7 Lovens kapittel III: Godkjenningsplikt og oppgavefordeling

7.1 Innledning

Lovens kapittel III omhandler godkjenningsplikten og de oppgaver barnehageeieren, kommunen og fylkesmannen må ivareta. Kapitlet samler bestemmelsene som regulerer ansvarsnivåene i barnehagesektoren. Departementet ønsker at alle relevante ansvarsnivåer skal spesifiseres i loven. En klar ansvarsplassering vil etter departementets oppfatning gjøre loven mer anvendelig. Departementet foreslår å skjerpe godkjenningsplikten, slik at det ikke skal være tvil om at tilbud med et klart institusjonspreg skal være omfattet av barnehagelovens bestemmelser. Det foreslås en ny bestemmelse som klargjør barnehageeierens ansvar. I den nye bestemmelsen pålegges barnehageeieren ansvaret for at virksomheten drives i samsvar med gjeldende lover og regelverk, at det framlegges regnskapsdata og tjenestedata, at kommunen får den informasjon som er nødvendig for å føre kontantstøtteregisteret og at det fastsettes vedtekter. Videre klargjøres kommunens ansvar som barnehagemyndighet. Kapitlet omhandler også fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet. Kommunens generelle oppgaver som barnehagemyndighet reguleres nærmere i lovutkastet kapittel IV, proposisjonens kapittel 8.

7.2 Godkjenningsplikt

7.2.1 Gjeldende rett

Godkjenningsplikten framgår av § 13. Bestemmelsen regulerer plikten til å søke godkjenning og innebærer at eier av en virksomhet ikke selv fritt kan velge om denne skal søkes godkjent som barnehage. Formålet med bestemmelsen er å sikre kvaliteten på virksomheter av et visst omfang og sikre at omsorgen for mange barn på en gang skjer på en betryggende måte. Bestemmelsen lyder:

§ 13 Godkjenningsplikt

Virksomheter som gir tilsyn og omsorg for barn under opplæringspliktig alder, plikter å søke godkjenning som barnehage når:

1. virksomheten er regelmessig og flertallet av barna har en ukentlig oppholdstid på mer enn 20 timer, og

2. antall barn som er tilstede samtidig er 10 eller flere når barna er tre år eller eldre, eventuelt fem eller flere når barna er under tre år, og

3. tilsynet utføres mot godtgjøring.

Virksomheter etter første ledd må være godkjent før driften settes i gang.

Vilkårene i § 13 er kumulative. Det vil si at alle tre vilkårene må være oppfylt før eier er forpliktet til å søke godkjenning som barnehage. Slik bestemmelsen er utformet, faller barneparker og dagmammaer i utgangspunktet utenfor barnehagelovens virkeområde.

Bestemmelsen må ses i sammenheng med § 10 om tilsyn og § 11 om barnehagemyndighetenes rett til innsyn. Bestemmelsene gir barnehagemyndighetene rett og plikt til å føre tilsyn med virksomheter som ikke er godkjent dersom barnehagemyndighetene mener at virksomheten er godkjenningspliktig etter § 13. Barnehagemyndighetene kan pålegge virksomheten å søke om godkjenning i henhold til § 10.

Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. er fastsatt ved kgl. res. 1. desember 1995 med hjemmel i lov 19. november 1982 nr. 66 om helsetjenesten i kommunene samt lov 9. mars 1973 nr. 14 om vern mot tobakkskader. Forskriftens formål er å bidra til at miljøet i barnehager, skoler og andre nærmere angitte virksomheter fremmer helse, gode sosiale og miljømessige forhold samt forebygger sykdom og skade.

Forskriften gjelder alle virksomheter som er godkjenningspliktige etter barnehageloven § 13. I tillegg kommer forskriften til anvendelse på en rekke virksomheter som ikke er godkjenningspliktige etter barnehageloven. Årsaken er at det skal mindre til for at virksomheten er godkjenningspliktig etter forskriften enn etter barnehageloven § 13. Denne forskriften er nærmere omtalt under punkt 7.3.

Virksomheter som ikke er godkjenningspliktige har imidlertid rett til godkjenning dersom de oppfyller vilkårene til godkjenning i barnehageloven.

7.2.2 Bakgrunn

Etter tidligere lov om barnehager (lov 6. juni 1975 nr. 30) var det gitt forskrifter om når en virksomhet var godkjenningspliktig. Regjeringen foreslo i Ot.prp. nr. 68 (1993-94) Om lov om barnehager at virksomheter av et visst omfang fortsatt burde være godkjenningspliktige, og at dette spesielt skulle gjelde virksomheter med et klart institusjonspreg. Forskriftsbestemmelsen om godkjenningsplikt ble derfor foreslått videreført som lovtekst. I Innst. O. nr. 28 (1994- 95) framkom det ikke innvendinger til dette. Imidlertid ble lovteksten annerledes enn den tidligere forskriften. Etter barnehageloven § 13 bokstav a, må flertallet av barna ha en ukentlig oppholdstid på mer enn 20 timer, mens kravet etter forskriften var at det enkelte barn måtte ha en ukentlig oppholdstid på mer enn 20 timer for at godkjenningsplikt skulle inntre. Det skal altså mer til etter nåværende lov enn etter den tidligere forskriften for at en virksomhet er godkjenningspliktig.

Departementet ser et behov for å utvide bestemmelsen om virkeområdet for barnehageloven. Slik gjeldende § 13 om godkjenningsplikt er utformet, kan til dels omfattende ordninger falle utenfor godkjenningsplikten. Departementet mener at det er uheldig at virksomheter som har et klart institusjonspreg ikke omfattes av godkjenningsplikten.

Departementet mener at det skal være rom for at foreldre og andre kan organisere lokale ordninger. Det må være en viss frihet til å organisere omsorg for barn uten at myndighetene krever at tiltakene skal underlegges tilsyn og godkjenningsplikt. Foreldre og foresatte bør derfor fortsatt til en viss grad få bestemme rammene for mindre barnepassordninger.

7.2.3 Forslaget som ble fremmet i høringsnotatet

Departementet foreslo å skjerpe vilkårene for når en virksomhet er godkjenningspliktig og vurderte om det er behov for å endre ett eller flere av vilkårene i gjeldende § 13, jf. forslaget § 6.

Det har vist seg at spesielt vilkåret i bokstav a, om at flertallet av barna må ha en ukentlig oppholdstid på mer enn 20 timer, har ført til at flere omfattende ordninger ikke er godkjenningspliktige. Etter gjeldende bestemmelse er det ikke tilstrekkelig at de to vilkårene om samtidig tilstedeværelse og godtgjøring er oppfylt så lenge vilkåret om oppholdstid for flertallet av barna ikke er oppfylt. Selv om det er mer enn 10 barn til stede samtidig (vilkåret i bokstav b), er virksomheten likevel ikke godkjenningspliktig så lenge mindretallet av barna har en oppholdstid på mer enn 20 timer. På den måten kan det være mange barn som har en oppholdstid på 20 timer eller mer i uken, men likevel slik at enda flere barn har en oppholdstid som er mindre enn 20 timer i uken. Det betyr at en virksomhet med 15 treåringer på heltid og 20 treåringer på deltid ikke behøver å søke om godkjenning etter barnehageloven. Departementet fant det uheldig og urimelig at en virksomhet med 10 barn på heltid og 11 barn på deltid ikke er godkjenningspliktig, mens en virksomhet med 10 barn på heltid og ni barn på deltid plikter å søke godkjenning. I begge tilfeller har virksomheten et institusjonspreg.

Vilkåret i bokstav b er oppfylt dersom antall barn som er til stede samtidig er 10 eller flere når barna er tre år eller eldre, eventuelt fem eller flere når barna er under tre år. Departementet vurderte om det også var behov for å skjerpe kravene i denne bestemmelsen. Departementet kom imidlertid til at den foreslåtte endringen i bokstav a er tilstrekkelig til å favne institusjonspreget virksomhet. Dersom samtidighetsvilkåret (bokstav b) skjerpes, vil for eksempel flere dagmammaordninger måtte godkjennes, noe som ikke uten videre er ønskelig. Departementet viste her til behovet for at foreldre i en viss grad kan organisere pass av barn uten at dette behøver formell godkjenning.

Dersom samtidighetskravet i bokstav b ikke endres, vil det bety at for eksempel ni fireåringer kan være til stede samtidig og på heltid uten at virksomheten trenger å godkjennes. En slik tilsynsordning vil ha et visst institusjonspreg, men departementet foreslo likevel ingen endringer i vilkåret om samtidighet. Dersom bokstav b endres i tillegg til bokstav a, mente departementet at godkjenningsplikten blir for omfattende. Departementet ba likevel særskilt om høringsinstansenes syn på dette spørsmålet.

Departementet foreslo ingen endringer i kravet om at virksomheten må utføres mot godtgjøring. Det vanlige er at denne virksomheten skjer mot en viss godtgjøring. Departementet ønsket ikke at ulønnede barnepassordninger skal måtte godkjennes som barnehage, selv om det kan være snakk om flere barn som passes samme sted. Et eksempel er besteforeldre som passer familiens barn eller familier som passer barn for hverandre. Formålet med innskjerpingen av bestemmelsen om godkjenningsplikt er å sikre barn i institusjonspregede virksomheter. Departementet gikk ut fra at det alltid ytes godtgjøring for slike barnepassordninger.

7.2.4 Høringsinstansenes syn

De høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget, er positive til å skjerpe godkjenningsplikten. Dette gjelder blant annet Fylkesmannen i Buskerud, Fylkesmannen i Østfold, Fylkesmannen i Aust-Agder, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Fylkesmannen i Nord-Trøndelag og Fylkesmannen i Telemark.

Rådet for Funksjonshemmedestøtter forslaget, og mener at det i dette ligger et høyere krav om kvalitetssikring til beste for brukerne i barnehagen. Trygge barnehagerframhever at innskjerpingen vil ha stor betydning for barns inneklima, lekeareal, utstyr og uteområde.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus har hatt en rekke erfaringer med virksomheter som søker å omgå godkjenningsplikten og uttaler:

«(...) Det er særlig viktig at man unngår virksomhetsetablering med heltidstilbud for små barn som faller utenfor godkjenningsplikten. Presiseringen i § 6 a er nødvendig og vil ha stor betydning for å unngå uregulerte heltidstilbud.»

I forhold til bokstav b, som gjelder antallet barn som er til stede samtidig, uttaler Fylkesmannen i Østfoldat bestemmelsen er formålstjenlig fordi endringen i § 6 bokstav a skjerper godkjenningsplikten tilstrekkelig til at man kan unngå at det spekuleres i omgåelse av regelverket. Fylkesmannen i Tromsog Fylkesmannen i Oslo og Akershuser enige og viser til at forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler vil gjelde for virksomheter som drives med tre eller flere barn.

Fra Sarpsborg kommunesuttalelse siteres:

«Forslaget innebærer en klargjøring av hvilke virksomheter som må ha godkjenning. Dette er framskritt og en skjerpelse i forhold til nåværende lov. Det er ikke lenger tvil om at tilbud med et klart institusjonspreg omfattes av barnehagelovens bestemmelser. Forslaget støttes.»

Fagforbundet støtter forslaget og mener for øvrig at det må stilles krav til barnehageeieren om at likeverdige lønns- og arbeidsvilkår må inngå som en del av grunnlaget for godkjenning av barnehagen. Utdanningsforbundet er enig i forslaget, men savner en drøfting av forskjellen mellom barnehage og omsorgs/tilsynstilbud for barn under opplæringspliktig alder. Videre sies det at ut fra hensynet til at enkelte foreldre også i framtiden vil ønske tilsynsordninger som dagmamma eller park, støtter forbundet forslaget om kun å endre bokstav a.

Jevnaker kommune kommenterer at det er mulig å drive en dagmammavirksomhet med mange barn såfremt ingen barn har en ukentlig oppholdstid på mer enn 20 timer per uke. Dersom også bokstav b skjerpes, vil foreldrenes valgfrihet bli enda mer redusert og kommunen påpeker for øvrig at i det øyeblikket en virksomhet er godkjent, vil den ha krav på offentlig tilskudd.

Fylkesmannen i Nordland anmoder imidlertid om at ytterligere innskjerping i forhold til bokstav b også vurderes. Dette støttes av Fylkesmannen i Rogaland. Også Ringerike kommune mener at bokstav b må skjerpes for å unngå dagmammavirksomheter med opptil ni barn til stede samtidig uten godkjenning. Os og Lyngdal kommune mener også at bokstav b bør skjerpes.

Private Barnehagers Landsforbund foreslår at bokstav b endres til at antall barn som er til stede samtidig er fem eller flere når barna er tre år eller eldre, eventuelt tre eller flere når barna er under tre år. Stiftelsen Husmødrenes barnehager er av samme oppfatning.

Nes kommune stiller seg undrende til, ut fra barnas perspektiv, hvorfor det skal gjøres forskjell på kravene som stilles til familiebarnehager og dagmammavirksomhet. Det siteres:

«Nes kommune mener at også § 6 punkt b) bør endres slik at det blir samsvar mellom de nevnte virksomhetene. Alternativt kan en presisere at punktene i § 6 gjelder hvis det kun er en voksen som driver virksomheten. Dette vil ivareta at to voksne kan tilby heltidsbarnepass for inntil 9 barn over tre år uten å være godkjenningspliktige etter barnehageloven, tilnærmet en dobbel gruppe i familiebarnehagehjem som etter barnehageloven kan ha inntil 10 barn over tre år mer enn 20 timer per uke. På denne måten behandler barnehageloven barna som tilbys plass, likeverdighet.»

For øvrig anbefaler Fylkesmannen i Oslo og Akershus at man ikke bruker begrepet «tilsyn» i sammenheng med den virksomhet som drives i barnehagene. Begrepet bør forbeholdes den myndighetsutøvelse tilsynsmyndigheten forestår. Dette støttes av Fylkesmannen i Rogaland.

Norges Handikapforbund støtter synet på at dagmammaers virksomhet ikke skal innlemmes i loven, men mener at loven bør tilpasses barneparker. En kan ikke stille de samme pedagogiske og faglige krav som til en barnehage, men ikke å stille krav blir etter deres oppfatning feil.

7.2.5 Departementets vurdering etter høringen

Departementet ser behovet for å kontrollere omfattende barnepassordninger hvor mange barn oppholder seg mange timer i uken. Ordningene har et institusjonspreg som klart tilsier at de bør være godkjent etter barnehageloven. Barnas sikkerhet og velferd kan komme i fare dersom slike tiltak ikke drives innenfor lovens rammer. Det har forekommet alvorlige ulykker i barnepassordninger hvor bemanningen ikke har vært i samsvar med antall barn som oppholder seg der. Videre kan lokalene være dårlig egnet til heldagsopphold for barn. Når korttidstilbud utvides til å bli et heldagstilbud, kan det bli et problem at inneareal, sanitære og hygienemessige forhold verken er dimensjonert eller tilrettelagt for slik type virksomhet. Denne formen for utvikling er uheldig og kan virke negativt for både barna og de ansatte. Selv om forskrift om miljørettet helsevern fastsatt ved kgl.res. 1. desember 1995 med hjemmel i lov 19. november 1982 nr. 66 om helsetjenesten i kommunene samt lov 9. mars 1973 nr. 14 om vern mot tobakkskader vil stille en del helsemessige og psykososiale krav, mener departementet at dette ikke er tilstrekkelig i forhold til virksomheter som tilbyr heldagsplasser til mange barn. Barn bør ikke være i institusjonspregede heldagstilbud uten pedagogisk forsvarlige rammer. Store barnepassvirksomheter bør drive innenfor barnehagelovens rammer, med den lovpålagte kvalitetssikring og de krav til pedagogisk innhold og personale dette innebærer.

Departementet har fått bred tilslutning til forslaget om å skjerpe vilkåret i bokstav a, slik at virksomheten skal være godkjenningspliktig når ett eller flere barn har en ukentlig oppholdstid på mer enn 20 timer. Departementet opprettholder forslaget om å skjerpe vilkåret. Dette vil innebære en endring i forhold til dagens krav om at flertalletav barna har en ukentlig oppholdstid på mer enn 20 timer.

Departementet ønsker ikke å senke kravet til antall timer ukentlig oppholdstid for at virksomheten skal være godkjenningspliktig. Det ville ha ført til at ordinære barneparker måtte søke om godkjenning som barnehage. Tradisjonelle barneparker gir et korttids leketilbud til barn. Det er etter departementets oppfatning ikke nødvendig å stille krav til pedagogisk ledelse og innhold i dette tilbudet.

Den foreslåtte endringen vil sikre at virksomheter med et klart institusjonspreg vil omfattes av godkjenningsplikten.

I høringsnotatet ba departementet om høringsinstansenes syn på om også vilkåret i bokstav b om antall barn som er til stede samtidig, burde endres. Departementet har merket seg at enkelte høringsinstanser ønsker at også dette vilkåret skjerpes. Departementet mener likevel at den foreslåtte endringen i bokstav a er tilstrekkelig til å favne institusjonspreget virksomhet. Etter departementets oppfatning blir godkjenningsplikten for omfattende dersom begge vilkår endres. Etter forslaget vil virksomheter med inntil ni barn ikke være godkjenningspliktige. Noen høringsinstanser mener at dagmammavirksomheter med opptil ni barn i visse tilfeller kan være uheldig. Departementet er enig i dette, men legger likevel vekt på behovet for at foreldre eller andre i en viss utstrekning kan organisere pass av barn uten at dette krever formell godkjenning etter barnehageloven.

Departementet har vurdert om dagmammaer og barneparker bør omfattes av barnehageloven. Dagmammavirksomhet er en privat barnepassordning som i utgangspunktet ikke har et institusjonspreg. Dagmammaene passer barna i sine egne hjem - i en privat atmosfære. Departementet finner at slike ordninger ikke behøver å underlegges barnehagemyndighetens kontroll, og viser til det som er nevnt over med hensyn til foreldres valgmulighet.

De tradisjonelle barneparkene godkjennes ikke etter barnehageloven. Barneparkene er ment å være et korttids utendørs tilbud om lek, med en åpningstid på inntil fire timer per dag, det vil si 20 timer ukentlig. Det stilles ikke krav til pedagogisk kvalitet og lignende. Departementet foreslår ingen endringer her.

Departementet vil bemerke at selv om en virksomhet ikke er godkjenningspliktig etter barnehageloven, kan den ofte være godkjenningspliktig etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler fastsatt 1. desember 1995. En rekke virksomheter kommer inn under anvendelsesområdet for forskriften, og den stiller blant annet helsefaglige krav til virksomhetene. Etter departementets skjønn, er den kontrollen forskriften medfører for virksomheter som ikke omfattes av barnehageloven tilstrekkelig i forhold til forpliktelsene FNs barnekonvensjon artikkel 3 nr. 3 stiller i forhold til å sikre at institusjoner og tjenester som har ansvaret for barns omsorg og beskyttelse, retter seg etter visse minstestandarder.

Departementet er enig med de høringsinstansene som mener at begrepet «tilsyn» bør forbeholdes den myndighetsutøvelse tilsynsmyndigheten forestår. Departementet foreslår derfor å endre ordlyden noe i lovforslaget § 6 første ledd. Endringene er redaksjonelle og er ikke ment å innebære noen realitetsendring.

7.3 Oppgaver og plikter for barnehageeieren

7.3.1 Gjeldende rett

Eier av barnehagen er ansvarlig for at barnehagen drives innenfor rammene av barnehageloven og rammeplanen. Dette følger av eieransvaret og av barnehagelovens ulike krav. Eier er blant annet ansvarlig for å søke godkjenning, for at foreldreråd og samarbeidsutvalg etableres (loven § 4), for at det fastsettes vedtekter (loven § 15) og at det fastsettes foreldrebetaling (følger av eieransvaret og § 15a med forskrift). Eier skal også gi eventuelle retningslinjer for lokal tilpasning av rammeplanen (loven § 2) mv.

Barnehageloven § 15 presiserer hvilke forhold vedtektene skal inneholde bestemmelser om: eierforhold, formål, opptaksmyndighet, opptakskriterier, opptaksperiode og oppsigelsesfrist, hvem som fastsetter foreldrebetalingen, leke- og oppholdsareal per barn og barnehagens åpningstid. Videre skal det framgå av vedtektene hvilke vilkår kommunen eventuelt har satt for kommunal støtte. Vedtektene skal redegjøre for barnehagens internkontrollsystem, og utkast til vedtekter skal legges fram ved søknad om godkjenning. Endelige vedtekter og vedtektsendringer skal sendes kommunen til orientering. Hensynet bak regelen om at alle barnehager skal ha vedtekter, er at vedtektene gir foreldrene holdepunkter for å vurdere helheten i barnehagens virksomhet og gir viktige opplysninger om barnehagens drift.

Som arbeidsgiver og ansvarlig for barnehagens økonomi, må eier forholde seg til krav i flere andre lover enn barnehageloven, blant annet arbeidsmiljøloven 4. februar 1977 nr. 4, plan- og bygningsloven 14. juni 1985 nr. 77, produktkontrolloven 11. juni 1976 nr 79 og lov om brann- og eksplosjonsvern 14. juni 2002 nr. 20. Flere av lovene stiller i forskrift fastsatt 6. desember 1996 nr. 1127 om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (Internkontrollforskriften) krav om at barnehagen har et internkontrollsystem. Miljørettet helsevern omfatter faktorer i miljøet som direkte eller indirekte kan ha innvirkning på helsen og er hjemlet i kommunehelsetjenesteloven 19. november 1982 nr. 66 § 1-4 og kapittel 4a. Med hjemmel i kommunehelsetjenesteloven er det fastsatt forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler av 1. desember 1995. Forskriften har som formål å bidra til at miljøet i slike virksomheter fremmer helse, trivsel, gode sosiale og miljømessige forhold samt forebygger sykdom og skade.

De virksomheter som omfattes av forskriften, i tillegg til grunnskoler og videregående skoler, er:

«(...) barnehager og andre virksomheter som mot godtgjøring gir tilsyn med og omsorg for barn under skolepliktig alder når:

1. virksomheten er regelmessig, og

2. tilbyr en ukentlig oppholdstid på mer enn ti timer, og

3. antall barn som er til stede samtidig er tre eller flere»,jf. forskriften § 2.

Forskriften stiller som et overordnet krav at barnehager skal være helsemessig tilfredsstillende. Det stilles videre mer konkrete krav til blant annet valg av beliggenhet, krav til utforming og innredning, muligheter for aktivitet og hvile samt krav til egnede muligheter for bespisning. Videre stiller forskriften krav til at barnehager skal fremme trivsel og gode psykososiale forhold, ha forsvarlig renhold og vedlikehold, drives slik at skader og ulykker forebygges og slik at risikoen for spredning av smittsomme sykdommer blir så liten som overhode mulig. Forskriften stiller også krav om tilfredsstillende inneklima, belysning og lydforhold, hygienisk tilfredsstillende sanitære forhold samt forsvarlig avfallshåndtering.

Leder av virksomheten har etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler § 4 ansvar for å påse at bestemmelsene i eller i medhold av forskriften overholdes. Eier av virksomheten skal påse at det er etablert internkontrollsystem.

Skoler og barnehager skal etter forskriften § 6 være godkjent av kommunestyret. Ved søknad om godkjenning til kommunen, skal virksomheten gjøre rede for hvordan det skal sikres at virksomheten planlegges, etableres, drives og videreutvikles i samsvar med forskriftens bestemmelser. Forskriftens veileder omtaler delegering av godkjennings- og tilsynsoppgaver fra kommunestyret. Det forventes at delegering blant annet skal vurderes ut i fra prinsipper om forsvarlig saksbehandling og hensiktsmessighetsbetraktninger, herunder hensynet til brukeren. For at tilsynet skal kunne ivaretas på en forsvarlig måte, forutsettes det at det organ som får delegert tilsynsmyndighet også har relevant kompetanse, herunder helsefaglig ekspertise.

Godkjenning etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler fritar ikke for bestemmelser som er gitt i annet regelverk.

Kommunen fører tilsyn med at kravene i forskriften overholdes og kan med hjemmel i kommunehelsetjenesteloven §§ 4a-7 til 4a-10 foreta gransking, gi pålegg om retting eller stansing og ilegge tvangsmulkt.

7.3.2 Forslaget som ble fremmet i høringsnotatet

A Ansvar for at virksomheten drives i samsvar med gjeldende lover og regelverk

Departementet foreslo en ny bestemmelse som stadfester og klargjør barnehageeierens ansvar. Av hensyn til sektoren ønsket departementet at alle ansvarsnivåer klart defineres i loven. Dette vil være en fordel for barnehageeieren selv, kommunen som barnehagemyndighet og brukerne av barnehagetilbudet. Det vil for eksempel være til hjelp for barnehageeieren at det klart framgår hvilke forpliktelser vedkommende har som eier av barnehagevirksomhet. Tydelig og uttalt ansvarsplassering gjør loven mer brukervennlig. Videre vil presisering av eieransvaret være til hjelp for kommunen når den fører tilsyn med den enkelte barnehagevirksomhet.

Forslaget gikk for det første ut på at eiers ansvar for at virksomheten drives i samsvar med gjeldende lover og regelverk reguleres direkte i loven. En slik bestemmelse innebærer ingen materiell endring, bare en presisering av de plikter som allerede følger av eieransvaret.

Med uttrykket «drives i samsvar med gjeldende lover og regelverk» menes at eier skal påse at barnehagen drives i samsvar med de krav barnehageloven setter til virksomheten. Videre skal eier påse at barnehagen til enhver tid oppfyller de krav som annet regelverk stiller til virksomheten.

B Krav om rapportering av økonomiske data og tjenestedata

Departementet har, som fagdepartement for barnehager, behov for en systematisert totaloversikt over forholdene i sektoren. Informasjon om ressursbruk og tjenesteproduksjon tjener som grunnlag for analyse, planlegging og styring og gir herunder grunnlag for å vurdere om nasjonale mål nås. Informasjonen er derfor nødvendig som kilde til læring og utvikling.

Kommuner og fylkeskommuner plikter etter § 49 i kommuneloven 25. september 1992 nr. 107 å gi departementet løpende informasjon om ressursbruk og tjenesteyting til bruk i nasjonale informasjonssystemer. Kommunal- og regionaldepartementet har gitt nærmere regler i forskriften om rapportering 15. desember 2000 nr. 1425 - med senere endringer. Rapportering fra ikke-kommunale barnehager sikres i tilknytning til søknad om og tildeling av statlig tilskudd.

Ved overgang til rammefinansiering vil den etablerte praksis for rapportering fra ikke-kommunale barnehager falle bort. Departementet foreslo derfor å innføre en hjemmel som gir departementet rett til å pålegge barnehageeierne å framskaffe regnskaps- og tjenestedata.

Regnskapsdata

Ved tildeling av statstilskudd til drift til barnehagene pålegger departementet (med hjemmel i bevilgningsreglementet) private, fylkeskommunale og statlige barnehager en plikt til å fylle ut revisorattesterte årsregnskapsskjemaer (Q-0257 Årsregnskap for ikke-kommunale barnehager). Regelverk for tildeling av statstilskudd og forbehold om kontroll og innsending av regnskap er gitt i departementets årlige tilskuddsrundskriv. De revisorattesterte årsregnskapsskjemaene fra de ikke-kommunale barnehagene brukes i hovedsak av departementet i arbeidet med statsbudsjettene og i den informasjonen som gis til Stortinget, kommunene og andre. Departementet henter regnskapsopplysninger for kommunale barnehager via KOSTRA (Kommune-Stat-Rapportering).

Årsregnskapsskjemaet for ikke-kommunale barnehager sendes ut fra Statistisk sentralbyrå. Kommunene har ansvar for å videreformidle skjemaet til alle ikke-kommunale barnehager i kommunen og skal følge opp at barnehagene fyller ut skjemaene. Kommunen skal videre besvare spørsmålene om eventuell støtte som barnehagene får fra kommunen og som ikke framkommer i kommunens regnskap (for eksempel subsidiert husleie i kommunale lokaler eller kommunal bistand til barn med nedsatt funksjonsevne eller andre barn med særlige behov i barnehagene). Skjemaet som de ikke-kommunale barnehagene skal fylle ut, inneholder i hovedsak de samme opplysningene som barnehagene må oppgi i forbindelse med selvangivelsen.

Det må skilles mellom barnehagens regnskapsplikt etter regnskapsloven 17. juli 1998 nr. 56 eller annen særlovgivning for den enkelte driftsform og departementets krav om innlevering av årsregnskapsskjema. Alle ikke-kommunale barnehager skal fylle ut årsregnskapsskjemaet, uavhengig av hvilke regnskapskrav man for øvrig er underlagt.

Når det statlige tilskuddet til barnehagene innlemmes i rammetilskuddet til kommunene og blir en del av inntektssystemet, vil det ikke lenger være hjemmel for å pålegge ikke-kommunale barnehager å sende inn oversikt over regnskapsdata i medhold av bevilgningsreglementet.

Som nevnt ovenfor, er opplysningene som framkommer på dagens revisorattesterte årsregnskapsskjemaer fra de ikke-kommunale barnehagene nødvendige for departementets arbeid. Barnehagesektoren er preget av stort mangfold, både når det gjelder eierskap og driftsformer. Dette gjør at det er viktig å ha gode enhetstall for kostnadene ved å drive en barnehageplass. Etter departementets vurdering var det derfor ønskelig at departementet fortsatt har tilgang til de ikke-kommunale barnehagers regnskapsdata. Departementet foreslo derfor å innføre en hjemmel i barnehageloven som sikrer en slik tilgang. Konkret ble det foreslått å innføre en hjemmel for departementet til å gi forskrifter som pålegger de ikke-kommunale barnehageeierne å framskaffe regnskapsdata.

Tjenestedata

Rapportering av tjenestedata skjer i dag via KOSTRA på kostraskjema 16 Årsmelding for barnehager per 15. desember. Kommunene har plikt til å innhente og rapportere tjenestedata fra både kommunale og ikke-kommunale barnehager via KOSTRA. Rapporteringen omfatter opplysninger om antall barn i barnehagen, alder og oppholdstid, personale mv. Opplysningene på skjemaet innhentes for to formål: som grunnlag for statistikkpublisering og som grunnlag for utregning og kontroll med tildeling av statstilskudd til drift av barnehage.

Som nevnt vil det ikke lenger være hjemmel for å pålegge ikke-kommunale barnehager å rapportere tjenestedata etter at statstilskuddet er innlemmet i rammeoverføringene til kommunene. Analogt med hva som er sagt om regnskapsdata, foreslo departementet å innføre en hjemmel i barnehageloven som sikrer tilgang til tjenestedata. Konkret ble det også her foreslått å innføre en hjemmel for departementet til å gi forskrifter som pålegger de ikke-kommunale barnehageeierne å framskaffe tjenestedata.

C Kontantstøtte

Barnehageloven § 8a har i dag bestemmelser om kommunens plikt til å føre register over barn i barnehage. Barnehageloven § 11a fastsetter at barnehageeieren plikter å gi kommunen de opplysninger som er nødvendige for å føre et slikt register.

Bestemmelsene kom inn i barnehageloven da kontantstøtteordningen ble innført 1. august 1998. Kontantstøtte ytes for barn mellom ett og tre år som ikke eller bare delvis gjør bruk av barnehageplass som det ytes offentlig driftstilskudd for. Stønadsmottakere skal opplyse om barnet går i barnehage og hvor mange timer den avtalte oppholdstiden utgjør. Kommunens register brukes av trygdekontoret til kontroll av stønadsmottakernes opplysninger om avtalt oppholdstid i barnehage. Hensikten er å unngå feilutbetaling av kontantstøtte.

Registerføringen er nødvendig for å kunne kontrollere opplysninger ved beregning og utbetaling av kontantstøtte. Departementet ønsket at ordningen videreføres som i dag. Departementet foreslo at kommunens plikt til å føre register fastsettes i ny § 8 fjerde ledd. Av forenklingshensyn ble det foreslått at de detaljerte bestemmelsene i gjeldende § 8a, som angir nærmere hva kommunens plikt innebærer, overføres til forskrift. Barnehageeierens plikt til å gi de opplysningene som er nødvendige for å føre register, ble foreslått hjemlet i ny § 7 tredje ledd. Endringene er kun lovtekniske og innebærer ingen materielle endringer.

D Barnehagens vedtekter

Departementet foreslo å videreføre barnehagelovens krav om at alle barnehager skal ha vedtekter og kravet om at vedtektene skal gi opplysninger som er av betydning for foreldrenes/de foresattes forhold til barnehagen.

Departementet foreslo at bestemmelsens detaljerte opplisting av hvilke forhold vedtektene skal inneholde ikke videreføres i ny lov. Opplistingen i § 15 inneholder etter departementets mening relevante punkter som dekkes av forslagets bestemmelse om at vedtektene skal gi opplysninger som er av betydning for foreldrenes/de foresattes forhold til barnehagen.

Kravet om at utkastet til vedtekter skal legges fram ved søknad om godkjenning og at endelige vedtekter og vedtektsendringer skal sendes kommunen til orientering, ble ikke foreslått videreført. Departementet ser at orientering om barnehagens vedtekter vil kunne være nyttig for kommunen i dens utøvelse av sine plikter som barnehagemyndighet, spesielt i forhold til kommunens ansvar for å veilede og føre tilsyn med barnehagene i kommunen. Kommunen vil i godkjenningsprosessen uansett måtte få seg forelagt stiftelsesdokumenter og annen informasjon fra barnehageeieren. Dersom kommunen ønsker informasjon om barnehagetilbudet i forbindelse med en tilsynssak, vil bestemmelsen som regulerer barnehagemyndighetens rett til innsyn gi tilstrekkelig hjemmel til å kreve innsyn i barnehagens vedtekter. Barnehagemyndigheten har etter dette tilstrekkelig hjemmel til å kreve å få seg forelagt barnehagens vedtekter når den anser det for nødvendig for å kunne utøve sine oppgaver. Departementet anså det derfor som unødvendig å opprettholde bestemmelsen om at utkast til vedtekter skal legges fram ved søknad om godkjenning og at endelige vedtekter og vedtektsendringer skal sendes kommunen til orientering. Forslaget ville på denne måten medføre en regelforenkling.

7.3.3 Høringsinstansenes syn

Departementet har fått bred støtte til forslaget om å klargjøre barnehageeierens ansvar i en egen paragraf, og høringsinstansene er i all hovedsak positive til utkastet § 7 Barnehageeierens ansvar.Et fåtall av høringsinstansene har imidlertid ønsket å videreføre gjeldende regel om vedtektenes innhold. Dette gjelder blant annet kommunene Hå, Nittedal, Askøy, Holmestrand, Stordog Moss samt Handikappede Barns Foreldreforening.

Moss kommune uttaler:

«Moss kommune beklager at bestemmelsen om hva vedtektene skal inneholde tas ut. Bestemmelsen har vært til stor hjelp for barnehageetablerere og som en hjelp ved tilsyn. Det er ikke enkelt for nye foreldre og nye eiere å vite hva som er «av betydning for foreldrenes/foresattes forhold til barnehagen» før eventuelle situasjoner oppstår. I verste fall kan bortfall av denne bestemmelsen være konfliktskapende, i alle tilfelle vil det øke veiledningsbehovet. Veiledningsansvaret tilfaller kommunene som igjen får merarbeid.»

Fra Handikappede barns foreldreforening siteres det:

«HBF støtter departementets forslag om en ny bestemmelse som stadfester og klargjør barnehageeiers ansvar, og at alle ansvarsnivåer klart defineres i loven.

Denne klargjøringen vil som det blir anført i forslaget være en stor fordel både for barnehageeier, kommunen og brukerne av barnehagen, herunder foreldrene. En tydelig og uttalt ansvarsklarering gjør loven klart mer brukervennlig og vil forhåpentligvis forhindre uønskede og lite formålstjenlige ansvarsfraskrivelser.

PUNKT 8.2.2. D

HBF støtter departementets forslag om å videreføre barnehagelovens krav om at alle barnehager skal ha vedtekter og kravet om at vedtektene skal gi opplysninger som er av betydning for foreldrene/de foresattes forhold til barnehagen.

HBF er derimot betenkt når det gjelder forslaget om å fjerne bestemmelsens detaljerte opplisting av hvilke forhold vedtektene skal inneholde.

Uten denne opplistingen ser vi at det vil bli store variasjoner rundt omkring i landet når det gjelder vedtektsutforming, hvor «kreative» utforminger tar hensynet til foreldrene/de foresatte mer teoretisk enn praktisk. Erfaringsmessig vet vi at en slik mangel på opplisting raskt vil føre til krav om maler og standarder på grunn av stor usikkerhet hos de som skal utarbeide vedtektene. Departementet har ved en opplisting muligheten til å sørge for at vedtektenes innhold og utforming i forholdet til foreldrene/de foresatte blir reell. Dersom vedtektene skal ha noen verdi, må vi legge til grunn at det blir fulgt det som blir anført.

PUNKT 8.2.3

HBF ønsker som en følge av det vi har anført under punkt 8.2.2.D at det i den nye lovteksten blir videreført en detaljert opplisting av hvilke forhold vedtektene skal inneholde.»

Ringerike kommuneer av den oppfatning at et veiledningsmateriale er nødvendig og uttaler:

«l forhold til vedtektene ser Ringerike kommune det som positivt at denne paragrafen blir forenklet i loven, men mener at det vil være behov for et veiledningsmateriale for å utdype hva vedtektene skal innholde.»

7.3.4 Departementets vurdering etter høringen

Departementet har merket seg den brede støtten og opprettholder forslaget til § 7 Barnehageeierens ansvar.Departementet har merket seg at noen få høringsinstanser ønsker å videreføre opplistingen av hva vedtektene skal inneholde. Opplistingen i gjeldende § 15 Vedtekterinneholder relevante punkter som departementet mener dekkes av bestemmelsen om at vedtektene skal gi opplysninger som er av betydning for foreldrenes/de foresattes forhold til barnehagen. Departementet legger til grunn at vedtektene fortsatt vil inneholde de samme opplysningene som nå, men anser en detaljregulering som unødvendig. Barnehageeierens fastsettelse av leke- og oppholdsareal per barn, dvs. barnehagens norm for arealutnytting, vil typisk være et forhold som er av betydning for foreldrene og som således må framgå av vedtektene. Det samme gjelder dagens krav om at eventuelle vilkår stilt av kommunen for kommunal støtte skal framgå av vedtektene, og at vedtektene skal henvise til eller gjengi den dokumentasjon barnehagen har for barnehagens internkontrollsystem. Av hensyn til barnehageeieren og foreldrene, inntas enkelte av dagens elementer som en eksemplifisering. Listen er ikke uttømmende. Kommunen vil som før måtte få seg forelagt utkast til vedtekter i forbindelse med behandlingen av søknad om godkjenning. Departementet forutsetter at lovendringen ikke vil medføre noen realitetsendring eller endring i praksis knyttet til kravet om vedtekter, men kun er en regelforenkling. Departementet tar sikte på å utdype og videreføre eksemplene i veiledningsmateriale.

Når det gjelder kravet om registrering av godkjente virksomheter i Enhetsregisteret, jf. gjeldende § 12 annet ledd, vil departementet av redaksjonelle hensyn foreslå dette inntatt i § 7 siste ledd. Endringen er gjort for å markere at det er eierens ansvar å registrere virksomheten.

7.4 Kommunens ansvar som barnehagemyndighet

7.4.1 Gjeldende rett

Kommunens rolle som lokal barnehagemyndighet følger i dag av barnehageloven § 7, som legger ansvaret for utbygging og drift av barnehager til kommunen. Kommunens oppgaver som barnehagemyndighet er mange og følger av ulike bestemmelser i loven og forskriftene. Oppgavene er nærmere beskrevet i departementets rundskriv Q-0902 Lov om barnehager og det årlige rundskrivet om statstilskudd til drift av barnehager. Kommunen skal:

• godkjenne barnehager,

• føre tilsyn med og gi veiledning til alle godkjente og godkjenningspliktige barnehager,

• sørge for en økonomisk likeverdig behandling av alle godkjente barnehager i forhold til offentlige tilskudd,

• forvalte de statlige tilskuddene til private barnehager i kommunen,

• sørge for at det finnes et tilstrekkelig antall barnehageplasser i kommunen,

• ha ansvar for å legge til rette for en samordnet opptaksprosess,

• gi midlertidige dispensasjoner fra utdanningskravet,

• gi midlertidige dispensasjoner fra forskrift om pedagogisk bemanning,

• godkjenne bemanningsplan for nattåpne barnehager og gi individuell godkjenning av personer som arbeider i barnehagen på nattid,

• bestemme at det kan kreves politiattest «også for andre som regelmessig oppholder seg i barnehagen»,

• motta politiattest fra eier som selv skal arbeide i barnehagen,

• sikre at fortrinnsretten for barn med nedsatt funksjonsevne oppfylles, og

• sikre at barnehager for samiske barn i samiske distrikt bygger på samisk språk og kultur.

7.4.2 Bakgrunn og utfordringer

Et av regjeringens hovedmål i barnehagepolitikken er å styrke kommunens rolle som lokal barnehagemyndighet for å sikre et helhetlig barnehagetilbud som er av god kvalitet og er tilpasset lokale forhold og behov. Barnehageforliket har ført til at kommunen har fått nye store oppgaver i sektoren, blant annet ved innføring av en lovfestet plikt for kommunene til å sørge for et tilstrekkelig antall barnehageplasser og en samordnet opptaksprosess. Videre gir forskriften om likeverdig økonomisk behandling fastsatt 19. mars 2004 kommunen et finansieringsansvar overfor private barnehager. Kommunenes myndighetsrolle er med dette betydelig styrket.

En hovedutfordring for kommunene er å utvikle barnehagetilbudet i tråd med lokale forhold og prioriteringer, samtidig som det skal tas hensyn til nasjonale føringer. Kommunene er pålagt å utvikle tjenestetilbudet på barnehageområdet parallelt med at utbyggingen av barnehagesektoren fullføres, og dette er en krevende oppgave. Barnehagetilbudet må ha den kvalitet, det innhold og det omfang som brukerne etterspør og lokale forhold tilsier og tillater, innenfor rammene av regelverket. Full behovsdekning er oppnådd når alle som ønsker det får en barnehageplass til sine barn og tilbudet står i rimelig forhold til det behovet de har og er tilgjengelig til en overkommelig pris.

Den kommunale finansieringen av barnehagene reguleres av forskriften om likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlig tilskudd fastsatt 19. mars 2004, jf. gjeldende barnehagelov § 7b. Forskriften pålegger kommunene en finansieringsplikt overfor alle godkjente barnehager. Ved overgang til rammefinansiering vil dagens ordning med øremerket statstilskudd til ordinær drift avvikles. Kommunene vil få ansvaret for finansieringen av sektoren og bli tilført midler gjennom inntektssystemet.

Kommunen er i dag lokal tilsynsmyndighet, jf. barnehageloven § 10. Det vil si at kommunen har myndighet til å føre tilsyn med den enkelte barnehagevirksomhet. Etter gjeldende § 10 kan kommunen gi pålegg om retting av ulovlige eller uforsvarlige forhold og/eller stenging av barnehagen.

I et flertall av kommunene skal barnehagemyndigheten, dvs. kommunen selv, forholde seg både til barnehager som de selv eier og til barnehager som eies av private. I enkelte situasjoner vil kommunen derfor havne i en dobbeltrolle der den både er godkjennings- og tilsynsmyndighet for egne barnehager. Kommunen vil dessuten være godkjennings- og tilsynsmyndighet for private virksomheter, samtidig som den selv har eierinteresser i sektoren. Denne dobbeltrollen vil forsterkes fra det tidspunkt kommunen også får det totale finansieringsansvaret i sektoren. Departementet har derfor sett behovet for å tydeliggjøre kommunens rolle som henholdsvis lokal barnehagemyndighet og barnehageeier nærmere i loven.

7.4.3 Forslaget som ble fremmet i høringsnotatet

Departementet foreslo få endringer i kommunenes oppgaver som barnehagemyndighet. Departementet foreslo imidlertid enkelte redaksjonelle endringer i loven for å gjøre den lettere tilgjengelig for brukerne.

Bestemmelsene som regulerer kommunens oppgaver som barnehagemyndighet er i dag spredt i ulike deler av lovverket, jf. oversikten i 7.4.1. Kommunens rolle som lokal barnehagemyndighet følger indirekte av loven § 7 som legger ansvaret for utbygging og drift av barnehager til kommunen. Departementet foreslo derfor at kommunens rolle som barnehagemyndighet omtales direkte og mer samlet i loven.

Departementet foreslo at kommunens rolle som lokal barnehagemyndighet hjemles i ny § 8 i lovutkastet kapittel III Ansvar og myndighet. Enkelte av kommunens oppgaver vil det imidlertid være naturlig å regulere særskilt og mer utfyllende i egne bestemmelser, blant annet godkjenning og tilsyn, jf. nytt kapittel IV i departementets lovforslag.

Kommunens dobbeltrolle som eier og myndighet kan være en balansegang for kommunen. Det er et mål at loven skal være et godt hjelpemiddel i håndteringen av denne oppgaven. Departementet mente på denne bakgrunn at det var viktig at kommunens oppgaver som barnehagemyndighet tydeliggjøres i loven. Videre mente departementet at en direkte og klar hjemmel for kommunens myndighetsrolle vil gjøre loven lettere tilgjengelig for brukerne og at ansvarsforholdene i sektoren vil klargjøres. Klargjøring av myndighetsrollen vil bidra til å forebygge konflikt mellom myndighetsansvaret og eierinteressene.

Kommunens to hovedoppgaver som lokal barnehagemyndighet er i dag å ha ansvaret for at det finnes et samlet barnehagetilbud som dekker brukernes behov og ønsker og å påse at barnehagene i kommunen drives i samsvar med gjeldende lover og regelverk. Det siste gjør kommunen hovedsakelig gjennom godkjenning av nye barnehager og tilsyn med de eksisterende barnehagene i kommunen. Departementet mente at kommunens tilsynsmyndighet bør opprettholdes og foreslo ingen endringer i kommunens oppgaver på dette punkt. Imidlertid ble det foreslått endring i fylkesmannens tilsynskompetanse, jf. punkt 7.5.

Departementet foreslo at bestemmelsen om kommunens ansvar uttrykkelig fastslår at kommunen er lokal barnehagemyndighet og at kommunen skal sikre at barnehagene drives i samsvar med gjeldende lover og regelverk. Forslaget viderefører og presiserer kommunens overordnede ansvar for å sikre at barn får gode oppvekstvilkår gjennom et forsvarlig barnehagetilbud. Med uttrykket «drives i samsvar med gjeldende lover og regelverk» menes at kommunen har et ansvar for å sikre og kontrollere at barnehagene i kommunen drives i tråd med de krav barnehageloven setter til virksomheten. Kommunen er også gitt et overordnet ansvar for å kontrollere at barnehagene oppfyller de krav som annet regelverk stiller til virksomheten, blant annet arbeidsmiljøloven 4. februar 1977 nr. 4, plan- og bygningsloven 14. juni 1985 nr. 77 og forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv. fastsatt 1. desember 1995. Helsemyndigheter, plan- og bygningsmyndigheter o.a. har selv ansvaret for sine områder, men det er viktig at barnehagemyndigheten legger opp til et godt samarbeid med andre aktuelle lokale instanser. I godkjenningsprosessen er det viktig med veiledning overfor søker, slik at eventuelle misforståelser kan avklares på et tidlig tidspunkt. Videre er det viktig at kommunen som godkjenningsmyndighet er kjent med hvilke krav andre myndigheter har stilt til virksomheten. Ved senere tilsyn med virksomheten er det ønskelig at de ulike etater samarbeider, for eksempel i form av felles befaring.

Departementet foreslo en videreføring av kommunens ansvar for at det finnes et tilstrekkelig antall barnehageplasser for barn under opplæringspliktig alder. Det samme gjelder kravet om at utbyggingsmønster og driftsformer skal tilpasses lokale forhold og behov. Dette betyr at kommunen må arbeide aktivt for å nå målet om full behovsdekning og for å sikre at det samlede barnehagetilbudet i kommunen er godt og i samsvar med behovet. Med full behovsdekning menes at alle familier som ønsker det skal få tilbud om barnehageplass. Kommunen er ikke pålagt å ha et bestemt antall barnehageplasser eller en bestemt dekningsprosent, men kan selv fastsette det reelle behovet for plasser i sin kommune. Samordnet opptaksprosess og barnehagemyndighetens innsynsrett vil gi kommunen redskaper for å finne fram til det lokale behovet for barnehageplasser. Videre stiller forslaget til bestemmelse krav til sammensetningen av tilbudet og evne til å utvikle tilbudet i takt med endringer i behovene i befolkningen.

Utkastet § 8 første og annet ledd inneholdt ingen materielle endringer i kommunens ansvar og medfører kun en videreføring av gjeldende bestemmelser.

Kravet om at barnehagetilbudet for samiske barn skal bygge på samisk språk og kultur ble foreslått nedfelt i § 2 femte ledd. Det vises til kapittel 5.3 for nærmere omtale av dette forslaget. I samiske barnehager er det en forutsetning at det er personale som kjenner samisk språk og kultur. I øvrige norske barnehager med samiske barn har barn og foreldre rett til å forvente at barnehagens ansatte har kjennskap til og legger vekt på at også den samiske kulturen skal være en del av barnehagens innhold. Kommunens overordnede ansvar for at barnehagetilbudet for samiske barn bygger på samisk språk og kultur ble foreslått nedfelt i utkastet § 8 tredje ledd. Konkret betyr dette at kommunen aktivt, gjennom veiledning og tilsyn, skal sikre at barnehager der det går samiske barn oppfyller dette. Som nevnt i punkt 5.3 forvalter Sametinget midler som kan benyttes til tiltak for samiske barn i barnehager, og Sametinget kan gi veiledning og bistand til kommunen og personalet uavhengig av hvor i landet barnehagen ligger.

I utkastet § 8 fjerde ledd ble det foreslått en stadfestelse av kommunens plikt til å føre register til bruk for trygdekontorene i forbindelse med kontroll av beregning og utbetaling av kontantstøtte etter kontantstøtteloven 26. juni 1998 nr. 41. Det vises til redegjørelsen for dette forslaget under punkt 7.3.2 C om barnehageeierens ansvar.

7.4.4 Høringsinstansenes syn

Flertallet av høringsinstansene er positive til utkastet § 8 Kommunens ansvar. Enkelte høringsinstanser har påpekt at det bør lovfestes individuell rett til barnehageplass. Dette gjelder blant annet Fylkesmannen i Nordland, Fylkesmannen i Vest-Agder, Høgskolen i Bodø, Landsorganisasjonen og Utdanningsforbundet.

Fylkesmannen i Vest-Agder uttaler om dette:

«Kommunen har i dag i henhold til barnehagelovens § 7 plikt til å sørge for at det finnes et tilstrekkelig antall barnehageplasser. Fylkesmannen i Vest-Agder har ved tidligere høringer pekt på at dette er en for vag formulering, og ment at det bør innføres en individuell rett til barnehageplass til alle som ønsker det.

Å lovfeste en individuell rett til barnehageplass var et av forslagene fra Kvalitetsutvalgets innstilling som Fylkesmannen tidligere har vist til. Forslaget er ikke noe epokegjørende, andre europeiske land som Danmark, Sverige, Frankrike og Tyskland har allerede innført denne retten. Frankrike så tidlig som i 1881 som en del av fransk dannelsestradisjon, og Tyskland i 1992 som en del av endring i lovverket i et gjenforent Tyskland.

Fylkesmannen mener at en individuell rett til barnehageplass vil styrke forbindelseslinjene mellom barnehage og skole. Barnehagen bør i likhet med grunnskolen bygge på prinsippet om et sterkt og offentlig engasjement som inkluderer alle. Dette kan gjøres ved å gi barnet en rett til plass når de foresatte har meldt inn behovet og søkt om plass. I Sverige er retten til barnehageplass formulert slik: «När värdnadshaveren har anmeldt behov for plats, skal kommunen erbjuda plats utan oskäligt dröjsmål.»»

Det har også blitt påpekt fra enkelte høringsinstanser at § 8 fjerde ledd om kontantstøtte bør flyttes til kontantstøtteloven 26. juni 1998 nr. 41. Det påpekes at kontantstøtte ikke har noe med barnehagene å gjøre. Det er blant annet Fylkesmannen i Telemark, Fylkesmannen i Sogn og Fjordane og Naustdal kommune som har uttalt seg om dette.

Det siteres fra Fylkesmannen i Telemarks uttalelse:

«Når det gjelder kommunens oppgaver i fht administrasjon av kontantstøtten, mener fylkesmannen at dette ikke hører inn under barnehageloven. Det er egen lov om kontantstøtte og nødvendige regler for administrasjon av ordningen bør hjemles der.»

Sametinget viser til at selv om samiske barn innenfor definerte samiske distrikt også i dag har rett til barnehagetilbud som bygger på samisk språk og kultur, har det ikke vært tilstrekkelig for de barna som bor utenfor forvaltningsområdet for samisk språk. Sametinget mener at en forutsetning for kvalitet for samiske barn vil være at de har et tilbud på barnas eget språk.

Oslo kommune uttaler:

«I henhold til tredje ledd har kommunen ansvaret for at tilbudet til samiske barn bygger på samisk språk og kultur. Dette sies også i § 2. Dersom en leser lovteksten bokstavelig, vil dette kunne oppfylles i en barnehage spesielt tilrettelagt for samiske barn i Oslo, men å bygge på samisk språk der hvor det er enkeltbarn i ordinære barnehager vil være vanskelig. Det er uklart hvilke forpliktelser dette medfører for kommunen.»

7.4.5 Departementets vurdering etter høringen

Departementet har fått bred støtte til utkastet § 8 Kommunens ansvar.Departementet fremmer derfor forslaget § 8 første til fjerde ledd uendret i proposisjonen. Det foreslås her kun en redaksjonell endring i første ledd: «(...) i samsvar med gjeldende lover og regelverk» endres til: «(...) i samsvar med gjeldende regelverk.» Departementet foreslår å flytte kommunens veiledningsplikt fra utkastet § 16 til § 8 første ledd. Endringen er gjort for å markere at veiledning er noe annet enn tilsyn. Endringen er redaksjonell og innebærer ingen realitetsendring.

Departementet har merket seg at noen høringsinstanser mener reglene om kontantstøtte ikke hører hjemme i barnehageloven. Departementet opprettholder likevel forslagene som ble fremmet i høringsnotatet. Kommunens register brukes av trygdekontoret til kontroll av stønadsmottakernes opplysninger om avtalt oppholdstid i barnehage. Registerføringen er nødvendig for å kunne kontrollere opplysninger ved beregning og utbetaling av kontantstøtte. Hensikten er å sikre korrekt utbetaling av kontantstøtte.

Departementet finner ikke grunnlag for å fremme forslag om individuell rett til barnehageplass. Departementet vil komme tilbake til spørsmålet om lovfestet rett til barnehageplass når målet om full barnehagedekning er nådd. Ved inngåelsen av barnehageforliket var det enighet i Familie-, kultur- og administrasjonskomiteen om å komme tilbake til dette. Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet ønsket innføring av lovfestet rett når målet om full barnehagedekning nås. Høyre og Kristelig Folkeparti mente imidlertid at dette må vurderes ved overgangen til full barnehagedekning.

Departementet har merket seg at flere høringsinstanser finner den foreslåtte formuleringen om kommunens ansvar for barnehagetilbudet til samiske barn vanskelig. Enkelte mener det er uklart hvilke plikter den medfører for barnehageeieren og kommunen. Departementet mener det er viktig å bidra til at samiske barn får oppleve sin kultur og bevare og utvikle sitt språk, og at dette bør gjelde uansett hvor i landet de bor. I samiske barnehager er det en forutsetning at det er personale som kjenner samisk språk og kultur. I øvrige barnehager der det er samiske barn, skal innholdet i barnehagetilbudet til disse barna tilpasses deres samiske bakgrunn. Med dette menes at samiske barn og foreldre har rett til å forvente at barnehagens ansatte har kjennskap til og legger vekt på at også den samiske kulturen skal være en del av barnehagens innhold. Departementet mener ikke at det skal være samisktalende personale i den enkelte norske barnehage der det går samiske barn, men forutsetter at det så langt som praktisk mulig, legges til rette for at barna også kan få møte sin samiske kultur og sitt samiske språk i en egnet form. Hva som er praktisk mulig, vil bero på lokale forhold. I områder utenfor forvaltningsområdet for samisk språk, men med tradisjonell samisk bosetting fra Femunden i sør til Nordkapp i Nord og Kirkenes i øst, vil man kunne forvente at det er lettere å få tak i personale som kjenner til det samiske språk og den samiske kultur. I kommuner som er i en fase med revitalisering, bør det kunne forventes at kommunen tar særlig hensyn til at samiske barn får møte samisk språk og kultur. På bakgrunn av den usikkerhet høringsrunden har vist, mener departementet det er nødvendig å være mer presis i ordlyden.

Forslaget må ses i sammenheng med samepolitikken, gjeldende norsk lovverk og internasjonale avtaler om vern av minoritetsspråk. Gjennom Grunnloven § 110 a er staten pålagt å legge forholdene til rette for at det samiske folket kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv. Sametinget forvalter midler hvor det kan søkes om økonomisk støtte for tilrettelegging i den enkelte kommune og barnehage uavhengig av hvor i landet barnehagen ligger. I 2004 fordelte Sametinget midler til 46 samiske barnehager. I tillegg er det tildelt midler til samiskopplæring i barnehagen til 16 norske barnehager. Gjeldende rammeplan for barnehagen har et eget kapittel som omhandler samisk språk og kultur. Kapittel 6 Samisk språk og kultur beskriver hovedtrekkene ved samisk kultur og angir særskilte mål for samiske barnehager. Videre handler kapitlet om betydningen av å styrke barnas samiske identitet, bruk av samisk språk og det særskilte ved innholdet i samiske barnehager. Målsettingene i kapitlet gjelder ikke bare for samiske barnehager, men er også retningsgivende for andre barnehager som har samiske barn i barnegruppen.

Departementet foreslår en presisering av kommunens ansvar i § 8 tredje ledd:

«Kommunen har ansvaret for at barnehagetilbudet til samiske barn i samiske distrikt bygger på samisk språk og kultur. I øvrige kommuner skal forholdene legges til rette for at samiske barn kan sikre og utvikle sitt språk og sin kultur.»

Med samisk distrikt menes forvaltningsområdet for samisk språk, jf. sameloven 12. juni 1987 nr. 56 § 3-1. Sameloven § 3-1 er i Ot. prp. nr. 38 (2004-2005) Om lov om endring i lov 12. juni 1987 nr. 56 om Sametinget og andre samiske rettsforhold, foreslått noe endret.

Departementet har funnet det hensiktsmessig å tilføye et femte ledd til lovforslaget § 8 Kommunens ansvar.Forslaget til § 17 i høringsnotatet Barnehagemyndighetens rett til innsyn videreføres som femte ledd til § 8 når det gjelder kommunens innsynsrett og i § 9 for så vidt gjelder fylkesmannens innsynsrett. Endringene er redaksjonelle og innebærer ingen realitetsendring.

Departementet har funnet det nødvendig å videreføre bestemmelsen i gjeldende § 8 siste ledd om at kommunen forvalter tilskuddene til private barnehager i kommunen. Hjemmelen er nødvendig så lenge rammefinansiering av barnehagesektoren ikke er gjennomført. Selv etter innføring av rammefinansiering av barnehagesektoren, kan det være aktuelt for kommunen å forvalte eventuelle statlige særtilskudd. Kommunen forvalter de statlige tilskuddene til alle ikke-kommunale barnehager i kommunen. Departementet vil derfor foreslå at bestemmelsen lyder:

Kommunen forvalter tilskuddene til ikke-kommunale barnehager i kommunen.

7.5 Fylkesmannens ansvar

7.5.1 Gjeldende rett

Fylkesmannen har etter gjeldende barnehagelov § 10 annet ledd ansvar for å gi veiledning på barnehagelovens område. Fylkesmannen skal drive aktiv veiledning overfor kommunen som barnehagemyndighet og barnehageeier. Fylkesmannen har samme ansvar overfor alle andre eiere av barnehager.

Fylkesmannen har den samme tilsynskompetansen som kommunen og kan på eget initiativ gripe inn som tilsynsmyndighet, jf. § 10 annet ledd i barnehageloven. Fylkesmannen kan således føre tilsyn med den enkelte barnehage, også når kommunen er eier av denne. Fylkesmannen kan ikke føre tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet. Fylkesmannen har imidlertid ansvar for aktivt å gi veiledning på det området barnehageloven dekker, både overfor kommunen som barnehagemyndighet og overfor kommunale og private barnehageeiere.

Fylkesmannens tilsyn skal finne sted når det kommunale tilsynet ikke er tilfredsstillende, for eksempel når kommunen ikke følger opp kritikkverdige forhold i en kommunal eller privat barnehage. Fylkesmannen bør bare i unntakstilfeller fatte vedtak som førsteinstans. Begrunnelsen er at kommunen i utgangspunktet har best kjennskap til forholdene i og rundt barnehagen. Dersom fylkesmannen får kjennskap til forhold ved en barnehage som gir grunn til reaksjon, bør han derfor først be kommunen som tilsynsmyndighet om å undersøke saken nærmere. Barne- og familiedepartementet er klageinstans i de tilfellene hvor fylkesmannen fatter vedtak som førsteinstans.

Kommunens stengingsvedtak skal sendes fylkesmannen til orientering, og fylkesmannen er klageinstans for kommunale vedtak om retting eller stenging. Fylkesmannen kan med hjemmel i kommuneloven 25. september 1992 nr. 107 § 59 føre lovlighetskontroll med kommunale vedtak.

Fylkesmannen har etter loven §§ 16 og 17 med forskrifter hjemmel til å gi varige dispensasjoner fra utdanningskravet for styrere og pedagogiske ledere.

Fylkesmannen er klageinstans i forhold til vedtak fattet av kommunen som barnehagemyndighet, blant annet vedtak om godkjenning av barnehager, vedtak knyttet til tilsyn med barnehager og vedtak om kommunalt tilskudd til private barnehager. I tillegg er fylkesmannen klageinstans på vedtak om foreldrebetaling etter forskrift om foreldrebetaling i barnehager.

Videre har fylkesmannen flere oppgaver på barnehageområdet som ikke er lovfestet, men som følger av departementets instruksjon eller delegering av myndighet. En slik oppgave er for eksempel forvaltning av statstilskudd til barnehager.

7.5.2 Forslaget som ble fremmet i høringsnotatet

Departementet så det som viktig å opprettholde et statlig ansvar på regionalt nivå for å bidra til en velfungerende barnehagesektor. Veiledning overfor kommuner og barnehageeiere og statlig klagesaksbehandling er viktige elementer i dette. Etter departementets syn fungerer fylkesmannens veiledningsrolle og klagesaksbehandling godt i dag. Staten har ikke andre regionale instanser som innehar den kompetansen fylkesmannen besitter og som kan ivareta dette på en tilfredsstillende måte. Departementet foreslo derfor en videreføring av fylkesmannens veiledningsansvar og klagekompetanse uten realitetsendringer. Imidlertid bør dette reguleres i en egen bestemmelse om fylkesmannens ansvar. Det ble her vist til det som tidligere var sagt om behovet for en tydeliggjøring av ansvarsforholdene i sektoren.

Fylkesmannens kompetanse til å innvilge varige dispensasjoner fra utdanningskravet ble ikke foreslått videreført, jf. kapittel 9.6.

Departementet foreslo en endring i fylkesmannens tilsynskompetanse ved at kompetansen til å føre tilsyn med den enkelte barnehage oppheves. Det ble foreslått at fylkesmannen i stedet gis kompetanse til å føre tilsyn med at kommunen utfører de oppgaver den som barnehagemyndighet er pålagt etter barnehageloven.

7.5.2.1 Statlig tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet

Departementet foreslo etter en samlet og helhetlig vurdering å innføre hjemmel for statlig tilsyn med kommunens myndighetsutøvelse. Formålet er å sikre oppfyllelse av barnehagelovens krav både i den enkelte barnehage og på kommunalt nivå. Departementet så det som hensiktsmessig at fylkesmannen gjennom tilsyn med og veiledning av kommunene bidrar til å sikre en enhetlig lovforståelse og praktisering. Dette vil igjen bidra til å legge grunnlaget for likeverdig konkurranse og samarbeid mellom private og kommunale barnehager. Departementet foreslo at barnehageloven ikke skal regulere tilsynets omfang og hvilken tilsynsmetode som skal benyttes. Videre ble det foreslått at eventuelle avvik som avdekkes gjennom tilsynet bør rettes gjennom veiledning og dialog, snarere enn gjennom pålegg om retting.

Bakgrunn for bestemmelser om statlig tilsyn

Barnehagesektoren er omfattende med hensyn til så vel økonomisk omsetning som antall ansatte og antall brukere. Barn representer ingen sterk brukergruppe, og hensynet til barnets beste gjør det viktig at sektoren fungerer etter de fastlagte intensjonene. Kommunen har fått mer omfattende ansvar og plikter som barnehagemyndighet som følge av endringene i barnehageloven som trådte i kraft 4. juni 2003. Dette øker behovet for et nærmere regulert tilsyn. I tillegg utøver statlige etater tilsyn med hvorledes kommunene ivaretar sine myndighetsroller innenfor flere andre viktige kommunale sektorer (sosialtjeneste, barnevern og skole). Departementet fant at det også burde være en slik sikring for barnehagesektoren.

Regjeringen oppnevnte ved kongelig resolusjon 27. juni 2003 et utvalg for å gå gjennom statlig tilsyn med kommunesektoren i et helhetlig perspektiv. Utvalget avga sin innstilling 27. september 2004 i NOU 2004: 17 Statlig tilsyn med kommunesektoren. Utvalgets viktigste vurderinger og tilrådinger kan i korte trekk oppsummeres slik:

For det første foretar utvalget en spesifisering og avgrensning av tilsynsbegrepet. Utvalget mener at tilsyn bør defineres som en kontrollmekanisme: kontroll av om kommunens virksomhet er i tråd med lover og forskrifter. Veiledning er ikke en del av tilsynet.

For det andre tilrår utvalget at det snarest mulig foretas en samlet gjennomgang av dagens tilsynsordninger med det formål å vurdere på hvilke områder tilsyn er nødvendig og hensiktsmessig.

For det tredje mener utvalgets flertall at hensynet til det kommunale folkestyret og omfanget av de andre kontroll- og påvirkningsmåtene tilsier at statlig tilsyn med kommunesektoren må reduseres. Unødvendig kontroll av kommunene må unngås.

For det fjerde foreslår utvalget å innføre felles regler om statlig tilsyn med kommunesektoren i kommuneloven, med avgrensning av tilsynets rammer og myndighet. Hvilke områder det skal føres tilsyn med, pekes ut i særlovgivningen.

For det femte foretar utvalget en avgrensning av statlig tilsyn med kommunesektoren. Tilsynet avgrenses til å gjelde kontroll med lovligheten av kommunens plikter pålagt i lov eller i medhold av lov. Tilsynet underlegges de samme begrensninger som domstolene med hensyn til å overprøve kommunens frie skjønn.

For det sjette foreslår flertallet i utvalget et felles reaksjonssystem for tilsynet med kommunepliktene. Tilsynet skal kunne gi kommunene pålegg om retting, men ikke ilegge andre sanksjoner som for eksempel tvangsmulkt.

For det syvende foreslår utvalget at fylkesmannen gis kompetanse til å samordne praktiske sider og bruk av reaksjoner ved statlig tilsyn med kommunene.

Forsøk med statlig kommunerettet tilsyn i Hordaland

Departementet innvilget i 2001 midler til et forsøk med tilsyn i Hordaland.

Prosjektet gikk ut på å prøve statlig tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet med systemrevisjon som tilsynsmetode. Dette ble gjort ved at fylkesmannen førte tilsyn med sentrale områder innen barnehageforvaltning i to bydeler i Bergen og tre andre kommuner. Formålet var både å finne ut hvordan kommunen overholdt myndighetskrav og å bidra til en metodisk samordning av statlig tilsyn overfor kommunene. Barne- og familiedepartementet innvilget i 2002 midler til å videreføre prosjektet, nå med vekt på utredning av forholdet mellom kommunen som barnehageeier og som myndighet - sett i sammenheng med tonivåmodellen for kommunal organisering.

Resultatene fra prosjektene tyder på at statlig tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet kan være hensiktsmessig. Videre ser systemrevisjon ut til å være en tilsynsmetode som er egnet for å avdekke områder med forbedringspotensiale. Forsøket viste dessuten at krav om internkontroll for kommunen kan forenkle tilsynsarbeidet både for den statlige tilsynsmyndigheten og for kommunen. Kommunene som deltok i forsøkene har gitt positive tilbakemeldinger i forhold til både nytten av tilsynet og måten dette ble utøvet på. Forsøket har gitt departementet et godt innblikk i statlig tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet og bruk av systemrevisjon som tilsynsmetode.

Rettstilstanden i andre sektorer

Barnevern:

Etter barnevernloven 17. juli 1992 nr. 100 fører fylkesmennene tilsyn med barnevernvirksomheten i de enkelte kommuner, såkalt forvaltningstilsyn. I dette inngår bl.a. å påse at kommunen utfører de oppgaver den er pålagt etter loven.

Forvaltningstilsyn:

Etter barnevernloven kan departementet gi forskrifter om gjennomføringen av tilsynet med kommunene. Nærmere forskrifter er ikke gitt, og omfanget av forvaltningstilsynet og valg av tilsynsmetode er derfor ikke regulert.

Institusjonstilsyn:

Det skal føres rutinemessig tilsyn ved besøk i barneverninstitusjoner så ofte som forholdene ved institusjonen tilsier det og i alle tilfeller minst to ganger hvert år, jf. forskrift om tilsyn med barn i barneverninstitusjoner for omsorg og behandling, fastsatt 11. desember 2003. I tillegg skal det foretas tilsyn i form av systemrevisjon minst en gang hvert år.

Utdanning:

Etter opplæringslova 17. juli 1998 nr. 61 og friskolelova 4. juli 2003 nr. 84 fører Utdannings- og forskningsdepartementet tilsyn med virksomheter etter loven og skal ha tilgang til lokaler og dokumentasjon. Det kan gis pålegg om retting. For friskoler kan departementet både pålegge retting, holde tilbake tilskudd, kreve tilbake for mye utbetalt tilskudd og trekke godkjenningen tilbake. Departementets tilsynsmyndighet er delegert til fylkesmannen.

I forhold til internkontroll skal skoleeier i følge Ot.prp. nr. 55 (2003-2004) Om lov om endringar i opplæringslova og friskolelova, jf. Innst. O. nr. 92 (2003-2004) Innstilling fra kirke-, utdannings- og forskningskomiteen om lov om endringer i opplæringsloven og friskoleloven, ha system for å vurdere om lover/forskrifter overholdes og system for resultatoppfølging.

Sosiale tjenester:

Sosialtjenesteloven 13. desember 1991 nr. 81 er en sentral velferdslov som regulerer tjenester som skal dekke grunnleggende behov. Etter loven plikter fylkesmannen å føre tilsyn med kommunens virksomhet etter kapitlene 4, 4A, 6 og 7. Fylkesmannen skal påse at virksomheten drives i samsvar med lov og forskrifter.

Kommunen skal videre etter § 2-1 i sosialtjenesteloven føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Kommunen må kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller denne plikten. Det kan gis forskrifter med nærmere bestemmelser om pliktens innhold.

Nærmere begrunnelse for innføring av statlig tilsyn med kommunens myndighetsrolle

Kommunen er tillagt ansvaret som lokal barnehagemyndighet, og barnehageloven legger i stor grad opp til kommunalt skjønn ved utøvelsen av denne myndighetsrollen. Innføring av statlig tilsyn med barnehagemyndigheten kan oppfattes som kontroll av det lokale selvstyret. Omfanget av tilsyn må derfor veies opp mot det kommunale selvstyret og den demokratiske kontroll som utøves gjennom dette. Det er viktig at tilsynet virker formålstjenlig og hensiktsmessig for det organ som følges opp gjennom tilsyn.

Fylkesmannen har etter gjeldende rett veiledningskompetanse i forhold til kommunens myndighetsutøvelse. Etter departementets oppfatning er fylkesmannens veiledning viktig, og mye kan oppnås gjennom god og aktiv veiledning av kommunen. Det kan derfor diskuteres om veiledningsrollen kan utvikles og brukes på en slik måte at behovet for statlig tilsyn reduseres. Etter departementets syn vil god og effektiv veiledning et godt stykke på vei bidra til en velfungerende barnehagesektor, hvor brukerne får et faglig godt og forsvarlig barnehagetilbud. Tilsyn vil likevel etter departementets syn gi en mer systematisk gjennomgang enn det ren veiledning kan gjøre. Veiledning vil sannsynligvis ha et mer tilfeldig preg fordi den ofte kan være basert på etterspørsel fra kommunens side og ikke på systematisk initiativ fra fylkesmannen. Departementet vurderte også om det kan oppstå en rolleblanding i forhold til kommunene ved at fylkesmannen både vil ha tilsyns- og veiledningskompetanse. Et slikt rollekombinert system bygger på en forutsetning om at det ikke skapes noen motsetning mellom veilednings- og tilsynsrollen så lenge veiledningen er generell og knyttet til regelfortolkning.

Departementet vurderte videre forholdet til fylkesmannens lovlighetskontroll etter kommuneloven 25. september 1992 nr. 107 § 59. Etter denne bestemmelsen kan fylkesmannen på eget initiativ prøve om et kommunalt vedtak er lovlig. Fylkesmannen har således en generell hjemmel til å føre tilsyn med lovligheten av kommunens vedtak. Lovlighetskontrollen forutsetter imidlertid at det foreligger et vedtak. Lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59 har begrenset nytteverdi der kommunen avstår fra å handle og for eksempel ikke fører tilstrekkelig tilsyn etter barnehageloven § 10. Lovlighetskontrollen fokuserer på enkeltavgjørelser, og et tilsynsansvar vil innebære en mer systematisk gjennomgang av kommunens myndighetsutøvelse.

Et godt lokalt kommunalt tilsyn med barnehagene er viktig i forhold til brukernes rettssikkerhet. Dersom kommunen fører et utilstrekkelig tilsyn, er det i liten grad kontroll med det barnehagetilbudet barna mottar. Det finnes ingen individuell klagemulighet for brukerne dersom de mener at barnehagetilbudet er uforsvarlig eller i strid med barnehageloven. Vedtakene kommunen fatter som barnehage- og tilsynsmyndighet, er rettet mot barnehageeieren - ikke mot brukerne av barnehagetilbudet. Foreldrene kan imidlertid henvende seg til kommunen om forhold i barnehagen de ikke er fornøyde med og be kommunen utøve tilsyn. Dette vil i så fall kun være en henstilling til kommunen. Departementet mente at statlig tilsyn vil sette fokus på ansvarskjeden for tilsynet i barnehagesektoren. Dette vil igjen kunne ha positiv effekt på det kommunale tilsynet med den enkelte barnehage.

Brukerne kan i dag henvende seg til fylkesmannen, som har tilsvarende tilsynskompetanse som kommunen, i forhold til den enkelte barnehage. Fylkesmannens tilsynsrolle er ment å være subsidiær, og det innebærer en kapasitetsmessig utfordring å føre tilsyn med alle barnehagene i fylket. Enkelte foreldre kan også kvie seg for å kontakte fylkesmannen. Rettssikkerheten blir i så måte avhengig av personlig initiativ hos den enkelte bruker.

Barnehageeieren har behov for at kommunen overholder sin oppgave som myndighet i forhold til både tilsyn og veiledning av virksomheten. Som nevnt ovenfor, er kommunens vedtak som barnehagemyndighet rettet mot barnehageeieren. Her er det klagerett til fylkesmannen, og rettssikkerheten for private barnehageeiere er ivaretatt. Dersom kommunen for eksempel ikke legger til rette for samordnet opptaksprosess, har barnehageeieren ingen klagerett. Et annet eksempel kan være at private barnehageeiere ikke får samme tilgang til relevant faglig, administrativ og politisk informasjon som kommunale barnehager. Innføring av statlig tilsyn vil etter departementets syn medvirke til å styrke private barnehageeieres rettssikkerhet.

Fylkesmannen kan gjennom tilsyn bistå kommunen i å sette fokus på de ulike rollene kommunen har som eier og myndighet, slik at kommunen praktiserer loven likt i forhold til egne og private barnehager.

Innføring av statlig tilsyn vil også kunne gi verdifull systematisert informasjon til bruk for fagdepartementet. Departementet kan be om at det føres tilsyn med utvalgte kvalitetsmål, og vil således kunne få god kunnskap om hvordan sektoren fungerer og om eventuelle behov for endringer som bør initieres fra sentralt hold.

Nærmere om tilsynets omfang og utøvelse

Departementet vurderte hva fylkesmannen skal føre tilsyn med. Som et utgangspunkt skal fylkesmannen påse at kommunen utfører de oppgaver den er pålagt etter barnehageloven. Departementet ønsker imidlertid å avvente behandlingen av de tilrådinger som tilsynsutvalget gir med hensyn til hva statlige tilsynsorganer skal kunne prøve. Departementet fremmet derfor kun forslag om en generell hjemmel for statlig tilsyn i barnehageloven. Reglene om statlig tilsyn i barnehageloven kan bli supplert og utfylt gjennom regjeringens behandling av tilsynsutvalgets tilrådinger. Det vises for øvrig til departementets forslag om å presisere og tydeliggjøre kommunens plikter. Dette vil forenkle fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet.

Departementet vurderte hvilke reaksjonsformer fylkesmannen skal kunne bruke dersom en kommune ikke oppfyller kravene som følger av barnehageloven. Kommunen bør som ansvarlig barnehagemyndighet i utgangspunktet finne de løsninger som bringer kommunens praksis i samsvar med lovens krav. Staten bør være tilbakeholden med å gi pålegg til kommunen når den er pålagt oppgaven som barnehagemyndighet. Tilsynet bør være dialogbasert og støttende. Dette kan gi gjensidig læring både i forhold til tilsynsutøvelsen og i forhold til kommunens lokale innsikt og problemforståelse. Dersom myndighetsutøvelsen ikke er i samsvar med loven, vil dette trolig skyldes manglende kunnskap om avviket. Det kan således være tilstrekkelig at kommunen får kjennskap til forholdet slik at det kan rettes opp.

Det kan likevel være tilfeller hvor kommunen og fylkesmannen er uenige i forhold til lovligheten av myndighetsutøvelsen. I slike tilfeller kan det være hensiktsmessig at fylkesmannen har en klar myndighet. Departementet fant likevel at rådgivning og generell veiledning bør brukes slik at man kommer fram til tilfredsstillende løsninger uten at pålegg brukes. Det ble for øvrig vist til at behandlingen av de tilrådinger som tilsynsutvalget gir, kan gi føringer i forhold til eventuelle reaksjonsformer.

Departementet kom etter en totalvurdering til at valg av tilsynsmetode ikke bør lovfestes. Slik departementet så det, kan en lovfesting gjøre metoden statisk og hindre utvikling av metoder for tilsyn som kan være mer hensiktsmessige. Det overlates derfor til fylkesmannen å avgjøre hvordan tilsynet skal utøves. Departementet viste imidlertid til de erfaringer som er gjort gjennom forsøket med systemrevisjon i Hordaland. Denne tilsynsmetoden brukes på stadig flere forvaltningsområder. For mange kommuner vil et tilsyn basert på systemrevisjon være gjenkjennelig og forutsigbart. Dersom det statlige tilsyn baseres på samme tilsynsmetodikk uavhengig av saksfelt, vil dette kunne gi en effektiviseringsgevinst.

7.5.2.2 Opphevelse av fylkesmannens hjemmel til å føre tilsyn med den enkelte barnehage

Innføringen av statlig tilsyn med barnehagemyndigheten, vil etter departementets oppfatning overflødiggjøre behovet for statlig tilsyn med den enkelte virksomhet. Departementet foreslo derfor å oppheve fylkesmannens adgang til å føre tilsyn med den enkelte barnehage.

Fylkesmannens tilsynskompetanse er som tidligere nevnt sekundær i forhold til kommunens tilsyn med barnehagene. Det ser ut til at fylkesmannens hjemmel til å føre tilsyn med den enkelte barnehage har hatt liten praktisk betydning. Det er svært mange barnehager med til dels stor geografisk avstand fra fylkesmannen, og det medfører at fylkesmannen sjelden fører lokalt tilsyn. Videre kan hensynet til det lokale selvstyret også medføre at fylkesmannen er forsiktig med å overprøve kommunens skjønn ved å foreta tilsyn med kommunens barnehager.

Departementet la vekt på at forslaget vil gi fylkesmannen større mulighet til å føre et mer samlet tilsyn med sektoren. Dersom det er uforsvarlige forhold i flere barnehager, vil fylkesmannen i dag måtte forholde seg til hver enkelt barnehage. Ved innføring av et forvaltningstilsyn, vil fylkesmannen kunne føre tilsyn med kommunen og avdekke om den ikke har overholdt tilsynsplikten eller sitt veiledningsansvar og påpeke dette overfor kommunen. Deretter kan kommunen som lokal tilsynsmyndighet fatte eventuelle tilsynsvedtak i forhold til den enkelte barnehage. Fylkesmannen vil fremdeles være klageinstans i forhold til kommunale tilsynsvedtak.

7.5.3 Høringsinstansenes syn

Innføring av statlig tilsyn med kommunens myndighetsrolle

Av de høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget om at fylkesmannen skal føre tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet, er de fleste i all hovedsak positive til forslaget. Det er en gjennomgående tilbakemelding at tilsynsoppgavene og de ulike ansvarsnivåene er tydeligere beskrevet og bedre avklart enn i dag.

Dette mener blant annet Fylkesmannen i Troms, Fylkesmannen i Møre og Romsdal, Fylkesmannen i Nord-Trøndelag, Fylkesmannen i Hordaland, Os kommune, Ringerike kommune, Vik kommune, Risør kommune, Oppegård kommune, Sarpsborg kommune, Organisasjonen for private barnehager i Larvik, Utdanningsforbundet og IKO - Kirkelig Pedagogisk Senter. Ås kommunemener at endringene vil klargjøre hva som er kommunens tilsynsoppgave kontra fylkesmannens. Ringsaker kommune mener at et statlig tilsyn med kommunens myndighetsutøvelse kan styrke kommunens legitimitet hos private eiere og foreldre i forhold til ivaretakelse av lover og forskrifter. KS viser til tilsynsutvalgets innstilling, og mener at områder for tilsyn - med de plikter kommunen har som barnehagemyndighet - bør framgå av lovteksten.

Kirkens Arbeidsgiverorganisasjon bemerker at når fylkesmannen fører tilsyn med kommunene som barnehagemyndighet, må verdiene knyttet til lokaldemokrati holdes sammen med de klare politiske føringene om at de private barnehagene skal sikres gode og likeverdige vilkår. Fylkesmannens kompetanse og ressurser i barnehagespørsmål må derfor styrkes slik at embetet kan utvikle legitimitet innenfor hele barnehagesektoren. De private barnehager må bl.a. oppleve at fylkesmannens tilsynsrolle bygger opp under de vedtatte ordningene for private barnehager.

Fylkesmannen i Vest-Agder støtter forslaget og ser for seg en viktig rolle som pådriver, veileder og tilsynsinstans. Fylkesmannen i Telemark peker på at forslaget vil bidra til å tydeliggjøre kommunens rolle som barnehagemyndighet, og likestille barnehagesektoren med andre sektorer der fylkesmannen fører tilsyn, som barnevern, utdanning og sosialsektor.

Etter Averøy kommunes oppfatning er det noe inkonsekvent at når kommunen får mer ansvar og myndighet, så styrkes kontrollen fra nivået over. Private Barnehagers Landsforbund mener at kommunens mange roller tilsier at det bør opprettes et nasjonalt barnehagedirektorat som fører tilsyn med barnehagesektoren.

Tilsynets omfang, reaksjoner og metode

Fylkesmannen i Sogn og Fjordane mener at lovfesting av metode vil binde opp tilsynet. Fylkesmannen i Telemark er enig i dette, og uttaler i tillegg at tilsynet bør være dialogbasert og støttende. Fylkesmannen i Troms er enig i at tilsynsmetoden ikke bør lovfestes, men mener at det i lovteksten bør framgå at det kan gis nærmere bestemmelser om tilsynet i forskrifter, slik det eksempelvis framgår av sosialtjenesteloven 13. desember 1991 nr. 81 § 2-6. Fylkesmannen i Nordland mener at metoder og ressurser bør ses i sammenheng med fylkenes ulike utfordringer i forhold til størrelse, geografi og lignende. Fylkesmannen i Rogalandmener det er viktig at barnehageloven gir hjemmel for samme kompetanse og reaksjonssystem som for annet statlig tilsyn med kommunene, og at konklusjonen bør ses i sammenheng med videre behandling av tilsynsutvalget. Fylkesmannen i Oslo og Akershuskommenterer at tilsynet med kommunen i tråd med tilsynsutvalgets forslag må harmoniseres med det øvrige kommunerettede tilsynet. Fylkesmannen forutsetter i tråd med dette at tilsynet skal baseres på risiko- og sårbarhetsanalyse og kost- og nytteanalyse. Dette vil gjøre tilsynet mer treffsikkert og sikre en bedre ressursutnyttelse. Fylkesmannen i Østfoldstiller seg undrende til at departementet ikke velger å dra nytte av erfaringene man har fra kommunerettede tilsyn også på barnehageområdet, og mener det bør innføres både systemrevisjon som tilsynsmetode og internkontrollplikt. Rakkestad kommunestiller spørsmål ved hvilke sanksjoner som kan settes i verk ved avvik fra loven. Norsk Forbund for Utviklingshemmede (NFU) mener at det bør være mulig å gi pålegg og konsekvenser av økonomisk art for at tilsynets rettssikkerhetsmessige rolle skal fungere optimalt.

Opphevelse av fylkesmannens hjemmel til å føre tilsyn med den enkelte barnehage

Det er delte meninger blant høringsinstansene om fylkesmannens hjemmel til å føre tilsyn med den enkelte barnehage bør oppheves.

Blant annet Fylkesmannen i Møre og Romsdal, Fylkesmannen i Aust-Agder, Fylkesmannen i Hordaland, Fylkesmannen i Buskerud og Os kommune støtter forslaget om å oppheve hjemmelen for tilsyn med den enkelte barnehage. Fylkesmannen i Vest-Agder finner det mer framtidsrettet og hensiktsmessig å føre tilsyn med kommunens myndighetsrolle framfor tilsyn med den enkelte virksomhet. Det vises til at dette vil gi fylkesmannen et mer samlet og oversiktlig tilsyn med barnehagesektoren på lik linje med andre fagområder og sektorer (NOU 2004:17 Statlig tilsyn med kommunesektoren). Vefsn kommune mener forslaget ikke vil endre mye på dagens praksis. Fylkesmannen i Nordland mener forslaget er forventet og tidsriktig. For øvrig uttales det:

«(...) Fylkesmannens tilsyns- og veiledningsansvar overfor kommunen som barnehagemyndighet blir viktig i tiden framover i forbindelse med sluttføringen av reformen, overgang fra øremerkede tilskudd til rammeoverføringer og kommunenes økte ansvar i myndighetsrollen. Dette vil gi Fylkesmannen et mer samlet og oversiktlig tilsyn med barnehagesektoren på lik linje med andre sektorer og fagområder.»

Fylkesmannen i Tromsmener imidlertid at det fortsatt bør være adgang for fylkesmannen til å føre tilsyn med den enkelte barnehage og viser til sitt prosjekt om tilsyn i Troms-barnehagene. Prosjektet viste at kommunene i fylket har ulik mulighet til å utøve sitt ansvar alene. Det vises videre til at på andre områder hvor fylkesmennene fører tilsyn med kommunenes virksomhet, eksempelvis etter opplæringsloven, er tilsynsansvaret ikke begrenset til det ansvar kommunene har. Fylkesmannen i Nord-Trøndelag mener at lovendringen kan svekke det enkelte barns rettssikkerhet og viser til at dersom det er grunn til reaksjon på grunn av forhold ved en barnehage og kommunen ikke finner grunn til å reagere, bør fylkesmannen ha hjemmel til å gå inn av eget tiltak. Dette støttes av Fylkesmannen i Østfold.

Dronning Mauds Minne, Høgskole for førskolelærerutdanning påpeker kommunens dobbeltrolle og mener at det bør være et regionalt tilsynsnivå samt et eget barnehagetilsyn, slik det er på en rekke andre samfunnsområder. Gaular kommune og Fagforbundet mener det fremdeles bør være statlig tilsyn med barnehagene. Landsorganisasjonen i Norge mener dagens ordning bør videreføres, og at dette vil tilfredsstille kravet om likebehandling av private og offentlige barnehager. Skolenes Landsforbund ønsker videreføring av dagens ordning, og at fylkesmennene gjennom loven sikres bedre bemanning og mer ressurser, slik at disses kontrollfunksjon kan styrkes i forhold til dagens ordning. Statens råd for funksjonshemmede er kritisk til forslaget av hensyn til brukernes rettssikkerhet og viser til de utfordringer kommunens dobbeltrolle gir. Det er etter rådets oppfatning viktig at foreldre har en mulighet til å henvende seg til fylkesmannen hvis de mener forholdene i barnehagen er uforsvarlige eller ulovlige. Også Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon er opptatt av rettssikkerheten og viser til at tilsyn og klagemuligheter er viktig for barn med særskilte behov og deres foreldre. Organisasjonen påpeker at fylkesmannens tilsyn med den enkelte barnehage fungerer som en uformell klageordning for foreldre. Dette synet støttes av Handikappedes Barns Foreldreforening. Forbrukerrådet er skeptisk til forslaget og framhever viktigheten av at tilsynsmyndigheten (kommunen) har den nødvendige legitimitet og troverdighet. Rådet mener for øvrig at departementet bør vente til det foreligger en samlet gjennomgang av dagens tilsynsordninger i samsvar med tilsynsutvalget før barnehagelovens tilsynsregler endres.

Barneombudet uttaler om saken:

«I tider med trang økonomi, der barn lett blir en salderingspost, bør fylkesmannen som sikkerhetsinstans for barn i kommunale/private barnehager ha tilsynsmyndighet.»

Internkontrollplikt for kommunen

I forhold til internkontrollplikt, er de høringsinstanser som har uttalt seg om dette i hovedsak negative til at det ikke foreslås å hjemle en internkontrollplikt i barnehageloven. Fylkesmannen i Troms er uenig i at plikten til egenkontroll er tilstrekkelig regulert i kommuneloven. Det vises også til at en internkontrollplikt i barnehageloven vil gjøre det enklere for tilsynsmyndigheten å hevde at en slik plikt foreligger og hvilke plikter som skal stilles i den forbindelse. Internkontrollplikt vil også gjøre muligheten for å føre et systemrettet tilsyn mer effektivt. Fylkesmannen i Telemark uttaler at dersom det ikke innføres en internkontrollbestemmelse i barnehageloven, bør barnehageloven inneholde en henvisning til de aktuelle bestemmelsene i kommuneloven. Fylkesmannen i Møre og Romsdal viser til at internkontroll vil gjøre tilsynsarbeidet mer systematisert både for statlig tilsyn og for kommunen selv. Internkontroll vil også være i samsvar med tilsynsutvalgets tilrådinger. Dette støttes av Fylkesmannen i Buskerud og av Fylkesmannen i Hordaland, som også viser til at internkontrollplikt de senere år har blitt innført på flere av barnehagesektorens tilgrensede områder og at slik plikt vil ha et samordningsperspektiv. Fylkesmannen i Østfold er også av den oppfatning at internkontrollplikt bør innføres.

Forholdet mellom veiledning og tilsyn

Noen høringsinstanser kommenterer forholdet mellom veiledning og tilsyn. Fylkesmannen i Vestfolder av den oppfatning at bestemmelsen om veiledning overfor eiere av virksomheter bør tas ut av bestemmelsen om fylkesmannens ansvar og begrenses til veiledning av kommunen. Ut fra ønsket om tydeligere ansvarsforhold og kommunens rolle som barnehagemyndighet, bør det også være kommunen som er ansvarlig for veiledningen overfor andre eiere. Fylkesmannen i Oslo og Akershuskommenterer skillet mellom tilsyn og veiledning når det gjelder § 16 om det kommunale tilsynet.

Rett til innsyn

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag viser til at erfaringer fra andre sektorer har vist at det kan være nødvendig å klargjøre fylkesmannens rett til innsyn og foreslår at dette kommer med i lovteksten i § 9. Følgende formulering foreslås som et tillegg til andre ledd:

«Fylkesmannen skal i den anledning ha tilgang til all dokumentasjon som er nødvendig.»

Fylkesmannen i Oslo og Akershus kommenterer også retten til innsyn:

«Fylkesmannen vil også foreslå at Fylkesmannens rett til innsyn inngår som et nytt tredje ledd i denne paragrafen og at kommunens rett til innsyn blir nytt femte ledd i § 8. Dette til erstatning for den foreslåtte § 17. Endringen er redaksjonell, men tydeliggjør at både kommune og Fylkesmann har den foreslåtte rett til innsyn.»

7.5.4 Departementets vurdering etter høringen

Departementet har merket seg den brede støtten fra høringsinstansene og opprettholder forslaget om å innføre en hjemmel i barnehageloven for statlig tilsyn med kommunens rolle som barnehagemyndighet. Tilsynet med kommunen vil utøves av fylkesmannen. Departementet har merket seg høringsinstansenes tilbakemeldinger om at tilsynsoppgavene og rollene er tydeligere beskrevet og bedre avklart i lovutkastet enn i gjeldende lov. Forslaget innebærer at barnehagesektoren blir likestilt med andre sektorer der fylkesmannen fører tilsyn, som barnevern-, utdanning- og sosialsektor.

I høringsnotatet framgikk det at departementet etter en totalvurdering var kommet til at valg av tilsynsmetode ikke burde lovfestes. De få høringsinstansene som har uttalt seg om temaet, er i hovedsak enige i departementets forslag. Fylkesmannen i Troms foreslår at valg av tilsynsmetode kan forskriftsfestes, men departementet mener at forskriftsfesting vil være å binde opp tilsynet på en uheldig måte. Departementet opprettholder forslaget, som innebærer at fylkesmannen selv avgjør hvordan tilsynet skal utøves.

I forhold til omfanget av tilsynet og tilsynets reaksjoner, opprettholder departementet forslaget om kun å fremme en generell hjemmel for statlig tilsyn i barnehageloven. Departementet opprettholder videre forslaget om at tilsynet bør være dialogbasert og støttende - selv om noen få høringsinstanser mener at det er behov for ytterligere reaksjonsmidler. Departementet har merket seg uttalelsen fra Fylkesmannen i Rogaland, som mener det er viktig at barnehageloven gir hjemmel for samme kompetanse og reaksjonssystem som for annet statlig tilsyn med kommunene. Tilsynet med barnehagene og reaksjonssystemet i barnehageloven bør ses i sammenheng med det som blir utfallet av den videre behandlingen av NOU 2004: 17 Statlig tilsyn med kommunesektoren. Reglene om tilsyn kan derfor bli endret som følge av regjeringens behandling av denne utredningen.

Departementet ser at det kan argumenteres mot forslaget om å oppheve fylkesmannens kompetanse til å føre tilsyn med den enkelte barnehage. Departementet er imidlertid fortsatt av den oppfatning at innføring av statlig tilsyn med barnehagemyndigheten vil overflødiggjøre behovet for tilsynet med den enkelte virksomhet. De høringsinstansene som er positive til forslaget, framhever at det er hensiktsmessig og tidsriktig, og at det vil gi fylkesmannen et mer samlet og oversiktlig tilsyn med barnehagesektoren på lik linje med andre fagområder og sektorer. De høringsinstanser som er i mot forslaget, framhever at rettssikkerheten til brukerne ikke vil bli tilstrekkelig ivaretatt og påpeker utfordringene med hensyn til kommunens dobbeltrolle. Funksjonshemmedes Fellesorganisasjonviser til at tilsyn og klagemuligheter er viktig for barn med særskilte behov og deres foreldre, og at fylkesmannens tilsyn med den enkelte barnehage fungerer som en uformell klageordning for foreldre. Departementet har merket seg innvendingene, men mener likevel at det statlige tilsynet vil ivareta dette forholdet. Departementet vil bemerke at foreldre fremdeles kan henvende seg til fylkesmannen om forhold i en barnehage. Fylkesmannen kan deretter kontakte kommunen. Dersom fylkesmannen finner det nødvendig, kan det gjennomføres et tilsyn med kommunen for å klarlegge hvordan kommunen oppfyller sin lokale tilsynsplikt. I tillegg vil fylkesmannen fremdeles være klageinstans for kommunale tilsynsvedtak som eiere av private barnehager har innklaget til fylkesmannen.

Etter en helhetsvurdering kom departementet i høringsnotatet fram til at ordningene med egenkontroll i kommuneloven 25. september 1992 nr. 107 §§ 23 og 77 var tilstrekkelig i forhold til internkontrollplikt. Flere høringsinstanser har imidlertid uttrykt behov for en egen hjemmel om internkontrollplikt for kommunen i barnehageloven, ut fra antakelsen om at internkontroll vil gjøre tilsynet mer systematisert både for tilsynsmyndigheten og kommunen selv. Departementet har likevel kommet til at egenkontrollen som er hjemlet i kommuneloven er tilstrekkelig.

Departementet har merket seg innspillene fra noen høringsinstanser om behovet for å klargjøre fylkesmannens innsynsrett. På denne bakgrunn foreslår departementet et nytt tredje ledd i § 9, hvor det går klart fram at fylkesmannen har rett til innsyn i den utstrekning dette anses nødvendig for å ivareta fylkesmannens oppgaver. Dette følger i dag av § 11 og var i høringsutkastet foreslått inntatt i § 17. Endringen er redaksjonell og innebærer ingen realitetsendring.