4 Rammefinansiering
4.1 Innledning
Regjeringens har lagt til grunn at inntil full dekning er nådd skal det fortsatt være øremerkede statstilskudd. Videre har regjeringen som mål at kommunesektoren i all hovedsak skal være rammefinansiert.
Rammefinansiering av barnehagesektoren er bakgrunnen for forslagene om endringer i barnehageloven om finansiering av ikke-kommunale barnehager, jf. kapittel 5.
4.2 Hva er rammefinansiering?
Rammefinansiering innebærer generelt at kommunene gjennom inntektssystemet får tildelt statlige rammetilskudd basert på objektive kriterier. Formålet er at fordelingen av tilskuddene skal bidra til at kommunene skal kunne gi et likeverdig tjenestetilbud til sine innbyggere. For å oppnå dette tas det hensyn til variasjoner mellom kommunene i innbyggernes behov for kommunale tjenester, og hvor mye det koster å produsere en enhet av tjenesten (utgiftsutjevning) og ulikheter i skatteinntektene mellom kommunene (inntektsutjevning).
Rammefinansiering styrker kommunale selvstyre med lokalpolitiske beslutninger. Rammefinansiering kan også bidra til god kostnadskontroll og sikre mer effektiv bruk av offentlige ressurser fordi kommunene beholder selv gevinsten av effektiviseringstiltak. Rammefinansiering er administrativt mindre krevende for både staten og kommunene, og gir rom for lokalt tilpassede systemer. Kommunene kan prioritere sine ressurser mest mulig i samsvar med variasjoner i lokale kostnadsforhold, behov for ulike typer tjenester og befolkningens ønsker.
4.3 Rammefinansiering av barnehagesektoren
Rammefinansiering av barnehagesektoren har vært et politisk mål i flere år. På bakgrunn av forslag i kommuneproposisjonen for 2004 vedtok Stortinget i 2003 at driftstilskuddet for barnehager innlemmes fra 1. januar 2006. Stortinget vedtok i forbindelse med behandlingen av kommuneproposisjonen for 2006, jf. Innst. S. nr. 245 (2004-2005) Innstilling fra kommunalkomiteen om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2006 (kommuneproposisjonen), å utsette innlemmingen av driftstilskuddet. Begrunnelsen for utsettelsene var bl.a. at utbyggingen av sektoren ikke var kommet langt nok, og at innlemming måtte vente til full barnehagedekning var nådd. Øremerkede midler har til nå vært ønskelig i barnehagesektoren fordi det har vært et nasjonalt prioritert mål å nå full barnehagedekning.
Barnehageplasser finansieres av foreldrebetaling, statlige øremerkede tilskudd og av en andel av kommunenes frie inntekter. Det statlige driftstilskuddet til barnehager og skjønnsmidlene til kommunene er med på å finansiere basistilbudet i barnehagene. Staten gir også investeringstilskudd ved etablering av nye barnehageplasser og tilskudd til faste barnehageplasser i midlertidige lokaler. I tillegg gir staten tilskudd til barn med særskilte behov som bl.a. dekker ekstra ressurser i barnehagene. Dette er tilskudd til barn med nedsatt funksjonsevne og til minoritetsspråklige barn. Det gis også tilskudd til barn i barnehage på Svalbard, tilskudd til tiltak for nyankomne flyktninger i barnehage og lønnstilskudd til førskolelærere i Finnmark og Nord-Troms.
Rammefinansiering av barnehagesektoren innebærer at kommunene får et helhetlig finansieringsansvar for barnehagene. Kommunene vil i all hovedsak få tildelt midler til barnehageformål gjennom inntektssystemet i stedet for ved direkte statlige tilskudd. Staten vil ikke ha direkte innflytelse på ressursbruken i barnehagene i den enkelte kommune, og statlig styring må skje gjennom lov og forskrift. I den forbindelse vises det til at dersom det legges nye oppgaver til kommunene eller det vedtas nye regler som påfører kommunene økte utgifter, så skal det gis kompensasjon for merutgiftene ved at inntektsrammen økes tilsvarende. På samme måte skal inntektsrammene reduseres hvis kommunene avlastes for oppgaver, eller nytt regelverk medfører innsparinger for kommunene.
Innlemming av de øremerkede tilskuddene til barnehager i inntektssystemet vil innebære at midlene blir fordelt etter objektive kriterier framfor etter faktisk aktivitetsnivå. Dette innebærer at midlene skal fordeles mellom kommunene på en måte som ivaretar forskjellene i kommunenes utgiftsbehov til barnehager. Midlene vil bli fordelt gjennom en kostnadsnøkkel som består av et sett av kriterier som har til hensikt å fange opp ufrivillige variasjoner i kostnads- og etterspørselsforhold for barnehager. Gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet skal kommunene i utgangspunktet få kompensasjon for variasjoner i utgiftsbehov for barnehager.
4.4 Høringsinstansenes syn
Departementet ba ikke spesifikt om høringsinstansenes syn på spørsmålet om innlemming av barnehagetilskudd i rammene til kommunene. Saken ble omtalt generelt og som en forutsetning for endring i finansieringssystemet for ikke-kommunale barnehager, jf. kapittel 5. Departementet mottok likevel høringsuttalelser fra de fleste høringsinstansene om saken.
Utdanningsforbundet, Kanvas og Fagforbundet ønsker en utsetting av innlemming av barnehagetilskudd i kommunenes ramme, mens Private Barnehagers Landsforbund (PBL) advarer mot innlemming. Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) støtter innlemming, men under tvil.
Utdanningsforbundet mener at det er avgjørende at barnehagesektoren er stabil, både med tanke på utbygging og kvalitet, før innlemming blir gjennomført.
PBL mener at departementet burde se på de negative resultatene fra forsøket om rammetilskudd som ble gjennomført i 20 kommuner i perioden 2000-2003. Videre mener de at det mangler relevant utredning (bl.a. at kostnaden ved barnehageforliket ikke er beregnet og at konsekvensene av innlemming ikke er utredet). Videre mener PBL at en innlemming går ut over kvaliteten i barnehagene og private barnehagers rettssituasjon svekkes når kommunen får et helhetlig ansvar for sektoren (eier, finansiering og tilsyn).
KS uttaler seg ikke direkte om innlemmingstidspunkt, men påpeker viktigheten av at kommunene sikres fullfinansiering av sine kostnader i forbindelse med omleggingen.
PBL uttaler:
«PBL, PBLs medlemmer og alle andre PBL kjenner i privat sektor anser statlige øremerkede driftstilskudd som den beste finansieringsmåten og advarer mot rammefinansiering. Valg av rammefinansiering er et rent politisk valg. Politikerne må derfor ta det hele og fulle ansvare for negative konsekvenser. (...) PBL er svært bekymret over at det mangler relevante utredninger om konsekvensene av denne reformen.(...)Et annet element departementet har valgt å se bort fra, er det forsøk med rammefinansiering av barnehager som tidligere er gjort. (...) PBL er forundret over at forsøket ikke er grundig behandlet i høringsnotatet. (...) PBL vil hevde at erfaring viser at rammefinansiering som system medfører at barn, foreldre/foresatte og ansatte i private barnehager kan rammes av nedgang i kvalitet som følge av friheten kommunene får til å omprioritere.»
Utdanningsforbundet skriver i sin høringsuttalelse:
«Det har hele tiden vært en forutsetning at når barnehagereformens utbyggingsmål var nådd, makspris II var innført, og likebehandling oppnådd, skulle finansieringen går over fra statlige, øremerkede tilskudd til innlemming i inntektssystemet for kommunesektoren. (...) Før midlene innlemmes i inntektssystemet, må kostnadsnivået være kjent. Kommunene kan ikke overlates det fulle ansvaret for sektoren, uten at sektoren fullfinansieres. Utdanningsforbundet mener derfor at tidspunktet for innlemming må utsettes inntil disse forholdene er kommet i stabil gjenge. (...) Det er derfor helt avgjørende at en foretar en ny vurdering av kostnadsnøkler for sektoren, som sendes på høring, før en innlemming finner sted.»
KS uttaler:
«Før overgangen til rammefinansiering finner sted, må det klargjøres gjennom konsultasjonsordningen at kommunene samlet sett sikres fullfinansiering av sine kostnader i forbindelse med omleggingen.»
Om lag 4/5 av kommunene som sendte inn høringsuttalelse, har gitt synspunkter om innlemming av barnehagetilskudd i rammen til kommunene. Av de som har uttalt seg konkret om tidspunkt for innlemming, ønsker noe i overkant av 85 pst. av kommunene at barnehagetilskudd innlemmes i rammetilskuddet til kommunene. Av disse ønsker det store flertall innlemming fra 2009, mens de øvrige fra 2010 eller senere. Kommunene uttaler imidlertid at en forutsetning for innlemming fra 2009, er at barnehagereformen (bl.a. redusert maksimalpris på foreldrebetalingen til trinn to og innføring av økonomisk likeverdig behandling av godkjente barnehager i forhold til offentlig tilskudd) må være fullfinansiert først og/eller at full barnehagedekning i alle kommuner er fullfinansiert. Mange kommuner har merknader om arbeidet med selve innlemmingen (bl.a. delkostnadsnøkkelen for barnehager), herunder bekymringer om at barnehagenøkkelen ikke tar hensyn til spesifikke forhold i enkelte kommuner.
Hovedbegrunnelsen til kommuner som er i mot innlemming av barnehagetilskudd, er at de antar at rammetilskudd gir mindre i overføringer enn øremerking, at kostnadene ved full barnehagedekning og barnehagereformen må utredes nærmere og at konsekvenser av innføring av ny barnehagenøkkel må gjøres kjent.
Om lag 380 barnehager har gitt høringsuttalelse, i hovedsak ikke-kommunale barnehager. Av disse er det store flertallet mot innlemming av barnehagetilskudd. Hovedbegrunnelsen er at de frykter at kvaliteten i private barnehager blir dårligere og at forutsigbarheten i finansieringssystemet forsvinner.
4.5 Departementets vurdering etter høringen
Innlemming av barnehagetilskudd i kommunerammen har lenge vært en uttalt politisk målsetting. Departementet foreslår innlemming av barnehagetilskudd i rammen til kommunene fra 1. januar 2011. Innlemming av statlige øremerkede barnehagetilskudd i kommunenes rammetilskudd er en stor administrativ og økonomiske omlegging for kommunene. De fleste kommunene og de største organisasjonene ønsker innlemming av barnehagetilskudd. Hovedvekten av disse har imidlertid uttrykt viktigheten av at det er full barnehagedekning først og at dette er finansiert av staten. Mange av disse høringsinstansene er også skeptiske til innlemming allerede fra 2009 fordi konsekvensene av innlemming ennå ikke er utredet (knyttet til utarbeidelse av barnehagenøkkelen og omfordelingseffekter av fordeling av midler etter denne nøkkelen). Mange har også uttalt at hele barnehagereformen (økonomisk likeverdig behandling og redusert maksimalpris) må være gjennomført før innlemming skjer.
Departementet støtter høringsinstansenes syn på at full barnehagedekning må være innfridd før innlemming skjer. Videre bør kommunene få presentert konsekvensene av innlemming og få tid til å forberede seg på nytt finansieringssystem. Dette innebærer bl.a. at de må ha tid til å utarbeide de kommunale forskriftene som skal ligge til grunn for utmåling av tilskudd til de ikke-kommunale barnehagene, jf. kapittel 5. Prinsipper og konsekvenser av innlemming av barnehagetilskudd presenteres i de kommende kommuneproposisjoner.