13 Økonomiske og administrative konsekvenser

13.1 Høringsnotatets forslag

Departementet uttalte i høringsnotatet at reglene om land-for-land-rapportering vil gjøre skattemyndighetenes risikoanalyser mer presise, noe som kan bidra til bedre ressursutnyttelse. Departementet antok at forslaget ikke vil kreve store administrative tilpasninger i Skatteetatens systemer.

Departementet uttalte videre at forslaget innebærer nye rapporteringsforpliktelser for foretakene som omfattes av regelverket og at dette vil medføre økte etterlevelseskostnader. Departementet la imidlertid til grunn at land-for-land-rapporten kan utarbeides på grunnlag av informasjon som foretakene allerede har tilgjengelig for andre formål, slik at det ikke er nødvendig å frambringe helt nye opplysninger. Departementet uttalte at Skatteetaten vil utarbeide tekniske spesifikasjoner og informasjon til de rapporteringspliktige. Departementet anslo at om lag 70 norske morselskap vil bli rapporteringspliktige etter forslagets hovedregel.

13.2 Høringsinstansenes merknader

Flere høringsinstanser gir i sine høringsuttalelser uttrykk for at de foreslåtte reglene vil medføre økte administrative kostnader for de rapporteringspliktige.

Dr K. Olsen Global Tax Consultants mener at rapporteringsplikten er omfattende og vil kreve store ressurser for de rapporteringspliktige. Denne høringsinstansen viser til at OECD har bedt landene om å avveie nytteverdien av å få internprisingsdokumentasjon opp mot de kostnadene og administrative byrdene kravene medfører for selskapene. Instansen uttaler at verdien av noen av opplysningene som skal inngis, neppe kan være så stor at de bør rapporteres inn, for eksempel opplysninger om hvor mange eksterne konsulenter selskapene bruker. Dr. K. Olsen Global Tax Consultants mener departementet bør vurdere om rapportering bare skal skje annethvert år fram til den varslede evalueringen av regelverket i 2020.

NHO uttaler at det ikke er noen tvil om at land-for-land-rapporteringen vil innebære et betydelig administrativt merarbeid for de konsernene som omfattes av reglene. Denne høringsinstansen framhever derfor at det er viktig at plikter og sanksjoner ved rapporteringsregler harmoniseres. Instansen mener også det er viktig at reglene ikke strekker seg lenger enn det som følger av internasjonale forpliktelser.

Norges Rederiforbund uttaler at det har fått tilbakemelding fra sine medlemmer som tyder på at rapporteringen vil medføre et betydelig merarbeid og en betydelig ressursbruk fordi opplysningene skal sammenstilles på en måte som ikke gjøres for andre formål. Opplysningene kan derfor ifølge denne høringsinstansen ikke nødvendigvis hentes direkte ut fra regnskapene. Høringsinstansen ber departementet ta hensyn til den samlede belastningen som ulike rapporteringsbyrder medfører for næringslivet, herunder at det vurderer om noen rapporteringsplikter kan slås sammen eller forenkles.

Norsk olje og gass uttaler at de økonomiske og administrative konsekvensene av forslaget er vurdert i svært liten grad i høringsnotatet, bortsett fra påstanden om at informasjonen allerede er tilgjengelig. Denne høringsinstansen gir uttrykk for at kostnadene vil være særlig store knyttet til de postene som må behandles manuelt og der det er behov for å sammenstille og analysere informasjon. Norsk olje og gass uttaler også at det nødvendigvis vil være store forskjeller mellom de økonomiske og administrative kostnadene avhengig av om det norske foretaket har primær eller sekundær rapporteringsplikt, noe som ifølge instansen ikke er vurdert i høringsnotatet.

PwC antar at det i praksis vil medføre en byrde for mange konsern å oppfylle rapporteringsplikten. Høringsinstansen uttaler at det vil oppstå praktiske spørsmål ved konsolideringen, grunnet bruk av ulike regnskapssystemer, valutaomregning og ulike regnskapsprinsipper. Instansen legger til grunn at departementet vil publisere klargjørende retningslinjer for hvordan rapporteringen skal gjennomføres.

Storbedriftenes skatteforum uttaler at denne instansens erfaring er at mange eksisterende systemer ikke er tilpasset den nye land-for-land-rapporteringen og at det må gjøres et betydelig arbeid for å tilpasse og kvalitetssikre tallene. Dette medfører ifølge denne høringsinstansen at rapporteringsplikten blir mer ressurskrevende enn det departementet gir uttrykk for i høringsnotatet.

Unit4 AS uttaler at ny konteringsinformasjon og rapporteringsstruktur kan bidra til å redusere behovet for manuelt arbeid ved rapporteringen. Denne høringsinstansen ber derfor om at formatet og retningslinjer for rapporteringen blir publisert så raskt som mulig, slik at de som systemleverandør kan bringe på det rene hvilke systemendringer det er nødvendig å iverksette.

13.3 Departementets vurderinger og forslag

13.3.1 Provenymessige konsekvenser

Departementet påpeker at de foreslåtte reglene om plikt til å levere land-for-land-rapport inneholder ingen endringer i de materielle skattereglene. Forslaget har derfor i utgangspunktet ingen provenymessige konsekvenser. Land-for-land-rapportene vil gjøre Skatteetatens risikoanalyser mer presise. Dette legger til rette for et mer målrettet og effektivt kontrollarbeid, og dermed en noe større reell skatteinngang. Det er imidlertid vanskelig å anslå denne konsekvensen av forslaget.

13.3.2 Økonomiske og administrative konsekvenser for Skatteetaten

For skattemyndighetene vil det kreve ressurser å ta i mot og behandle land-for-land-rapportene. Samtidig vil rapportene gjøre kontrollarbeidet mer effektivt. Departementet legger derfor til grunn at de foreslåtte reglene ikke innebærer endringer i behovet for ressurser til Skatteetatens kontrollarbeid. Departementet legger også til grunn at forslaget ikke vil kreve store endringer i skattemyndighetenes datasystemer, men at systemene må legge til rette for mottak av rapporter og automatisk utveksling med andre land. Dette betyr samlet sett at forslaget ikke foranlediger endringer i bevilgningene til Skatteetaten.

13.3.3 Økonomiske og administrative konsekvenser for de rapporteringspliktige

For foretakene som omfattes av regelverket, innebærer forslaget en ny rapporteringsplikt som kommer i tillegg til opplysningsplikten som allerede gjelder etter ligningsloven. Departementet anslår at om lag 70 norske morselskap vil få rapporteringsplikt etter hovedregelen i ligningsloven § 4-13 nr. 1. Det er vanskelig å anslå hvor mange norske datterforetak som vil få rapporteringsplikt etter § 4-13 nr. 2, ettersom dette avhenger av om morselskapet i utlandet oppfyller sin rapporteringsplikt og hvor mange land som deltar i samarbeidet om å utveksle land-for-land-rapportene.

Den nye rapporteringsplikten vil medføre økte administrative kostnader for foretakene. Departementet antok i høringsnotatet at land-for-land-rapporten kan utarbeides på grunnlag av informasjon som allerede er tilgjengelig for foretakene for andre formål, slik at det ikke er nødvendig å framskaffe helt nye opplysninger.

De berørte høringsinstansene mener gjennomgående at kostnadene vil bli høyere enn det som er reflektert i høringsnotatet, særlig fordi rapporteringen krever at opplysninger må sammenstilles på en måte som ikke gjøres i dag.

Departementet legger til grunn høringsinstansenes oppfatning om at det er behov for å sammenstille en del informasjon for det særlige formålet å utarbeide land-for-land-rapporten. Departementet mener imidlertid at rapporteringsplikten i stor grad kan oppfylles ved bearbeiding og bruk av opplysninger som foretakene allerede har tilgjengelig for andre formål. Rapporten skal som nevnt flere steder i proposisjonen her inneholde opplysninger på et overordnet nivå, fordelt på foretakene i konsernet og de landene disse befinner seg i.

I BEPS-prosjektet er det utarbeidet et format for hvordan land-for-land-rapporten skal utformes. Dette formatet vil ligge til grunn for Skatteetatens arbeid med å utforme det formatet norske land-for-land-rapporter skal leveres i. Formatet skal hjelpe foretakene med å begrense kostnadene ved å etterleve regelverket. Skatteetaten vil også utarbeide tekniske spesifikasjoner og regelverksinformasjon som vil bidra til å redusere kostnadene ved å oppfylle rapporteringsplikten.

Departementet legger videre til grunn at det vil bli mest byrdefullt å oppfylle rapporteringsplikten de første årene. Når foretakene har laget egne rutiner og retningslinjer for hvordan rapporten skal utarbeides, vil de administrative konsekvensene ved å følge regelverket bli lavere. Departementet er derfor av den oppfatning at det ikke er hensiktsmessig å innføre en regel om at land-for-land-rapporten bare skal leveres annethvert år. Dette ville også være i strid med den enighet som er oppnådd om land-for-land-rapportering i BEPS-prosjektet og forpliktelsen til å utveksle land-for-land-rapporter som følger av den kompetent myndighetsavtalen om automatisk utveksling av slike rapporter som Norge allerede har sluttet seg til. Hensynene til å slutte opp om modellovgivningen som forutsetter årlig rapportering og å bidra til at grunnlaget for den varslede evalueringen av regelverket i 2020 er best mulig, taler også mot å gi en slik regel.

Norsk olje og gass uttaler at de økonomiske og administrative konsekvensene for de rapporteringspliktige vil bli forskjellig avhengig av om foretaket har såkalt primær rapporteringsplikt i kraft av å være morselskap eller sekundær rapporteringsplikt fordi Skatteetaten ikke mottar land-for-land-rapport fra morselskapets hjemland. Departementet er enig i dette. Det må legges til grunn at det relativt sett vil bli mer byrdefullt for norske datterforetak å levere land-for-land-rapport for det utenlandske konsernet det er en del av enn det vil være for et norsk morselskap å levere rapport for konsernet det står i spissen for.

Departementet bemerker imidlertid at den sekundære rapporteringsplikten er det virkemiddelet modellovgivningen anbefaler ved svikt i det internasjonale systemet for utveksling av land-for-land-rapporter. Slik svikt kan prinsipielt sett enten skyldes at morselskapet ikke har levert rapport til sitt hjemland, eller at dette landet ikke har regler for land-for-land-rapportering eller utvekslingsavtaler som modellovgivningen forutsetter. Det enkelte foretaket i Norge har selv ansvar for å avklare med sitt morselskap om dette vil levere rapport i sitt hjemland, herunder ved å vise til den sekundære rapporteringsplikten som kan inntre i Norge. Departementet legger videre til grunn at dersom det at morselskapets hjemland ikke har inngått utvekslingsavtale med Norge er årsaken til at Skatteetaten ikke mottar rapporten fra utlandet, vil den rapporten som morselskapet uansett har utarbeidet kunne danne grunnlag for rapporten det norske foretaket skal levere.

Som nevnt i kapittel 12.3 foreslår departementet en regel om den sekundære rapporteringsplikten ikke skal gjelde for regnskapsåret 2016. Formålet med denne regelen er å eliminere de kostnadene en del norske datterforetak ville fått ved å oppfylle rapporteringsplikten fordi morselskapets hjemland ikke har rukket å implementere regler for land-for-land-rapportering i sin interne rett.

Det er samlet sett vanskelig å anslå nærmere hvor store kostnadene ved å oppfylle rapporteringsplikten vil bli for den enkelte rapporteringspliktige. Departementet legger til grunn at dette vil kunne variere, alt etter hvor mange foretak som inngår i det rapporteringspliktige konsernet, hvor mange land det har foretak i og hvordan dets virksomhet er organisert for øvrig.

Flere høringsinstanser har pekt på den samlede byrden som ulike rapporteringskrav medfører for næringslivet. Departementet viser i denne forbindelse til redegjørelsen i kapittel 4. Departementet uttaler der blant annet at de ulike reglenes formål og innhold legger begrensninger på hvilke muligheter det er å samordne reglene om land-for-land-rapportering med allerede gjeldende rapporteringsforpliktelser. Samtidig framhever departementet at regelverkene bør utformes på en slik måte at det framgår klart hvem som har rapporteringsplikt og at det ikke fastsettes ubegrunnede forskjeller mellom dem. I den grad det er mulig å samordne frister for levering av opplysninger etc., bør dette gjøres. Departementet har som nevnt lagt vekt på dette i proposisjonen her og det vil også bli vektlagt i det påfølgende arbeidet med forskriften og retningslinjene som skal utfylle loven. Det vil bidra til å redusere de administrative byrdene ved å følge regelverket.