2 Økt minste pensjonsnivå til enslige alderspensjonister
2.1 Bakgrunn og gjeldende rett
Under behandlingen av regjeringens forslag i statsbudsjettet for 2016 om å øke grunnpensjonen til gifte og samboende pensjonister fra 85 prosent til 90 prosent av grunnbeløpet fra 1. september 2016, jf. Prop. 1 S (2015−2016), ble Arbeids- og sosialkomiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, enige om å øke minstepensjonen til enslige alderspensjonister med 4 000 kroner fra samme tidspunkt, jf. Innst. 15 S (2015−2016). Tiltaket ble omtalt slik i innstillingen:
«Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, har blitt enige om en reduksjon i avkorting i pensjon til gifte og samboende pensjonister, samt å øke pensjonen til enslige minstepensjonister med 4 000 kroner årlig. Flertallet har blitt enige om redusere avkortningen av pensjon til gifte og samboende pensjonister med virkning fra 1. september 2016, slik regjeringen Solberg har foreslått. Endringen innebærer en økning på rundt 4 000 kroner for 650 000 alderspensjonister, uføretrygdede og AFP-pensjonister.
Flertallet har også blitt enige om å øke minstepensjonen til enslige alderspensjonister med 4 000 kroner, også fra 1. september 2016. Tiltaket vil øke pensjonen til de som har minst blant alderspensjonistene, og vil omfatte noe i underkant av 70 000 personer. Det legges til grunn at tiltaket om å øke minstepensjonen til enslige alderspensjonister skal innføres innenfor de samme rammene som tiltaket med å redusere avkortningen for gifte og samboende pensjonister. Det vil si at tiltaket begrenses til dem som omfattes av gammel folketrygd.
Flertallet viser til budsjettavtalen mellom de fire samarbeidspartiene. Flertallet har merket seg at som en følge av dette vil enslige minstepensjonister få en økt pensjon på 4 000 kroner årlig, noe som i 2016 fører til en utgiftsøkning under dette kapittel og denne post på 82 mill. kroner i forhold til Prop. 1 S (2015–2016).»
Det ble for øvrig ikke gitt nærmere føringer for hvordan tiltaket skal gjennomføres.
Reglene om minste pensjonsnivå for alderspensjon etter folketrygdloven kapittel 19 (gammel folketrygd) ble i forbindelse med pensjonsreformen 1. januar 2011 nedfelt i folketrygdloven § 19-8. Minsteytelsen ble da utformet på en ny måte, ved at det fastsettes et minste pensjonsnivå som er løsrevet fra grunnbeløpet i folketrygden. Minste pensjonsnivå gis etter ulike satser avhengig av sivilstand mv. Nivået på minste pensjonsytelse som gjaldt fram til 2011, det vil si de satsene som gjaldt fra 1. mai 2010, ble lagt til grunn ved fastsettelsen av de nye satsene fra 1. januar 2011.
Enslige alderspensjonister skal ha minste pensjonsnivå med høy sats, som i utgangspunktet bestod av en grunnpensjon på 100 prosent av grunnbeløpet og et særtillegg på 100 prosent av grunnbeløpet. Satsen er deretter oppregulert i tråd med reguleringsbestemmelsene for minste pensjonsnivå, det vil si med lønnsveksten (G) og deretter justert for levealdersjusteringen for 67-åringer i reguleringsåret.
Det er fire satser for minste pensjonsnivå. De oppgitte satsene i avsnittet her er per 1. mai 2015. Lav sats (139 728 kroner) ytes til personer med ektefelle som mottar alderspensjon eller avtalefestet pensjon. Ordinær sats (162 566 kroner) ytes til personer med ektefelle som er uføretrygdet eller har en inntekt som er høyere enn to ganger grunnbeløpet. Det ytes også ordinær sats til den som i 12 av de siste 18 månedene har vært samboer med en person som mottar alderspensjon, avtalefestet pensjon som det godskrives pensjonspoeng for, har uføretrygd, overgangsstønad etter folketrygdloven kapitlene 16 og 17 eller har en årlig inntekt som er høyere enn to ganger grunnbeløpet. Høy sats (175 739 kroner) ytes som nevnt til enslige pensjonister, men gjelder også for personer med ektefelle som ikke mottar pensjon eller uføretrygd, og som ikke har inntekt over to ganger grunnbeløpet. Særskilt sats (274 085 kroner) ytes til personer som forsørger ektefelle over 60 år, og som har rett til ektefelletillegg.
Satsene for minste pensjonsnivå fastsettes av Kongen i egen forskrift til folketrygdloven i forbindelse med de årlige reguleringene av grunnbeløpet mv. Satsene vil bli regulert på vanlig måte ved reguleringen av grunnbeløpet mv. per 1. mai 2016. Lav og ordinær sats vil dessuten bli oppjustert fra 1. september 2016 i forbindelse med økningen av grunnpensjonen til gifte og samboende pensjonister. Det vises til omtalen i Prop. 11 L (2015−2016).
Minste pensjonsnivå gir uttrykk for det nivået alderspensjonen minst skal utgjøre. Pensjonen består av grunnpensjon og i mange tilfeller også noe tilleggspensjon. Videre gis det et pensjonstillegg etter folketrygdloven § 19-9. Pensjonstillegget erstatter det tidligere særtillegget og ytes for at pensjonen skal nå opp i minste pensjonsnivå. Personer med alderspensjon fra før pensjonsreformen har fortsatt særtillegg. Eventuelt inneholder pensjonen i noen tilfeller også et tillegg etter folketrygdloven § 19-14 femte ledd, dersom pensjonen har falt under minste pensjonsnivå.
2.2 Departementets vurdering og forslag
2.2.1 Utforming av økningen
Departementet viser til hvordan reglene for minste pensjonsnivå i folketrygdloven kapittel 19 er utformet i dag gjennom egne fastsatte satser, se punkt 2.1. Det er etter departementets oppfatning nærliggende at økningen av minste pensjonsnivå til enslige alderspensjonister utformes innenfor eksisterende regelverk. Departementet foreslår at det i folketrygdloven § 19-8 innføres en ny, særskilt sats for minste pensjonsnivå for enslige alderspensjonister. Den nye, særskilte satsen vil fra 1. september 2016 utgjøre et beløp svarende til minste pensjonsnivå høy sats per 31. august 2016 tillagt 4 000 kroner. Økningen vil for den enkelte vises gjennom økt pensjonstillegg eller tillegg etter folketrygdloven §19-14 femte ledd. Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter en slik løsning.
En ny, særskilt sats for minste pensjonsnivå for enslige alderspensjonister vil være målrettet og innebære en økning i pensjonsnivået kun for dem som den er tiltenkt. Nivået på satsen fastsettes av Kongen med virkning fra 1. september 2016 ved en endring i forskriften som blir gitt ved kongelig resolusjon i forbindelse med reguleringen av grunnbeløpet mv. per 1. mai 2016. For øvrig følger det av folketrygdloven § 19-14 tredje ledd at satsene for minste pensjonsnivå reguleres i samsvar med lønnsveksten og justeres deretter for effekten av levealdersjusteringen for 67-åringer i reguleringsåret. Den nye særskilte satsen vil være omfattet av denne reguleringsbestemmelsen.
Løsningen betyr at någjeldende høy sats videreføres som den er for de gruppene som den ellers gjelder for. For eksempel gjelder någjeldende minste pensjonsnivå med høy sats også for personer med ektefelle som ikke mottar pensjon eller uføretrygd, og som ikke har inntekt over to ganger grunnbeløpet. Disse skal ikke ha den nye, særskilte satsen.
Folketrygdloven § 19-8 sjette ledd har i dag en bestemmelse om å kunne fastsette en særskilt sats for personer som fyller vilkårene for rett til ektefelletillegg for forsørget ektefelle over 60 år. Departementet foreslår at bestemmelsen om en særskilt sats for enslige alderspensjonister tas inn i samme leddet. Utformingen av sjette ledd tilpasses dette. Det foreslås også en mindre endring i femte ledd.
Det vises til lovforslaget, lov om folketrygd § 19-8 femte og sjette ledd.
2.2.2 Vilkår for uttak av alderspensjon før 67 år
Innføringen av fleksibel alderspensjon fra folketrygden fra 1. januar 2011 i forbindelse med pensjonsreformen, har gitt økte valgmuligheter for den enkelte med hensyn til når alderspensjonen kan tas ut. Pensjonen kan tas ut allerede fra fylte 62 år, noe som tidligere var forbeholdt personer med avtalefestet pensjon eller særaldersgrenser i tjenestepensjonen. For at alle skal sikres et minste inntektsnivå i alderdommen, er det imidlertid satt vilkår om et visst nivå på alderspensjonen fra folketrygden for å kunne ta den ut før 67 år. Vurderingen av om en person oppfyller dette vilkåret omtales som vilkårsprøving. Ved utformingen av fleksibel alderspensjon ble dette vilkåret knyttet opp mot minste pensjonsnivå når det gjelder alderspensjon etter folketrygdloven kapittel 19, og til garantipensjonsnivået i (ny) alderspensjon etter folketrygdloven kapittel 20. Utgangspunktet for at det er satt et slikt krav, er at det ikke er lagt opp til et system som gir mindre pensjon enn minste pensjonsnivå/garantipensjonsnivået. Det er derfor en klar sammenheng mellom dette nivået og adgangen til å ta ut alderspensjon fra folketrygden før fylte 67 år. I Ot.prp. nr. 37 (2008−2009) Om lov om endringer i folketrygdloven (ny alderspensjon) ble det blant annet uttalt følgende om denne sammenhengen:
«Som en del av trygdeoppgjøret våren 2008 ble Regjeringen enig med pensjonistenes og arbeidstakernes organisasjoner om en opptrappingsplan for minstepensjon fram til 2010. En konsekvens av dette er at antallet som vil kunne ta ut alderspensjon før 67 år reduseres.»
Departementet viser for øvrig til at hensynet bak pensjonsreformen ikke var å senke pensjonsalderen i sin alminnelighet, men å gi yrkesaktive en større frihet i valget mellom arbeid og pensjon, og samtidig stimulere til arbeid. Vilkåret om et visst minimumsnivå på pensjonen har ikke endret på retten til å ta ut alderspensjon fra fylte 67 år.
Det følger av folketrygdloven § 19-11 at for å ta ut alderspensjon før fylte 67 år, må summen av grunnpensjon, tilleggspensjon og pensjonstillegg når vedkommende fyller 67 år, minst tilsvare minste pensjonsnivå høy sats, det vil si den satsen som gjelder for enslige. Vilkårsprøvingen etter folketrygdloven kapittel 19 er altså knyttet til minste pensjonsnivå høy sats, uavhengig av sivilstand. Begrunnelsen for å legge til grunn høy sats i alle tilfeller, er at to personer med lik opptjening, men med ulik sivilstand, dermed sikres samme rett til å ta ut pensjon.
Ved uttak av gradert alderspensjon vil det være en såkalt restpensjon som ikke er tatt ut. I vilkårsprøvingen skal det legges til grunn at denne tas ut ved 67 år for å kunne vurdere samlet pensjon ved 67 år opp mot minste pensjonsnivå. Mange av dem som ikke fyller vilkårene for å ta ut hele pensjonen, vil dermed få mulighet til å ta ut en gradert pensjon.
Det er som nevnt en klar sammenheng mellom det høyeste minstenivået og vilkårsprøvingen, noe som sikrer at uttaksreglene for alderspensjonen er nøytrale. Dette er et helt sentralt prinsipp i pensjonsreformen. Forslaget her gjelder å innføre en ny, særskilt sats for minste pensjonsnivå for enslig alderspensjonister. Gjeldende minste pensjonsnivå høy sats videreføres som den er. Uttak av alderspensjon før 67 år er en mulighet for personer som har opptjent en pensjon som er høyere enn minsteytelsen. Uttaksreglene er utformet slik at en ikke kan øke sin samlede pensjon over livsløpet ved å ta ut pensjonen tidlig. Dersom vilkårsprøvingen fortsatt skulle foretas ut fra minste pensjonsnivå med høy sats, ville det innebære et brudd med de nøytrale uttaksreglene. Etter departementets vurdering er det svært viktig å opprettholde de nøytrale uttaksreglene for alderspensjon etter folketrygdloven kapittel 19. Departementet foreslår på denne bakgrunnen at den nye, særskilte satsen skal legges til grunn ved vilkårsprøvingen.
Når vilkårsprøvingen knyttes til den nye, høyere satsen, vil det bli noe strengere vilkår for å kunne ta ut pensjonen tidlig. Enkelte vil måtte utsette tidliguttak av alderspensjon fra én til seks måneder. Dette vil anslagsvis berøre 300 personer i 2017. Antallet er basert på uttaksmønsteret i 2015, det vil si personer som tok ut alderspensjon før 67 år i 2015 og hvor mange av dem som ikke ville hatt rett til tidliguttak med det nye, økte minstenivået. Etter departementets vurdering vil dette være et godt anslag for antallet som reelt sett vil måtte utsette tidliguttak i 2017.
Det vises til lovforslaget, lov om folketrygd § 19-11 første ledd.
2.2.3 Samordning av offentlig tjenestepensjon
Alderspensjon fra offentlige tjenestepensjonsordninger skal samordnes med alderspensjon fra folketrygden etter samordningslovens bestemmelser, jf. lov 6. juli 1957 nr. 26. Det skal som hovedregel gjøres fradrag for inntil 75 prosent av grunnbeløpet og hele tilleggspensjonen. Særtillegg, pensjonstillegg og tillegg etter folketrygdloven § 19-14 femte ledd («minstenivåtillegg») er samordningspliktige ytelser på linje med tilleggspensjonen, slik at tjenestepensjonsordningene i utgangspunktet skal gjøre fullt fradrag for disse tilleggene. Dette følger av samordningsloven § 23 nr. 1 andre ledd og § 24 nr. 1 første ledd. Det er for øvrig gitt en rekke bestemmelser om unntak fra hovedregelen, både i loven og i forskrifter til loven. For eksempel skal samordningsfradragene begrenses dersom tjenestepensjonen er opptjent etter mindre enn full tjenestetid (30 år).
Minste pensjonsnivå gir uttrykk for det nivået alderspensjonen minst skal utgjøre for ulike grupper alderspensjonister. Pensjonen består av pensjonselementene grunnpensjon og tilleggspensjon, samt eventuelle tillegg for å nå opp i de respektive minstenivåene. Når det nå foreslås å øke minste pensjonsnivå for enslige alderspensjonister med 4 000 kroner, innebærer endringen at det er pensjonstillegget og tillegg etter folketrygdloven § 19-14 femte ledd som vil kunne øke, og disse tilleggene er som nevnt samordningspliktige.
Forholdet til samordningsloven var ikke nærmere utredet i forbindelse med at tiltaket for de enslige alderspensjonistene ble vedtatt i statsbudsjettet for 2016.
Departementet viser til at tidligere tilsvarende økninger av pensjonsnivået til minstepensjonistene ikke har ført til høyere pensjon for personer med offentlig tjenestepensjon, for eksempel i 1998, da blant annet særtillegget ble økt med 1 000 kroner per måned gjennom økning av satsene, jf. St.prp. nr. 76 (1997−98) Om trygdeoppgjøret 1998. Økningen av særtillegget ved trygdeoppgjøret i 2008 medførte heller ikke endringer i samordningsreglene. Den ordinære satsen for særtillegget ble økt fra 79,33 prosent til 94 prosent av grunnbeløpet fra 1. mai 2008, og senere økt til 100 prosent av grunnbeløpet. I St.prp. nr. 65 (2007−2008) Om trygdeoppgjøret 2008 ble forholdet til samordningsloven belyst. Det ble påpekt at en endring i pensjonen fra folketrygden normalt ikke vil endre den samlede pensjonsutbetalingen til personer som også har pensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning. Det ble vist til endringene i reglene for folketrygdens tilleggspensjon fra 1992 som innebar at tilleggspensjonen gjennomgående ble lavere, og at dette førte til tilsvarende lavere samordningsfradrag. Samlet pensjonsutbetaling forble derfor uendret. Det ble ellers anført i proposisjonen:
«Særtillegget har på si side blitt heva mange gonger gjennom åra. Dette har blitt motsvara av eit høgare samordningsfrådrag. Heller ikkje i desse tilfella har samla pensjonsutbetaling endra seg.
Minstepensjonistar som har tenestepensjon som er fullt opptent vil såleis ikkje få ein ekstra auke i samla pensjon ved ei heving av særtilleggssatsen til 94 prosent av grunnbeløpet frå 1. mai 2008. (- – -) Dersom tenestepensjonen er berekna med mindre enn full oppteningstid, vil samordningsfrådraget bli redusert. Desse pensjonistane vil tene noko på at særtillegget blir auka.»
Departementet viser til at samordning av tjenestepensjon med økte minsteytelser i folketrygden er i tråd med de generelle samordningsprinsippene som også er en integrert del av dagens bruttosystem i offentlig sektor. Bruttosystemet sikrer et visst samlet pensjonsnivå, folketrygdens pensjoner utbetales fullt ut, og tjenestepensjonen samordnes slik at det samlede nivået blir oppnådd. Personer med offentlig tjenestepensjon som har minsteytelse fra folketrygden, vil normalt ha et samlet pensjonsnivå som er høyere enn minstenivået i folketrygden før økningen.
Departementet foreslår på denne bakgrunn at det ikke gjøres endringer i samordningsregelverket.
2.3 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser
Forslaget er en oppfølging av Stortingets behandling av statsbudsjettet for 2016, og har sammenheng med den vedtatte økningen av grunnpensjonen til gifte og samboende pensjonister fra 1. september 2016. Departementet legger til grunn at endringen i folketrygdloven § 19-8 trer i kraft 1. september 2016. Forslaget har ikke økonomiske konsekvenser ut over det som følger av statsbudsjettet for 2016, jf. Innst. 15 S (2015−2016).
Endringen omfatter i utgangspunktet omregning av de i underkant 70 000 sakene som er under utbetaling ved ikrafttredelsen. Antallet minstepensjonister vil øke som en følge av denne endringen. Arbeids- og velferdsdirektoratet har anslått at dette vil gjelde om lag 10 000 alderspensjonister. Alle enslige alderspensjonister som i dag har en pensjon som overstiger minste pensjonsnivå høy sats med inntil 4 000 kroner, vil fra 1. september 2016 få en økning i alderspensjonen på mellom 0 kroner og 3 999 kroner. Enslige alderspensjonister som per 31. august 2016 har en pensjon på inntil 4 000 kroner over det da gjeldende minste pensjonsnivå høy sats, blir dermed (nye) minstepensjonister fra 1. september 2016, selv om alderspensjonen øker. Personer som per 31. august 2016 har en pensjon som overstiger minste pensjonsnivå med akkurat 4 000 kroner, vil ikke få noen økning i sin alderspensjon. Departementet har for øvrig lagt til grunn at ektefeller som lever adskilt, og som av den grunn i dag har pensjon på minste pensjonsnivå høy sats, herunder grunnpensjon med 100 prosent av grunnbeløpet, også skal omfattes av endringen.
Som det går fram av statsbudsjettet for 2016 vil tiltaket medføre merutgifter til alderspensjon fra folketrygden på om lag 82 mill. kroner i 2016, og om lag 240 mill. kroner for 2017. På bakgrunn av beregninger fra Statens pensjonskasse er det anslagsvis 5 000-10 000 personer med tjenestepensjon som blir berørt ved at økningen samordnes. Statens pensjonskasse vil få reduserte utgifter i størrelsesorden 10-15 mill. kroner på årsbasis. Kommunal Landspensjonskasse har for deres del anslått at endringen vil berøre i underkant av 5 000 pensjonister, og medføre en årlig reduksjon i utgifter på omlag åtte millioner kroner.
Effekten for den enkeltes ytelser vil påvirkes av om personen mottar inntektsavhengige ytelser, herunder barnetillegg og bostøtte, og vil også påvirke hva den enkelte for eksempel må betale ved opphold i sykehjem (vederlagstrekk). Som nevnt vil flere få pensjon på nivå med sitt minste pensjonsnivå, noe som blant annet vil ha betydning for retten til fritak for egenandel for legemidler mv.
Økningen av minste pensjonsnivå for enslige alderspensjonister innebærer administrative utfordringer og kostnader for Arbeids- og velferdsetaten. Arbeids- og velferdsdirektoratet har påpekt at det ikke vil være realistisk å få gjennomført omregningen av minstepensjonene samtidig med omregningen av økt grunnpensjon til gifte og samboende. Departementet legger til grunn at Arbeids- og velferdsetaten gjennomfører endringen så raskt det teknisk er mulig etter 1. september 2016, med etterbetaling fra denne dato. Statens pensjonskasse har påpekt at tiltaket innebærer systemtekniske endringer også for Pensjonskassen, når det gjelder ny samordningsberegning som følge av økningen i folketrygden. Departementet forutsetter for øvrig at endringene må gjennomføres samtidig i Arbeids- og velferdsetaten og de offentlige tjenestepensjonsordningene.
Endringen av vilkårsprøvingen ved at den knyttes til den nye særskilte satsen for minste pensjonsnivå vil også ha visse administrative og praktiske utfordringer. Alderspensjon gis tidligst fra og med måneden etter den måneden da kravet ble satt fram. Utfordringene er særlig knyttet til at en kan søke om alderspensjon inntil fire måneder før første virkningsdato for pensjonen. Det vil si at dersom endringene trer i kraft 1. september 2016, vil det kunne være personer som allerede fra mai 2016 planlegger pensjonsuttak eller har søkt om pensjon med virkning fra september. Enkelte av disse vil kunne fylle vilkårene for tidliguttak etter gjeldende regler, men vil ikke gjøre det etter økningen av minste pensjonsnivå som skal legges til grunn for vilkårsprøvingen fra 1. september. Etter departementets vurdering vil dette være uheldig. I samsvar med vanlig praksis er lovutkastet utformet slik at ikrafttredelsen bestemmes av Kongen. Departementet tar likevel sikte på at ikrafttredelsen av endringene i folketrygdloven § 19-11 om vilkår for tidliguttak av alderspensjon kan settes til 1. februar 2017.