4 Gjeldende rett

4.1 Bortvisning ved innreisekontroll

Et vedtak om bortvisning innebærer enten at utlendingen nektes innreise i riket fordi innreisevilkårene ikke er oppfylt, eller at utlendingen pålegges å forlate riket fordi vilkårene for å oppholde seg i riket ikke er oppfylt.

Vilkårene for å treffe vedtak om bortvisning av tredjelandsborgere (dvs. personer som ikke omfattes av EØS-regelverket) følger av utlendingsloven § 17. Bestemmelsen lyder slik:

Ǥ 17 Bortvisning

En utlending kan bortvises:

• a) når utlendingen ikke viser gyldig pass eller annet godkjent reisedokument når dette er nødvendig,

• b) når utlendingen ikke viser visum når dette er nødvendig,

• c) når utlendingen er registrert i Schengen Informasjonssystem (SIS) med sikte på å nekte innreise,

• d) når utlendingen mangler nødvendig tillatelse etter loven,

• e) når utlendingen ikke kan sannsynliggjøre det oppgitte formålet med oppholdet,

• f) når utlendingen ikke kan sannsynliggjøre å ha eller være sikret tilstrekkelig midler til opphold i riket eller i annet Schengenland og til hjemreise,

• g) når utlendingen er straffet eller er ilagt særreaksjon som nevnt i § 66 første ledd bokstav b, for mindre enn to år siden har sonet eller er ilagt straff eller særreaksjon for et forhold som nevnt i § 66 første ledd bokstav c, eller når andre omstendigheter gir grunn til å frykte at utlendingen her i riket eller i et annet Schengenland har begått eller vil begå en straffbar handling som kan føre til fengselsstraff. Tilsvarende gjelder når det er grunn til å frykte at utlendingen her i riket eller i et annet Schengenland har begått eller vil begå straffbare handlinger som nevnt i straffeloven § 323 (mindre tyveri), § 326 (mindre underslag), § 334 (mindre heleri), § 339 (mindre hvitvasking), § 362 (mindre dokumentfalsk) eller § 373 (mindre bedrageri),

• h) når utlendingen i utlandet er straffet eller er ilagt særreaksjon for et forhold som etter norsk lov kan føre til fengselsstraff i fem år eller mer,

• i) når en myndighet i et Schengenland har truffet endelig avgjørelse om bortvisning eller utvisning av utlendingen fordi det er særlig grunn til å anta at vedkommende har begått alvorlige straffbare handlinger, eller fordi det foreligger reelle holdepunkter for at vedkommende planlegger å begå slike handlinger på territoriet til et Schengenland,

• j) når kompetent helsepersonell finner at utlendingen åpenbart lider av alvorlig sinnslidelse,

• k) når utlendingen ikke har dekket utgifter som er blitt påført det offentlige i forbindelse med at utlendingen tidligere er ført ut av riket eller har uoppgjort bøtestraff, eller

• l) når det er nødvendig av hensyn til Norges eller et annet Schengenlands indre sikkerhet, folkehelse eller offentlig orden.

  En utlending som er født i riket, og som senere uavbrutt har hatt fast bopel her, kan ikke bortvises. Det samme gjelder utlendinger som har midlertidig eller permanent oppholdstillatelse, og nordiske borgere som er bosatt i riket.

  Kongen kan i forskrift gi regler om unntak fra bestemmelsene i første ledd for innehaver av visum eller oppholdstillatelse utstedt av et Schengenland.»

Hovedregelen er at vedtak om bortvisning treffes av politimesteren eller den politimesteren gir fullmakt, jf. utlendingsloven § 18. Vedtak om bortvisning ved grensekontroll etter utlendingsloven § 17 første ledd bokstav a til c kan treffes av polititjenestemann.

Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2016/399 om bevegelsen av personer over grenser (grenseforordningen) gjelder som forskrift, jf. utlendingsforskriften § 4-1. Det enkelte Schengenland utfører grensekontroll på sin del av yttergrensen på vegne av de øvrige Schengenlandene. En tredjelandsborger som ikke oppfyller alle innreisevilkårene, og som ikke tilhører noen av gruppene av personer som er unntatt fra disse, skal nektes innreise på medlemsstatenes territorier, jf. artikkel 14 nr. 1. Grensevaktene har plikt til å påse at en tredjelandsstatsborger som er nektet innreise, ikke reiser inn på vedkommende medlemsstats territorium, jf. artikkel 14 nr. 4 som i dansk utgave lyder:

«Grænsevagterne sikrer, at en tredjelandsstatsborger, som er blevet nægtet indrejse, ikke indrejser på den pågældende medlemsstats område.»

For utlendinger som er omfattet av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen finnes særregler om bortvisning, se utlendingsloven § 121. Fordi det stilles vesentlig færre innreisevilkår for denne gruppen utlendinger, er bestemmelsen mindre praktisk enn i utlendingsloven § 17 om bortvisning av tredjelandsborgere.

Et vedtak om bortvisning av en utlending som ikke har oppholdstillatelse eller oppholdsrett etter EØS-regelverket, kan iverksettes straks, jf. utlendingsloven § 90 første ledd. Utlendingen kan be om utsatt iverksettelse, jf. forvaltningsloven § 42, men dette gis bare helt unntaksvis.

4.2 Utvisning

Ved inn- og utreisekontroll blir det noen ganger avdekket forhold som gjør at det ikke er tilstrekkelig med bortvisning, men at det heller bør reageres med den strengere reaksjonen utvisning. Årsaken kan være mer alvorlige brudd på utlendingsloven eller at utlendingen er eller blir straffet.

I tillegg til at utvisning på samme måte som bortvisning innebærer en plikt til å forlate riket, innebærer utvisning også at alle eventuelle oppholdstillatelser opphører, og at utlendingen ilegges et varig eller tidsbegrenset forbud mot senere innreise (innreiseforbud), jf. utlendingsloven §§ 71 og 124. Innreiseforbudet gjelder i praksis også for innreise til Schengenområdet, dersom opplysningene om innreiseforbudet blir innmeldt i Schengen informasjonssystem, jf. SIS-loven § 7 nr. 2.

I likhet med et vedtak om bortvisning, kan et vedtak om utvisning av en utlending som ikke har oppholdstillatelse eller oppholdsrett (etter EØS-regelverket), iverksettes straks, jf. utlendingsloven § 90 første ledd. Utlendingen kan be om utsatt iverksettelse, jf. forvaltningsloven § 42, men dette gis bare helt unntaksvis.

4.3 Visum på grensen (nødvisum)

Visum er en innreisetillatelse for utlendinger. Hovedregelen er at det kreves visum for innreise i Norge og Schengenområdet. Det er gjort unntak fra dette utgangspunktet ved at det er inngått visumfrihetsavtaler med en rekke forskjellige land, og ved unntaksregler i det nasjonale regelverket.

Når utlendingen ikke viser visum når dette er nødvendig, vil det som hovedregel føre til bortvisning, jf. utlendingsloven § 17 første ledd bokstav b. I noen tilfeller kan imidlertid utlendingen gis visum på grensen (nødvisum), jf. utlendingsforskriften § 3-18:

«§ 3-18 Visum på grensen (nødvisum)

Dersom uforutsette og tvingende grunner taler for det, kan en visumpliktig utlending som melder seg for passkontrollen uten gyldig visum, gis Schengenvisum på grensen når vilkårene for å utstede slikt visum etter lovens § 10 er oppfylt.

Selv om vilkårene for å utstede visum etter lovens § 10 ikke er oppfylt, kan det utstedes visum på grensen når særlige rimelighetsgrunner taler for det, og vilkårene for å utstede nasjonalt visum etter lovens § 11, eller innreisevisum etter lovens § 12, jf. forskriftens § 3-13 første ledd (innreisevisum til utlending som er gitt en oppholdstillatelse), er oppfylt.

Visumpliktig skipsmannskap som fratrer sine stillinger om bord i norsk eller utenlandsk skip mens dette ligger i norsk havn, jf. § 4-17, kan gis visum på grensen.

En utlending som er på norsk grense og som søker beskyttelse (asyl) etter reglene i lovens kapittel 4, eller for øvrig gir opplysninger som tyder på at vernet mot utsendelse etter § 73 kan komme til anvendelse, har likevel rett til innreise uten visum, jf. lovens § 9 første ledd.

Utlendingsdirektoratet kan gi nærmere retningslinjer om visum på grensen, herunder regler om varighet av slikt visum.»

Det skal generelt mye til for å gi et nødvisum, jf. forutsetningen i utlendingsforskriften § 3-18 første ledd om «uforutsette og tvingende grunner» og i § 3-18 annet ledd om «særlige rimelighetsgrunner».

Søknader om nødvisum forberedes av politiet før de sendes over til UDI for avgjørelse. Utfyllende retningslinjer er beskrevet i UDIs rundskriv RS 2010-166 Utstedelse av visum på grensen (nødvisum), herunder visum for sjøfolk i transitt – utlendingsforskriften § 3-18.

4.4 Adgangen til å holde utlendinger tilbake i forbindelse med inn- og utreisekontroll mv.

Utlendingsloven § 15 fastsetter regler om gjennomføring av grensekontroll. Her følger det blant annet at det ved inn- og utreisekontroll skal påses at enhver har pass eller annet legitimasjonsdokument som er godkjent som reisedokument, og at visumpliktige har gyldig visum. Det skal også påses at det ikke foreligger annet grunnlag for bortvisning. Utlendingsloven § 22 fastsetter at politiet har ansvaret for grensekontrollen.

Ved lov 20. april 2018 nr. 8 om grensetilsyn og grensekontroll av personer (grenseloven) skal utlendingsloven § 22 og store deler av § 15 oppheves, men innholdet i bestemmelsene vil i det vesentlige videreføres i ny grenselov. Loven er ikke satt i kraft.

I praksis er det lagt til grunn at politiet i kraft av kompetansen etter utlendingsloven § 22, jf. § 15, har adgang til å holde tilbake en person for et kort tidsrom. Det er antatt at grensen går ved omkring fire timer mens det gjennomføres nødvendige undersøkelser.

Det vises i denne sammenheng også til politiloven § 8 om innbringelse for politimessige formål, som supplerer utlendingsloven § 22, jf. § 15, og som lyder:

Ǥ 8 Innbringelse

Politiet kan innbringe til politistasjon, lensmannskontor eller annet lokale som benyttes under polititjenesten

• 1 den som på offentlig sted forstyrrer ro og orden eller den lovlige ferdsel

• 2 den som ikke etterkommer pålegg fra politiet om å fjerne seg fra offentlig sted når omstendighetene gir skjellig grunn til å frykte for forstyrrelse av den alminnelige ro og orden eller den lovlige ferdsel

• 3 den som ikke oppgir navn, fødselsdato, fødselsår, stilling og bopel når politiet forlanger det, eller som gir opplysninger herom som det er grunn til å tvile på riktigheten av

• 4 den som treffes på eller ved et sted der det må antas å være begått en forbrytelse umiddelbart forut.

Ingen må holdes tilbake lenger enn nødvendig etter denne bestemmelsen og ikke ut over 4 timer.»

Det vises særlig til det som følger av annet ledd om at frihetsberøvelse etter denne bestemmelsen maksimalt kan vare i fire timer.

I saker om bortvisning eller utvisning hvor utlendingen må holdes lenger enn i fire timer, er det i første rekke utlendingsloven § 106 første ledd bokstav b om pågripelse og internering som er den aktuelle hjemmelen for å holde på utlendingen. Det følger av bestemmelsen at en utlending kan pågripes og interneres når det foreligger «konkrete holdepunkter for å anta at utlendingen vil unndra seg iverksettingen av et vedtak som innebærer at utlendingen plikter å forlate riket». Dette gjelder også under behandlingen av en sak som kan føre til et slikt vedtak. Vedkommende vil i slike tilfeller kunne plasseres i ventecelle/politiarrest i påvente av uttransport eller overføring til Politiets utlendingsinternat eller annet egnet sted.

Vedtak som innebærer at en utlending må forlate riket, herunder vedtak om bortvisning og utvisning, innebærer at utlendingen også må forlate Schengenområdet hvis vedkommende ikke har oppholdstillatelse eller annet grunnlag for opphold i et annet Schengenland, jf. utlendingsforskriften § 17-14 a. Det kan derfor tenkes situasjoner hvor det foreligger adgang til pågripelse og internering i medhold av § 106 første ledd bokstav b når utlendingen vil forlate Norge, men ikke Schengenområdet, se Rt. 2012 s. 1330.

4.5 Alminnelig utlendingskontroll

Utlendingsloven § 21 regulerer politiets kompetanse med hensyn til forvaltningsmessig kontroll av utlendingers identitet og oppholdsgrunnlag (alminnelig utlendingskontroll). Formålet med bestemmelsen er å lovfeste kriteriene for politiets kontrollvirksomhet.

Det følger av lovteksten at politiet i forbindelse med håndheving av bestemmelsene om utlendingers innreise og opphold i riket kan «stanse en person og kreve legitimasjon når det er grunn til å anta at vedkommende er utenlandsk statsborger, og tid, sted og situasjon gir grunn til slik kontroll.» Vilkårene for kontroll er kumulative. Dette innebærer at det ikke er tilstrekkelig at politiet antar at en person er utlending, det må i tillegg foreligge «tid, sted og situasjon» som gir grunn til å kreve legitimasjon og eventuelt opplysninger om personens identitet og oppholdsgrunnlag.

Kontrollen bør normalt avbrytes dersom den som kontrolleres gir muntlige opplysninger som gir grunn til å anta at vedkommende er norsk eller nordisk borger, eller har lovlig opphold i riket. I motsatt fall kan det være grunnlag for nærmere undersøkelser og eventuelt innbringelse eller pågripelse. Innbringelse ved identitetstvil foretas med hjemmel i politiloven § 8 nr. 3 (sitert ovenfor i punkt 4.4).

Avskaffelsen av personkontroll på indre Schengengrense har økt muligheten for blant annet å ta seg ulovlig inn i landet. Som en følge av dette er politiets adgang til å kunne foreta kontroll av utlendinger hvor som helst i riket blitt viktigere enn før.

Det hender ofte at politiet avdekker under en utlendingskontroll at den som kontrolleres har ulovlig opphold, som igjen leder til sak om bortvisning eller utvisning. Etter omstendighetene kan også manglende samarbeid under en utlendingskontroll anses som et grovt brudd på utlendingsloven, og dermed lede til utvisning, jf. § 66 første ledd bokstav a.

Utlendingsloven § 21 lyder slik:

Ǥ 21 Alminnelig utlendingskontroll

I forbindelse med håndheving av bestemmelsene om utlendingers innreise og opphold i riket kan politiet stanse en person og kreve legitimasjon når det er grunn til å anta at vedkommende er utenlandsk statsborger,​ og tid, sted og situasjon gir grunn til slik kontroll. Ved slik kontroll må utlendingen​ vise legitimasjon og om nødvendig gi opplysninger for å bringe identiteten og lovligheten av oppholdet i riket på det rene. Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om gjennomføringen av kontrollen, herunder om adgangen til å ta kopi av dokumenter.

Ved planlagte aksjoner treffes beslutningen om kontroll i medhold av første ledd av politimesteren eller den politimesteren gir fullmakt. For øvrig treffes beslutningen av polititjenestemann.»