7 Overgangsbestemmelser - overtakelse av virksomhetene og økonomisk oppgjør
7.1 Det overordnede prinsippet for det økonomiske oppgjøret
Departementet la i høringsnotatet til grunn at utgangspunktet for oppgjøret må være at fylkeskommunene etter at ansvaret for barnevernet og familievernet er overført til staten skal være i stand til å utføre sine resterende oppgaver på tilfredsstillende måte. På samme måte skal de nye statlige forvaltningsorganene settes i stand til å ivareta sine oppgaver på barnevern- og familievernområdet på en forsvarlig måte. Dette innebærer at det må skje et økonomisk oppgjør mellom staten og fylkeskommunene.
7.2 Det rettslige grunnlaget for statens overtakelse av virksomhetene og for det økonomiske oppgjøret
7.2.1 Forslaget i høringsnotatet
Som en konsekvens av en eventuell samlet statlig overtakelse av fylkeskommunens virksomhet på barnevern- og familievernområdet, oppstår for det første spørsmålet om staten kan kreve at fylkeskommunen overdrar de eiendeler og rettigheter som er knyttet til de virksomhetene som staten skal overta. Dette kan for eksempel dreie seg om eiendomsrett til barneverninstitusjonene og familievernkontorene, og avtalte rettigheter og plikter knyttet til disse virksomhetene. For det andre oppstår spørsmålet om fylkeskommunene kan kreve at staten betaler vederlag for formuesposisjonenes eventuelle økonomiske verdi.
Tilsvarende rettslige problemstillinger oppsto i forbindelse med statlig overtakelse av spesialisthelsetjenesten. Barne- og familiedepartementet viste i høringsnotatet til at Sosial - og helsedepartementet i Ot.prp.nr. 66 (2000-2001) Om lov om helseforetak m.m. (helseforetaksloven) i pkt. 4.22 har redegjort for gjeldende rett når det gjelder offentlige organers rett til økonomisk kompensasjon for formuesposisjoner som overføres til et annet offentlig organ som følge av at sektoransvaret overføres fra en sektor til en annen. Det ble her konkludert med at staten, ved lov og uten hinder av Grunnloven § 105, kan overta fylkeskommunens eiendeler og rettigheter knyttet til spesialisthelsetjenesten og andre oppgaveområder som overføres til staten, uten å gi fylkeskommunene et vederlag eller erstatning for den alternative verdien som overføres til staten. Det ble lagt til grunn at dette i alle fall er tilfellet dersom staten samtidig overtar den andel av fylkeskommunens gjeld som er tilknyttet virksomheten. Det ble videre konkludert med at dette gjelder uten hensyn til om fylkeskommunen kan påvise et økonomisk tap som følge av overtakelsen.
Barne- og familiedepartementet la etter dette til grunn i høringsnotatet at staten ikke kan gripe inn i fylkeskommunens rettsforhold uten lovhjemmel. Dette følger av at fylkeskommunen er et eget rettssubjekt i forhold til staten. Norge har også påtatt seg en særskilt folkerettslig forpliktelse til bare å gjøre inngrep i det lokale selvstyre når dette er hjemlet i lov, jf. Europarådskonvensjonen av 15. oktober 1985 om lokalt selvstyre, ratifisert av Norge 26. mai 1989. Barne- og familiedepartementet foreslo derfor en bestemmelse som innebærer at samtidig som loven trer i kraft går fylkeskommunens virksomhet innen barnevernet og familievernet sammen med eiendeler, rettigheter og forpliktelser knyttet til denne virksomheten over på staten, jf. lovutkastet V nr. 1.
Barne- og familiedepartementet la videre til grunn at en eventuell overføring bør skje uten at staten gir erstatning for de alternative formuesverdiene som ligger i virksomhetene, men at det bør gjennomføres et oppgjør der staten overtar den del av fylkeskommunens gjeldsansvar som er knyttet til virksomhetene. Barne- og familiedepartementet viste til at Sosial- og helsedepartementet i Ot.prp. nr. 66 (2000-2001) har utredet om det er adgang til å velge en slik løsning eller om fylkeskommunene har krav på full erstatning for de alternative formuesverdiene. Grunnloven § 105 bestemmer at staten skal gi full erstatning dersom noen må avgi sin eiendom. Bestemmelsen lyder: «Fordrer Statens Tarv, at Nogen maa afgive sin rørlige eller urørlige Eiendom til offentlig Brug, saa bør han have fuld Erstatning fra Statskassen.» I ovennevnte proposisjon er det på sidene 91 og 92 vist til juridisk litteratur om emnet, samt redegjort for andre utredninger, herunder sykehjemsreformen (endringslov 11. juli 1986 nr. 55). Sosial- og helsedepartementet uttaler deretter: «Etter departementets syn vil ikke en fylkeskommune som vederlagsfritt gir fra seg formuesverdier til staten ha noe erstatningskrav etter Grunnloven § 105, dersom overtakelsen av formuesverdiene skjer som konsekvens av at en offentlig oppgave ved lov pålegges et annet forvaltningsnivå enn tidligere.»
Barne- og familiedepartementet la etter dette til grunn at det i lov kan vedtas at ansvaret for de fylkeskommunale oppgavene på barnevern- og familievernområdet kan overføres fra fylkeskommunen til staten, og at fylkeskommunens tilknyttede eiendeler, forpliktelser og gjeld overføres samtidig uten at dette etter Grunnloven § 105 utløser krav på erstatning for eventuelt økonomisk tap som følge av overføringen. I forbindelse med statlig overtakelse skal fylkeskommunens eiendommer benyttes til å løse de samme oppgavene, bare i statlig regi. Det dreier seg om typiske offentlige oppgaver som ikke blir utført med økonomisk overskudd som formål. Finansieringen av fylkeskommunens virksomhet på disse områdene er i dag avhengig av omfattende og løpende overføringer fra staten. Oppgaveløsningen har vært lagt til fylkeskommunen fordi en slik organisering har vært ansett hensiktsmessig til nå.
Barne- og familiedepartementet foreslo etter dette en bestemmelse der det fremgår at staten skal overta virksomheten uten at fylkeskommunen får vederlag eller erstatning for det de avgir.
7.2.2 Høringsinstansenes syn
Bare Kommunenes Sentralforbund har uttalt seg til dette spørsmålet. Denne hørinsinstansen uttaler:
«Når det gjelder vurderingene av om, og eventuelt hvordan, Grunnlovens § 105 kommer til anvendelse ved overtakelse av virksomheter og verdier knyttet til disse, er KS uenig i de standpunkt som Barne- og familiedepartementet tar i høringsnotatet. KS viser i den sammenheng til den betenkning som ble utarbeidet av professor Eivind Smith i forbindelse med helseforetaksloven. ....»
7.2.3 Departementets vurdering
Departementet viser til redegjørelsen under kap. 7.2.1. og til de prinsipper som ble lagt til grunn i Ot.prp. nr. 66 (2000-2001) Om lov om helseforetak som Stortinget senere har sluttet til, jf. Innst. O. Nr. 118 (2000-2001). Departementet vil etter dette opprettholde forslaget i høringsnotatet.
7.3 Nærmere om eierskaps- og rettighetsovertakelsen
7.3.1 Forslaget i høringsnotatet
Dersom staten overtar det ansvaret som fylkeskommunen har på barnevern- og familievernområdet i dag i sin helhet, vil staten få behov for det apparatet som fylkeskommunene har i dag. På barnevernområdet yter fylkeskommunen både tjenester i institusjon og andre spesialiserte tjenester, som for eksempel familiebaserte tiltak (MST og PMT). På familievernområdet utfører familievernkontorene bl.a. familieterapi og mekling. Til disse tjenestene er det knyttet både personell og kapital som er bundet opp i bygninger og utstyr. Fylkeskommunene på sin side vil ikke ha behov for dette apparatet i fremtiden. På samme måte som det ble lagt til grunn for statlig overtakelse av spesialisthelsetjenesten, tilsier prinsippet om mest mulig klare og entydige ansvarsforhold i offentlig forvaltning og mest mulig rasjonell bruk av offentlige ressurser at staten overtar ansvaret for det fylkeskommunale apparatet på barnevern- og familievernområdet fullt ut. Utgangspunktet må være at staten overtar virksomheten med de eiendeler, rettigheter og plikter som er knyttet til den. Hvilke konkrete eiendeler, rettigheter og plikter som er knyttet til virksomheten og hvilket omfang og kvalitet kapitalgjenstandene har, vil variere fra fylkeskommune til fylkeskommune.
Når det gjelder avtaler med private, la departementet i høringsnotatet til grunn at private institusjoner utgjør en forholdsvis stor del av det samlede institusjonstilbudet på barnevernområdet i dag. På samme måte utgjør private/kirkelige familievernkontor en vesentlig andel av det samlede tjenestetilbudet innenfor familievernområdet. Departementet forutsatte i høringsnotatet at private institusjoner og kontorer fortsatt skal kunne utgjøre en del av det samlede tilbudet ved statlig overtakelse. De private barneverninstitusjonene kan i mange tilfeller utgjøre et positivt alternativ til de offentlige tilbudene. De private/kirkelige familievernkontorene har hele tiden vært en integrert del av familieverntjenesten.
Det ble i høringsnotatet vist til at dersom staten skal kunne sørge for at befolkningen får et like godt tjenestetilbud etter at staten eventuelt overtar sektoransvaret, må staten kunne tre inn i de avtalene som fylkeskommunen i dag har med private eiere.
Fylkeskommunene kan også ha inngått andre typer avtaler med private. Dette kan dreie seg om kontrakter som gir fylkeskommunen økonomiske og forretningsmessige krav, som kontrakter om nybygg og vedlikehold eller om kjøp av konsulenttjenester og andre tjenesteytelser. En del av disse avtalerettslige forpliktelsene vil fylkeskommunen ikke bli i stand til å oppfylle fordi staten overtar den virksomheten de er knyttet til. Det ble derfor foreslått at staten både får en rett og en plikt til å tre inn i disse avtalene.
7.3.2 Høringsinstansenes syn
Svært få høringsinstanser har uttalt seg til dette punktet.
Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon uttaler:
«Departementet må slå fast at fylkeskommunene må gjøre opp eventuelle mellomværende med private virksomheter før statlig overtakelse. Dette kan for eksempel gjelde etterslep på vedlikehold, inndekning av påløpt gjeld til drift, manglende refusjon for feriepenger, KLP-premie mv. Det er en fare for at noen private institusjoner kan være i en vanskelig økonomisk stilling på grunn av slike uoppgjorte fordringer mot fylkeskommunene.»
7.3.3 Departementets vurdering
Når det gjelder fylkeskommunenes eventuelle gjeld til private, vises til kap. 7.4 hvor det fremgår at staten skal overta de økonomiske forpliktelsene som er knyttet til virksomhetene, herunder gjeldsforpliktelsene.
Departementet vil i det vesentligste opprettholde forslagene i høringsnotatet, men vil foreslå at staten og fylkeskommunene sammen skal utarbeide en nærmere plan for gjennomføringen av virksomhetsoverføringen. Planen skal bl.a. angi en konkretisert oversikt over hvilke eiendeler m.v. som skal overføres til staten i de enkelte regioner, se overgangsbestemmelsen i lovutkastet V nr. 3. Utgangspunktet skal i alle tilfelle være at staten ved ikrafttredelsen av loven overtar virksomhetene slik de foreligger i dag med alle de eiendeler, rettigheter og forpliktelser som faktisk er knyttet til den enkelte virksomhet, se overgangsbestemmelsen i lovutkastet V nr. 1.
Det foreslås i overgangsbestemmelsen at staten også overtar fylkeskommunens avtaler med private, jf. lovutkastet V nr. 1. Det foreslås ikke at staten skal overta privat virksomhet eller at staten skal overta eiendomsretten til private institusjoner eller kontorer.
Departementet forutsetter at fylkeskommunen frem mot en eventuell overtakelse ikke inngår avtaler som binder staten på en uheldig måte etter overtakelsen.
7.4 Nærmere om det økonomiske oppgjøret
7.4.1 Forslaget i høringsnotatet
Barne- og familiedepartementet la i høringsnotatet til grunn at det økonomiske oppgjøret ved en eventuell statlig overtakelse av fylkeskommunens oppgaver på barnevernområdet og familievernområdet skal skje etter de samme prinsipper som ble lagt til grunn ved statlig overtakelse av spesialisthelsetjenesten. Utgangspunktet for oppgjøret skal derfor være at fylkeskommunene i fremtiden skal være i stand til å utføre sine øvrige oppgaver på en tilfredsstillende måte. Likeledes skal staten etter oppgjøret kunne drive sine oppgaver på forsvarlig måte.
I Ot.prp.nr. 66 (2000-2001) ble det lagt til grunn at fylkeskommunene ikke skulle få erstattet virksomhetenes eventuelle alternative verdi. Det ble bl.a. vist til at dersom fylkeskommunen skulle få erstattet den alternative økonomiske verdien av virksomhetene, ville dette kunne dreie seg om enorme beløp. Det ble ikke ansett samfunnsmessig fornuftig at fylkeskommunene skulle kunne foreta omfattende investeringer i andre fylkeskommunale sektorer som en tilfeldig konsekvens av en sykehusreform. Det ble videre vist til at anleggene har blitt finansiert gjennom skatteinntekter, gjennom tidligere overføringer fra kommunene i fylket og gjennom overføringer fra staten og at investeringene har blitt foretatt under den forutsetning at de skal benyttes nettopp til det formål staten skal overta ansvaret for.
Barne- og familiedepartementet la derfor til grunn at fylkeskommunen ved en statlig overtakelse ikke vil få særskilt vederlag eller erstattet en eventuell alternativ verdi av fylkeskommunens virksomheter, herunder eiendeler og rettigheter, på barnevern- og familievernområdet. Ved en statlig overtakelse av fylkeskommunens oppgaver på barnevern- og familievernområdet, vil staten også overta de kostnadene som er knyttet til tjenesteproduksjonen, både på drifts- og kapitalsiden. Det vil si at statlig overtakelse vil medføre at fylkeskommunen fritas for omfattende årlige kostnader. Statlig overtakelse vil derfor ikke innebære et økonomisk tap for fylkeskommunen eller økonomisk gevinst for staten. Departementet la derfor til grunn at det ikke er rimelig at statlig overtakelse skal medføre et økonomisk oppgjør som fører til at fylkeskommunens formuesposisjon øker i verdi.
Det ble foreslått at et økonomisk oppgjør skal gjennomføres ved at staten overtar de økonomiske forpliktelsene som er knyttet til virksomhetene, herunder gjeldsforpliktelsene. Det ble understreket at fylkeskommunen ikke vil motta vederlag eller erstatning utover dette.
Det ble også foreslått at forholdet til fordringshavere og andre rettighetshavere til de forpliktelsene som overføres, reguleres. Det ble videre foreslått lovfestet at fordringshavere og andre rettighetshavere må akseptere overdragelsen, og at den får betydning for deres rettigheter. Dette innebærer at de ikke kan påberope seg overdragelsen som bristende forutsetning for rettsforholdet og må finne seg i at staten trer inn i de samme rettigheter og plikter som fylkeskommunen hadde tidligere, og at de selv får samme rettigheter og forpliktelser overfor staten.
7.4.2 Høringsinstansenes syn
Kommunenes Sentralforbund uttaler:
«KS gjør også oppmerksom på at de prosedyreregler som helseforetaksloven hadde for å sikre fylkeskommunens rettssikkerhet ved overtakelsen av spesialisthelsetjenesten, er utelatt i de foreslåtte reglene fra Barne- og familiedepartementet. Dette er ikke akseptabelt.»
7.4.3 Departementets vurdering
Departementet er enig med Kommunenes sentralforbund i at det må utformes prosedyreregler for overtakelsen. Departementet vil derfor foreslå regler som i det vesentligste tilsvarer prosedyrereglene som er nedfelt i helseforetaksloven. Dette innebærer at departementet vil foreslå at det oppnevnes en uavhengig nemnd tilsvarende den nemnd som omtales i helseforetaksloven. For å likestille partene i prosessen bør nemnda foruten å være uavhengig, være partssammensatt med en uhildet person som leder. De øvrige medlemmene bør være høyt kvalifiserte når det gjelder fylkeskommunale og økonomiske spørsmål.
På samme måte som i helseforetaksloven antar departementet at forvaltningsloven etter § 1 vil gjelde for nemnda. I og med at nemnda ikke er foreslått å skulle treffe enkeltvedtak, vil det først og fremst bli lovens alminnelige regler om saksbehandlingen som vil gjelde. For øvrig foreslås det at departementet kan fastsette nærmere regler for nemndas virksomhet.
Det foreslås at det økonomiske oppgjøret skal gjennomføres ved at Staten overtar de økonomiske forpliktelsene som er knyttet til virksomhetene, herunder gjeldsforpliktelsene. Overtakelse av gjeld må ses i sammenheng med fylkeskommunenes inntektsrammer ved at redusert gjeld vil medføre reduksjon i utgifter til renter og avdrag. Det foreslås derfor ikke at nemnda skal kunne behandle spørsmål om gjeldsovertakelse.
7.5 Forhold vedrørende de ansatte
7.5.1 Forslaget i høringsnotatet
Departementet la i høringsnotatet til grunn at det ved en statlig overtakelse vil finne sted en overføring av alle ansatte som har sitt arbeid knyttet til det fylkeskommunale barnevernet og til det fylkeskommunale familievernet til den nye statlige barnevern- og familievernetaten. Barne- og familiedepartementet la videre til grunn at arbeidsmiljølovens regler om virksomhetsoverdragelse kap. XII A vil komme til anvendelse ved en overdragelse. Dette vil bl.a. innebære at tidligere innehavers rettigheter og plikter som følger av den arbeidsavtale eller det arbeidsforholdet som foreligger på det tidspunktet overføringen finner sted, overføres til ny innehaver. De ansattes lønns- og arbeidsvilkår skal opprettholdes på uendrede vilkår hvis det ikke foreligger et gyldig endringsgrunnlag ellers. Arbeidsmiljøloven § 73 B nr. 3 regulerer ikke pensjonsrettigheter ved rettighetsovergang etter kapittel XIIA. Pensjonsrettigheter blir altså ikke automatisk overført til ny innehaver ved virksomhetsoverdragelse etter disse reglene. Det ble vist til at Statens Pensjonskasse har inngått avtaler om overføringer av pensjonsrettigheter med de fleste kommunale- og fylkeskommunale tjenestepensjonsordningene. Avtalen medfører at siste ordning overtar pensjonering for den samlede tjenestetid, som om vedkommende hele tiden hadde vært omfattet av denne ordningen.
Arbeidsforholdet for personale innenfor fylkeskommunene reguleres fullt ut av arbeidsmiljøloven og arbeidstvistloven. Departementet la til grunn at de tilsatte som følge av statlig overtakelse vil bli statlige tjenestemenn og at deler av ansettelsesforholdet dermed vil falle inn under tjenestemannslovens og tjenestetvistlovens regelverk.
7.5.2 Høringsinstansenes syn
Det er særlig arbeidstakerorganisasjonene som har uttalt seg om spørsmål knyttet til de ansattes situasjon.
Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere uttaler:
«Som arbeidstakerorganisasjon forutsetter LO at arbeidstakerrettighetene blir ivaretatt i forbindelse med omorganiseringen, og at dette skjer i samarbeid med de ansattes organisasjoner.»
YS uttaler:
«En eventuell endret organisering innebærer også at de ansattes situasjon må drøftes nærmere. Nøkkelpersonell sitter i dag med verdifull kompetanse som det er viktig å ta vare på etter en eventuell omstilling. Likeledes må det utredes gode løsninger for de som eventuelt skal omplasseres og eventuelle overtallige.»
Utdanningsforbundet uttaler:
«Utdanningsforbundet vil understreke at en eventuell overføring til staten må skje i samarbeid med ansattes organisasjoner og at det blir lagt til rette for en aktiv medvirkning fra deres side. En eventuell virksomhetsoverdragelse til staten må skje i henhold til bestemmelsene i arbeidsmiljøloven. Vi vil også presisere at dagens lønns- pensjons og arbeidsvilkår for ansatte ikke må forringes. Det er viktig at man starter arbeidet med å sikre de ansattes videre ansettelsesforhold så raskt som mulig ved en eventuell omorganisering.
Vi er tilfreds med at man i høringsnotatet legger vekt på at en ny statlig barnevern- og familievernetat bør være en moderne kunnskapsorganisasjon med høy faglig kompetanse, og at forholdene skal legges best mulig til rette for å sikre kompetanseutvikling og utviklingsmuligheter for den ansatte. Dette forutsetter et godt og forpliktende samarbeid med de ansattes organisasjoner.»
Troms fylkeskommuneuttaler:
«Troms fylkeskommune krever at personell i fylkeskommunens sentraladministrasjon med arbeidsoppgaver knyttet til barnevern- og familieverntjenesten, skal overtas av staten på samme vilkår som det som ble gjort gjeldende i forbindelse med statens overtakelse av spesialisthelsetjenesten.»
7.5.3 Departementets vurdering
Administrativt vil forslaget om statlig overtakelse innebære en forenkling med fem regioner i stedet for 18 fylkeskommuner. Det innebærer at noe administrativt personale vil kunne bli overtallige.
En ny statlig barnevern- og familievernetat bør være en moderne kunnskapsorganisasjon med høy faglig kompetanse og stor omstillingskapasitet. For å sikre tjenestens kvalitative innhold og for å etablere et godt tilbud i alle deler av landet, vil det være av avgjørende betydning å beholde og videreutvikle kompetansen til det personale som er knyttet til sektoren.
Departementet mener at forholdene må legges best mulig til rette for å sikre kompetanseutvikling og utviklingsmuligheter for den enkelte ansatte. Det forutsetter et godt og forpliktende samarbeid med de ansattes organisasjoner. Det bør legges stor vekt på å skape et stimulerende og godt arbeidsmiljø der det legges vekt på trivsel, faglig og personlig utvikling. Etter departementets mening vil en modell der en stor andel av de ansatte i fagstillinger er knyttet til myndigheten på regionalt nivå bidra til å åpne et større internt arbeidsmarked og derved flere karriereveier og valgmuligheter for den enkelte.
Departementet legger vekt på at det ved en statlig overtakelse må etableres et samarbeid med de ansattes organisasjoner som ivaretar deres behov for informasjon og som legger til rette for aktiv medvirkning.