4 Forsvarspersonellets adgang til å ta lønnede eller ulønnede oppdrag utenfor forsvarssektoren

4.1 Gjeldende rett

4.1.1 Arbeidsrettslig utgangspunkt

Arbeidstakers lojalitetsplikt er en grunnleggende og overordnet forutsetning for ethvert arbeidsforhold. Lojalitetsplikten i ansettelsesforhold er et alminnelig og ulovfestet kontraktsrettslig prinsipp. I dette prinsippet ligger det at den ansatte ikke skal foreta handlinger, verken på jobb eller i fritiden, som kan være til skade for arbeidsgivers interesser eller arbeidsplassens omdømme. Dette gjelder både handlinger og unnlatelser av handlinger.

At det eksisterer en slik lojalitetsplikt følger av rettspraksis og er lagt til grunn i arbeidsrettslig teori. Lojalitetsplikten kommer også til uttrykk i ulike regelverk for de ansatte som begrensninger for deres adgang til bierverv. For enkelte virksomheter i staten har lovgiver valgt å gi nærmere regler om lojalitetspliktens innhold, se f.eks. politiloven, helsepersonelloven og domstolloven.

Overskridelse av lojalitetsplikten kan gi grunnlag for oppsigelse eller avskjed etter tjenestemannsloven (tjml.). Hvorvidt det foreligger brudd på lojalitetsplikten beror på en konkret vurdering og en avveining av arbeidstakers og arbeidsgivers interesser i den enkelte sak.

4.1.2 Generelle regler om adgangen til bierverv i statlig sektor

Som utgangspunkt skal en arbeidstaker kunne benytte sin fritid etter eget ønske. Staten har imidlertid på tariffmessig grunnlag innskrenket dette utgangspunktet. Adgangen til bierverv avhenger av at utførelsen av dette arbeidet ikke gir en uheldig innvirkning på utførelsen av den opprinnelige arbeidsavtalen. De typiske problemstillinger som kan oppstå i denne forbindelse er bl.a. forholdet til habilitetsregler, næringshemmeligheter, arbeidstakerens lojalitetsplikt, eller det forhold at bistillingen innvirker på mengde og kvalitet som arbeidstaker evner å utføre i hovedstillingen.

Regler om statstjenestemenns adgang til bierverv er regulert i Statens personalhåndbok (SPH) og i Hovedtariffavtalen i staten (HTA). I Etiske retningslinjer for statstjenesten, utgitt av Moderniseringsdepartementet (nå Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet) den 7. september 2007, er det gitt overordnede retningslinjer om arbeidstakerens lojalitetsplikt.

De generelle føringer om adgangen til bierverv, dvs. inntektsgivende virksomhet i staten, følger av SPH pkt. 10.13. Det fremgår her at ansatte i statlig virksomhet som hovedregel har adgang til å ta ekstraarbeid for en annen arbeidsgiver eller drive privat ervervsvirksomhet i fritiden. Denne hovedregelen har, som tidligere nevnt, visse begrensninger.

En arbeidstaker kan ikke ta ekstraarbeid for en annen arbeidsgiver, eller drive privat ervervsvirksomhet i sin fritid som:

• er direkte forbudt i lov eller forskrift,

• det er direkte avtalt at hun/han skal avstå fra,

• hemmer eller sinker det ordinære arbeidet,

• innebærer illojal konkurranse,

• gjør at tjenestemannen kan bli inhabil,

• innebærer at tjenestemannen lett kan komme i lojalitetskonflikt,

• innebærer at hun/han nytter bedriftshemmeligheter på en illojal måte, eller

• skader tjenestestillingens eller den offentlige arbeidsgivers anseelse.

Arbeidstaker skal opptre lojalt, slik at biaktiviteter ikke kan bli forvekslet eller identifisert med hovedarbeidsgiver og således skade stillingens eller arbeidsgivers anseelse. Den alminnelige lojalitetsplikten vil også kunne dekke ulønnet arbeid dersom den skader arbeidsgivers anseelse.

Lojalitetsplikten begrenser arbeidstakers adgang til fritt å kunne ta bierverv. I vurderingen av om en statsansatt har handlet i strid med lojalitetsplikten, må det foretas en konkret vurdering, hvor både arbeidsgivers og tjenestemannens særlige forhold tillegges vekt. Videre må det i vurderingen også tas hensyn til ev. særlige forhold som finnes på det enkelte arbeidssted. I merknadene til SPH er det nedfelt at staten anser det som naturlig at en arbeidstaker som vurderer å ta ekstraarbeid, på forhånd avklarer dette med arbeidsgiver, slik at ev. problemer kan løses så tidlig som mulig.

Adgangen til bierverv er også omtalt i HTA. Det fremgår av HTA pkt. 1.1.4 at arbeid hos annen arbeidsgiver som sinker eller hemmer arbeidet hos hovedarbeidsgiver, bare tillates når det foreligger særskilt pålegg eller når hovedarbeidsgiver har samtykket i det eksterne arbeidsforholdet.

I Etiske retningslinjer for statstjenesten pkt. 2 redegjøres det for arbeidstakers og virksomhetens lojalitetsplikt. Statsansatte har i medhold av pkt. 2.1 en lydighetsplikt. Plikten pålegger de statsansatte å følge de rettslige regler og etiske retningslinjer som gjelder for virksomheten, samt å etterkomme pålegg fra overordnede.

Lojalitetsplikten gjelder i utgangspunktet under ansettelsesforholdet, og ikke etter dets avslutning. Det kan imidlertid foreligge holdepunkter i arbeidsavtalen som kan legge noen begrensninger på den videre aktivitet i en periode etter arbeidsforholdets opphør. En klausul om karantene og saksforbud kan tas inn i arbeidsavtalen der hvor stillingens karakter tilsier det. Vurderingen av hvorvidt stillingens karakter tilsier en slik klausul, må gjøres i forbindelse med tilsettingsprosessen eller etterfølgende endring i tilsettingskontrakten.

Brudd på forbudet mot bierverv kan medføre tjenesterettslige reaksjoner etter tjenestemannsloven, f.eks. ordensstraff, oppsigelse eller avskjed. I tillegg kan slikt brudd medføre erstatningsansvar og eventuelt straff, dersom det foreligger hjemmel for det.

4.1.3 Regler om bierverv i forsvarssektoren

Som nevnt tidligere har alle arbeidstakere en generell plikt til å innrette seg lojalt til arbeidsgivers interesser, både på jobb og i fritiden. Dette må også legges til grunn for personell som avtjener tjeneste i Forsvaret i medhold av verneplikts- og heimevernsloven.

De generelle regler for bierverv i staten, som det tidligere er redegjort for, gjelder også for arbeidstakere i Forsvarsdepartementet og de underliggende etatene Forsvaret, Forsvarsbygg, Nasjonal sikkerhetsmyndighet og Forsvarets forskningsinstitutt.

I tillegg til reglene i SPH og reglene i HTA om adgangen til bierverv, har departementet tidligere lagt til grunn at det er en uskreven regel i Forsvaret som sier at militære tjenestemenn ikke har anledning til å påta seg lønnede eller ulønnede oppdrag for andre enn Forsvaret. Sammenhengen mellom soldatens profesjonalitet og samfunnets tillit til forsvarssektoren gjør at det stilles strenge krav til lojalitetsplikten hos militært personell. Det stilles krav til personellets lojalitet, til Forsvarets verdigrunnlag og til sunn dømmekraft i praktiseringen av dette. Personellet skal derfor avstå fra handlinger som er egnet til å undergrave denne tilliten.

Forsvarssjefen har i et brev til spesialavdelingene i august 2009 nærmere presisert hvilke regler som gjelder for relasjoner med privat sikkerhetsbransje og de forventninger og krav Forsvaret har til sine ansatte hva gjelder bierverv og andre oppdrag på fritiden relatert til slik virksomhet. Forsvarets ansatte skal ikke under noen omstendighet på egenhånd delta, stille sin kompetanse til rådighet, låne ut Forsvarets materiell eller på annen måte bidra til at private firmaer løser oppdrag for sine kunder. Enhver kontakt med private sikkerhetsselskaper ut over det rent sosiale skal skje gjennom avdelingen og med avdelingens godkjennelse. Det skaper stor omdømmerisiko for Forsvaret dersom Forsvarets ansatte og/eller materiell direkte eller indirekte trekkes inn i virksomheter som er på kanten av det lovlige. Ansatte skal ikke engasjere seg i oppdrag som kan sette arbeidsgivers omdømme i et dårlig lys. Dersom avdelingen blir kjent med at eget personell har kontakter inn i bedrifter eller miljøer som det er grunnlag for å tro opererer på grensen av eller utenfor loven, skal personellet advares mot konsekvensene av slike kontakter.

Utøvelse av bierverv eller engasjement, uavhengig av om det er lønnede eller ulønnede, kan representere brudd på den ansattes tjenesteplikt overfor Forsvaret som arbeidsgiver. Etter tradisjonell arbeids- og tjenestemannsrett vil pliktbrudd kunne få tjenesterettslige konsekvenser. Avhengig av forholdets alvorlighet kan det være snakk om tjenesterettslig advarsel eller tilrettevisning, ordensstraff, suspensjon, oppsigelse eller avskjed. Militært personell underlagt forsvarspersonelloven kan ikke ilegges ordensstraff, men vil kunne bli ilagt militær refselse. Adgangen til oppsigelse vil i tillegg være noe begrenset overfor militære tjenestemenn, jf. fpl. § 19 annet ledd.

4.1.4 Regler om bierverv i politi- og lensmannsetaten

Grunnet politi- og lensmannsetatens særlige oppgaver har lovgiver valgt å gi nærmere begrensninger i ansattes adgang til å ta bierverv gjennom politiloven (pol.) § 22. Det følger av denne bestemmelsen at embets- og tjenestemenn som innehar politimyndighet ikke kan ha annen lønnet stilling, drive privat erverv eller inneha offentlig bevilling for virksomhet uten samtykke fra politimesteren eller vedkommende politisjef.

Etter forskrift 5. august 2005 nr. 851 kan militært personell som utøver grenseoppsyn på landegrensen mellom Norge og Russland få tildelt begrenset politimyndighet, jf. pol. § 20 fjerde ledd. I slike tilfeller vil pol. § 22 i utgangspunktet også gjelde personell i Forsvaret. Tilsvarende vil også kunne gjelde for personell med begrenset politimyndighet i medhold av kystvaktloven § 21. Pol. § 22 vil imidlertid ikke gjelde for militært personell som har politimyndighet i medhold av lov av 20. mai 1988 om politimyndighet i det militære forsvar.

Politidirektoratet har gitt nærmere regler om saksbehandlingen av slike søknader i rundskriv av 20. oktober 2008 om bierverv for ansatte i politi- og lensmannsetaten.

Det fremgår av lovbestemmelsen at det ikke må gis samtykke der det kan oppstå tvil om hvilken egenskap politimannen opptrer i, eller om hans uavhengighet i tjenestlige saker. Det samme gjelder der biervervet kan redusere politimannens evne til å utføre tjenesten forsvarlig. Et samtykke til bierverv kan når som helst trekkes tilbake.

Med bierverv, i politilovens forstand, forstås arbeid eller verv hvor det ytes vederlag eller annen form for godtgjørelse eller økonomisk gevinst som følge av arbeidet eller tjenesten. I lovens forarbeider (Ot.prp. nr. 22 (1994–1995)) vektlegges hensynet til tjenestemannens uavhengige stilling, herunder at en politimann ikke skal sette seg i en slik stilling at han kommer opp i pliktkollisjoner.

Politidirektoratets rundskriv presiserer at reglene ikke gjelder sivilt personell. For sivilt personell gjelder de alminnelige reglene i staten. Rundskrivet understreker at politi- og lensmannsetatens oppgaver og rolle i samfunnet, herunder funksjonen som statens sivile maktorgan og som etterforskningsmyndighet, begrunner klare begrensninger i adgangen til å ha bierverv for personer som utøver denne myndigheten. Hvorvidt samtykke skal gis beror på en konkret vurdering.

Rundskrivet angir i tillegg nærmere retningslinjer for ulike bierverv. Det er bl.a. angitt at politisk valgte verv ikke skal regnes som bierverv. Ulønnet virksomhet på fritiden regnes ikke som bierverv, men Politidirektoratet henstiller til at man utviser særlig varsomhet med slik aktivitet, siden også dette kan føre til uheldige rollekonflikter. Ulønnet arbeid i ektefelles, samboers eller annet familieeid firma for å øke inntjening eller utbytte, anses som bierverv.

Verken loven eller rundskrivet klargjør konsekvenser av ev. brudd på bestemmelsene om bierverv. I saksbehandlingen legges det til grunn at den som har til hensikt å ta et bierverv, må søke politimesteren eller den som er bemyndiget, om samtykke. Om vedkommende unnlater å søke om samtykke eller likevel tar bierverv når det er gitt avslag, må det antas at dette vil anses som et brudd på vedkommendes tjenesteplikter etter gjeldende bestemmelser, hvilket kan medføre tjenesterettslige konsekvenser etter tjenestemannsloven.

4.1.5 Regler om bierverv mv. i helsevesenet

Helsepersonelloven § 19 pålegger helsepersonell med autorisasjon eller lisens en særlig opplysningsplikt til arbeidsgiver om deres ev. bierverv og engasjement, eierinteresser o.l. i annen virksomhet som vil kunne komme i konflikt med hovedarbeidsgivers interesser. Arbeidstaker skal av eget tiltak opplyse om dette, og arbeidsgiver kan kreve tilsvarende. Bestemmelsen beskriver også omfanget av opplysninger som skal gis.

Arbeidstakers opplysningsplikt er objektiv. Det innebærer at det ikke er den enkeltes subjektive oppfatning av om det foreligger et potensiale for en interessekonflikt som er avgjørende. Det er likevel den enkelte helsearbeider som i første omgang må vurdere om deres bierverv kan føre til en interessekonflikt med arbeidsgiver. Begrepet interessekonflikt må tolkes vidt og dekker alle slags habilitets- og lojalitetskonflikter.

Det følger av lovforarbeidene at meldeplikten omfatter arbeid som helsepersonell utfører i selvstendig næringsvirksomhet, eller for privat- eller offentlig arbeidsgiver, i Norge eller i utlandet. Bierverv kan imidlertid også omfatte enkeltstående oppdrag, som sakkyndig e.l., deltakelse i forskningsprosjekter med ekstern finansiering mv. Det er først og fremst helsepersonellfaglige bierverv som vil omfattes av reglene om meldeplikt. Selvstendig erverv, samarbeidsforhold, så vel som eierskap for eksempel i form av aksjer, vil også være omfattet.

Meldeplikten kan også aktiveres av arbeidsgiver hvor det er behov for nærmere opplysninger om de(n) ansattes bierverv. Helsepersonellet skal også gi opplysninger når arbeidsgiver ber om det, uavhengig av deres egen vurdering av konfliktpotensialet. Dette gjelder også ved ulønnet virksomhet.

Loven skiller ikke på hvorvidt bievervene mv. er lønnede eller ulønnede, men presiserer at opplysningsplikten også gjelder for ulønnet virksomhet.

Unnlatelse av å oppfylle meldeplikten, eller unnlatelse av å etterfølge pålegg om å avslutte en konfliktaktivitet, kan medføre sanksjoner både fra arbeidsgiver og fra tilsynsmyndighetene.

4.1.6 Regler om sidegjøremål for dommere

Det er gjennom domstolloven (dl.) kapittel 6A fastsatt nærmere regler om dommeres adgang til å ta sidegjøremål. Med sidegjøremål siktes til dommeres deltakelse i eller for virksomheter som har et visst formalisert preg. Uformelle samlinger eller virksomheter av mer privat personlig karakter omfattes ikke av begrepet, dvs. venneklubber, enkeltarrangement som jubileumsfester o.l., og sporadiske fritidsaktiviteter som ikke er sidegjøremål. Alle medlemskap og verv i foreninger, organisasjoner, herunder politisk virksomhet og lignende, vil derimot omfattes. Alle verv i private eller offentlige virksomheter eller organ omfattes også.

Etter dl. § 121d kreves godkjenning fra Domstoladministrasjonen for å kunne ta visse sidegjøremål, jf. dl. § 121c. Sidegjøremål skal som hovedregel registreres, jf. dl. § 121e.

Godkjenningsmyndigheten er lagt til Domstoladministrasjonen for å sikre mest mulig ensartet praksis. Retningslinjer for godkjenning er gitt av Domstoladministrasjonen i styremøte 5. mars 2002 (sak 19/03). Det er videre gitt nærmere regler om dommeres sidegjøremål i forskrift 18. oktober 2002 nr. 1133.

4.2 Nordisk rett

Sverige har, på samme måte som Norge, statlige bestemmelser som regulerer mulighetene til å ta bierverv. Bestemmelsene er langt på vei tilsvarende de norske bestemmelsene og ble iverksatt i 1994. Försvarsmakten har utarbeidet en personalmelding (PM) som beskriver hvordan de ser på bierverv, og som ligger til grunn for hvordan forsvarets personellansvarsnemnd fatter sine beslutninger.

Danmark har statlige bestemmelser som i stor grad tilsvarer norske bestemmelser, og er gjenspeilet i den danske tjenestemannsloven (§ 17). Loven krever ikke en generell meldeplikt for bierverv, men tilsettingsmyndigheten kan fastsette en slik meldeplikt for enkelte grupper når det anses nødvendig. I den forbindelse har Finansministeriet utgitt et Cirkulære av 30. august 2005 (trådt i kraft 1. oktober 2005), som regulerer bestemmelser om bierverv for visse stillinger. Personer i slike stillinger har en meldeplikt dersom de ønsker å påta seg verv som medlem av styrer i aksjeselskap mv. Det skal i hver sak foretas en konkret vurdering av det arbeidsmessige omfanget av vervet og risikoen for interessekonflikter.

Finland har fastsatt en rekke etiske regler for Försvarsmakten, soldater/offiserer og for Hovedstaben. De regler som regulerer bierverv er noenlunde like reglene i Norge. I Finland kan man ha bierverv dersom det er skriftlig avklart med Forsvaret, og under forutsetning av at man ikke kommer i en interessekonflikt med Forsvaret.

4.3 Folkerettslige forpliktelser

Retten til respekt for privatlivet er tradisjonelt en viktig og grunnleggende rettighet som reguleres av flere ulike menneskerettskonvensjoner. Den viktigste bestemmelsen om slik rett finner vi i Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 8, som ligger i konvensjonens kapittel om beskyttelse av menneskerettigheter og grunnleggende friheter. Denne konvensjonen er gjort til en del av norsk lov gjennom menneskerettsloven av 1999.

Kjernen i art. 8 er å beskytte individet mot vilkårlige inngrep fra offentlige myndigheters side, og motsvares av prinsippet om at inngrep i individets privatliv mv. må ha hjemmel i lov. Bestemmelsen gir alle individer en rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse, uten innblanding utenfra.

Etter EMK art. 8 har individene på den ene siden en vidtfavnende rettighet, og på den andre siden har staten anledning til å gripe inn i denne rettigheten. Individets rett til respekt for privatlivet oppstilles i bestemmelsens første ledd og statens inngrepshjemmel i annet ledd. Myndighetenes inngrepshjemmel i annet ledd stiller opp tre krav: Inngrepet må ha hjemmel i lov, det må søke å nå visse oppstilte formål og det må anses å være nødvendig i et demokratisk samfunn.

4.4 Departementets høringsutkast

4.4.1 Behovet for klargjøring av regelverket

Det har blitt reist spørsmål om det er behov for særlige regler om forsvarspersonellets adgang til å ta lønnede eller ulønnede oppdrag utenfor forsvarssektoren. Det vises i den forbindelse til hendelser hvor militært personell har blitt rekruttert til tjeneste i vakt- og sikkerhetsselskaper, og hvor personell med bakgrunn i Forsvarets spesialstyrker deltar i private aksjoner for å hente hjem barn fra utlandet i barnefordelingstvister.

I høringsutkastet tar Forsvarsdepartementet utgangspunkt i at statens generelle regler også ligger til grunn for forsvarspersonellets adgang til å kunne ta oppdrag utenfor forsvarssektoren.

De aktiviteter forsvarspersonell foretar seg i egen fritid, enten det er i kraft av lønnede oppdrag hos andre arbeidsgivere eller det er ulønnede oppdrag for bekjente eller andre, kan imidlertid reise prinsipielle spørsmål sett opp mot den ulovfestede lojalitetsplikten og de alminnelige regler i staten.

Departementet ønsker ikke en situasjon hvor aktiviteter som forsvarspersonell deltar i fremstår som, eller av offentligheten oppfattes som, godkjent eller iverksatt av den norske forsvarsmyndigheten. Med begrepet oppdrag legger departementet til grunn enhver aktivitet som er egnet til å identifisere en handling eller unnlatelse som utført av eller på vegne av hovedarbeidsgiver. Oppdrag kan være lønnede eller ulønnede og utføres i privat regi eller i regi av annen virksomhet, uavhengig av selskapsrettslig organisering.

Forsvarssektoren har en særlig funksjon for å verne nasjonale forsvars- og sikkerhetsinteresser, og i ytterste konsekvens kan Forsvaret anvende militær makt overfor trusler for å forsvare vårt land, vårt demokrati og øvrige konstitusjonelle rettigheter. Forsvarssektoren har monopol på utøvelse av militær myndighet og bruk av militærkompetanse, -metoder og -materiell. For å ivareta denne funksjonen utdannes og rekrutteres forsvarspersonell til å fylle denne rollen i fredstid, krise og krig.

For at befolkningen skal ha tillit til at forsvarssektoren forvalter sine fullmakter og sitt ansvar innen de rammer som er gitt av folket, er det svært viktig at forsvarspersonellets habilitet, rolle, integritet og den tillit som stillingene krever ikke kan trekkes i tvil. Det bør derfor gjelde klare begrensninger til å ta lønnede eller ulønnede oppdrag utenfor forsvarssektoren for personer som kan identifiseres med denne funksjonen. Dette gjelder ikke bare for bierverv mot vederlag, men alle aktiviteter som er egnet til å skape tvil om aktiviteten utføres av, eller på vegne av, forsvarsmyndigheten. Dette for å sikre samfunnets tillit til at virksomheter i forsvarssektoren utøver sitt ansvar og sin myndighet i henhold til de rammer som lovverket, Stortinget og regjeringen fastsetter, og at virksomhetenes representanter opptrer på en måte som ikke stiller arbeidsgiver i et uheldig lys.

Departementet mener at så vel militære som sivile arbeidstakere i forsvarssektoren plikter å utvise særlig aktsomhet ved vurderingen av eventuelt bierverv eller oppdrag utenfor forsvarssektoren. Dette må ses i sammenheng med at utøvelse av militær aktivitet på norsk jord skal som hovedregel kun skje i regi av Forsvaret. Aktivitet av militær karakter kan derfor åpenbart settes i forbindelse med ens ansettelsesforhold til forsvarssektoren, og det kan dermed skape tvil om hvem den aktuelle aktiviteten utøves på vegne av. Dette gjelder uavhengig av om det mottas vederlag eller ikke. Det avgjørende er hvordan aktiviteten rent objektivt kan fremstå utad. En klargjøring av lojalitesplikten for forsvarspersonell anses nødvendig for å verne om befolkningens tillit til forsvarssektoren.

Det tas til orde for at det bør eksistere et klart og tydelig regelverk som støtter opp under de holdninger og den kultur som forventes hos ansatte i forsvarssektoren. Enkeltsaker har vist at regelverket ikke har blitt forstått eller anvendt på riktig måte, hvilket er egnet til å svekke befolkningens tillit til forsvarssektoren. De generelle regler som gjelder i dag gir ikke tilstrekkelig veiledning og klarhet i hvilke aktiviteter ved siden av tjenesten i forsvarssektoren som er akseptable og hvilke som ikke er akseptable for forsvarspersonell. En slik klarhet kan i fremtiden bidra til å unngå at private aktiviteter forveksles med militære oppdrag.

Hensynet til legalitetsprinsippet tilsier at eventuelle begrensninger i de ansattes personlige frihet må ha et tilstrekkelig klart rettslig grunnlag, forankret i et saklig behov. I tillegg vil eventuelle innskrenkninger i den personlige frihet måtte være forholdsmessig sett opp mot Forsvarets behov.

Dagens regler i staten er generelle, og de er ikke tilstrekkelig veiledende for ansatte i forsvarssektoren. Det er særlig de forsvarsspesifikke forhold som aktualiserer spørsmålet om å presisere de regler som gjelder for bierverv i forsvarssektoren.

4.4.2 Vurdering av handlingsalternativer

Høringsnotatet redegjør for departementets vurdering av handlingsalternativer for en klargjøring av regelverket. Innføring av yrkesforbud for personer i forsvarssektoren som følge av særlig militær kunnskap og ferdigheter har ikke blitt ansett som aktuelt, og er ikke vurdert som tiltak. Følgende alternativer har blitt vurdert:

• et generelt forbud mot å ta oppdrag utenfor forsvarssektoren,

• en uttømmende regulering av hvilke oppdrag som ikke kan aksepteres grunnet potensiell konflikt med hovedarbeidsgivers interesser,

• en innføring av et krav til samtykke fra hovedarbeidsgiver til å ta oppdrag utenfor forsvarssektoren dersom aktiviteten kan komme i konflikt med hovedarbeidsgivers interesser,

• en innføring av en særlig varslingsplikt for forsvarspersonell knyttet til oppdrag utenfor forsvarssektoren som kan komme i konflikt med hovedarbeidsgivers interesser, og

• en lovfesting av de generelle regler som i dag følger av statlig regelverk.

Et generelt forbud mot bierverv i forsvarssektoren vil være en rettsteknisk enkel regel som ivaretar hensynet til å beskytte arbeidsgivers interesser i det offentlige rom. En slik regel vil også gi høy grad av forutsigbarhet på området. På den annen side vil et slikt tiltak være uforholdsmessig inngripende overfor de ansatte, og ikke være nødvendig for å oppnå den ønskede effekt. Hovedregelen i staten i dag er at de ansatte har anledning til å ta seg bierverv, og departementet er av den oppfatning at dette utgangspunktet også bør legges til grunn i forsvarssektoren.

En uttømmende angivelse av hvilke lønnede og ulønnede oppdrag som er akseptable og hvilke som ikke er akseptable vil også gi stor grad av forutsigbarhet for arbeidsgiver og arbeidstaker, samtidig som en slik regel vil være enkel å håndheve. En uttømmende angivelse vil imidlertid være krevende å etablere, og det vil alltid være en viss risiko for tolkningstvil, eller at man har oversett eller utelatt forhold som kan ha betydning for og vil kunne påvirke omdømmet og tilliten til forsvarssektoren.

Departementet mener at adgangen til å ta lønnede og ulønnede oppdrag utenfor forsvarssektoren ikke bør være ubegrenset. Problemet er imidlertid å finne en balansert løsning som ivaretar forsvarssektorens behov for vern, er forholdsmessig inngripende overfor de ansatte, samtidig som regelen er forutsigbar og tilstrekkelig klar for de ansatte slik at man unngår uheldige saker i fremtiden.

Forsvarspersonell har som andre statsansatte en generell aktsomhetsplikt til å verne om hovedarbeidsgivers interesser. Forsvarssektorens særlige ansvar og myndighet tilsier at forsvarspersonell i tillegg bør ha en skjerpet aktsomhet overfor visse biervervsaktiviteter, lønnede eller ulønnede, som kan sies å ha preg av militær karakter og som kan identifiseres med forsvarssektorens virksomhet.

Det er vanskelig å gi noen uttømmende regel, men det er samtidig behov for en konkretisering av hva som forventes av de ansatte i forsvarssektoren. Departementet ønsker derfor å etablere en rettslig standard som gir tilstrekkelig klarhet på området.

En slik regelendring kan tenkes gjennomført enten gjennom en avtale mellom virksomheten og dens tillitsvalgte, eller som en lov- eller forskriftsendring. Departementet har vurdert begge disse alternativene.

I SPH pkt. 10.13 er det lagt til grunn at dersom enkelte statlige virksomheter har behov for særlig regulering av adgangen til bierverv i sin virksomhet grunnet sin egenart, bør dette gjøres gjennom etablering av en avtale om dette. En slik løsning vil sikre forankring av behov for særlige regler og løsning for egen virksomhet med virksomhetens arbeidstakerorganisasjoner. Dette ivaretar arbeidstakerorganisasjonenes medvirkning i viktige prosesser på en svært god måte. På den annen side vil en lovforankring gi større autorativ forankring av reglene. Lovendringer kunngjøres og vil ha noe større tilgjengelighet enn avtaler mellom virksomheten og virksomhetens tillitsvalgte. Departementet er videre av den oppfatning at nye regler bør gjelde Forsvarsdepartementet med underliggende virksomheter. En lovendring er derfor å foretrekke foran flere virksomhetsrelaterte avtaler. Organisasjonenes medvirkning og involvering ivaretas for øvrig gjennom de etablerte rutiner mellom departementet og de sentrale arbeidstakerorganisasjonene i sektoren, og gjennom de alminnelige saksbehandlingsreglene i utredningsinstruksen.

Lovfesting er forøvrig valgt som løsning innen politi, helsevesen og domstolene, og en lovendring vil således også være å foretrekke for å sikre enhetlig regulering av begrensninger til å ta oppdrag og bierverv utenfor hovedstilling i staten.

EMK art. 8 forutsetter at eventuelle inngrep i de ansattes private frihet krever et tilstrekkelig klart hjemmelsgrunnlag. Inngrepet må også forfølge et av de formål som er nevnt i bestemmelsen og inngrepet må være nødvendig i et demokratisk samfunn. Departementet er av den oppfatning at en lovforankring gir et tilstrekkelig grunnlag for å etablere nærmere regler om adgangen til å ta oppdrag ved siden av hovedstillingen, uten å komme i konflikt med EMK art. 8. Forslaget oppfyller alle vilkårene etter EMK art. 8.

Departementet mener den beste løsningen er en lovendring som presiserer forsvarspersonellets særlige aktsomhetsplikt i kombinasjon med at det for visse oppdrag og aktiviteter utenfor forsvarssektoren kreves forutgående samtykke fra arbeidsgiver.

4.4.3 Nærmere om lovendringsforslaget

Departementet foreslår i høringsutkastet at det utarbeides en ny lovbestemmelse som regulerer forsvarspersonellets adgang til å ta oppdrag utenfor forsvarssektoren. Bestemmelsen foreslås innført som § 4a under kapittel II i forsvarspersonelloven.

Departementet foreslår å lovfeste i fpl. § 4a første ledd at forsvarspersonell har en plikt til å utvise særlig aktsomhet ved vurderingen av ev. bierverv eller engasjement utenfor forsvarssektoren. I henhold til lojalitetsplikten har den ansatte ikke adgang til å ta oppdrag eller ta del i aktiviteter som kan komme i konflikt med hovedarbeidsgivers interesser, og de arbeidsoppgaver vedkommende har for hovedarbeidsgiver. En lovfesting av lojalitetsplikten vil understreke at bierverv mv. kan innvirke og få konsekvenser for allerede eksisterende arbeidsforhold, og vil bidra til en økt bevisstgjøring om den enkeltes forpliktelser overfor hovedarbeidsgiver som følger av arbeidsforholdet.

Departementet mener videre at det, grunnet Forsvarets rolle og behovet for tillit hos befolkningen, er behov for å klargjøre nærmere hvilke aktiviteter som forsvarspersonell ikke kan ta del i på fritiden. Det foreslås derfor at det i fpl. § 4a annet ledd etableres en plikt for forsvarspersonell til å søke om hovedarbeidsgivers samtykke til at man kan ta del i visse oppdrag utenfor forsvarssektoren.

Bestemmelsens annet ledd retter seg både mot bierverv mot vederlag, og oppdrag eller andre aktiviteter uten vederlag. Det foreslås presisert i loven at forsvarspersonell, ikke uten samtykke, kan ha lønnet eller ulønnet oppdrag av militær karakter utenfor forsvarssektoren som er nært beslektet med arbeidet vedkommende utfører hos hovedarbeidsgiver.

Dersom den enkelte vurderer å ta del i slik aktivitet, plikter vedkommende å fremme søknad til hovedarbeidsgiver for avgjørelse. Dette skal skje i forkant av eventuelle oppdrag o.l. Dette for å skape klarhet i om aktiviteten som vedkommende vurderer å ta del i er akseptabel sett i lys av den rolle vedkommende har i forsvarssektoren.

Bestemmelsen innebærer at arbeidsgiver kan nekte egne ansatte å ta del i visse aktiviteter og ta visse oppdrag for andre arbeidsgivere. Samtykke skal kunne nektes hvor oppdraget er nært beslektet med arbeidet vedkommende utfører hos hovedarbeidsgiver, slik at det kan oppstå tvil om hvilken egenskap arbeidstakeren opptrer i. Samtykke må heller ikke gis der deltakelse i aktiviteten kan redusere arbeidstakerens evne eller mulighet til å utføre tjenesten forsvarlig. Arbeidsgiver skal på eget grunnlag vurdere om det foreligger saklig grunnlag for å nekte den ansatte å ta del i slik aktivitet. Dette må vurderes konkret, og det sentrale vurderingstema vil være om aktiviteten kan anses å komme i konflikt med vedkommendes tjenesteplikter overfor hovedarbeidsgiver. Bestemmelsen fastslår at i slike situasjoner vil forsvarspersonell ikke kunne involvere seg i slike aktiviteter med mindre hovedarbeidsgiver gir uttrykkelig samtykke til dette i forkant. Det er aktivitet ved siden av arbeid for hovedarbeidsgiver og som er av militær karakter som krever uttrykkelig samtykke. Hensikten med bestemmelsen er å dekke aktivitet som kan identifiseres med forsvarssektoren, særlig Forsvarets myndighetsutøvelse. Departementet ønsker ikke at det skal kunne reises tvil om en slik aktivitet utøves av, eller på vegne av forsvarssektoren. Videre er det ikke ønskelig at aktiviteter har uønskede koblinger mot forsvarssektoren og bruk av militære ferdigheter, og kan sette Forsvaret i et dårlig lys.

Forsvarspersonell kan som hovedregel ikke delta i handlinger av militær karakter på fritiden.

En aktivitet vil typisk anses å være av militær karakter dersom den utad kan forstås som en naturlig del av forsvarssektorens tjenesteoppgaver og krever opplæring i militære ferdigheter eller i bruk av militært utstyr.

Vurderingen av om en aktivitet, et oppdrag eller et bierverv skal godkjennes av arbeidsgiver beror som tidligere nevnt på en konkret objektiv vurdering, bl.a. hvorvidt det:

• utad fremstår som en naturlig del av forsvarssektorens tjenesteoppgaver,

• utad kan reise tvil om den utføres av eller er godkjent av norsk forsvarsmyndighet,

• krever opplæring i militære ferdigheter eller i bruk av militært utstyr,

• er forbudt eller det kan reises tvil om aktiviteten er etisk forsvarlig,

• er egnet til å skade tjenestestillingens eller arbeidsgiverens anseelse,

• kan hemme eller sinke arbeidstakerens ordinære arbeid, eller

• kan medføre at forsvarspersonell kan komme i lojalitetskonflikt med hovedarbeidsgiver.

Forhold som lett kan utløse søknadsplikt vil være aktiviteter som er knyttet til våpentrening og våpenbruk, nærkamp og overlevelseskunnskap og bruk og opplæring i avansert teknologi eller materiell som brukes til militære formål. Videre vil også bruk av tilegnede ferdigheter fra Forsvaret om navigering og bruk av navigeringsmateriell, opplæring i informasjonsinnhenting og etterretning samt bruk og opplæring i sikkerhetssystemer og IKT-plattformer, kunne utløse søknadsplikt dersom dette er nært beslektet med arbeidet vedkommende utfører hos hovedarbeidsgiver.

I dag løses slike oppgaver både av militært og sivilt personell innen sektoren, og det er derfor ingen grunn til å begrense reglenes anvendelse til militært personell. Det er heller ikke uvanlig at militært personell med slik utdanning og tjeneste går over i sivile stillinger i forsvarssektoren. Det bemerkes imidlertid at det antas at reglene vil kunne få konsekvenser for et begrenset antall sivilt ansatte.

Oppdrag av sikkerhetsmessig karakter, herunder oppdrag for den private sikkerhetsbransjen, vil utløse søknadsplikt.

Hvorvidt aktiviteten forutsetter samtykke beror også på hvilken funksjon vedkommende har eller tidligere har hatt i forsvarssektoren. Vurderingen om søknadsplikt vil slik sett stille seg forskjellig for en offiser fra Forsvarets spesialstyrker eller militærpolitiet og en renholder i Forsvarsbygg. Vurderingen av om samtykke kreves, og om samtykke skal gis, skal skje på et objektivt grunnlag sett i lys av aktivitetens karakter og vedkommendes tjenestefunksjon i forsvarssektoren.

Ved vurderingen skal det tas særlig hensyn til å legge til rette for, opprettholde og styrke samfunnets tillit til forsvarssektoren i sin helhet. Forsvarspersonell plikter som følge av sitt tilsettingsforhold i forsvarssektoren å utøve en nødvendig profesjonalitet, rolleforståelse og holdninger i sin atferd, både i og utenfor tjenesten. Personell som har eller tidligere har hatt operative funksjoner i forsvarssektoren vil måtte utvise særlig aktsomhet knyttet til eventuelle biaktiviteter. Dette som følge av at personer med slik bakgrunn lettere vil bli koblet mot Forsvaret utad, uavhengig av hvilken aktivitet de ønsker å ta del i utenfor forsvarssektoren. Dette gjelder særlig operativt personell med tjeneste i eller bakgrunn fra Forsvarets spesialstyrker, Telemark bataljon, Kystjegerkommandoen, HVs innsatsstyrke, Etterretningstjenesten, Forsvarets sikkerhetsavdeling og Nasjonal sikkerhetsmyndighet, og som utad lett kan kobles mot disse tjenestefunksjonene. Dette er også forhold som arbeidsgiver må være særlig oppmerksom på i sin behandling av søknader om aksept for å ta oppdrag utenfor forsvarssektoren.

Enkelte aktiviteter faller åpenbart utenfor samtykkeplikten. Dette gjelder aktiviteter som har et åpenbart samfunnsnyttig formål til tross for at aktiviteten inneholder elementer av militær karakter, eller forutsetter kompetanse innen militære disipliner. Dette gjelder f.eks. å involvere seg i opplæring av speidere i feltferdigheter, opplæring i kampsport innen organisert idrett, skyte- og våpenopplæring innen organiserte skytterlag eller oppøve marsjferdigheter hos musikkorps. Slike aktiviteter vil normalt ikke anses som kontroversielle i denne forbindelse, og vil ikke utløse noen søknadsplikt for den ansatte. Det samme gjelder deltakelse i offentlige utvalg e.l. eller tjenesteoppdrag for andre statlige virksomheter utenfor forsvarssektoren. For slike aktiviteter gjelder de alminnelige reglene i staten.

Den foreslåtte bestemmelsen om søknadsplikt for visse aktiviteter pålegger den enkelte forsvarsansatte en særlig plikt til å vurdere hensynet til hovedarbeidsgiver i forhold til egne aktiviteter på fritiden. Dersom vedkommende er usikker på om en aktivitet er nært beslektet med arbeidet vedkommende utfører hos hovedarbeidsgiver, slik at det kan oppstå tvil om hvilken egenskap arbeidstakeren opptrer i, eller hvorvidt aktiviteten kan redusere vedkommendes evne eller mulighet til å utføre tjenesten forsvarlig, skal vedkommende rådføre seg med arbeidsgiver og søke om særlig samtykke. Dette for å skape nødvendig klarhet i arbeidsforholdet etter mønster av den alminnelige lojalitetsplikten i arbeidsforhold. Det er aktivitetens objektive karakter og hensynet til befolkningens tillit til forsvarssektoren som er avgjørende for om samtykke skal gis eller ikke. Den ansattes subjektive oppfatning av saken er således ikke relevant.

Det er arbeidsgiver i den enkelte virksomhet hvor vedkommende er ansatt som skal vurdere søknader etter bestemmelsen. Forslaget til fpl. § 4a benytter begrepet hovedarbeidsgiver. Dette for å klargjøre at det er vedkommendes arbeidsgiver i forsvarssektoren som skal vurdere søknader om oppdrag o.l. utenfor forsvarssektoren. Dette i motsetning til biarbeidsgiver, som vedkommende ev. ønsker å ta bierverv for.

Det vil normalt være virksomhetens personalenhet som utøver arbeidsgiveransvaret på vegne av virksomheten. I Forsvaret vil det være naturlig at arbeidsgivermyndigheten ved lokal driftsenhet vurderer søknader om aksept av slike biaktiviteter.

For å sikre klarhet rundt bestemmelsens nærmere innhold foreslås det i fpl. § 4a tredje ledd at departementet gis myndighet til å gi utfyllende regler til bestemmelsen. Denne myndigheten kan eventuelt delegeres til underliggende etat dersom departementet finner dette hensiktsmessig.

De foreslåtte regler om forsvarspersonellets adgang til å ta oppdrag utenfor forsvarssektoren begrenser ikke plikten til å opplyse om bierverv, oppdrag o.l. som følger av tilsettingsavtale eller andre relevante rettsregler slik som den ulovfestede lojalitetsplikten. Dette foreslås presisert i fpl. § 4a fjerde ledd.

Som følge av at forslaget til fpl. § 4a også omfatter sivilt personell, er det også nødvendig å endre kapitteloverskriften i fpl. kapittel II. Dagens bestemmelse angir at kapitlet vedrører Forvaltningen av militært personell. Det foreslås derfor at kapitteloverskriften endres til Forvaltningsbestemmelser.

Departementet har i høringsutkastet vurdert det slik at lovforslaget ikke kommer i konflikt med Den europeiske menneskerettskonvensjonen, jf. EMK artikkel 8. De foreslåtte begrensninger i forsvarspersonells frihet til å utnytte egen arbeidskraft og kompetanse ved siden av tjenesten i forsvarssektoren vil være forankret i lov. Bestemmelsen angir klart vurderingstemaet for når samtykke kreves og hensynet til legalitetsprinsippet anses for å være oppfylt. Det foreligger videre et samfunnsmessig behov for å unngå tvil om hvorvidt enkelte aktiviteter utføres av eller på vegne av virksomhet i forsvarssektoren, og lovforslaget fremmer dette behovet. Departementet mener videre at forslaget er balansert, og at det ikke anses å gå lengre enn det som er rimelig i lys av beskyttelsesinteressene for arbeidstakeren. Forslaget fremmer legitime formål og tiltaket anses å være forholdsmessig.

Forslaget til ny § 4a er ment å gjelde alt personell ansatt i Forsvarsdepartementet med underliggende etater, både sivilt og militært personell. Dette fordrer at fpl. § 2 justeres og at forsvarspersonell defineres i bestemmelsen. Dette innebærer at virkeområdet til loven utvides til også å gjelde sivilt personell. Bakgrunnen er forslaget om innføring av fpl. § 4a. Det bemerkes for øvrig at enkelte bestemmelser i forsvarspersonelloven allerede i dag kan gjelde sivilt personell. Det vises til fpl. § 10 om pliktmessig avhold og § 11 om disponeringsplikt til internasjonale operasjoner.

4.4.4 Høringsinstansenes syn

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet (FAD) har foreslått enkelte klargjøringer i høringsnotatets beskrivelse av gjeldende regler i staten hva gjelder bierverv og forholdet til tjenestemannslovens sanksjonsregler mv. FAD har videre bemerket at enkelte referanser til Statens personellhåndbok bør oppdateres. FAD har for øvrig ingen merknader til departementets forslag til lovendringer.

Øvrige departementer som har svart på høringen har ikke noen merknader til forslaget.

Forsvarsbygg uttrykker at de ikke har noen merknader til de forslag som er fremmet i saken. Forsvarsbygg oppfordrer departementet til å vurdere lovens tittel, siden forslaget til ny § 4a medfører at loven ikke lenger bare vil gjelde Forsvarets personell.

Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) er av den oppfatning at problemstillingen rundt adgangen for forsvarspersonell til å ta lønnede eller ulønnede oppdrag utenfor forsvarssektoren er meget aktuell for personer ved FFI. Lovens forslag om også å inkludere sivilt personell vil således medføre at loven vil gjelde for alt personell ved FFI. Det er viktig for instituttledelsen at personell kan ha bierverv utenfor forsvarssektoren. Dette kan være utvekslingsavtaler mellom FFI og profilerte akademiske læresteder eller institutter, og avtaler med industrien. Slike engasjementer kan også tenkes over landegrensene. FFI mener dette er nyttige og nødvendige kompetanseutvekslinger som instituttet er avhengig av for å opprettholde sitt høye faglige nivå, og som stimulerer ansatte og bidrar til å etablere gode kontakter med interessante fagmiljøer utenfor instituttet. Instituttet har i sine arbeidsavtaler med ansatte betingelser som regulerer oppdrag utenfor FFI som konsulent eller bierverv på en måte som synes å komme godt innenfor den foreslåtte ordlyden i ny § 4a. FFI har videre uttrykt ønske om å delta i arbeidet med utfyllende regler til bestemmelsen.

Forsvarsstaben og Nasjonal sikkerhetsmyndighet har ikke fremsendt innspill til høringen.

Generaladvokaten støtter departementets forslag. Generaladvokaten uttrykker at det åpenbart er vanskelig å formulere uttømmende regler for hva som ikke aksepteres. En presisering av aktsomhetsplikten kombinert med et krav om at visse aktiviteter, oppdrag eller bierverv krever godkjenning av arbeidsgiver, mener Generaladvokaten kan være veien å gå. Stikkordet vil da være om oppdraget er av millitær karakter.

Yrkesorganisasjonenes sentralforbund (YS) er av den oppfatning at lovforslaget allerede er regulert innen gjeldende lov- og avtaleverk, enten ved særlovgivning eller innenfor det som generelt gjelder statsansatte. YS er kritiske til grunnlaget og argumentasjonen til forslaget, og mener at det gjennom dialog og likeverd mellom partene er mulig for en ytterligere presisering av gjeldende lov, om partene ønsker dette. YS mener at de ansattes rettigheter og plikter skal ivaretas og utvikles gjennom samhandling og medbestemmelse og utøvelse av godt lederskap på statens lederplattform og forsvarlig arbeidsgiverpolitikk, og mener at endringsforslagene ikke er et uttrykk for dette. YS viser for øvrig til høringsinnspillene fra tjenestemannsorganisasjonene Befalets fellesorganisasjon og Personellforbundet.

Befalets fellesorganisasjon (BFO) støtter ikke forslaget og mener at behovet for lovregulering allerede er godt regulert gjennom SPH, jf. PM 1984-23 (statstjenestemenns adgang til bierverv utenfor hovedstilling). Etter BFOs syn vil lovforslaget innskrenke de ansattes arbeidsrettslige vilkår og innebære at arbeidsgiver fraskriver seg det lederansvar som påhviler virksomheten. BFO er av den oppfatning at behovet for en regulering av adgangen til å ta oppdrag utenfor forsvarssektoren eventuelt bør reguleres i en avtale for virksomheten, eventuelt regulere begrensninger i arbeidsavtaler med den enkelte ved behov.

Personellforbundet (PEFO) ser ingen tungtveiende grunner som nødvendiggjør de lovendringer som er foreslått. Personellforbundet mener at adgangen til å inneha bierverv eller lønnede og ulønnede oppdrag utenfor Forsvaret allerede er regulert gjennom overordnede føringer, retningslinjer og rutiner. Personellforbundet uttrykker at de ikke støtter en utvikling hvor man basert på enkelthendelser bruker store ressurser til å lovregulere detaljer og derigjennom byråkratiserer Forsvaret ytterligere. Det er for øvrig vist til tidligere innspill til departementet.

LO Stat har inngitt høringsinnspill på vegne av LO-forbundene Norsk offisersforbund (NOF) og Norsk tjenestemannslag (NTL). LO Stat mener at tjenestemannsloven og hovedtariffavtalen i staten skal være grunnlaget for regulering av forholdet mellom arbeidstaker og arbeidsgiver i staten. LO Stat er kritisk til å lovfeste særlige regler for enkeltgrupper. De mener at dette kan være med på å uthule tjenestemannsloven, hovedtariffavtalen og svekke arbeidstakernes vern, medbestemmelse og innflytelse.

LO Stat ser ikke bort fra at forsvarssektoren har behov for særlige regler om adgangen til å ta lønnede og ulønnede oppdrag utenfor Forsvaret. Gjennomføring av dette bør imidlertid følge anvisningen fra FAD ved å etablere en egen avtale for virksomheten, før man tar i bruk lovregulering. LO Stat uttrykker at de er overbevist om at enighet mellom partene styrker håndhevelsen av slike særlige regler og går imot forslaget om en særlig lovregulering av disse forholdene for ansatte i Forsvaret.

Krigsskoleutdannede offiserers landsforening og Fellesforbundet har ingen merknader til lovforslaget.

Legeforeningen er positiv til den foreslåtte endringen. Legeforeningen ber imidlertid departementet klargjøre lovforslagets innvirkning på gjeldende praksis for militære leger med redusert arbeidstid i Forsvaret (18/24 timer per uke), herunder gruppens adgang til å inneha yrkesrettede bierverv ved siden av tjenesten i Forsvaret. Legeforeningen viser til Stortingsmelding nr. 18 (1994-1995) pkt. 1.2 og særavtale for militært fast tilsatte leger i full stilling med redusert arbeidstid punkt 3.1-3.2, som bygger på at leger ansatt i Forsvaret skal ha mulighet til å ta bierverv for å opprettholde god medisinsk kompetanse og sikre rekruttering av leger til Forsvaret.

4.4.5 Departementets vurderinger

Departementet har på bakgrunn av dels kritiske merknader fra YS Stat, BFO, PEFO og LO Stat hatt møte med BFO, NOF, NTL Forsvaret og PEFO for å diskutere merknadene og lovforslagene nærmere.

Departementet konstaterer at BFO, NTL Forsvaret og PEFO er skeptiske til behovet for en lovendring. BFO ser ikke et behov for nærmere regulering av adgangen til å ta oppdrag utenfor forsvarssektoren, og mener at gjeldende regler er tilstrekkelige. BFO kan være enig i at det er hensiktsmessig å regulere normer for ønsket atferd i Forsvaret, men er uenig i at dette bør skje ved lovregulering. BFO, NTL Forsvaret og PEFO mener at enkeltsaker ikke skal styre regelverksutformingen i Forsvaret. BFO mener videre at man må se lovforslaget i helhet med personellpolitikken i sektoren, herunder allerede igangsatt arbeid med holdninger, etikk og ledelse (HEL) mv. i forsvarssektoren. Organisasjonene mener at HEL-arbeidet bidrar til en økt rolleforståelse hos ansatte, som tilsier at det ikke er behov for en lovregulering.

Det ble i møte med organisasjonene gitt uttrykk for at de oppfatter formålet med lovforslaget å være et ønske om å etablere en særlig hjemmel for å reagere mot uønsket atferd utenfor tjenesten. Organisasjonene mener en slik tilnærming ikke kan anses som en forsvarlig arbeidsgiverholdning. Departementet understreker imidlertid at vi ikke har hatt til hensikt å etablere en særhjemmel for tjenestesrettslige reaksjoner. Reglene i tjenestemannsloven og disiplinærloven står fast for eventuelle reaksjoner på plikttjenestebrudd. Departementet har gjennom forslagene i høringsbrevet ønsket å klargjøre lojalitetspliktens innhold for forsvarsansatte, i lys av et særlig behov for dette. En slik klargjøring mener departementet vil sikre større forutsigbarhet for personellet og bidra til å sikre trygghet om hvilke begrensninger som gjelder for adgangen til å ta oppdrag utenfor forsvarssektoren.

Departementet registrerer for øvrig at NOF ikke er negative til en lovregulering, men ønsker at eventuelle regler utformes ved dialog og forhandling. Dette mener NOF vil sikre større forankring i forsvarssektoren, noe som er et bedre egnet virkemiddel for å påvirke rolleforståelse og holdninger hos forsvarspersonell. NOF og BFO er positive til en felles avtale for hele sektoren. PEFO og NTL uttrykker også støtte til en slik tilnærming.

Etter en helhetlig vurdering av behovet for en lovregulering, herunder de innspill som er kommet fra organisasjonene, er departementet noe usikker på om behovet er sterkt nok i forsvarssektoren til å foreslå etableringen av et generelt samtykkekrav for oppdrag av militær karakter. Dette er et inngripende virkemiddel. Det er imidlertid ikke uvanlig at enkeltsaker påvirker regelverksutformingen, men samtidig konstaterer departementet at det har vært få saker hvor tilliten til Forsvaret og Forsvarets omdømme har blitt satt på spissen. De få eksempler forsvarssektoren har hatt på slike saker de senere år har vært alvorlige, men har oppstått i en tid hvor departementets pågående arbeid med holdninger, etikk og ledelse (HEL) har vært i startfasen. Holdningsarbeid tar tid, og vi mener at effektene av dette pågående arbeidet vil øke i årene fremover. Vi mener derfor at behovet for inngripende virkemidler overfor ansatte for å regulere ønsket atferd vil antas å bli ytterligere redusert i årene som kommer. Departementet er derfor av den oppfatning at et generelt krav om samtykkeplikt ikke anses nødvendig for å oppnå en ønsket kultur og atferd i forsvarssektoren.

Departementet mener imidlertid at det er svært viktig at arbeidsgivers forventninger til eget personell klargjøres. De saker som har aktualisert spørsmålet om lovendring, er et uttrykk for at deler av Forsvaret ikke nødvendigvis har de holdninger og rolleforståelse som man bør kunne forvente av vårt personell. Sakene har bidratt til å svekke Forsvarets omdømme, og det er viktig å sikre at man unngår slike saker i fremtiden. Departementet foreslår derfor at man i tillegg til det pågående HEL-arbeidet, klargjør nærmere regler om adgangen til å ta oppdrag utenfor forsvarssektoren i loven.

Departementet er av den oppfatning at en lovforankring gir et tilstrekkelig grunnlag for å etablere nærmere regler om adgangen til å ta oppdrag ved siden av hovedstillingen, uten å komme i konflikt med EMK art. 8. Forslaget oppfyller alle vilkårene etter EMK art. 8.

Det foreslås at høringsforslaget til § 4a første ledd opprettholdes. Bestemmelsen klargjør at forsvarspersonell har en særlig plikt til å utvise særlig aktsomhet ved vurderingen av oppdrag utenfor forsvarssektoren. Personellet kan ikke delta i aktiviteter som er forbudt i lov eller forskrift.

Det foreslås i nytt § 4a annet ledd at forsvarspersonell har en plikt til å avklare lønnede og ulønnede oppdrag utenfor forsvarssektoren som er nært beslektet med arbeidet vedkommende utfører hos hovedarbeidsgiver. Dette innebærer en aktiv meldeplikt for vedkommende. Det foreslås ikke innført noe generelt krav til samtykke, men lojalitetspliktens innhold klargjøres for å unngå tvil om dens rekkevidde.

Departementet har vurdert særskilt hvilke personellgrupper som bør omfattes av disse lovforslagene. I dag gjelder loven i medhold av § 2 tilsatt militært personell, med mindre annet er fastsatt i eller i medhold av loven. Det følger av gjeldende § 10 at reglene om pliktmessig avhold også gjelder vernepliktige, jf. § 3. Videre er det gjennom §§ 10 og 11 forutsatt at reglene også kan gjelde sivilt personell.

Departementet er for det første av den oppfatning at lovforslaget bør gjelde alt tilsatt militært og sivilt personell i sektoren. Det er videre vurdert om personell som tjenestegjør i medhold av vernepliktslovgivningen bør omfattes av lovforslagene. Dette personellet har normalt ikke et formelt tilsettingsforhold til virksomheter i forsvarssektoren, og tjenestegjør i et begrenset tidsrom.

De som avtjener førstegangstjeneste etter vernepliktsloven har en tjenestetid som er sammenlignbar med midlertidig tilsetting. Vernepliktige som avtjener førstegangstjeneste har en tjenestefunksjon, og i løpet av tjenestetiden opparbeider de seg en erfaring som gjør at det lett kan reises tvil om hvilken egenskap de opptrer i, dersom de påtar seg oppdrag utenfor sektoren i tjenestetiden. Vi mener derfor at dette personellet også bør omfattes av plikten til å utvise særlig aktsomhet i § 4a første ledd og meldeplikten etter § 4a annet ledd i den perioden de faktisk avtjener førstegangstjeneste.

Når det gjelder personell som avtjener tjeneste i Heimevernet, er disse inne til tjeneste i korte tidsrom per år. Når disse ikke avtjener tjeneste i Forsvaret, har de normalt andre oppdrag og tjenesteforhold i samfunnet for øvrig. Tilknytningen til Forsvaret er normalt noe svakere enn personell som er inne til førstegangstjeneste over en lengre periode, men det kan også for denne kategorien tenkes at det lett kan bli reist tvil om egenskapen de opptrer i så lenge de har bakgrunn fra sektoren, jevnlig avtjener tjeneste i Forsvaret og besitter militær erfaring og våpenkunnskap. Dette taler for at også disse bør omfattes av lovforslaget. Enkelte av disse har inngått kontrakt om tjeneste i Heimevernets innsatsstyrker. Innsatsstyrkene skal ivareta behovet for evne til raskt å kunne kraftsamle styrker, bl.a. gjennom målrettet trening, med personell med rett kompetanse og riktig utstyr. Slik tjeneste forutsetter treårig kontrakt om utvidet tjenesteplikt, og personellet kan pålegges inntil 30 dager årlig tjenesteplikt i tillegg til den generelle tjenesteplikten i Heimevernet. Dette personellet har en sterk tilknytning til Forsvaret og militære ferdigheter, selv om også disse til daglig har oppdrag eller tjeneste utenfor Forsvaret. For heimevernspersonell som ikke inngår i innsatsstyrken anses det ikke hensiktsmessig å avgrense meldeplikten til de perioder de faktisk tjenestegjør i Forsvaret. Forsvarets behov for å unngå rolleblanding og uønsket identifisering med Forsvaret, tilsier at alt heimevernspersonell omfattes av plikten til å utvise særlig aktsomhet i § 4a første ledd og meldeplikten etter § 4a annet ledd.

Med forsvarspersonell forstås etter dette tilsatt personell, militært og sivilt, samt vernepliktig personell i forsvarssektoren. Denne definisjonen foreslås inntatt i loven § 3.

Forslaget til innføring av meldeplikt i § 4a annet ledd innebærer at arbeidsgiver på selvstendig grunnlag vurderer om innmeldt aktivitet er forenlig med arbeidsgivers vurdering av lojalitetsplikten. Tilsvarende gjelder den som er ansvarlig befal for underlagte vernepliktige mannskaper.

Den enkelte må selv vurdere om en aktivitet er av en slik karakter at det kan oppstå tvil om den utføres av, eller på vegne av Forsvaret eller andre virksomheter i forsvarssektoren. Relevante momenter for vurderingen av om man har en aktiv meldeplikt vil blant annet være om aktiviteten:

• utad fremstår som en naturlig del av forsvarssektorens tjenesteoppgaver,

• utad kan reise tvil om den utføres av eller er godkjent av norsk forsvarsmyndighet,

• krever opplæring i militære ferdigheter eller i bruk av militært utstyr,

• kan reise tvil om den er etisk forsvarlig,

• er egnet til å skade tjenestestillingens eller arbeidsgiverens anseelse,

• kan hemme eller sinke arbeidstakerens ordinære arbeid, eller

• kan medføre at den enkelte kan komme i lojalitetskonflikt med hovedarbeidsgiver.

Forhold som lett kan utløse meldeplikt vil etter dette være aktiviteter som er knyttet til våpentrening og våpenbruk, nærkamp og overlevelseskunnskap, bruk og opplæring avansert teknologi eller materiell som brukes til militære formål. Videre vil også bruk av tilegnede ferdigheter fra Forsvaret om navigering og bruk av navigeringsmateriell, opplæring i informasjonsinnhenting og etterretning samt bruk og opplæring i sikkerhetssystemer og IKT-plattformer kunne utløse meldeplikt dersom det er nært beslektet med arbeidet vedkommende utfører hos hovedarbeidsgiver.

Oppdrag av sikkerhetsmessig karakter, herunder oppdrag for den private sikkerhetsbransje, vil normalt utløse meldeplikt. Personell som har eller tidligere har hatt operative funksjoner i forsvarssektoren, vil måtte utvise særlig aktsomhet knyttet til eventuelle biaktiviteter. Dette som følge av at personer med slik bakgrunn lettere vil bli koblet mot Forsvaret utad, uavhengig av hvilken aktivitet de ønsker å ta del i utenfor forsvarssektoren.

Enkelte aktiviteter faller åpenbart utenfor meldeplikten. Dette gjelder aktiviteter som har et åpenbart samfunnsnyttig formål til tross for at aktiviteten inneholder elementer av militær karakter, eller forutsetter kompetanse innen militære disipliner. Dette gjelder f.eks. å involvere seg i opplæring av speidere i feltferdigheter, opplæring i kampsport innen organisert idrett, skyte- og våpenopplæring innen organiserte skytterlag eller oppøve marsjferdigheter hos musikkorps. Slike aktiviteter vil normalt ikke anses som kontroversielle i denne forbindelse, og vil ikke utløse noen meldeplikt for den ansatte. Det samme gjelder deltakelse i offentlige utvalg e.l. eller tjenesteoppdrag for andre statlige virksomheter utenfor forsvarssektoren. For slike aktiviteter gjelder de alminnelige reglene i staten.

Den enkelte virksomhet i forsvarssektoren kan etter gjeldende regler utforme nærmere retningslinjer for praktiseringen av en slik meldeplikt. Departementet opplever at arbeidsgivere i sektoren har et nært og godt samarbeid med personellorganisasjonene innen personellområdet, og departementet ser viktigheten av å videreføre dette samarbeidsforholdet. Departementet forutsetter at nærmere regler om meldeplikten i den enkelte virksomhet reguleres i nær dialog med arbeidstakerorganisasjonene i virksomheten etter intensjonene i Statens personalhåndbok. Dette er viktig for å sikre forankring i virksomheten. Nærmere regler i virksomheten bør nedtegnes for å sikre notoritet om hva som gjelder, og disse må meddeles personellet på egnet måte for å sikre at de ansatte har tilstrekkelig kunnskap om hva som gjelder.

Forslaget om meldeplikt vil også gjelde leger med redusert arbeidstid i Forsvaret. De bierverv som leger med redusert arbeidstid har vil normalt ikke komme i konflikt med lojalitetsplikten til Forsvaret. Leger har på linje med andre forsvarsansatte en særlig aktsomhetsplikt ved vurderingen av eventuelt bierverv eller oppdrag utenfor forsvarssektoren. Meldeplikten inntrer dersom man vurderer å ta oppdrag utenfor forsvarssektoren hvor det kan oppstå tvil om hvilken egenskap arbeidstakeren opptrer i.

I den grad den enkelte virksomhet mener at det er særlig behov for et samtykkekrav for enkelte stillinger/avdelinger, så kan virksomheten vurdere hvorvidt samtykkekrav bør innarbeides i individuelle arbeidsavtaler. Endring av allerede inngåtte avtaler vil kreve aksept fra arbeidstakeren.

For enkelte stillinger/avdelinger i Forsvaret mener departementet at det vil være et særlig behov for å kunne praktisere et samtykkekrav for å kunne ta lønnede og ulønnede oppdrag utenfor forsvarssektoren. Dette vil typisk gjelde tjenestegjørende personell med en særlig spesialistkompetanse relatert til Forsvarets behov og oppgaver. Dette gjelder bl.a. spesialstyrkene og andre spesialistkategorier av personell med tilsettingsforhold til forsvarssektoren.

Slikt personell innehar en spesialistkompetanse og funksjon i Forsvaret som gjør at utøvelsen av eventuelle bierverv lett medfører tvil om hvilken egenskap arbeidstakeren opptrer i. Deltakelse i aktiviteter ved siden av tjenesten i Forsvaret kan være uheldig av hensyn til Forsvarets legitimitet og omdømme. Departementet mener at det er særlig viktig av hensyn til Forsvarets interesser å kunne pålegge særlige begrensninger i adgangen til å ta oppdrag utenfor forsvarssektoren for slikt personell, og forutsette at slike aktiviteter avklares med arbeidsgiver i forkant. Et slikt inngrep bør forutsette et klart hjemmelsgrunnlag. Det foreslås derfor at departementet, etter anmodning fra forsvarssjefen, kan fastsette samtykkekrav for enkelte stillinger/avdelinger i Forsvaret hvor dette anses nødvendig av hensyn til Forsvarets behov og hvor dette anses forholdsmessig ut fra den ansattes funksjon sett opp mot vedkommendes personverninteresser. Tjenestemannsorganisasjonene forutsettes involvert i slike saker.

Det foreslås i § 4a fjerde ledd at det for enkelte stillinger og avdelinger kan innføres særskilt krav om at personell må innhente uttrykkelig samtykke fra arbeidsgiver for å kunne ta lønnede og ulønnede oppdrag utenfor forsvarssektoren.

Enkelte aktiviteter faller åpenbart utenfor samtykkeplikten. Dette gjelder aktiviteter som har et åpenbart samfunnsnyttig formål til tross for at aktiviteten inneholder elementer av militær karakter, eller forutsetter kompetanse innen militære disipliner. Dette gjelder f.eks. å involvere seg i opplæring av speidere i feltferdigheter, opplæring i kampsport innen organisert idrett, skyte- og våpenopplæring innen organiserte skytterlag eller oppøve marsjferdigheter hos musikkorps. Slike aktiviteter vil normalt ikke anses som kontroversielle i denne forbindelse, og vil ikke utløse plikt for å innhente samtykke for den ansatte. Det samme gjelder deltakelse i offentlige utvalg e.l. eller tjenesteoppdrag for andre statlige virksomheter utenfor forsvarssektoren. For slike aktiviteter gjelder de alminnelige reglene i staten.

4.4.6 Ny tittel på loven

Departementet foreslår å endre lovens tittel fra lov om personell i Forsvaret til lov om forsvarspersonell. Dette for å tydeliggjøre at loven ikke kun gjelder militært personell tilsatt i etaten Forsvaret, men også sivilt personell og øvrig personell ansatt i forsvarssektoren. Forsvarssektoren er Forsvarsdepartementet med underliggende etater. Dette foreslås også klargjort ved å innføre en definisjon av forsvarspersonell i loven § 3. Forsvarspersonell foreslås å omfatte militært og sivilt personell i Forsvarsdepartementet med underliggende etater.