seg på nytt, men at ytelsen skal etterbetales dersom medlemmet har hatt rimelig grunn til å unnlate å melde seg. Departementet foreslår videre at Arbeids- og velferdsetaten helt eller delvis skal kunne frita medlemmet fra meldeplikten dersom det vil være unødig tyngende for medlemmet å overholde meldeplikten. Departementet legger til grunn at fritak for meldeplikt skal kunne gjøres tilbake i tid dersom det i ettertid viser seg at bruker skulle vært fritatt for meldeplikt for kortere eller lengre perioder. Det vises til §§ 11-7 og 22-10 sjuende ledd.

4.9 Reduksjon av arbeidsavklaringspenger på grunn av samtidig arbeid eller ytelser fra nåværende eller tidligere arbeidsgiver

4.9.1 Reduksjon av arbeidsavklarings­penger på grunn av samtidig arbeid

4.9.1.1 Gjeldende rett

Mottakere som har mistet hele inntektsevnen/arbeidsevnen, får fulle rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad. Dersom mottakeren bare har mistet en del av inntektsevnen/arbeidsevnen, reduseres ytelsene slik at de kompenserer den delen som er tapt.

For mottakere av rehabiliteringspenger fastsettes det en uføregrad i forhold til inntektstapet og/eller tapt arbeidstid, jf. § 10-12. Som hovedregel blir inntektstapet lagt til grunn for fastsettelsen av uføregraden fordi det er enkelt å fastslå og i de fleste tilfeller gir et riktig bilde av tapet i arbeidsevnen. Arbeids- og velferdsetaten praktiserer regelverket slik at mottakere av rehabiliteringspenger kan ha en inntektsøkning på 10 prosent uten at uføregraden blir endret. Dette er begrunnet i at etaten skal slippe å fastsette ytelsen på nytt ved mindre inntektsendringer. Rehabiliteringspengene faller som hovedregel helt bort når mottakeren jobber mer enn 50 prosent. Mot slutten av rehabiliteringspengeperioden kan mottaker få rehabiliteringspenger også når arbeidsevnen er nedsatt med mellom 20 og 50 prosent.

Attføringspenger reduseres i forhold til det antallet timer vedkommende arbeider, jf. § 11-13. Normal arbeidstid i yrket sammenholdes med faktisk tid i lønnet arbeid, og beregningene foretas for hver meldeperiode på to uker. Når mottakeren jobber mer enn 60 prosent av normalarbeidstiden i det yrket vedkommende jobber i, faller attføringspengene helt bort. Det kan gjøres unntak fra regelen om faktisk arbeidet tid i de tilfeller der mottaker arbeider i tiltak med lav eller bare symbolsk lønn. I slike tilfeller reduseres ytelsen etter et lavere antall timer enn det vedkommende arbeider. Det kan også tas hensyn til om mottaker har reduserte muligheter til å utføre inntektsgivende arbeid som følge av attføringen.

For personer som mottar tidsbegrenset uførestønad fastsettes det en uføregrad der inntektsmulighetene i ethvert arbeid som mottaker kan utføre sammenlignes med de inntektsmulighetene mottaker hadde før uførheten oppsto, jf. § 12-11. Når det er gått ett år siden ytelsen ble innvilget eller uføregraden ble forhøyet, kan mottaker ha en årlig pensjonsgivende inntekt (friinntekt) på 1G uten at uføregraden skal revurderes, jf. § 12-12. Ved opptrapping av arbeidsinnsatsen kan mottaker få tidsbegrenset uførestønad også når arbeidsevnen er nedsatt med mellom 20 og 50 prosent. Tidsbegrenset uførestønad graderes i intervaller på fem prosent.

4.9.1.2 Høringsnotatet

Departementet foreslo at arbeidsavklaringspenger (grunnytelse og barnetillegg) skal reduseres mot arbeidede timer i lønnet arbeid. Det ble videre foreslått at utgangspunktet for beregningen skal være en normalarbeidstid på 37,5 timer per uke og timer med lønnet arbeid, og at beregningene skal foretas for hver meldeperiode på to uker. Departementet foreslo videre at ytelsen skal falle helt bort når mottaker jobber mer enn 60 prosent (terskelverdi). For å understøtte overgangen til arbeid, foreslo departementet at terskel­verdien skal kunne økes til 80 prosent de siste seks månedene vedkommende mottar ytelsen.

Departementet foreslo dessuten at det skal kunne tas hensyn til mottakers reelle muligheter for arbeid og inntekt. Departementet foreslo videre at arbeidsavklaringspengene skal kunne reduseres med et lavere antall timer enn det timeantall som faktisk arbeides, dersom mottaker arbeider i tiltak i henhold til aktivitetsplan uten lønn eller med lønn inntil 1G. Departementet foreslo dessuten at det i forskrift skal kunne gis mulighet til å fravike hovedregelen om reduksjon av arbeidsavklaringspenger på grunn av samtidig arbeid.

4.9.1.3 Høringsinstansenes merknader

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) støtter forslaget om at det gis fulle arbeidsavklaringspenger når hele arbeidsevnen er tapt og bortfall av arbeidsavklaringspenger når mottaker jobber mer enn 60 prosent. NHO støtter også at denne terskelverdien kan økes til 80 prosent de siste seks månedene vedkommende mottar ytelsen. Sosial- og helsedirektoratet mener at det kan ha utilsiktede konsekvenser å ta bort friinntekten. «For det første gir dagens modell mottakere av tidsbegrenset uførestønad mulighet til å tjene 1G, noe som har bidratt til egenutvikling/egentrening ved at disse har hatt mulighet for å utvikle en begrenset arbeidsevne... For det andre har dagens ordning medvirket til at flere har vært selvhjulpne, og at det ikke har vært nødvendig med supplerende økonomisk sosialhjelp for å dekke nødvendige livsoppholdsutgifter.» Velferdsalliansen mener at det vil være mer hensiktsmessig med en gradering på 20 % arbeid og 80 % stønad for hele tiltaksperioden. Kommunal Landspensjonskasse (KLP) skriver: «KLP støtter nedgang til 20 % i avslutningsfasen, da vi tror fleksibilitet er viktig ved tilbakeføring til arbeidslivet». Arbeids- og velferdsdirektoratet skriver at det ikke vil være mulig på forhånd å fastslå når brukerne starter på de siste seks måneder av sin periode med arbeidsavklaringspenger og at Arbeids- og velferdsetaten derfor ikke vil kunne administrere en ordning på den måten departementet har foreslått. «Et alternativt forslag vil kunne være å utelukkende knytte denne forhøyede terskelverdien til perioden i ventetid på arbeid. Fordelen med dette alternativet, er at brukerne og etaten på forhånd vet nøyaktig til hvilket tidspunkt det evt. skal innvilges forhøyet terskelverdi.»

4.9.1.4 Departementets vurderinger og forslag

Friinntekt passer etter departementets syn ikke inn i en arbeidsrettet og midlertidig ytelse. Friinntekten gjør det også økonomisk mindre lønnsomt å gå fra trygd (kombinert med noe arbeidsinntekt) til arbeid.

Reglene for reduksjon av ytelse har stor betydning for hvor lønnsomt det er å arbeide sammenlignet med kun å motta ytelsen. Det bør alltid lønne seg for mottaker å øke arbeidsinnsatsen. Det bør ikke være mer attraktivt å kombinere trygd og deltidsarbeid enn å ha fulltidsarbeid.

Normalt gir faktisk arbeidet tid i lønnet arbeid et riktig inntrykk av den enkeltes evne til å utføre inntektsgivende arbeid og et godt bilde av hvordan arbeidsevnen varierer gjennom trygdeforløpet. Opplysninger om arbeidet tid er samtidig lett tilgjengelige og lett kontrollerbare. Erfaring fra dagens attføringspenger viser dessuten at reduksjon av trygdeytelse i henhold til faktisk arbeidede timer er et prinsipp som er lett for mottakerne å forstå.

I noen tilfeller er ikke faktisk arbeidet tid et godt mål på en persons arbeidsevne. Departementet mener derfor at Arbeids- og velferdsetaten skal kunne legge til grunn at arbeidsevnen er høyere enn det den faktiske arbeidstiden tilsier i tilfeller der mottaker har en evne til å utføre inntektsgivende arbeid som det kan forventes at vedkommende utnytter. Departementet mener videre at det bør kunne tilstås full ytelse dersom gjennomføringen av fastsatt aktivitet gjør det vanskelig å utnytte hele arbeidsevnen.

Departementet holder videre fast ved at arbeidsavklaringspenger skal falle helt bort når mottaker jobber mer enn 60 prosent (terskelverdi). Departementet ser at det kan være vanskelig på forhånd å fastslå hvilke måneder som vil være de siste seks månedene en person mottar arbeidsavklaringspenger. Bakgrunnen for forslaget er imidlertid å stimulere mottakere som allerede har økt sin arbeidsinnsats til helt ut å forsørge seg ved eget arbeid. Departementet mener derfor at det sentrale er at det i en begrenset periode skal være mulighet for å kombinere 80 prosent arbeid og 20 prosent ytelse for å bidra til at personen kommer i fullt arbeid. Departementet forutsetter at mottaker bare får èn periode med forhøyet terskelverdi i løpet av perioden med arbeidsavklaringspenger. Departementet foreslår at det skal gis fulle arbeidsavklaringspenger til medlem som har tapt hele arbeidsevnen. Departementet foreslår videre at dersom et medlem har tapt en del av sin arbeidsevne, skal arbeidsavklaringspengene inklusive barnetillegg reduseres slik at ytelsen svarer til den del av arbeidsevnen som er tapt, og at reduserte arbeidsavklaringspenger, når personen er inne i ordningen, skal kunne gis når arbeidsevnen er redusert med minst 40 prosent. Departementet foreslår dessuten at beregningen av den reduserte ytelsen skal ta utgangspunkt i forholdet mellom en arbeidstid på 37,5 timer per uke og det antall timer vedkommende har vært eller kunne ha vært i inntektsgivende arbeid, og at det ved fastsettelsen skal tas hensyn til om medlemmet har reduserte muligheter til å utføre inntektsgivende arbeid på grunn av deltakelse på et arbeidsrettet tiltak eller aktiv behandling. Departementet foreslår også at en person, når vedkommende er nær ved å komme i fullt arbeid, kan gis arbeidsavklaringspenger i inntil seks måneder når medlemmet arbeider inntil 80 prosent. Departementet foreslår dessuten at det skal kunne gis forskrift om reduksjon av arbeidsavklaringspenger. Det vises til § 11-18.

4.9.2 Reduksjon av arbeidsavklarings­penger på grunn av ytelser fra ­nåværende eller tidligere arbeidsgiver

4.9.2.1 Gjeldende rett

Mottakere av attføringspenger anses ikke å ha tapt hele sin inntektsevne dersom de i samme periode får pensjonsgivende inntekt fra arbeidsgiver, jf. forskrift 11. september 2001 nr. 1079 om ytelser under yrkesrettet attføring § 3-1. Tidsbegrenset uførestønad blir i henhold til § 12-17 redusert mot økonomiske ytelser fra arbeidsgiver som ikke er pensjonsgivende inntekt dersom ytelsen blir avtalt i forbindelse med fratreden eller reduksjon av arbeidstid. Det er ikke tilsvarende regler for rehabiliteringspenger.

4.9.2.2 Høringsnotatet

Departementet foreslo at det skulle presiseres i loven at en person ikke skal anses for å ha fått nedsatt hele arbeidsevnen dersom vedkommende i det aktuelle tidsrom får ytelser fra arbeidsgiver.

Departementet foreslo videre at pensjonsgivende inntekt fra nåværende eller tidligere arbeidsgiver, som tilstås i forbindelse med overgang til arbeidsavklaringspenger eller i forbindelse med oppsigelse eller fratreden, skal føre til at arbeidsavklaringspengene reduseres med samme beløp. Departementet foreslo dessuten at økonomiske ytelser fra nåværende eller tidligere arbeidsgiver, som ikke er pensjonsgivende inntekt og som tilstås i forbindelse med overgang til arbeidsavklaringspenger eller i forbindelse med oppsigelse, fratreden eller reduksjon av arbeidstid, skal føre til at arbeidsavklaringspengene reduseres med samme beløp. Pensjonsgivende inntekt som er erstatning fra arbeidsgiver etter skadeserstatningsloven § 3-1 eller yrkesskadeforsikringsloven § 13, skal imidlertid ikke føre til reduksjon av arbeidsavklaringspengene.

4.9.2.3 Høringsinstansenes merknader

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) støtter forslaget om at arbeidsavklaringspenger blir redusert med samme beløp dersom det foreligger ytelser fra arbeidsgiver. LO ber om at det presiseres at det, som i dag, bare skal være økonomiske ytelser i form av et generelt tilskudd til livsopphold og ikke for eksempel erstatning for tort og svie i forbindelse med avvikling av et arbeidsforhold som skal kunne komme til fradrag. Senter for seniorpolitikk forutsetter at regelverket justeres dersom det oppstår uforutsette misforhold mellom privat og offentlig sektor. Landsforeningen for hjerte- og lungesyke (LHL) «er enig i prinsippet om at ytelsen kan avkortes når mottaker er etablert i et arbeidsforhold. LHL synes imidlertid at departementet i alt for stor grad har en økonomisk tilnærming når regel for reduksjon av ytelsen på grunn av samtidig arbeid foreslås. Et annet og mer riktig utgangspunkt må være å ha regler som sikrer at brukeren ikke arbeider så mye at tiltaket ikke kan gjennomføres som forutsatt. Det er svært viktig at den nye ytelsen også ivaretar den gruppen som trenger tidskrevende rehabiliteringstiltak, og som derfor ikke kan komme så raskt i inntektsgivende arbeid. LHL er derfor glad for at dette presiseres i forslag til § 11-21 når det lyder; "ved beregningen av om ytelsen skal reduseres mht samtidig arbeid skal det tas hensyn til om medlemmet har redusert mulighet til å utføre inntektsgivende arbeid på grunn av aktiv behandling». Finansnæringens Hovedorganisasjon skriver: «I dag har flere bedrifter valgt å «fylle opp» differansen mellom nivået på tjenestepensjonsordningen og korttidsytelsen fra folketrygden i perioder på attføring eller rehabilitering med rehabiliterings- og attføringspenger over driften. Noe av bakgrunnen ligger i at bedriftene vurderer dette som ytelser de ansatte direkte eller indirekte har vært lovet gjennom tjenestepensjonsordningen inntil lov om foretakspensjon satte en stopper for det. Forslaget vil forhindre den løsningen mange bedrifter i dag har gått inn på. Dersom lov om foretakspensjon ikke endres i tråd med vårt forslag, ber FNH om at andre setning i § 11-20 tas ut.»

4.9.2.4 Departementets vurdering

Departementet har forståelse for at arbeidsgiver kan ha et ønske om å supplere trygdeytelser for å unngå at sykdom også fører til reduksjon av inntekten, og at arbeidsgivere og arbeidstakere kan ha ønske om å inngå avtaler om slik kompensasjon. Bakgrunnen for å ha bestemmelser om reduksjon av trygdeytelser når arbeidstaker samtidig mottar en ytelse fra arbeidsgiver, er imidlertid bl.a. at enkelte arbeidsgivere som ønsker nedbemanning i bedriften, har brukt «gavepensjon» som tilbud for å få arbeidstakere til å slutte. Departementet mener at det er viktig at inntektssikringsordningene ikke utformes slik at de i praksis delfinansierer utstøting fra arbeidslivet.

Departementet presiserer at reduksjonen av arbeidsavklaringspengene, som i dag, skal skje ved at ytelsene fra arbeidsgiver periodiseres og deretter reduseres krone for krone. Departementet presiserer videre at det, som i dag, bare skal være økonomiske ytelser i form av et generelt tilskudd til livsopphold som skal kunne komme til fradrag og ikke for eksempel erstatning for tort og svie i forbindelse med avvikling av et arbeidsforhold.

Departementet foreslår derfor at det presiseres i loven at mottakeren ikke skal anses å ha tapt hele sin evne til å utføre inntektsgivende arbeid dersom vedkommende i samme periode får pensjonsgivende inntekt fra arbeidsgiver. Det foreslås videre at pensjonsgivende inntekt fra nåværende eller tidligere arbeidsgiver, som tilstås i forbindelse med overgang til arbeidsavklaringspenger, eller i forbindelse med oppsigelse eller fratreden, skal føre til at arbeidsavklaringspengene reduseres med samme beløp. Det foreslås dessuten at økonomiske ytelser fra nåværende eller tidligere arbeidsgiver, som ikke er pensjonsgivende inntekt og som tilstås i forbindelse med overgang til arbeidsavklaringspenger, eller i forbindelse med oppsigelse, fratreden eller reduksjon av arbeidstid, skal føre til at arbeidsavklaringspengene reduseres med samme beløp. Det foreslås også at pensjonsgivende inntekt som er erstatning fra arbeidsgiver etter skadeserstatningsloven § 3-1 eller yrkesskadeforsikringsloven § 13 ikke skal føre til reduksjon av arbeidsavklaringspengene. Det vises til §§ 11-15 og 11-19.

4.10 Arbeidsavklaringspenger i ­ventetid på arbeid

4.10.1 Arbeidsavklaringspenger i ventetid på arbeid

4.10.1.1 Gjeldende rett

Det kan i henhold til § 11-9 annet ledd bokstav c gis attføringspenger i ventetiden etter attføringsperioden, når medlemmet står tilmeldt Arbeids- og velferdsetaten som reell arbeidssøker, før vedkommende har fått tilbud om eller har fått arbeid. Ytelsen kan etter forskrift 11. september 2001 nr. 1079 § 3-6 gis i inntil tre måneder, regnet fra det tidspunkt vedkommende avsluttet attføringen.

4.10.1.2 Høringsnotatet

Departementet foreslo at det skal kunne gis arbeidsavklaringspenger i inntil tre måneder i ventetid etter at medlemmet har gjennomført aktiv behandling eller et arbeidsrettet tiltak når vedkommende står tilmeldt Arbeids- og velferdsetaten som reell arbeidssøker, før vedkommende har fått tilbud om eller fått arbeid.

4.10.1.3 Høringsinstansenes merknader

Flere av høringsinstansene mener at den foreslåtte perioden på tre måneder er for kort. Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) viser til at det historisk sett sjelden har vært et arbeidsmarked som er så godt som i dag og at tre måneder også da er kort tid til å komme seg i arbeid. Norges Handikapforbund krever at realitetene i funksjonshemmedes arbeidssøkingssituasjon blir tatt på alvor, og at det her som et minimum er mulighet for å få arbeids­avklaringspenger i påvente av arbeid i seks måneder. Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) ønsker at denne ytelsen skal kunne gis i inntil seks måneder med mulighet til forlengelse i inntil seks måneder. Landsforeningen for hjerte- og lungesyke mener at ytelsen bør kunne gis i seks måneder. Arbeids- og velferdsdirektoratet påpeker at vente­tiden etter fullført tiltak må anses som en jobbsøkeperiode med inntektssikring, og at tre måneder må anses som relativt kort.

4.10.1.4 Departementets vurderinger og forslag

Formålet med arbeidsavklaringspenger i ventetid på arbeid, er å sikre at mottaker har inntektssikring mens vedkommende søker arbeid. I praksis er dette en form for arbeidsløshetstrygd. Arbeidssøkere skal selv jobbe aktivt for å skaffe seg arbeid. Det forutsettes derfor at de skal ta imot tilbud om arbeid, og delta i arbeidsrettede tiltak i henhold til aktivitetsplanen. Departementet foreslår at det skal kunne gis arbeidsavklaringspenger i ventetid på arbeid i inntil tre måneder til personer som har fullført behandling eller arbeidsrettet tiltak. Det vises til §§ 11-14 og 11-10.

4.10.2 Bortfall av arbeidsavklaringspenger i ventetid på arbeid

4.10.2.1 Gjeldende rett

Retten til attføringspenger i ventetid på høvelig arbeid kan midlertidig falle bort dersom mottaker uten rimelig grunn nekter å ta tilbudt arbeid eller å delta i arbeidsmarkedstiltak som Arbeids- og velferdsetaten finner høvelig for vedkommende, jf. forskrift 11. september 2001 nr. 1079 om ytelser under yrkesrettet attføring § 3-7. Retten til attføringspenger faller bort åtte uker første gang, tolv uker annen gang og seks måneder tredje gang mottaker uten rimelig grunn nekter å ta tilbudt arbeid eller å delta i arbeidsmarkedstiltak. Tidsbegrenset bortfall kan bare fastsettes på grunn av forhold som ikke ligger lenger tilbake enn seks måneder.

4.10.2.2 Høringsnotatet

Departementet foreslo at mottakere av arbeids­avklaringspenger i ventetid på arbeid, på samme måte som mottakere av attføringspenger i ventetid på arbeid, kan få midlertidig bortfall av ytelsen dersom vedkommende uten rimelig grunn nekter å ta tilbudt arbeid eller nekter å delta i arbeidsrettede tiltak som Arbeids- og velferdsetaten finner at vedkommende kan utføre.

Det ble foreslått at retten til ytelse skal falle bort i åtte uker dersom mottaker uten rimelig grunn nekter å ta tilbudt arbeid eller nekter å delta i arbeidsmarkedstiltak.

4.10.2.3 Høringsinstansenes merknader

Arbeids- og velferdsdirektoratet peker på at det virker noe ubalansert at sanksjonslengden under fasen arbeidsavklaringspenger i ventetid på høvelig arbeid skal utgjøre 2/3 av totalt innvilget periode. «Tar man utgangspunkt i at sanksjoner av denne karakter skal forhåndsvarsles, jf. forvaltningsloven § 16 og medregner en rimelig frist for brukerne til å uttale seg, så vil ofte hele perioden på 3 måneder være gått ut før man får iverksatt sanksjonen. Direktoratet viser til erfaringene med endring av sanksjonslengden i folketrygdloven § 4-20. Etter denne endringen i sanksjonslengden på dagpengeområdet, har vi sett en stor økning i bruken av sanksjonen. Forklaringen på dette er nok i stor grad at ny sanksjonslengde fremstår som riktigere for saksbehandlerne i etaten.» Direktoratet peker dessuten på at det er vanskelig å forstå hvordan forhold som ligger mer enn tre måneder tilbake i tid skal kunne gi grunnlag for bortfall av arbeidsavklaringspenger når det i forslaget til § 11-16 er satt en frist på seks måneder i paragrafens andre ledd.

4.10.2.4 Departementets vurderinger og forslag

For å sikre at mottakerne gjør det de kan for å skaffe seg arbeid, har det vært vurdert som hensiktsmessig å kunne sanksjonere i tilfeller der mottaker takker nei til arbeid eller tiltak. Departementet foreslår derfor at det gis bestemmelser om tidsbegrenset bortfall av ytelse i ventetid på arbeid. Retten til arbeidsavklaringspenger i ventetid på arbeid vil ikke falle bort hvis mottaker har rimelig grunn til å takke nei til tilbudet om arbeid eller tiltak. Om det foreligger rimelig grunn, må avgjøres etter en helhetsvurdering i det enkelte tilfellet. Ytelsen skal bare falle bort i perioder hvor vedkommende oppfyller vilkårene for arbeidsavklaringspenger i ventetid på arbeid. Departementet er enig i at det må være et rimelig forhold mellom ytelsen og sanksjonene som eventuelt kan ilegges. Departementet foreslår derfor at retten til arbeidsavklaringspenger i ventetid på arbeid skal falle bort i fire uker dersom medlemmet uten rimelig grunn nekter å ta tilbudt arbeid som han eller hun kan utføre, eller nekter å delta på et arbeidsrettet tiltak. Departementet foreslår videre at tidsbegrenset bortfall av arbeidsavklaringspenger i ventetid på arbeid bare skal kunne fastsettes på grunnlag av forhold som ikke ligger lenger tilbake i tid enn tre måneder, og at bortfallsperioden skal regnes fra siste stønadsdag. Departementet foreslår dessuten at det skal stilles krav om at mottakeren i bortfalls­perioden skal stå tilmeldt Arbeids- og velferdsetaten og fylle vilkårene for rett til arbeidsavklaringspenger i ventetid på arbeid. Det vises til § 11-14.

4.11 Nytt krav om arbeidsavklaringspenger

4.11.1 Gjeldende rett

Det går ikke fram av loven når det må settes fram nytt krav om rehabiliteringspenger etter at ytelsen har vært stanset. Det som er utslagsgivende når det vurderes om det er et nytt tilfelle eller en fortsettelse av den påbegynte rehabiliteringspengeperioden, er hva behandlende lege eller spesialist uttaler om sykdommen og funksjonsevnen underveis.

For mottakere av attføringspenger går det fram av forskrift 11. september 2001 nr. 1079 om ytelser under yrkesrettet attføring § 4-3 at det må settes fram nytt krav om yrkesrettet attføring dersom ytterligere yrkesrettet attføring er avslått fordi det ikke anses som nødvendig og hensiktsmessig etter § 11-6, og ved avbrudd ut over 52 uker.

En mottaker av tidsbegrenset uførestønad kan prøve seg i arbeid i stønadsperioden samtidig som vedkommende beholder retten til ytelsen under arbeidsforsøket (hvilende pensjonsrett), jf. § 12-12 tredje ledd. Dersom arbeidsforsøket mislykkes, kan mottaker gå tilbake til tidsbegrenset uførestønad med samme uføregrad uten at vilkårene for ytelsen blir prøvd på nytt. Det er et vilkår for å få hvilende pensjonsrett at en har meldt fra til Arbeids- og velferdsetaten om inntektsendring fordi en prøver seg i arbeid. Hvis en overstiger inntektsgrensen på 1G, og ikke har meldt fra om dette på forhånd, avsluttes saken og vedkommende vil eventuelt måtte fremme et nytt krav om tidsbegrenset uførestønad.  

4.11.2 Høringsnotatet

Departementet foreslo at det lovfestes at det må fremsettes nytt krav om arbeidsavklaringspenger dersom ytelsen har vært stanset i mer enn 52 uker. Det ble videre foreslått at mottaker uansett må sette fram nytt krav om arbeidsavklaringspenger og tilleggsstønader dersom saken er avsluttet og mottaker har vært vurdert å være i stand til å skaffe seg arbeid.

4.11.3 Høringsinstansenes merknader

Landsforeningen for hjerte- og lungesyke stiller spørsmål ved hvorfor lengden på avbruddet skal være avgjørende for om man på nytt må søke om tiltak. De mener at hensynet til å finne eller innvilge hensiktsmessige tiltak må veie tyngre enn hensynet til forutberegnelighet. Norges Blindeforbund mener det for så vidt er greit å sette en grense på 52 uker. «Det er bare vanskelig å se at argumentasjonen til departementet holder. Slik vi ser det vil det ikke være noe problem om man friskmeldte seg for en kort periode og så søkte på nytt. Det er situasjonen på søknadstidspunktet som må være avgjørende for om en søker kan få innvilget ytelsen. En slik søknad må derfor sees i sammenheng med det attføringsløpet søker allerede har vært gjennom og hvilket behov vedkommende har nå.» Norges Handikapforbund mener at «Prinsippet med hvilende pensjonsrett som gjelder i dag for tidsbegrenset uførestønad må videreføres i nytt system. Man må ha en trygghet for at systemet ikke straffer at man ønsker å forsøke seg i jobb.» Barne- og likestillingsdepartementet mener at mottakere som går over fra arbeidsavklaringspenger til foreldrepenger bør fanges opp etter endt foreldrepengeperiode, slik at arbeidsrettet aktivitet kan gjenopptas.

4.11.4 Departementets vurderinger og ­forslag

Bestemmelsen om når det må settes fram nytt krav om arbeidsavklaringspenger skal både gi en administrativ avgrensningsregel og bidra til å avklare når en eventuelt kan begynne på en ny fireårsperiode. Når mottaker er klar for å gjenoppta aktiviteten etter å ha fått stanset ytelsen som følge av manglende oppfyllelse av vilkårene, er spørsmålet om det har gått så lang tid at alle tildelingskriteriene skal vurderes på nytt, eller om mottakeren kan tre inn igjen i sitt opprinnelige vedtak om ytelse. Hvorvidt det anses som en ny sak eller ikke, har bl.a. betydning for om vedkommende kan få en ny periode på inntil fire år. Det å lovfeste når det må settes fram nytt krav om arbeidsavklaringspenger etter at ytelsen har vært stanset, vil bedre forutberegneligheten for den enkelte mottaker og sikre likebehandling. Arbeidsavklaringspenger skal gi inntektssikring i en overgangsfase mens mottaker får oppfølging med sikte på å komme i arbeid. Departementet mener derfor at en ikke bør kunne gjenoppta denne ytelsen etter svært lange avbrudd, slik som mottakere av tidsbegrenset uførestønad kan i dag. Det er på den andre siden viktig at perioden for når en kan gjenoppta ytelsen, ikke settes så kort at det åpner for at enkelte mottakere kan avbryte det fastsatte løpet og friskmelde seg for en svært kort periode, og deretter søke om å få innvilget arbeidsavklaringspenger på nytt med ny ytre varighet på fire år. Departementet holder fast ved at hele saken bør vurderes på nytt når ytelsen har vært stanset i 52 uker. Departementet presiserer at også personer som har mottatt foreldrepenger kan gjenoppta den arbeidsrettede aktiviteten uten at det må settes fram nytt krav om ytelser, forutsatt at arbeidsavklaringspenger ikke har vært stanset i mer enn 52 uker.

Departementet understreker videre at endringer i brukerens helse eller bistandsbehov alltid vil måtte føre til at Arbeids- og velferdsetaten vurderer om disse endringene tilsier at aktivitetsplanen bør justeres, eller om ytelsen bør stanses.

Departementet foreslår at det må settes fram nytt krav om arbeidsavklaringspenger eller tilleggstønader dersom ytelsene har vært stanset i mer enn 52 uker. Departementet foreslår videre at det må settes fram et nytt krav om arbeidsavklaringspenger dersom saken er avsluttet med et endelig avslag, personen er ferdig avklart, eller personen har fått innvilget arbeidsavklaringspenger i ventetid på arbeid. Det vises til § 11-20.

4.12 Opphold i institusjon og straffegjennomføring

4.12.1 Opphold i institusjon

4.12.1.1 Gjeldende rett

Ved innleggelse i helseinstitusjon eller lignende institusjon under statlig eller fylkeskommunalt ansvar med rett til fri forpleining, blir rehabiliteringspengene redusert med 50 prosent dersom oppholdet antas å ville vare mer enn fem måneder inkludert hele innleggelsesmåneden. Rehabiliteringspenger gis likevel uten reduksjon for innleggelsesmåneden og den påfølgende måneden. Rehabiliteringspengene reduseres heller ikke ved innleggelse i somatiske sykehusavdelinger eller ved innleggelse i institusjoner der kommunen eller fylkeskommunen krever vederlag. Det er videre gjort unntak for visse persongrupper i forskrift av 13. desember 2001 nr. 1409 om adgang til å utbetale rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad uten reduksjon for visse persongrupper i institusjon. Fra og med utskrivingsmåneden gis det rehabiliteringspenger etter lovens vanlige bestemmelser. Kommer vedkommende innen tre måneder på nytt i institusjon, reduseres rehabiliteringspengene tidligst fra måneden etter den nye innleggelsen. Ytelsen reduseres ikke dersom vedkommende forsørger ektefelle eller barn som selv er medlem i trygden. Ytelsene skal heller ikke reduseres, eller reduseres mindre, dersom vedkommende etter innleggelsen fortsatt har faste og nødvendige utgifter til bolig mv. Etter § 12-13 nr. 1 tredje ledd kommer bestemmelsene om rehabiliteringspenger tilsvarende til anvendelse for mottakere av tidsbegrenset uførestønad.

Når yrkesrettet attføring gjennomføres i institusjon med fri kost og losji, blir attføringspengene redusert med 50 prosent. Den årlige utbetaling av attføringspengene skal likevel ikke være lavere enn 0,5G. Attføringspengene gis uten reduksjon for innleggelsesmåneden og den påfølgende måneden. Når institusjonsoppholdet avsluttes, gis det attføringspenger etter lovens vanlige bestemmelser fra og med den måneden oppholdet oppheves. Kommer vedkommende innen tre måneder på nytt i institusjon, gis det reduserte attføringspenger fra og med den dagen det nye oppholdet tar til. Ytelsen reduseres ikke dersom vedkommende forsørger ektefelle eller barn som selv er medlem i trygden. Ytelsen skal heller ikke reduseres, eller reduseres mindre, dersom vedkommende etter innleggelsen fortsatt har faste og nødvendige utgifter til bolig mv., jf. § 11-16.

4.12.1.2 Høringsnotatet

Departementet foreslo at arbeidsavklaringspengene skal reduseres dersom mottaker under gjennomføring av fastsatt aktivitet oppholder seg i en institusjon med fri kost og losji. Departementet foreslo videre at arbeidsavklaringspenger skulle gis uten reduksjon for innleggelsesmåneden og de tre påfølgende månedene, og at ytelsen deretter skulle reduseres med 50 prosent inntil institusjonsoppholdet avsluttes. Departementet foreslo at reduksjonen skulle skje uavhengig av type institusjon, og at den skal være felles for alle personer/grupper. Dersom mottaker innen tre måneder på nytt kommer i institusjon, gis det redusert ytelse tidligst fra måneden etter den nye innleggelsen. Departementet foreslo dessuten at arbeidsavklaringspengene ikke skal reduseres dersom mottaker forsørger ektefelle eller barn, og at arbeidsavklaringspengene ikke skal reduseres eller reduseres med mindre enn 50 prosent dersom mottaker har faste og nødvendige utgifter til bolig o.a..

4.12.1.3 Høringsinstansenes merknader

Norges Handikapforbund støtter at eventuelt trekk i pensjon gjøres etterskuddsvis. «Vi vil imidlertid understreke at utgifter som ikke blir borte ved institusjonsopphold må sikre mindre reduksjon. Kravet om meldekort må videre automatisk falle bort ved opphold i institusjon.» Arbeids- og velferdsdirektoratet skriver: «Vi stiller oss positive til at reduksjonen i livsoppholdsytelsen først skjer fra den 4. måneden etter innleggelsen. I forhold til dagens regler vil dette redusere antallet saker og samtidig være enkelt å forholde seg til.» Direktoratet ønsker seg imidlertid ytterligere forenklinger for å sikre likebehandling, og foreslår at formuleringen «forsørger ektefelle eller barn» erstattes av formuleringen «har krav på barnetillegg» og at formuleringene «o.a.» og «eller reduseres med mindre enn 50 prosent» strykes. Direktoratet mener også at eventuelle endringer i så fall også bør gjøres for mottakere av sykepenger.

4.12.1.4 Departementets vurderinger og forslag

Dagens bestemmelser om reduksjon av ytelse under opphold i institusjon er lite forutsigbare. Hensikten med unntak for korte institusjonsopphold har vært å unngå at mottaker får økonomiske problemer i tillegg til helseproblemene. Departementet mener at dette hensynet kan ivaretas bedre ved å utsette tidspunktet for reduksjon til tre måneder etter innleggelsesmåneden, slik det blir gjort for sykepenger. For å harmonisere regelverket for reduksjon av midlertidige ytelser under opphold i institusjon ytterligere, foreslår departementet at også det øvrige regelverket for reduksjon av arbeidsavklaringspenger tar utgangspunkt i dagens regelverk for sykepenger.

Departementet er kommet til at en ikke bør knytte bestemmelsen opp til «gjennomføring av planlagt aktivitet» og foreslår derfor at denne formuleringen erstattes av «medlem som mottar arbeidsavklaringspenger».

Departementet er for så vidt enig i at hensynet til likebehandling av brukerne kan tilsi at vurderingstemaene objektiviseres. Departementet viser imidlertid til at en ved utformingen av regelverket også må ta hensyn til at resultatet må bli rimelig for den enkelte. Det er ikke alltid slik at den som har krav på barnetillegg også forsørger en ektefelle og tilføyelsen «o.a.» etter «utgifter til bolig» er ment å fange opp andre utgifter enn leie/avdrag som har direkte tilknytning til boligen. Departementet er videre enig i at regelverket for de midlertidige ytelsene så langt som mulig bør være likt, men minner om at sykepengene bl.a. skiller seg fra de andre midlertidige ytelsene ved at det ikke gis barnetillegg.

Departementet foreslår at arbeidsavklaringspengene skal reduseres dersom mottaker oppholder seg i en institusjon med fri kost og losji, men at dette likevel ikke skal gjelde for medlemmer som forsørger ektefelle eller har krav på barnetillegg. Departementet foreslår at arbeidsavklaringspengene skal gis uten reduksjon for innleggelses­måneden og de tre påfølgende månedene og at de deretter skal bli redusert med 50 prosent inntil institusjonsoppholdet avsluttes. Departementet foreslår videre at det, dersom medlemmet innen tre måneder etter utskrivelsen på nytt kommer i institusjon, skal gis reduserte arbeidsavklaringspenger fra og med måneden etter at det nye oppholdet tar til. Departementet foreslår dessuten at Arbeids- og velferdsetaten skal kunne bestemme at arbeidsavklaringspengene likevel ikke skal reduseres dersom medlemmet har faste og nødvendige utgifter til bolig o.a.. Det vises til § 11-21.

4.12.2 Straffegjennomføring

4.12.2.1 Gjeldende rett

En person som utholder varetekt, straff eller særreaksjon i anstalt under kriminalomsorgen har ikke rett til rehabiliteringspenger, attføringspenger eller tidsbegrenset uførestønad, jf. §§ 10-15, 11-17 og 12-13 nr. 1 tredje ledd. Ved gjennomføring av samfunnsstraff kan ytelsene tilstås dersom vilkårene for øvrig er oppfylt. Det kan likevel gis rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad dersom vedkommende arbeider for en arbeidsgiver utenfor anstalten (frigang) i henhold til straffegjennomføringsloven § 20, og blir arbeidsufør som følge av sykdom, skade eller lyte.

4.12.2.2 Høringsnotatet

Departementet foreslo at personer som utholder varetekt, straff eller særreaksjon i anstalt under kriminalomsorgen ikke skal ha rett til arbeidsavklaringspenger. Departementet foreslo videre at ytelsen skal kunne tilstås ved gjennomføring av samfunnsstraff, straffegjennomføring i medhold av straffegjennomføringsloven § 16, betinget dom og ved prøveløslatelse i medhold av straffegjennomføringsloven §§ 42 flg.. Ytelsen skal også kunne tilstås dersom personen arbeider for en arbeidsgiver utenfor anstalten (frigang) i henhold til straffegjennomføringsloven § 20, og blir arbeidsufør på grunn av sykdom, skade eller lyte.

4.12.2.3 Høringsinstansenes merknader

Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter forslaget.

4.12.2.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementet foreslår at personer som utholder varetekt, straff eller særreaksjon i anstalt under kriminalomsorgen, ikke skal ha rett til arbeidsavklaringspenger, men at det likevel skal gis arbeidsavklaringspenger hvis vedkommende arbeider for en arbeidsgiver utenfor anstalten i medhold av straffegjennomføringsloven § 20. Departementet foreslår videre at arbeidsavklaringspenger skal tilstås ved gjennomføring av samfunnsstraff, straffegjennomføring i medhold av straffegjennomføringsloven § 16 eller betinget dom dersom vilkårene for øvrig er oppfylt, og at det samme skal gjelde ved prøveløslatelse i medhold av straffegjennomføringsloven §§ 42 flg.. Det vises til § 11-22.

4.13 Forholdet til andre ytelser

4.13.1 Forholdet til andre folketrygdytelser som skal sikre inntekt

4.13.1.1 Gjeldende rett

Den som fyller vilkårene for rehabiliterings- eller attføringspenger kan samtidig fylle vilkårene for sykepenger. Hvor det er samme forhold som gjør at man fyller vilkårene for begge ytelsene, gir i folketrygdloven §§ 10-16 første ledd og 11-18 første ledd rett til den høyeste av ytelsene, jf. også folketrygdloven § 8-48. Bestemmelsene innebærer at man ikke kan få begge ytelsene.

Etter bestemmelsene i §§ 10-16 annet ledd og 11-18 annet ledd faller rehabiliterings- og attføringspenger bort når en person får rett til tidsbegrenset uførestønad, uførepensjon eller alderspensjon fra folketrygden. Den som fyller vilkårene for uføreytelse kan ikke for samme forhold samtidig fylle vilkårene for rehabiliteringspenger eller attføringspenger. For å få en uføreytelse er det et vilkår at reduksjonen i arbeidsevnen er varig, mens et vilkår for å få rehabiliteringspenger er at det er utsikt til bedring av arbeidsevnen. Tilsvarende forutsetning gjelder for vilkåret om yrkesrettet attføringstiltak for å få attføringspenger. Rehabiliterings- og attføringspenger faller etter i §§ 10-16 annet ledd og 11-18 annet ledd også bort i den utstrekning vedkommende får barnepensjon etter folketrygdloven. Den som fyller vilkårene for attføringspenger har ikke rett til rehabiliteringspenger.

Folketrygdloven regulerer ikke særskilt de tilfellene hvor en person har en annen redusert folketrygdytelse og samtidig fyller vilkårene for å få rehabiliterings- eller attføringspenger på grunnlag av nedsatt restarbeidsevne. I praksis graderes rehabiliteringspenger da i forhold til den nedsatte arbeidsevnen som ytelsen skal dekke av 100 pst. arbeidsevne. Når rehabiliteringspenger ytes i kombinasjon med en uføreytelse skal rehabiliteringspenger beregnes på grunnlag av et inntektsgrunnlag oppjustert til 100 pst. stillingsgrad og graderes i forhold til den andelen ytelsen utgjør i forhold til 100 pst. arbeidsevne. For attføringspenger tas det utgangspunkt i en full ytelse og den andre folketrygdytelsen trekkes deretter fra krone for krone.

I praksis fastsettes inntektsgrunnlaget ulikt for rehabiliteringspenger og attføringspenger i tilfeller hvor personen samtidig mottar uførepensjon. I tilfeller hvor personen har mottatt redusert uførepensjon blir attføringspengegrunnlaget bestemt ut fra den faktiske inntekten vedkommende hadde forut for tilståelsen av uførepensjon, oppjustert for endringer i grunnbeløpet. I kombinasjonstilfellene gradert uføreytelse og rehabiliteringspenger gir denne graderingen ikke et korrekt kompensasjonsnivå når uføretidspunktet for gradert uføreytelse og rehabiliteringspenger ligger innenfor de samme tre årene. I disse tilfellene blir det satt et nytt uføretidspunkt slik at grunnlaget for rehabiliteringspenger fastsettes ut fra inntekten/ sykepengegrunnlaget i deltidsstilling på uføretidspunktet.

Personer som mottar full tidsbegrenset uførestønad kan ikke få sykepenger, rehabiliteringspenger eller attføringspenger dersom vedkommende blir sykmeldt fra arbeid vedkommende har, i tillegg til den fulle uføreytelsen, jf. § 8-50 første ledd og §§ 10-16 og 11-18. Personer som mottar redusert tidsbegrenset uførestønad kan motta sykepenger av den arbeidsinntekt som vedkommende har i tillegg til ytelsen. Mottaker kan også kombinere redusert tidsbegrenset uførestønad med reduserte rehabiliterings- eller attføringspenger. De reduserte ytelsene (prosentandelene) kan til sammen maksimalt utgjøre en full ytelse (100 prosent).

4.13.1.2 Høringsnotatet

Departementet foreslo at arbeidsavklaringspenger, som dagens rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrensede uførestønad, skal falle bort når en person mottar fulle dagpenger under arbeidsløshet, stønad ved barns og andre nære pårørendes sykdom, uførepensjon, foreldrepenger, svangerskapspenger eller alderspensjon fra folketrygden, og at ytelsen skal reduseres med tilsvarende beløp når mottaker får barnepensjon etter folketrygdloven.

Departementet foreslo videre at arbeidsavklaringspengene skal reduseres når mottaker samtidig mottar reduserte dagpenger under arbeidsløshet, stønad ved barns eller andre nære pårørendes sykdom, uførepensjon, foreldrepenger eller svangerskapspenger fra folketrygden. Departementet foreslo at arbeidsavklaringspengene i slike tilfeller utmåles ved at det gjøres et prosentvis fradrag for den andelen som den andre folketrygdytelsen utgjør av full ytelse.

Departementet foreslo også at det skulle gis en egen bestemmelse om forholdet til sykepenger, og at regelen om at det ikke gis arbeidsavklaringspenger i arbeidsgiverperioden for sykepenger skulle videreføres. Departementet foreslo at et medlem som samtidig har rett til arbeidsavklaringspenger og sykepenger, skal ha rett til den høyeste av ytelsene. Departementet foreslo videre at en person som har rett til arbeidsavklaringspenger, og som samtidig har rett til sykepenger på grunnlag av deltidsarbeid, skal kunne beholde reduserte arbeidsavklaringspenger i tillegg til sykepengene, og at arbeidsavklaringspengene i slike tilfeller skal beregnes som en full ytelse og reduseres i forhold til den stillingsandelen sykepengene er beregnet etter. Departementet foreslo at summen av arbeidsavklaringspenger og sykepenger likevel ikke skal kunne utgjøre mindre enn fulle arbeidsavklaringspenger.

4.13.1.3 Høringsinstansenes merknader

Arbeids- og velferdsdirektoratet foreslår at dagens bestemmelse i § 4-25 videreføres for tilfeller der en person samtidig har rett til dagpenger og arbeidsavklaringspenger. Direktoratet foreslår videre at samordning mellom arbeidsavklaringspenger og ytelser etter folketrygdlovens kapittel 9 bør reguleres sammen med reglene for samordning mot sykepenger fordi reglene i stor grad er sammenfallende. Direktoratet peker videre på at det må avklares i hvilke tilfeller foreldrepenger skal anses som «fulle ytelser» og i hvilke tilfeller ytelsen må anses å være «redusert». Direktoratet legger til grunn at arbeidsavklaringspenger ikke påvirker gjenlevendepensjon og overgangsstønad mer enn dagens ytelser, og at arbeidsavklaringspenger fortsatt skal regnes som pensjonsgivende inntekt i forhold til inntektsavkortning av disse ytelsene. Direktoratet skriver dessuten: « Når det gjelder opptjening av ny sykepengerett ved deltidsarbeid og graderte arbeidsavklaringspenger, peker direktoratet på at det er ulike regler for de tre ytelsene som vil utgjøre arbeidsavklaringspenger. Direktoratet skriver videre: «Departementet foreslår at det i situasjoner hvor bruker mottar arbeidsavklaringspenger kombinert med sykepenger for en deltidsstilling, skal arbeidsavklaringspenger beregnes som en full ytelse og reduseres i forhold til stillingsandelen som sykepengene er beregnet etter. Direktoratet forstår dette som at det medfører at man innfører uføregrad på arbeidsavklaringspenger. Det bør vurderes hvorvidt dette skal medføre at normal arbeidstid reduseres tilsvarende. Dette er greit ved fulle sykepenger for en deltidsstilling. Det bør imidlertid ses nærmere på hvordan man skal behandle saker hvor man mottar arbeidsavklaringspenger kombinert med graderte sykepenger for en deltidsstilling.» Direktoratet peker dessuten på at praksis i dag er ulik for attføringspenger og rehabiliteringspenger i tilfeller hvor personen samtidig mottar uførepensjon til tross for at lovbestemmelsene har identisk innhold, og foreslår derfor at det presiseres hvordan dette skal gjennomføres.

4.13.1.4 Departementets vurderinger og forslag

Det er viktig at regelverket i folketrygdloven er utformet slik at det lønner seg å være i arbeid framfor å motta trygdeytelser. Ordninger som inne­bærer at en person kan motta mer enn èn full ­folketrygdytelse, støtter ikke opp om dette. Det er derfor i folketrygdloven bestemmelser som forutsetter at en ikke skal kunne motta mer enn èn full folketrygdytelse. Bestemmelsene om hvordan arbeidsavklaringspengene skal beregnes i tilfeller der personen har rett til flere folketrygdytelser, må ta høyde for dette samtidig som det sikres at personen ikke kommer dårligere ut enn hvis vedkommende bare hadde rett til èn ytelse.

Folketrygdytelsene beregnes i dag på ulike måter. Dette gjør at det ikke alltid er åpenbart hvordan en eventuell reduksjon skal skje. Departementet holder derfor fast ved at det også bør gå tydelig fram av loven hva som skal skje dersom en person har rett til to folketrygdytelser, og ser det derfor som mest hensiktsmessig å regulere forholdet mellom hele ytelser og forholdet mellom reduserte ytelser i to bestemmelser.

Departementet er kommet til at en i kapittel 11 bør ha generelle regler om hva som skal skje med arbeidsavklaringspengene når en samtidig har rett til en annen ytelse. Departementet mener derfor at det er mest hensiktsmessig å regulere forholdet mellom arbeidsavklaringspenger og dagpenger under arbeidsløshet i kapittel 4.

Forholdet mellom hele ytelser

Departementet foreslår at personer som har rett til arbeidsavklaringspenger, og samtidig fyller vilkårene for en annen full folketrygdytelse som skal dekke samme inntektstap i samme tidsrom, som i dag, skal kunne velge hvilken ytelse de ønsker å motta. Departementet foreslår videre at det presiseres at fulle sykepenger av deltidsstilling i denne sammenhengen skal anses som en redusert ytelse.

Dersom en har valgt redusert sats for foreldrepenger, dvs. 80 prosent dekning i 54 uker i stedet for 100 prosent dekning i 44 uker, skal ytelsen likevel anses som full ytelse i henhold til § 11-23. Dersom personen har valgt tidskonto, skal ytelsen imidlertid anses som en redusert ytelse i henhold til § 11-24.

Forholdet mellom reduserte ytelser

Når en person samtidig har rett til arbeidsavklaringspenger og en annen redusert ytelse fra folketrygden, foreslår departementet at arbeidsavklaringspengene skal beregnes som en full ytelse, og deretter reduseres med den prosentandelen som den reduserte ytelsen utgjør av full ytelse. Det betyr at når en mottaker av arbeidsavklaringspenger også får 50 prosent uførepensjon, skal arbeidsavklaringspengene reduseres med 50 prosent. I forslaget til lovtekst til § 11-24 brukes begrepet «redusert ytelse». Dette er ikke helt dekkende for personer som er 100 prosent sykmeldt i forhold til en deltidsstilling. Disse får 100 prosent sykepenger i deltidsstillingen, noe som teknisk sett er en full ytelse. I vanlig språkbruk vil imidlertid en person som bare er arbeidsufør i forhold til en del av sin fulle arbeidsevne anses å ha en redusert ytelse. Departementet mener derfor at begrepet «redusert ytelse» gir best uttrykk for hva som skal reguleres. Bestemmelsen om forholdet til andre reduserte folketrygdytelser må også ses i sammenheng med reglene om reduksjon av ytelse på grunn av samtidig arbeid, jf. § 11-18 og reglene om reduksjon av ytelse på grunn av ytelser fra arbeidsgiver, jf. § 11-19. Det innebærer bl.a. at dersom en person ikke utnytter hele den delen av arbeidsevnen som er i behold, skal det gjøres fradrag for timer der personen kunne ha vært i inntektsgivende arbeid.

I situasjoner der en person både har krav på arbeidsavklaringspenger og uførepensjon skal arbeidsavklaringspengene inkludert eventuelt barnetillegg beregnes som en full ytelse. Dette innebærer at dersom det tilstås 60 prosent uførepensjon, vil personen få arbeidsavklaringspenger tilsvarende 40 prosent av full ytelse inkludert barnetillegg.

Departementet foreslår at personer som har rett til fulle arbeidsavklaringspenger, og samtidig fyller vilkårene for en annen full folketrygdytelse som skal dekke samme inntektstap i samme tidsrom, skal kunne velge hvilken ytelse de ønsker å motta. Departementet foreslår dessuten at det skal gis reduserte arbeidsavklaringspenger til personer som mottar reduserte ytelser fra folketrygden, og at fulle sykepenger for en deltidsstilling skal anses som en redusert ytelse. Departementet foreslår at arbeidsavklaringspengene i slike tilfeller skal beregnes som en full ytelse, og deretter reduseres med den prosentandelen som den reduserte ytelsen utgjør. Departementet foreslår videre at arbeidsavklaringspengene for personer som er delvis sykmeldte skal reduseres med den prosentandel som sykmeldingen utgjør av full stilling. Departementet foreslår også at tidspunktet da arbeidsevnen ble redusert i forhold til arbeidsavklaringspengene skal legges til grunn dersom personen har rett til både arbeidsavklaringspenger og gradert uførepensjon, forutsatt at dette tidspunktet og uføretidspunktet i forhold til uførepensjon ligger innenfor de samme tre årene. Departementet foreslår også at arbeidsavklaringspenger skal reduseres med tilsvarende beløp når personen samtidig får barnepensjon etter lovens kapittel 18. Departementet foreslår dessuten at det skal kunne gis forskrift om forholdet mellom arbeidsavklaringspenger og andre reduserte ytelser fra folketrygden. Det vises til §§ 11-23 og 11-24.

Med ny alderspensjon i folketrygden innføres det en fleksibilitet i systemet med mulighet for pensjonering allerede fra 62 år. Det nye systemet bygger på at en fritt skal kunne kombinere pensjon og arbeidsinntekt, uten reduksjon av trygdeytelsen. Departementet vil i det videre arbeidet med pensjonsreformen vurdere hvordan den nye alderspensjonen skal påvirke retten til folketrygdens midlertidige ytelser etter fylte 62 år.

4.13.2 Forholdet til ytelser etter annen ­lovgivning

4.13.2.1 Gjeldende rett

Retten til rehabiliteringspenger og attføringsytelser faller bort i den utstrekning ytelsene kommer inn under ansvarsområdet i annen lovgivning, jf. §§ 10-17 og 11-19. Det er ingen tilsvarende bestemmelse for tidsbegrenset uførestønad.

Samordning av rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad med ytelser fra offentlige og private tjenestepensjonsordninger reguleres i lov av 6. juli 1957 nr. 26 om samordning av pensjons- og trygdeytelser (samordningsloven).

Alle offentlig ansatte, og en del av de ansatte i privat sektor, er dekket av tjenestepensjonsordninger som utbetaler supplerende tillegg til folketrygdens midlertidige helserelaterte ytelser. De offentlige tjenestepensjonsordningene utbetaler tillegg til både rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad. De private utbetaler kun tillegg til tidsbegrenset uførstønad.

Tjenestepensjonsordningene er forsikringsordninger der medlemmene har betalt premie for å kunne få utbetalt tillegg til folketrygdens ytelser. De offentlige tjenestepensjonsordningene er bruttoordninger som samordnes med folketrygdens ytelser. Samordningen skjer ved at folketrygdens ytelser utbetales fullt ut, mens den offentlige pensjonen reduseres med et samordningsfradrag. Private tjenestepensjoner er som regel nettoordninger. Det betyr at de ikke samordnes, men utbetales uavkortet som et tillegg til folketrygdytelser.

Arbeids- og velferdsetaten plikter å bistå pensjonsordningene ved gjennomføringen av samordning mellom ytelser fra Arbeids- og velferdsetaten og ytelser fra pensjonsordningen, jf. samordningsloven § 25. Plikten til å utveksle opplysninger er nærmere regulert i forskrift 6. juli 2000 nr. 727 om registrering og utveksling av opplysninger (meldesystem) for å gjennomføre bestemmelsene i samordningsloven mv..

4.13.2.2 Høringsnotatet

Departementet foreslo at retten til arbeidsavklaringspenger og tilleggsstønader skal falle bort i den utstrekning ytelsene kommer inn under ansvarsområdet i annen lovgivning.

Departementet foreslo videre at det presiseres i loven at arbeidsavklaringspengene reduseres med tilsvarende beløp når personen mottar vartpenger etter lov 28. juli 1949 nr. 26 om Statens Pensjonskasse eller ventelønn etter lov 4. mars 1983 nr. 3 om statens tjenestemenn m.m. (tjenestemanns­loven), men likevel ikke i større utstrekning enn at summen av ytelsene per uke minst svarer til tre prosent av grunnbeløpet.

4.13.2.3 Høringsinstansenes merknader

Arbeids- og velferdsdirektoratet peker på at bestemmelsen som angår forholdet til annen lovgivning i utkastets § 11-13 bør flyttes slik at den kommer i direkte tilknytning til de andre bestemmelsene som regulerer forholdet til andre ytelser. Direktoratet foreslår også at samordning av arbeidsavklaringspenger og ventelønn skal ta utgangspunkt i dagens regler for samordning mellom arbeidsavklaringspenger og dagpenger, og at dette reguleres i tjenestemannsloven med forskrift, dvs. at det er ventelønnen som avkortes. Direktoratet skriver: «Dette begrunner vi blant annet med at det er et vilkår for å motta ventelønn, at man anses som reell arbeidssøker tilsvarende som for mottakere av dagpenger. Dersom man mottar fulle arbeidsavklaringspenger, anses man ikke som reell arbeidssøker og fyller derfor ikke vilkårene for å motta ventelønn. Dette vil da medføre at ventelønnen stanses inntil vedkommende igjen anses som reell arbeidssøker.» Direktoratet peker også på at det i dag er noe usikkerhet rundt muligheten for samtidig å motta ytelser fra folketrygdloven og etter forskrift om arbeidsmarkedstiltak med hjemmel i arbeidsmarkedsloven. Direktoratet uttaler at det er viktig at man ser utformingen av reglene for arbeidsavklaringspenger og tjenestepensjoner i sammenheng med Uførepensjonsutvalgets forslag og utformingen av ny uføreytelse. Direktoratet understreker at saken både har en prinsipiell og en administrativ side, som begge bør tillegges vekt i gjennomgangen. Den nye stønadens karakter av å være en midlertidig helseakseytelse aktualiserer det prinsipielle spørsmålet om hvorvidt det bør være forenelig med retten til midlertidig inntektssikring å samtidig motta offentlige og/eller private tjenestepensjoner som har karakter av å være varige uførepensjoner. Dette prinsipielle poenget må etter direktoratets syn være førende i den kommende gjennomgangen av tjenestepensjonsordningene. Dersom dagens samordningsregler videreføres, vil de utfordringer som nå gjør seg gjeldende for dagens attføringspenger gjelde tilsvarende for en vesentlig større gruppe mottakere. Samordningsloven pålegger etaten et stort ansvar for å melde fra til pensjonsordningene om endringer av folketrygdytelser for at de skal kunne beregne korrekt pensjon. Både ut fra en prinsipiell og administrativ synsvinkel er direktoratet derfor enig i at det er behov for en snarlig og planmessig gjennomgang av forholdet mellom tjenestepensjon/samordning og arbeidsavklaringspenger. «Vi understreker behovet for at denne gjennomgangen starter allerede nå og at man ikke venter til utformingen av ny varig uføreytelse. Vårt primære standpunkt er at det ikke skal være mulig å motta arbeidsavklaringspenger og samtidige tilleggsytelser fra private og/eller offentlige tjenestepensjonsordninger. Direktoratet foreslår primært at man ikke skal kunne motta utbetalinger fra tjenestepensjonsordninger samtidig med mottak av arbeidsavklaringspenger. En ulempe ved denne løsningen, kan være at det kan oppstå press på varig uføreytelse når personen har hatt inntekter utover 6G. Det vil være i slike tilfeller medlemmet taper mest på at tilleggene som tjenestepensjonen yter i tillegg til arbeidsavklaringspengene bortfaller. En alternativ løsning til vårt primære utgangspunkt kan derfor være å kun utbetale uførepensjon fra tjenestepensjonsordning for inntekter som overstiger 6G, hvor inntektstapet ikke er kompensert allerede via arbeidsavklaringspengene.» Dersom man konkluderer med at det skal være mulig å motta ytelser fra offentlige og/eller private tjenestepensjoner samtidig med arbeidsavklaringspenger, foreslår direktoratet at man drøfter alternative løsninger på de administrative utfordringene. Statens Pensjonskasse, Kommunal Landspensjonskasse (KLP) og Arbeids- og velferdsdirektoratet har skissert tre modeller for mulige endringer av bestemmelsene om samordning av trygde- og pensjonsytelser, som alle i større eller mindre grad gir fordeler i forhold til dagens løsning, samtidig som de ikke vil motvirke intensjonen med innføring av arbeidsavklaringspenger. De mener at den mest aktuelle modellen er å gå vekk fra dagens regime under samordningsloven og over til en avkortingsmodell som blir hjemlet direkte i lov om statens pensjonskasse m.fl., og i vedtektene for kommunale tjenestepensjonsordninger. Reduksjonen i tjenestepensjonen foreslås gjennom­ført ved en «krone-for-krone»-avkorting i forhold til arbeidsavklaringspengene vedkommende medlem har rett til, uavhengig av hvilken ytelse han eller hun faktisk mottar. Det betyr at tjeneste­pensjonsordningen ikke vil kompensere for eventuelt (tidsbegrenset) bortfall av arbeidsavklaringspenger, f.eks. fordi vedkommende ikke følger opp tiltaket. Denne løsningen innebærer at man samtidig løsriver samordningsberegningene fra kompliserte og fiktive pensjonsstørrelser. Fornyings- og administrasjonsdepartementet skriver: «Attføringsreformen i 2002 ­medførte et vanskelig arbeid for Statens Pensjonskasse. Vanskelighetene besto i at det ikke ble gitt tilstrekkelige opplysninger om pensjonen fra folketrygden til Statens Pensjonskasse. I lys av disse erfaringene mener vi det er viktig å avklare hvordan samordningsreglene for den nye ytelsen skal gjennomføres. Videre må det gis tilstrekkelige ressurser til å følge opp endringene administrativt, slik at nødvendige opplysninger blir gitt til de offentlige tjenestepensjonsordningene.»

4.13.2.4 Departementets vurderinger og forslag

Folketrygden skal sikre inntekt og dekke utgifter i bestemte situasjoner. Det er imidlertid ikke meningen at folketrygden skal dekke utgifter som andre instanser har hovedansvar for å dekke. Dersom to ytelser har overlappende formål, skal folketrygdens ytelse derfor være subsidiær. Departementet slutter seg til vurderingen av at bestemmelsen om forholdet til ytelser etter annen lovgivning bør flyttes lenger bak i kapittelet for å opprettholde den strukturen som ellers finnes i folketrygdloven. Departementet er videre kommet til at forholdet mellom arbeidsavklaringspenger og ventelønn og vartpenger likevel ikke bør reguleres i folketrygdloven. Et av hovedgrepene i St.meld. nr. 9 (2006-2007) Arbeid, velferd og inkludering, er en generell frikobling av livsoppholdsytelser fra tilleggsstønader og andre virkemidler. Departementet ønsker derfor at tilleggsstønadene etter folketrygdloven kapittel 11 også skal kunne kombineres med basisytelse etter forskrift med hjemmel i arbeidsmarkedsloven (individstønad). Det innebærer bl.a. at personer mellom 16 og 18 år som har nedsatt arbeidsevne, men som ikke er gamle nok til å få arbeidsavklaringspenger kan få tilleggs­stønader. Departementet viser dessuten til at det i høringsnotatet ble varslet en egen gjennomgang av de ulike stønadene. Departementet foreslår at retten til arbeidsavklaringspenger og tilleggsstønader skal falle bort i den utstrekning ytelsene kommer inn under ansvarsområdet i annen lovgivning, og at departementet skal kunne gi forskrift om avgrensningen av bestemmelsen. Departementet viser videre til arbeidet med gjennomgangen av tjenestepensjonsordningene. Det vil i lys av utvalgets konklusjoner kunne bli aktuelt å komme tilbake til forholdet mellom arbeidsavklaringspenger og offentlige tjenestepensjoner.

4.14 Særregler ved yrkesskade

4.14.1 Gjeldende rett

For personer som er arbeidsuføre på grunn av en yrkesskade eller en likestilt yrkessykdom etter folketrygdloven kapittel 13, gjelder ikke vilkårene i §§ 10-2, 11-2, 12-2 og 12-3 om forutgående og fortsatt medlemskap. For rehabiliteringspenger gjelder ikke vilkåret i § 10-3 om opphold i Norge. Ved yrkesskade kan rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad gis ved uføregrader ned til 30 prosent. Se §§ 10-18, 11-20 og 12-18.

For alle tre ytelsene fastsettes det en særskilt uføregrad for den delen av uførheten som skyldes yrkesskade eller yrkessykdom. Det ses bort fra uførhet som skyldes andre forhold enn yrkesskaden, når denne delen utgjør under 30 prosent av den totale uførheten. Ytelsene beregnes etter de alminnelige bestemmelser, men grunnlaget for ytelsen settes likevel ikke lavere enn antatt årlig arbeidsinntekt på skadetidspunktet, justert i samsvar med endringer i grunnbeløpet fram til søknadstidspunktet.

4.14.2 Høringsnotatet

Departementet foreslo at det ved reduksjon i arbeidsevnen som skyldes yrkesskade ikke skal stilles krav om forutgående medlemskap, og at arbeidsavklaringspenger skal kunne gis ved nedsettelse av arbeidsevnen helt ned til 30 prosent. Departementet foreslo videre at arbeidsavklaringspenger ved yrkesskade skal beregnes etter de alminnelige reglene i kapittel 11, men at beregningsgrunnlaget ikke skal settes lavere enn antatt årlig arbeidsinntekt på skadetidspunktet.

4.14.3 Høringsinstansenes merknader

Ingen av høringsinstansene har uttalt seg mot dette forslaget.

4.14.4 Departementets vurderinger og ­forslag

Bestemmelsene om yrkesskade gir særlige regler for innvilgelse og beregning av rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad når nedsettelsen av arbeidsevnen skyldes yrkesskade.

Departementet arbeider med et forslag som innebærer at dagens yrkesskaderegler i folketrygden og yrkesskadeforsikringen slås sammen til én ny arbeidsskadeforsikring, og hvor en uavhengig enhet i offentlig regi avgjør krav om erstatning. Saken har vært på høring med frist 1. oktober 2007. Departementet arbeider videre med saken, og tar sikte på å sende på ny høring et utdypet forslag til organisatorisk modell. Personer som får en yrkesskade etter at ny arbeidsskadeordning er iverksatt, vil få sine rettigheter regulert etter ny lov. For personer som har fått en yrkesskade før ny lov trer i kraft, er det imidlertid behov for å videreføre folketrygdens særlige bestemmelser ved yrkesskade.

Målet for alle mottakere av arbeidsavklaringspenger er at de skal komme i arbeid. Normalt forutsetter dette at mottaker skal delta i aktivitet for å nå dette målet og få relevant oppfølgning fra Arbeids- og velferdsetaten. Departementet foreslår derfor at det som hovedregel skal være et vilkår for rett til arbeidsavklaringspenger at mottaker skal oppholde seg i riket. Målet om å komme i arbeid er et generelt krav og forutsetter at det stilles krav om at mottakeren skal gjøre noe aktivt for å komme i arbeid og at han eller hun får oppfølgning fra Arbeids- og velferdsetaten. Departementet anser det derfor ikke som hensiktsmessig å videreføre et unntak fra kravet om opphold i riket når nedsettelsen av arbeidsevnen skyldes yrkesskade.

Departementet foreslår at personer som har nedsatt arbeidsevne på grunn av yrkesskade eller yrkessykdom skal få arbeidsavklaringspenger og tilleggstønader selv om de ikke fyller vilkårene for forutgående medlemskap, og at arbeidsavklaringspenger skal kunne gis ved uføregrader helt ned til 30 prosent. Departementet foreslår videre at arbeidsavklaringspengene skal beregnes etter de alminnelige reglene i kapittel 11, men at beregningsgrunnlaget ikke skal settes lavere enn antatt årlig arbeidsinntekt på skadetidspunktet. Departementet foreslår også at hele ytelsen skal beregnes etter særreglene for yrkesskader dersom den delen av nedsettelsen av arbeidsevnen som ikke skyldes yrkesskade eller yrkessykdom er under 30 prosent. Det vises til § 11-26.