2 Bakgrunn for lovforslaget
2.1 Oversikt
Planene om å utforme et nytt regelverk for Norsk kulturråd har vært presentert for Stortinget ved flere anledninger, således i St.meld. nr. 48 (2002–2003) Kulturpolitikk fram mot 2014, Prop. 1 S (2010–2011) og i Prop. 120 S (2010–2011) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2011, jf. kap. 2.3 hvor disse dokumentene er nærmere behandlet.
Regelverket som i dag fungerer som det formelle styringsgrunnlaget for Norsk kulturråd, stammer i all hovedsak fra etableringen av rådet i 1964 og avspeiler i begrenset grad virksomheten slik den er i dag. Det er behov for å utarbeide et nytt grunnleggende regelverk som er bedre tilpasset dagens forhold.
Departementet har gjennom årene delegert en rekke oppgaver til Kulturrådet, og nye funksjoner har kommet til. Kulturrådets administrasjon er i dag ikke bare sekretariat for rådskollegiet, men også for Utvalget for statens stipend og garantiinntekter for kunstnere og styret for Fond for lyd og bilde. Overføring av oppgaver innenfor arkiv- og museumsområdet fra tidligere ABM-utvikling har lagt nye oppgaver til Kulturrådet, og tilskuddsstrukturen er lagt om. Samtidig er viktige spørsmål som instruksjonsmyndigheten og rådets autonomi i fagsaker ikke tilstrekkelig avklart i det gjeldende regelverket.
Begrepsavklaring: Da Norsk kulturråd ble etablert, ble navnet gitt for å betegne det kollegiale organet. Etter hvert som administrasjonen har vokst i takt med nye oppgaver, er betegnelsen Norsk kulturråd brukt på hele virksomheten, altså både rådet og administrasjonen. Når vi i teksten nedenfor snakker om faglig uavhengighet og selvstendighet for Norsk kulturråd, relaterer det seg til det kollegiale organet, også kalt rådet.
Kulturrådet brukes som kortform for Norsk kulturråd.
2.2 Høringen
Kulturdepartementet nedsatte våren 2011 en arbeidsgruppe med representasjon fra departementet og Kulturrådet. Arbeidsgruppen fikk i oppdrag å utforme en rammelov med motiver som skulle inneholde de grunnleggende organisatoriske bestemmelsene for Kulturrådets virksomhet.
Arbeidsgruppen utarbeidet et høringsnotat som ble sendt på høring 9. mai 2012. Fristen for å inngi eventuelle merknader var 1. september 2012. Høringsnotatet ble sendt til følgende instanser:
Departementene
Fylkeskommunene
Kommunene
Sametinget
Arts & Business Norway (Forum for Kultur og Næringsliv)
Bildende Kunstneres Hjelpefond
Danse- og teatersentrum
Danseinformasjonen
Den norske Bokhandlerforening
Den norske Forfatterforening
Den norske Forleggerforening
FolkOrg
Fond for lyd og bilde
Fond for utøvende kunstnere
Forbundet Frie Fotografer
Grafill
GramArt
Kopinor
KORO
KS
Landsforeningen Norske Malere
Landslaget for lokal- og privatarkiv
Music Export Norway
Musikernes fellesorganisasjon
Nasjonalbiblioteket
NOPA
NORLA
NOTAM
Noregs Ungdomslag
Norges Fotografforbund
Norges Husflidslag
Norges Korforbund
Norges kulturvernforbund
Norges museumsforbund
Norges Musikkorps Forbund
Norsk Bibliotekforening
Norsk Billedhoggerforening
Norsk faglitterær forfatter- og oversetterforening
Norsk Filmforbund
Norsk Filmkritikerlag
Norsk film- og TV-produsenters forening
Norsk filminstitutt
Norsk folkedraktforum
Norsk Folkeminnelag
Norsk Form
Norsk ICOM
Norsk jazzforum
Norsk Journalistlag
Norsk Komponistforening
Norsk kritikerlag
Norsk kulturforum (NOKU)
Norsk kulturråd
Norsk musikkinformasjon, MIC
Norsk musikkråd
Norsk Oversetterforening
Norsk publikumsutvikling
Norsk Redaktørforening
Norsk Rockforbund
Norsk Sceneinstruktørforening
Norsk scenekunstbruk
Norsk Skuespillerforbund
Norsk Skuespillersenter
Norsk Teater og Orkesterforening (NTO)
Norsk Tidsskriftforening
Norsk tonekunstnersamfund
Norske arkitekters landsforbund
Norske Dramatikeres Forbund
Norske Barne- og Ungdomsforfattere
Norske Billedkunstnere
Norske Dansekunstnere
Norske Festivaler
Norske Filmregissører
Norske Grafikere
Norske interiørarkitekters og møbeldesigneres landsforbund
Norske Kunsthåndverkere
Norske Scenografer
Ny Musikk
OCA
Riksarkivaren
Riksantikvaren
Rikskonsertene
Riksteatret
Rådet for folkemusikk og folkedans
Samisk Kunstnerråd
Samspill
Språkrådet
Tegnerforbundet
Unge Kunstneres Samfunn
Utvalget for statens stipend og garantiinntekter
Det kom inn svar fra 51 høringsinstanser. Følgende instanser hadde ingen særskilte merknader til lovforslaget:
Arbeidsdepartementet
Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet
Fiskeri- og kystdepartementet
Fond for lyd og bilde
Forsvarsdepartementet
Fredrikstad kommune
Helse- og omsorgsdepartementet
Justis- og beredskapsdepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Kopinor
Kunnskapsdepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Miljøverndepartementet
Møre og Romsdal fylkeskommune
Nasjonalbiblioteket
Nærings- og handelsdepartementet
Riksantikvaren
Sametinget
Samferdselsdepartementet
Stavanger kommune
Utenriksdepartementet
Følgende instanser hadde realitetsmerknader:
Bergen kommune
Den norske Forfatterforening
Direktoratet for forvalting og IKT
Fond for utøvende kunstnere
Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet
Hedmark fylkeskommune
Kristiansand kommune
Landslaget for lokal- og privatarkiv
Musikernes fellesorganisasjon
Nordland fylkeskommune
Norges museumsforbund
Norsk Arkivråd
Norsk faglitterær forfatter- og oversetterforening
Norsk filminstitutt
Norsk Komponistforening
Norsk kulturråd (direktøren)
Norsk kulturråd (rådet)
Norske Kunsthåndtverkere
Norsk Redaktørforening
Riksarkivaren
Rogaland fylkeskommune
Råde kommune
Sandnes kommune
Sarpsborg kommune
Sogn og Fjordane fylkeskommune
Statens kunstnerstipend
Sør-Trøndelag fylkeskommune
Trondheim kommune
Troms fylkeskommune
Utvalget for statens stipend og garantiinntekter
Høringsinstansene har generelt en positiv holdning til at lovforslaget fremmes og til innholdet i forslaget. Merknadene dreier seg i hovedsak om vektlegging og tydeliggjøring av forskjellige aspekter ved lovforslaget. Merknadene og departementets vurderinger er behandlet i kap. 8.
2.3 Tidligere dokumenter med drøftelse av nytt regelverk
2.3.1 Innledning
Behovet for nytt regelverk for Norsk kulturråd har vært drøftet ved flere tidligere anledninger. I det følgende siteres det fra de viktigste dokumentene hvor dette behandles. Sitatene gir bakteppet og grunnlaget for dette lovarbeidet.
Først presenteres kulturmeldingen fra 2003, St.meld. nr. 48 (2002–2003) Kulturpolitikk fram mot 2014. Meldingen viser hvor uklart og uoversiktlig det gjeldende regelverket er på en rekke punkter, særlig når det gjelder spørsmålet om Kulturrådets uavhengighet. Så følger Løken-utvalgets rapport og utdrag fra stortingsmeldingen om omorganisering av ABM-utvikling, Meld. St. 20 (2009–2010). Deretter følger utdrag fra budsjettproposisjoner for 2011, Prop. 1 S (2010–2011) og Prop. 120 S (2010–2011).
2.3.2 St.meld. nr. 48 (2002–2003) Kulturpolitikk fram mot 2014
I kulturmeldingen fra 2003, St.meld. nr. 48 (2002–2003) Kulturpolitikk fram mot 2014, gjorde departementet følgende vurdering av regelverket for Kulturrådet:
«Generelt er regelverket prega av at det er vorte til på ulike tidspunkt, og at det ikkje på noko tidspunkt etter at Kulturrådet vart skipa, er gjort ei samla gjennomgåing av det formelle grunnlaget. I den vidare vurderinga er det tenleg å skilja mellom forskriftene for tilskotsordningane og regelverket elles.
Forskriftene for tilskotsordningane er i all hovudsak uproblematiske. Det er historiske grunnar for at støtte til scenekunst er skild ut i ei særskild forskrift, medan andre støtteordningar vert regulerte generelt. Departementet vil vurdera om det vil vera tenleg å slå dei to forskriftene saman til ei. I denne forskrifta vil ein så også kunna ta inn andre tilskotsordningar.
( . . . )
Regelverket for Kulturrådet og Kulturfondet har ei knapp form, men § 4 i forskrifta for Kulturrådet gjev på ein treffande måte uttrykk for det som framleis er oppgåvene for rådet. Regelverket har likevel nokre veikskapar. For det fyrste inneheld regelverket ikkje særleg klåre reglar for kor sjølvstendig Kulturrådet skal vera i høve til Stortinget og til departementet når det disponerer over Kulturfondet. For det andre inneheld det heller ikkje noko om at tilskot over Kulturfondet ikkje skal gå til permanente tiltak, slik arbeidsdelinga er vorten i praksis, og slik det går fram av dei to tilskotsforskriftene. For det tredje går det ikkje fram av regelverket at Kulturrådet har ei oppgåve som forvaltningsorgan også ved fordeling av ordinære løyvingar over kap. 320 post 74. Og for det fjerde er regelverket litt ufullstendig på den måten at det berre er det kollegiale organet, som i realiteten er leiinga for Kulturrådet, som går fram av føresegnene.
Arbeidsdelinga mellom departementet og Kulturrådet har i all hovudsak fungert godt. Likevel vil det vera tenleg å sjå nærare på korleis det samla regelverket kan gjevast ei meir samla og heilskapleg form, mellom anna for å klårgjera kompetansetilhøva ytterlegare.»
Deretter følger en relativt detaljert behandling og diskusjon av Kulturrådets uavhengige stilling og spørsmålet om instruksjonsrett. Det framkommer at det gjeldende regelverket på flere punkter ikke er særlig klart når det gjelder instruksjonsretten. Diskusjonen om instruksjonsretten er inntatt under kap. 4.8 Instruksjonsmyndigheten.
Kulturmeldingen konkluderer slik med hensyn til nytt regelverk:
«Det nye samla regelverket bør ordnast i to delar, ein del som regulerer organiseringa av Kulturrådet og tilhøvet mellom rådet, departementet og Stortinget, og ein del som regulerer tilskotsordningane og dermed tilhøvet mellom tilskotsmottakarar og rådet.
( . . . )
Det grunnleggjande regelverket bør utformast i lov, ikkje som no i plenarvedtak. Det høver som lovgjeving av di det har synt seg å vera lite behov for endringar over tid, og av di lovs form vil vera betre eigna til å regulera instruksjonsrett for Stortinget. Ei tilskotsforskrift vil då kunna vera heimla i lova.
Når det gjeld det materielle innhaldet av det grunnleggjande regelverket, er avklaring av grensene for instruksjonsrett det sentrale.»
I Innst. S. nr. 155 (2003–2004) støtter komiteens flertall (alle unntatt medlemmene fra Frp og SV) departementets vurdering mht. behovet for en gjennomgang av regelverket. Det siteres fra side 86 i innstillingen:
«( . . . ) Flertallet støtter departementets vurderinger i forhold til behovet for en gjennomgang av regelverket med sikte på en revisjon der reglene tilpasses dagens behov.»
2.3.3 Løken-utvalget
Kulturdepartementet nedsatte 10. oktober 2007 et utvalg ledet av Lene Løken for å gjennomgå ordningene for tildeling av statstilskudd til kulturformål. Utvalget ble bedt om å fremme forslag som bl.a. kunne bidra til å legge til rette for nyskaping og utvikling, redusere kostnadskrevende byråkrati og frigjøre ressurser til kunstnerisk virksomhet, gi større ansvar og frihet til de enkelte institusjonene, desentralisere og spre beslutninger og skjønnsutøvelse og styrke prinsippet om armlengdes avstand mellom politikk og kunstfaglig skjønn.
Et av punktene i mandatet var å gjennomgå ansvars- og arbeidsdelingen mellom departementet og Norsk kulturråd og arbeidsorganiseringen og arbeidsmåten ved fordelingen av tilskudd i Kulturrådet.
Løken-utvalget la fram sin rapport «Forenklet, samordnet og uavhengig. Om behov for endringer i tilskuddsforvaltningen for kunst- og kulturfeltet» 5. juni 2008. Rapporten konkluderer bl.a. slik i sin oppsummering når det gjelder Kulturrådets organisering:
«Utvalget mener at Norsk kulturråd bør omfatte en autonom funksjon, der Rådet som kollegialt organ autonomt foretar beslutningene, og en forvaltningsfunksjon underlagt departementet og forvaltet av Kulturrådets direktør. Skillet mellom disse funksjonene bør tydeliggjøres og kommuniseres godt internt og eksternt.
Rådet foreslås oppnevnt av Kulturdepartementet etter kunst- og kulturfaglige kriterier. Rådet bør ha 7-9 medlemmer. Rådsleder bør ikke ha andre posisjoner der vedkommende er underlagt departementet. Det foreslås rullerende oppnevning av rådsmedlemmer.»
Punkt to i oppsummeringen er fulgt opp ved at reglene om oppnevning og sammensetning av rådet ble endret ved kgl.res. 19. juni 2009 og St.prp. nr. 65 (2008–2009).
Når det gjelder det første punktet i Løken-utvalgets oppsummering, om å tydeliggjøre rådskollegiets autonome funksjon, begrunner utvalget dette bl.a. på følgende måte:
«Hovedproblemstillingen synes altså ikke å være at Kulturrådet både forvalter 74-posten og 55-postene. Hovedproblemet synes snarere å være at det for omverdenen er vanskelig å oppfatte når Kulturrådet har faglig autonomi i enkeltsaker, og når Kulturrådet er et ledd i styringskjeden fra departementet. Dersom Kulturrådet skal kunne håndtere 55-postene og 74-posten på en god måte, bør det gjøres klart både internt i forvaltningen og overfor omverdenen når Kulturrådet opptrer autonomt og når Kulturrådet er et ordinært forvaltningsorgan. Det bør også gjøres klart at armlengdes avstand-prinsippet tilsier at verken Kulturdepartementet eller Stortinget vedtar ordninger som binder opp fondsdelen (55-postene).»
Løken-rapporten ble sendt på bred høring. Samtlige av høringsinstansene som uttalte seg om et klarere skille mellom funksjonene, var positive, og mange understreket viktigheten av at Kulturrådet har en autonom funksjon. Kulturrådet (rådskollegiet for perioden 2005–2008) uttalte at en slik rolleavklaring er nyttig, og støttet vektleggingen av rådet som et selvstendig, tverrfaglig organ hvor beslutningene treffes på grunnlag av faglig og kunstnerisk skjønn. Rådet støttet videre forslaget om at det bør være et todelt regelverk for Kulturrådet, et grunnleggende regelverk i lovs form som regulerer forholdet mellom rådet, departementet og Stortinget, og en forskriftsdel som regulerer tilskuddsordningene. Kulturrådets administrasjon uttalte at dette innebærer en rolleavklaring som lenge har vært etterlyst.
2.3.4 Meld. St. 20 (2009–2010) Omorganisering av ABM-utvikling
I denne meldingen redegjorde Kulturdepartementet for endringer i arbeidsdelingen mellom de statlige institusjonene på arkiv-, bibliotek- og museumsfeltet, med overføring av bibliotekoppgavene til Nasjonalbiblioteket og Norsk vitenskapsindeks, og samorganisering av den resterende delen av ABM-utvikling med Norsk kulturråd.
Med relevans for regelverksarbeidet og Norsk kulturråd siteres følgende fra meldingen side 3:
«Departementet forbereder parallelt et arbeid for å utforme et nytt regelverk for Norsk kulturråd som skal klargjøre forholdet mellom Kulturrådet som et faglig autonomt og kollegialt organ som yter prosjektstøtte fra Kulturfondet, og Kulturrådets administrasjon som et eget forvaltningsorgan underlagt departementet med delegerte forvaltningsoppgaver i tillegg til sekretariatsfunksjoner.»
2.3.5 Prop. 1 S (2010–2011) for Kulturdepartementet
Fra meldingen om ABM-utvikling ble lagt fram 11. juni 2010 til budsjettproposisjonen Prop. 1 S (2010–2011) ble lagt fram 17. september 2010 ble det arbeidet videre med hvordan forvaltningen av prosjekter og tiltak best kunne gis en helhetlig og logisk organisering. Dette arbeidet ble varslet i budsjettproposisjonen for 2010 og er en oppfølging av Løkenutvalgets rapport. I budsjettproposisjonen for 2011 ble det framlagt endringer i poststrukturen og foreslått overføringer av budsjettposter for bedre å klargjøre arbeidsdelingen mellom politiske myndigheter, departementet og Kulturrådet.
Med relevans for regelverksarbeidet siteres følgende fra side 61:
«Endring av reglene for oppnevning og sammensetning av Norsk kulturråd ble gjennomført i 2009, jf. St.prp. nr. 65 (2008–2009). Norsk kulturråd er etter dette et kunst- og kulturfaglig organ der alle medlemmer oppnevnes av Kongen. Fra 2011 legges det også opp til å klargjøre ansvarsdelingen mellom det politiske nivået Regjeringen og Stortinget på den ene siden og Norsk kulturråd som kollegialt organ på den andre siden. Det er redegjort nærmere for denne ansvarsdelingen som bl.a. innebærer at Norsk kulturråd fra 2011 får økt beslutningsmyndighet. Dette nødvendiggjør at det er det kollegiale organet som er besluttende myndighet og ikke administrasjonen.
Det vil bli utarbeidet nytt regelverk for Norsk kulturråd i tråd med dette.»
2.3.6 Prop. 120 S (2010–2011) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2011
I Prop. 120 S (2010–2011) beskrives ytterligere premisser og kriterier for den nye budsjettmessige strukturen. Med relevans for regelverksarbeidet siteres følgende fra side 28:
«Kulturdepartementet vil gjennomgå regelverket for Norsk kulturråd. Det gjeldende regelverket er i all hovedsak fra etableringen av Norsk kulturråd i 1965, og avspeiler i for liten grad virksomheten slik den er i dag.»
I Innst. 420 S (2010–2011) fra finanskomiteen om revidert nasjonalbudsjett for 2011 tas redegjørelsen til orientering.