2 Bakgrunn for lovforslaget
2.1 Innledning
EU vedtok i mai 2019 CRR2, CRD5 og BRRD2 med nye regler for banker og andre kredittinstitusjoner om bl.a. kapitalkrav og krisehåndtering, som samlet ofte omtales som EUs bankpakke. Reglene har sitt utspring i anbefalinger fra Baselkomiteen for banktilsyn og Financial Stability Board (FSB). CRR2 trer i hovedsak i kraft i EU 28. juni 2021. CRD5 og BRRD2 trådte i kraft i EU i juni 2019, med gjennomføringsfrist i EU i desember 2020. Ved fastsettingen av bankpakken har det bl.a. vært en ambisjon å klargjøre reguleringen, og justere regler som har hatt utilsiktede virkninger for enkelte foretak. Det er også lagt vekt på at bankreguleringen skal fremme EUs bankunion. Dette blant annet ved å fastsette differensierte krav til informasjonsplikt som skal gjøre det enklere for mindre og ikke-komplekse foretak å oppfylle kravene (proporsjonalitetshensyn).
Som følge av Covid-19-pandemien ble det i juni 2020 vedtatt endringer i EUs kapitalkravsregler for å lempe på enkelte krav, herunder ved å fremskynde iverksettelsen av vedtatte lettelser i CRR2. Endringene ble gjennomført i forordning (EU) 2020/873. Formålet er å stimulere utlån til husholdninger og foretak for å dempe de økonomiske konsekvensene av pandemien.
Gjeldende norsk regelverk må endres for å gjennomføre forventede EØS-regler som svarer til EUs bankpakke. Finansdepartementet ga i februar 2020 Finanstilsynet i oppdrag å sette ned og lede en arbeidsgruppe for å utrede norsk gjennomføring av rettsaktene.
CRR er i norsk rett gjennomført i forskrift. Departementet legger derfor til grunn at CRR2 også behandles som forskriftssak. Det er bare de mest sentrale delene av CRD4 og BRRD som er gjennomført i lov, mens mer detaljerte regler er gitt i forskrift. Lovforslaget bygger videre på denne strukturen, og departementet tar derfor sikte på å følge opp de delene av arbeidsgruppens forslag som ikke er omtalt i denne proposisjonen, i forskrift.
2.2 Hovedtrekkene i bankpakken
2.2.1 BRRD2
Krisehåndteringsdirektivet fra 2014 (BRRD) innførte et omfattende regelverk for forebygging og håndtering av økonomiske problemer i banker og andre kredittinstitusjoner, bl.a. med krav om at krisehåndteringsmyndigheten skal utarbeide planer for hvordan ulike krisetiltak kan brukes ved eventuelle problemer i det enkelte foretak. Et sentralt tiltak er såkalt intern oppkapitalisering («bail-in»), som forutsetter at foretaket har nok gjeld som raskt kan skrives ned eller konverteres til ny egenkapital i en krise. For å sikre dette, innførte BRRD et minstekrav til summen av ansvarlig kapital og konvertibel gjeld («minimum requirement for own funds and eligible liabilities», MREL). Endringene i BRRD2 knytter seg i hovedsak til ulike aspekter ved dette minstekravet, bl.a. med nye regler for hvordan kravet skal fastsettes, hvilke gjeldsinstrumenter som kan brukes til å dekke kravet, og hvordan manglende oppfyllelse skal håndteres. Det er også nye regler om hvordan slike gjeldsinstrumenter skal utformes og utstedes, og krav til vern av forbrukere som ønsker å investere i dem.
2.2.2 CRR2
Kapitalkravsforordningen fra 2013 (CRR) utgjør sammen med kapitalkravsdirektivet fra samme år (CRD4) det europeiske rammeverket for soliditetskrav, virksomhetsregler og tilsyn med banker og andre kredittinstitusjoner. CRR2 innfører bl.a. et nytt minstekrav til uvektet kjernekapitalandel (som har vært på plass i Norge siden 2017), krav om stabil finansiering, nye beregningsmetoder for motpartsrisiko, innstramminger i reglene om konsolidering og store engasjementer, og nye regler om myndighetsrapportering og offentliggjøring av informasjon. CRR2 innebærer videre at den såkalte kapitalkravsrabatten for utlån til små og mellomstore bedrifter (SMB-rabatten) utvides, slik at dagens rabatt gjøres gjeldende også for utlån mellom 1,5 og 2,5 mill. euro, mens utlån over 2,5 mill. euro får en noe lavere rabatt. I tillegg innføres det en ny kapitalkravsrabatt for utlån til visse infrastrukturprosjekter. CRR2 definerer også «mindre og ikke-komplekse» finansforetak, som får lettelser bl.a. i form av enklere rapporteringskrav og et forenklet krav til stabil finansiering.
2.2.3 CRD5
CRD5 innebærer bl.a. større fleksibilitet for nasjonale myndigheter til å gjennomføre tiltak for å håndtere ulike former for systemrisiko, herunder gjennom ulike kapitalbufferkrav, samtidig som direktivet snevrer inn tilsynsmyndighetens mulighet for å fastsette tilleggskrav for det enkelte foretak (pilar 2-krav) rettet mot systemrisiko. CRD5 gir generelt mer utfyllende regler om tilsynsmyndighetens vurdering av risiko og kapitalbehov i enkeltforetak, herunder om fastsettelsen av tilleggskrav og forventninger om en såkalt kapitalkravsmargin. Videre endres en rekke andre regler, bl.a. de om automatiske restriksjoner på utbytte mv. ved brudd på det samlede kapitalbufferkravet.
I CRD5 og i bankpakken for øvrig (CRR2 og BRRD2) er det en del særlige regler for globalt systemviktige foretak («global systemically important institutions», G-SII). Reglene omfatter bl.a. egne bufferkrav (både risikovektet og uvektet) for slike foretak og krav til fastsettelse og oppfyllelse av MREL.
2.3 Arbeidsgruppen
Finansdepartementet ga i brev 5. februar 2020 Finanstilsynet i oppdrag i å sette ned og lede en arbeidsgruppe for å vurdere en norsk gjennomføring av forventede EØS-regler som svarer til EUs bankpakke. Arbeidsgruppen fikk i oppdrag å:
1) Foreslå regelverksendringer for å gjennomføre bankpakken i norsk rett,
2) vurdere sammenhengen mellom norsk rett og de ulike rettsaktene som utgjør CRR/CRD4-regelverket,
3) vurdere om regelverket kan forbedres i lys av erfaringer som er gjort ved anvendelsen av regelverket og ev. foreslå slike regelverksendringer, og
4) vurdere den såkalte «Covid-19-forordningen», som er en tiltakspakke med endringer i CRR og CRR2 (dette ble sendt som et tilleggsoppdrag til arbeidsgruppen 28. august 2020).
Arbeidsgruppen bestod av, i tillegg til medlemmer fra Finanstilsynet, representanter fra Finansdepartementet, Norges Bank og Bankenes Sikringsfond. Det ble i tråd med oppdragsbrevet også nedsatt en referansegruppe bestående av representanter fra DNB, Finans Norge, Eika-gruppen, og SpareBank 1 Østlandet. Arbeidsgruppen hadde møter og annen faglig kontakt med referansegruppen underveis i arbeidet. Arbeidsgruppen avga sin rapport til Finansdepartementet 9. oktober 2020.
2.4 Høring
Finansdepartementet sendte arbeidsgruppens rapport på høring 15. oktober 2020. Høringsfristen var 6. januar 2021. Høringsbrevet ble sendt til følgende instanser:
Alle departementene
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Brønnøysundregistrene
Datatilsynet
Direktoratet for økonomistyring
Finansmarkedsfondet
Finanstilsynet
Folketrygdfondet
Forbrukerrådet
Forbrukertilsynet
Høgskulen på Vestlandet
Konkurransetilsynet
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Lotteri- og stiftelsestilsynet
Norges Bank
Norges forskningsråd
Nord Universitet
Norges Handelshøyskole
Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU)
Regelrådet
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Riksrevisjonen
Skattedirektoratet
Statens pensjonskasse
Statistisk sentralbyrå
Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen)
Universitetet i Agder
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo
Universitetet i Sørøst-Norge
Universitetet i Tromsø
ØKOKRIM
Akademikerne
Aksjonærforeningen i Norge
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Bankenes sikringsfond
Bedriftsforbundet
Caritas Norge
Changemaker
Coop Norge SA
Deloitte AS
Den Norske Advokatforening
Den Norske Aktuarforening
Den norske Revisorforening
Direktoratet for forvaltning og økonomistyring
Econa
Eiendomsmeglerforetakenes forening
Energi Norge
Equinor
EVRY
Finans Norge
Finansforbundet
Finansieringsselskapenes forening
Finansmarkedsfondet
Forum for Utvikling og Miljø
Handelshøyskolen BI
Havtrygd Gjensidig Forsikring
Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede
Hovedorganisasjonen Virke
Huseiernes landsforbund
Industri Energi
Initiativ for etisk handel
Juridisk rådgivning for kvinner
KnowledgeGroup AS
Kommunalbanken Norge
Kpmg AS
KS
Landsorganisasjonen i Norge
Nasdaq OMX Oslo ASA
Nordic Association of Electricity Traders
Nordic Trustee
Norges Bank
Norges Bitcoin- og Blockchainforening
Norges Bondelag
Norges Eiendomsmeglerforbund
Norges Handelshøyskole
Norges Ingeniør- og Teknologorganisasjon
Norges Interne Revisorers Forening
Norges Juristforbund
Norges Kommunerevisorforbund
Norges Rederiforbund
Norges Røde Kors
Norges Skogeierforbund
Norges Takseringsforbund
Norsk Bergindustri
Norsk Crowdfunding Forening
Norsk Hydro ASA
Norsk Journalistlag
Norsk Kapitalforvalterforening
Norsk Landbrukssamvirke
Norsk olje og gass
Norsk Presseforbund
Norsk Redaktørforening
Norsk Sjøoffiserers Forbund
Norsk Venturekapitalforening
Norsk Øko-Forum
Norske Boligbyggelags Landsforbund SA
Norske Finansanalytikeres Forening
Norske Forsikringsmegleres Forening
Norske Kredittopplysningsbyråers Forening
NOS Clearing ASA
NTL-Skatt
Næringslivets Hovedorganisasjon
Oslo Børs
Oslosenteret
Pensjonskasseforeningen
Personskadeforbundet LTN
Plan Norge
Publish What You Pay Norway
Redd Barna
Regelrådet
Regnskap Norge
Skattebetalerforeningen
Skatterevisorenes Forening
Småbedriftsforbundet
Sparebankforeningen i Norge
Stiftelsesforeningen
Storebrand
Støttekomiteen for Vest-Sahara
The Nordic Association of Marine Insurers (CEFOR)
Tilsynsrådet for Advokatvirksomhet
Verdipapirfondenes forening
Verdipapirforetakenes Forbund
Verdipapirsentralen
Virke Inkasso
Yara International ASA
Yrkesorganisasjonenes sentralforbund
ØKOKRIM
Økonomiforbundet
Følgende instanser har avgitt realitetsmerknader til høringen:
Finanstilsynet
Forbrukerrådet
Norges Bank
Regelrådet
Handelshøyskolen BI
Kommunalbanken
Landsorganisasjonen i Norge
Finansforbundet
Finans Norge
Nordic Corporate Bank
Norsk kapitalforvalterforening
Norske Finansanalytikeres Forening
Følgende instanser har opplyst at de ikke har merknader:
Brønnøysundregistrene
Forsvarsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Justis- og beredskapsdepartementet
Skattedirektoratet
Statistisk sentralbyrå
Utenriksdepartementet
Den Norske Aktuarforening
Økonomiforbundet