20 Øvrige bestemmelser
20.1 Innledning
Lovutkastet kap. 13 regulerer tre spørsmål; ikrafttreden av loven (§ 13-1), endringer i annen lovgivning (§ 13-2) og fravik fra loven i henhold til NIS-loven § 8 første ledd (§ 13-3).
Endringer i annen lovgivning dreier seg først og fremst om endringer skipssikkerhetsloven. I tillegg foreslås å endre henvisning fra sjømannsloven til skipsarbeidsloven i sjøpensjonstrygdeloven, yrkesskadetrygdeloven, sjøloven og folketrygdloven.
20.2 Behovet for endringer i skipssikkerhetsloven
20.2.1 Gjeldende rett
Det følger av ssl. § 6 første ledd at rederiet har en overordnet plikt til å påse at blant annet driften av skipet skjer i samsvar med reglene gitt i eller i medhold av loven. Rederiet har også plikt til å sørge for at lovens krav oppfylles, med mindre en slik sørge for-plikt uttrykkelig er pålagt skipsføreren, se § 6 annet ledd. Med hensyn til bestemmelsene i ssl. kap. 4, har skipsføreren en slik sørge for-plikt i forhold til reglene i § 22 om tilrettelegging og utføring av arbeidet om bord og § 24 om hviletid, se § 29 første ledd. Samtidig har skipsføreren en medvirkningsplikt i forhold til de andre bestemmelsene i kap. 4. Samlet sett innebærer dette at plikter som knytter seg til arbeidsmiljøet om bord dermed blir pålagt dem som i første rekke har mulighet for å sikre at de etterleves i praksis, nemlig rederiet og skipsføreren.
Skipssikkerhetsloven, slik den lyder i dag, kjenner ikke arbeidsgiveren og pålegger derfor heller ikke arbeidsgiveren plikter etter loven. Når loven utvides til å omfatte en generell plikt til å sørge for et fullt forsvarlig arbeidsmiljø om bord, er det imidlertid naturlig å supplere rederiets og skipsførers ansvar etter loven med et ansvar også for arbeidsgiver. Det er riktignok ikke grunn til å svekke den ansvarsplasseringen som kap. 4 i dag oppstiller, med rederiets overordnede påse-plikt og med fordeling av sørge for-pliktene mellom rederiet og skipsføreren.
20.2.2 Utvalgets forslag
Utvalget har i NOU 2012: 18 punkt 20.2 kommet til at alle krav knyttet til skipet som arbeidsplass så langt som mulig bør samles i skipssikkerhetsloven. Dette vil gjøre det nødvendig å foreta en viss utvidelse av lovens formål. Det må gå utrykkelig frem av formålsbestemmelsen at et viktig siktemål med loven er å sikre et fullt forsvarlig arbeidsmiljø om bord på skipet ved siden av trygge arbeidsforhold.
Når det gjelder reguleringen i ssl. kap. 4 om personlig sikkerhet for personer som arbeider om bord, må den utvides til en generell regulering av arbeidsmiljøet på skip. Utvalget har kommet til at overskriften til kap. 4 endres, slik at det klart fremgår at kapitlet omhandler arbeidsmiljø ved siden av personlig sikkerhet. I tillegg foreslår utvalget å presisere at sikring av et fullt forsvarlig arbeidsmiljø skal ha en sentral plass ved vurderingen av om de tiltak rederiet (§ 21) og skipsføreren (§ 22) skal sørge for etter bestemmelsene er oppfylt.
Endringen av sjømannsloven i 2008 innførte i § 55 (ikke i kraft) plikt for skip over en viss størrelse til å ha et sertifikat for arbeids- og levevilkår. Sertifikatet skulle dokumentere at skipet på tidspunktet for utstedelse tilfredsstilte de krav til arbeids- og levevilkår som er fastsatt i eller i medhold av sjømannsloven. Utvalget har funnet det mer hensiktsmessig å plassere denne bestemmelsen i skipssikkerhetsloven, siden viktige forhold som sertifikatet omhandler vil være regulert i eller i medhold av denne loven. Siden enkelte spørsmål knyttet til arbeids- og levevilkår for de som har sitt arbeid om bord vil være regulert i skipsarbeidsloven, er det imidlertid nødvendig at bestemmelsen også henviser til de kravene som er stilt der.
Utvalget foreslår at arbeidsgiver pålegges en plikt til å medvirke til oppfyllelse av skipssikkerhetslovens krav til et fullt forsvarlig arbeidsmiljø etter kap. 4. En slik medvirkningsplikt for arbeidsgiveren vil kunne ansvarliggjøre arbeidsgiveren for så vidt angår forhold som denne er nærmest til å ha oversikt over og mulighet til å gjøre noe med. Spesielt kan det være grunn til å peke på arbeidsgiverens plikt til å samarbeide med andre for å gjøre arbeidsmiljøet om bord best mulig. Først og fremst vil dette gjelde overfor rederiet og skipsføreren, men andre arbeidsgivere med ansatte om bord på skipet vil også være aktuelle samarbeidspartnere.
Utvalget har videre foreslått å ikke utarbeide fullstendige tilsynsregler i skipsarbeidsloven, men i stedet la tilsynsreglene i skipssikkerhetsloven være felles for de to lovene. Et slikt grep medfører en lovteknisk forenkling og klargjøring, men gjør det nødvendig å foreta visse mindre endringer i ssl. kap. 7 og 8 om tilsyn og forvaltningstiltak.
20.2.3 Høringsinstansenes syn
Norges Rederiforbund mener det bør være naturlig om departementet vurderer å oppheve skipssikkerhetsloven § 3 annet ledd bokstav b og c om lovens geografiske virkeområde i Norges økonomiske sone og på norsk kontinentalsokkel. Alternativt mener Rederiforbundet at «økonomisk sone» i § 3 første ledd bokstav erstattes med «territorialfarvann». Rederiforbundet mener det er naturlig at skipsarbeidsloven og skipssikkerhetsloven har samme geografiske virkeområde i forhold til utenlandske skip.
Videre viser Rederiforbundet til ssl. § 22 om tilrettelegging og utføring av arbeidet om bord. Etter bestemmelsens annet ledd bokstav e får departementet hjemmel til å gi nærmere bestemmelser om blant annet den ansattes selvbestemmelse. Bestemmelsen er kommet inn etter mal fra arbeidsmiljøloven, men er etter forbundets oppfatning vanskelig forenelig med de særlige forhold til sjøs. Det vises til ISMs prinsipper om viktigheten av å følge prosedyrer og til generelle sikkerhetsmessige utfordringer den ansattes selvbestemmelse kan medføre. For øvrig vises det til nødvendigheten av klare kommandolinjer til sjøs.
Avslutningsvis presiserer Rederiforbundet at arbeidsgiverbegrepet er nytt i skipssikkerhetsloven og det derfor bør lages en henvisning til definisjonen i skipsarbeidsloven § 2-1.
20.2.4 Departementets vurderinger
Departementet slutter seg til utvalgets forslag og foreslår endringer i tråd med utvalgets vurderinger. Når det gjelder Rederiforbundets forslag om å endre virkeområdet i skipsarbeidsloven § 3, er det større behov for et utvidet geografisk virkeområde for utenlandske skip i denne loven enn i skipsarbeidsloven. Departementet ønsker derfor ikke å endre skipssikkerhetsloven § 3. Videre kan ikke departementet se noen direkte konflikt mellom skipssikkerhetsloven § 22 og ISM-koden. I spesialmerknadene til § 22 er det presisert at arbeidsgiver i skipssikkerhetsloven skal forstås på samme måte som i skipsarbeidsloven.
20.3 Behovet for endringer i NIS-loven
20.3.1 Gjeldende rett
NIS-loven § 8 første ledd fastsetter at flere av bestemmelsene i sjømannsloven kan fravikes ved tariffavtale for NIS-skip. Adgangen til fravik er benyttet fullt ut. På NIS-skip gjelder derfor tariffregulering som avviker fra sjømannslovens regler på en rekke områder. Fraviksadgangen er begrunnet i konkurransehensyn, og det følger av forarbeidene at tariff- og arbeidsforhold på NIS-skip bør være tilpasset internasjonal praksis.
20.3.2 Utvalgets forslag
Når det gjelder hvordan fravik skal skje, ved unntak direkte i loven eller som i dag ved tariffavtale mellom partene, viser utvalget til fremstillingen i NOU 2012: 18 punkt 7.3 og 20.3. Utvalget har delt seg i et flertall og et mindretall.
Flertallet (Bull, Avløyp, Barstad, Berg, Dahl, Engeness, Hernes Pettersen, Kvam, Lem, Mordt og Thomassen) ønsker å videreføre det systemet som finnes i NIS-loven i dag, slik at NIS-loven åpner for at det kan gjøres fravik i forhold til visse bestemmelser i loven, men at det nærmere innhold av fraviket er underkastet forhandlinger mellom avtalepartene og fastsettes i tariffavtale. Fra mindretallet, Bondis, side er det påpekt at en slik ordning vil kunne skape usikkerhet knyttet til iverksettingen av ny skipsarbeidslov og endringene i NIS-loven, en usikkerhet som er uheldig for hele NIS-systemet. De gjeldende tariffavtalene er to- eller fireårige, og det hevdes at nye tariffavtaler ikke vil kunne være på plass til disse lovene trer i kraft. Flertallet antar at dette problemet må kunne la seg løse enkelt. Det må være tilstrekkelig at det nærmere innhold av fravikene fastsettes etter forhandlinger mellom partene i en protokoll til vedkommende tariffavtale. Flertallet har fått forsikringer fra organisasjonene på arbeidstakersiden om at slike forhandlinger vil kunne gjennomføres i god tid før ny skipsarbeidslov og endringene i NIS-loven trer i kraft, som tidligst kan skje 20. august 2013.
Mindretallet (Bondi) har ved vurderingen av hvilke bestemmelser det burde gjøres unntak fra, tatt utgangspunkt i at alle bestemmelsene det åpnes for å gjøre unntak for i NIS-loven § 8 må videreføres i forhold til skipsarbeidsloven og at det også må gjøres nye unntak under hensyn til registerets konkurranseevne. Det er i forarbeidene til NIS-loven gitt følgende begrunnelse for adgangen til å gjøre unntak fra bestemmelsene i sjømannsloven for NIS:
«Bakgrunnen for forslaget om å kunne fravike bestemmelser i sjømannsloven er ønsket om noe større fleksibilitet av hensynet til registerets konkurranseevne. Videre er enkelte av bestemmelsene særnorske i den forstand at besetningsmedlemmer fra andre land kan være mindre interessert i de rettigheter som disse gir. Valg av verneregler om sosiale forhold vil være meget uensartet mellom personer fra ulike land og det er derfor praktisk at det er adgang til å avtale ordninger basert på de forholdene som sjøfolkene ombord på skipene i dette register tillegger vekt.»1
Etter mindretallets oppfatning gjør hensynet til registerets konkurranseevne seg gjeldende med om mulig enda større styrke i dag idet NIS’ konkurransedyktighet i forhold til andre lands registre er svekket, blant annet fordi mange rederier oppfatter rammevilkårene for NIS som uforutsigbare. Mindretallet går derfor inn for et nytt tredje ledd i lovutkastet § 1-2 som fastsetter at utvalgte bestemmelser ikke gjelder for arbeidstakere på skip registrert i NIS, men at det åpnes for å gjøre unntak fra dette i tariffavtale. Nåværende tredje ledd blir da nytt fjerde ledd.
Mindretallet foreslår på denne måten å speilvende dagens løsning om at unntak kan gjøres i tariffavtale, slik at utgangspunktet er at bestemmelsene ikke gjelder med mindre annet er avtalt i tariffavtale. Dette er også i tråd med føringene i forarbeidene til NIS-loven som nevnt ovenfor, der det altså sies at verneregler om sosiale forhold vil kunne variere fra land til land slik at det er praktisk å avtale ulike ordninger for de ulike land. Det er logisk å plassere bestemmelsen i skipsarbeidsloven ettersom det vil det være lite oversiktlig og hensiktsmessig om unntaksbestemmelsen fra skipsarbeidsloven ble plassert i en annen lov (NIS-loven).
I dag er utgangpunktet det motsatte av det som her foreslås, ved at NIS-loven § 8 åpner for at det kan gjøres unntak for utvalgte bestemmelser i tariffavtale. Ved vedtakelsen av NIS-loven og etableringen av NIS i 1987 eksisterte det ingen tariffavtaler for NIS-skip. Dagens unntak er ikke kontroversielle idet man i alle de utenlandske NIS-overenskomstene har benyttet seg av den adgang til unntak som loven åpner for. Det antas at den nye loven vil tre i kraft samtidig med at MLC trer i kraft 20. august 2013. Uten en lovbestemmelse der det gjøres unntak direkte i loven, vil unntakene fra de nye bestemmelsene som kommer i skipsarbeidsloven ikke gjelde før det eventuelt blir unntak i tariffavtalene. Samtlige av de overenskomster som inngås mellom Norges Rederiforbund og de utenlandske fagforeningene har en løpetid på to år (gjeldende avtaler utløper ved årsskiftet 2013/2014 og 2014/2015). Det er avgjørende å sikre at alle unntakene for NIS trer i kraft samtidig med at skipsarbeidsloven trer i kraft, og at det heller ikke etableres en ordning som vil medføre at det kan oppstå usikkerhet knyttet til om det vil bli gjort unntak. Ved å velge mindretallets modell gis også et viktig signal om at NIS fortsatt skal være er et internasjonalt konkurransedyktig skipsregister.
Flertallet har videre drøftet behovet for en «reserveløsning» for det tilfelle at det ikke har lykkes avtalepartene å komme til enighet om en (protokoll til) tariffavtale på det tidspunkt da loven forutsettes å tre i kraft. Flertallet har på dette punkt delt seg i et flertall og et mindretall.
Flertallet blant flertallets medlemmer (Bull, Barstad, Dahl, Engeness, Hernes Pettersen, Kvam, Lem og Thomassen) vil gi departementet hjemmel til i forskrift å fastsette det nærmere innhold av fravikene, dersom avtalepartene mot formodning ikke skulle ha oppnådd enighet på det tidspunkt loven trer i kraft. Ved en slik fastsettelse forutsetter disse medlemmene at departementet må kunne ta hensyn til de synspunkter som er gjort gjeldende fra begge parters side i de foregående forhandlingene.
Mindretallet blant flertallets medlemmer (Avløyp, Berg og Mordt) kan ikke slutte seg til forslaget fra flertallet blant flertallets medlemmer om at unntakene blir å fastsette av departementet dersom tariffpartene ikke innen lovens ikrafttredelse har blitt enige om hvilke unntak som skal gjelde.
Mindretallet blant flertallets medlemmer vil i den forbindelse understreke at det hele tiden har vært en forutsetning at NIS skal være et kvalitetsregister underlagt norsk lov. For å sikre balansen mellom det å etablere et konkurransedyktig register og å sikre vernelovgivningen for arbeidstakerne i registeret, har arbeidslivets parter i næringen blitt ansett best til å balansere disse interessene gjennom forhandlinger om tariffavtaler. Verneregler skal regulere sosiale forhold som varierer i stor grad for arbeidstakere fra ulike land. Partene har derfor best forutsetning for å forhandle frem hvilke unntak som skal gjelde og fastsette løsninger som trer i stedet for lovens krav. Det at loven forutsetter tariffavtale for fravik, er et vesentlig incitament for partene til å finne løsninger. En bestemmelse om at departementet kan fastsette unntak vil forrykke denne balansen, samtidig som en ikke får andre løsninger tilpasset arbeidstakere fra de forskjellige land.
Det samlede utvalget redegjør i de spesielle merknadene til NIS-loven § 8-1 første ledd for hvilke bestemmelser i skipsarbeidsloven som det åpnes for fravik fra. Som retningslinje har utvalget lagt til grunn at det kan gjøres fravik for bestemmelser i skipsarbeidsloven som viderefører de nåværende fraviksbestemmelser i NIS-loven. Tilsvarende gjelder hvor en bestemmelse i skipsarbeidsloven regulerer samme eller tilnærmet samme spørsmål som i NIS-loven. Samme løsning må også gjelde for bestemmelser i skipsarbeidsloven som ikke har noen direkte parallell i NIS-loven, men som står i nær sammenheng med bestemmelser som er forutsatt unntatt. Endelig må bestemmelser i skipsarbeidsloven som innfører nye verneregler, for eksempel etter mønster av arbeidsmiljøloven, kunne fravikes.
På den annen side sier det seg selv at bestemmelser som er nødvendige for å kunne oppfylle kravene i MLC, må gis anvendelse i forhold til NIS-skip. Der det i lovutkastet er foreslått regler som innebærer en overoppfylling av MLCs krav, er det likevel tilstrekkelig at MLCs krav oppfylles.
Utvalget finner at en slik mulighet for fravik må videreføres for skipsarbeidsloven. Siden skipsarbeidsloven er foreslått gjort ufravikelig, jf. § 1-3 første ledd, er det tatt inn en uttrykkelig fravikshjemmel, se § 1-3 annet ledd. Hvordan og for hvilke bestemmelser fravik kan skje, er det fortsatt mest hensiktsmessig å fastsette i NIS-loven.
20.3.3 Høringsinstansenes syn
Sjøfartsdirektoratet stiller seg bak flertallets vurdering. Direktoratet vil imidlertid føye til to momenter i denne sammenheng. For det første at alle sjøfolk, uansett nasjonalitet som tjenestegjør på NIS-skip, må være sikret de rettigheter som følger av MLC. Således bør eventuelle fravik begrenses til rettigheter i skipsarbeidsloven som går utover eller som ikke omfattes av MLC. For det andre må slike fravik ikke ha innvirkning på sertifiseringen av skip etter MLC. Det er meget viktig å ivareta disse to momentene både i forhold til våre forpliktelser overfor ILO, men også sikre at norske skip ikke får unødvendige problemer i havnestatskontroll.
Arbeidstilsynet vil også her på generell basis bemerke at mange unntak fra loven kan medføre at den ikke får den tyngde som den fortjener. Også her må blant annet hensynet til inntjening og konkurranse veies opp mot hensynet til helse, miljø og sikkerhet.
Landsorganisasjonen i Norge menerdet er viktig at sjøfolk om bord i NIS-skip har ordnede lønns- og arbeidsvilkår. Dette gjelder spesielt på dette området der majoriteten av sjøfolka er utenlandske arbeidstakere. Skipsarbeidsloven vil, som dagens sjømannslov, gjelde i sin helhet med mindre det er gjort unntak i tariffavtale for skipets mannskap. Kravet til unntak må gjøres i tariffavtale er dermed en av viktigste grunnene til at det tegnes tariffavtale.
Dersom fravik fastsettes i forskrift, brytes en lang tradisjon og et bærende prinsipp om at det er partene som skal være enige om de unntak fra loven som skal gjelde for ansatte på NIS-skip.
LO viser ellers til mindretallets vurderinger og tiltrer disse. LO krever at forslaget til bestemmelse som gir departementet rett til å fastsette fravik i mangel av tariffavtale fjernes og at eventuelle unntak for NIS-skip må gjøres i tariffavtale.
Norges Rederiforbund legger til grunn at det beror på en forglemmelse at NIS-loven § 7 ikke er endret slik at annet ledd kun gjelder tariffpartenes adgang til å avtale overtidsbetalingen – hviletiden (arbeidstiden) følger av skipssikkerhetsloven.
20.3.4 Departementets vurderinger
Departementet finner det avgjørende for konkurranseevnen til skip i NIS å videreføre den nåværende ordningen med å gjøre fravik fra sjømannsloven for slike skip. Departementet konstaterer at det er enighet i utvalget om at adgangen til å fravike loven skal omfatte de bestemmelsene i skipsarbeidsloven som svarer til bestemmelser i sjømannsloven som i dag kan fravikes i tariffavtaler. Fraviksadgangen bør også omfatte nye regler i skipsarbeidsloven som har sammenheng med bestemmelser som kan fravikes. Her har partene etter høringen kommet til en avtale om hvilke bestemmelser som kan fravikes. Det vises til felles brev til departementet fra Norges Rederiforbund, Norsk Sjøoffisersforbund, Norsk Sjømannsforbund og Det norske maskinistforbund av 6. mars 2013. I brevet har partene uttalt at de frafaller sine synspunkter i høringsuttalelsene knyttet til disse forholdene dersom departementet endrer proposisjonen tilsvarende. Departementet er tilfreds med at partene har oppnådd enighet, og foreslår å endre NIS-loven § 13-2 i tråd med dette.
20.4 Behovet for endringer i diskrimineringsombudsloven
Utvalgets vurdering går frem av NOU 2012: 18 punkt 17.5 og 20.4. Det fremgår her at utvalget finner det naturlig at det håndhevingsapparatet som er etablert i forhold til diskriminering på land, også får tilsvarende kompetanse til å håndheve diskriminering på skip. Utvalget foreslår derfor en mindre endring i diskrimineringsombudsloven § 1 annet ledd, ved at det gjøres henvisning til diskrimineringsbestemmelsene i skipsarbeidsloven kap. 10.
Likestillings- og diskrimineringsombudet støtter utvalgets forslag om en endring i diskrimineringsombudsloven slik at ombudet får håndhevingsansvar for diskrimineringsgrunnlagene som følger av skipsarbeidsloven.
Departementet slutter seg til utvalgets forslag.