2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Et arbeidsliv der hele og faste stillinger er hovedregelen

Regjeringen vil legge til rette for et trygt, seriøst og organisert arbeidsliv der hele og faste stillinger er hovedregelen. Midlertidige ansettelser og andre former for løsere tilknytning til arbeid bidrar til å skape økte forskjeller i arbeidslivet og innebærer større grad av utrygghet for de som har slike stillinger. For regjeringen er det viktig å styrke arbeidstakernes rettigheter i et arbeidsliv i endring. Dette vil bli fulgt opp gjennom en samlet politikk for å fremme faste ansettelser, et organisert arbeidsliv og forsterket trepartssamarbeid for å møte nye utfordringer i arbeids- og samfunnsliv.

I 2015 ble det innført en ny bestemmelse om generell adgang til midlertidig ansettelse i tolv måneder. Adgangen til bruken av bestemmelsen ble samtidig begrenset gjennom innføring av regler om karanteneplikt og kvote, jf. punkt 3.

Bestemmelsen skiller seg fra de øvrige av lovens grunnlag for midlertidig ansettelse ved at den ikke oppstiller krav om særskilt begrunnelse for å kunne ansette midlertidig. Innføringen ble særlig begrunnet med at en utvidet adgang til midlertidige ansettelser ville kunne fungere som et springbrett for personer i situasjoner hvor arbeidsgiver kan oppleve at det er risiko knyttet til ansettelsen. Regelendringen var også ment å bidra til et mer velfungerende arbeidsmarked og å gi virksomhetene noe mer fleksibilitet, jf. Prop. 39 L (2014–2015).

Regjeringens syn er at midlertidige ansettelser bør begrenses til å være et supplement for å dekke midlertidige behov. Den generelle adgangen til midlertidig ansettelse strider mot lovens sentrale prinsipp om faste ansettelser. På denne bakgrunn fremmes det forslag om å oppheve den generelle adgangen til midlertidig ansettelse i arbeidsmiljøloven § 14-9 andre ledd bokstav f.

Forslaget om å oppheve den generelle adgangen til midlertidig ansettelse er varslet i regjeringens politiske plattform. Regjeringen har også varslet en rekke andre tiltak med mål om å styrke arbeidstakerrettigheter og retten til fast ansettelse. Blant annet er det varslet at regjeringen vil gjeninnføre en kollektiv søksmålsrett for fagforeninger for å forhindre ulovlig innleie, og ha et lovarbeid for å begrense bemanningsbransjens omfang og rolle.

2.2 Utvalget om fremtidens arbeidsliv og den norske modellen (Fougner-utvalget)

I 2019 ble det oppnevnt et utvalg som skulle se på rammeverket for tilknytning og virksomhetsorganisering i arbeidslivet. Utvalget, her kalt Fougner-utvalget, ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 23. august 2019, og hadde følgende sammensetning:

• Advokat Jan Fougner, leder

• LO-sekretær Trude Tinnlund, LO

• Advokat Henrik Dahle, Unio

• Utredningssjef Nina Sverdrup Svendsen, Akademikerne

• Advokat Ørnulf Kastet, YS

• Advokat Silje Stadheim Almestrand, NHO

• Advokat Gry Brandshaug Dale, KS

• Juridisk direktør Elin Spjelkavik, Virke

• Analyse- og utredningsdirektør Kristin Juliussen, Spekter

• Professor Karen Modesta Olsen, NHH

• Professor Kjell Gunnar Salvanes, NHH

• Administrerende direktør Dag Stokland, Agenda Kaupang AS

Utvalgets formål var å vurdere utviklingen i bruken av ulike tilknytningsformer for utføring av arbeid, og om endringer i bruken av alternative tilknytningsformer og virksomheters organisering kunne medføre behov for endringer i reguleringene av arbeidslivet. Utvalget fikk et bredt mandat hvor det ble lagt vekt på beskrivelse av utviklingstrekk og utfordringer, med en samlet gjennomgang og vurdering av rammeverk og reguleringer for de som utfører arbeid og når det gjelder arbeidsgiveransvar og organisering av arbeid og virksomhet. I mandatet ble det særlig pekt på behovet for å vurdere om dagens rammeverk er tilstrekkelig tydelig, hensiktsmessig og tilpasningsdyktig både for dagens og fremtidens arbeidsliv. Det ble videre pekt på at utvalget i sine vurderinger skulle avveie hensynene til forutsigbarhet, rettigheter og vern for dem som utfører arbeid opp mot hensynene til næringslivets behov for utvikling, fleksibilitet og muligheter for verdiskaping.

Utvalget var i arbeid fra september 2019 frem til innstilling ble levert 23. juni 2021. Utvalget la vekt på å samle et bredt kunnskapsgrunnlag, og vurderte ut fra dette hvordan den norske modellen med faste ansettelser og bredt samarbeid i arbeidslivet kan styrkes. Utvalget trakk særlig frem teknologisk utvikling, globalisering, endringer i befolkningssammensetningen og hensynene til miljø- og klimaendringer som sentrale drivkrefter som påvirker arbeidslivet på internasjonalt og nasjonalt nivå. Et flertall i utvalget, medlemmene fra arbeidstakerorganisasjonene og de uavhengige, foreslo flere lovendringer. Forslagene gjelder blant annet grensen mellom det å være arbeidstaker og selvstendig oppdragstaker, at det skal være verneombud i alle virksomheter og at det må trekkes en tydeligere grense mellom innleie av arbeidskraft og bruken av entreprisekontrakter mellom virksomheter. Et mindretall i utvalget, representantene fra arbeidsgiverorganisasjonene, støttet ikke disse forslagene.

Som en del av vurderingene om utvikling og bruk av alternative tilknytningsformer i arbeidslivet, gikk utvalget inn på enkelte sider ved dagens regulering av midlertidig ansettelse. Blant vurderingene som ble foretatt var om den generelle adgangen til å ansette midlertidig i ett år i § 14-9 andre ledd bokstav f bør videreføres, jf. punkt 4 nedenfor. Utvalget vurderte også om det bør innføres en generell adgang for partene i arbeidslivet til å avtale midlertidig ansettelse, om det bør gjøres endringer i tre-/fireårsregelen i § 14-9 sjuende ledd, og om det er behov for å gjøre endringer i de særskilte reglene og praksisen for bruk av midlertidige ansettelser i universitets- og høyskolesektoren, jf. NOU 2021: 9 kapittel 12.

2.3 Kartlegging og statistikk

Internasjonale studier tyder på at bruk av midlertidige ansettelser i liten grad påvirker sysselsettingsnivået eller fører til at det blir flere jobber, jf. beskrivelse i OECD Employment Outlook fra 2013 og hos Strøm og von Simson (2020). Ifølge OECDs indeks for stillingsvern er det mange land som har et strengt stillingsvern for fast ansatte, mens de har en lavere terskel for midlertidig ansettelse. Det kan bidra til økende todeling av arbeidsmarkedet, hvor det er vanskelig å bevege seg fra midlertidige jobber til faste ansettelser. Norge skiller seg fra dette ved å ha et stillingsvern på om lag OECD-gjennomsnittet for fast ansatte, mens vi er blant landene som har en strengere regulering av midlertidig ansettelse og innleie fra bemanningsforetak (OECD, 2020). Flere studier, også fra norsk arbeidsliv, viser at en midlertidig stilling for enkelte arbeidstakere kan fungere som en inngangsport eller et springbrett til å oppnå fast tilknytning til arbeidslivet, jf. Strøm og von Simson (2020), Engebretsen mfl. (2012) og Svalund og Berglund (2018). Dette gjelder særlig om den midlertidige tilknytningen er kortvarig og raskt fører over til en fast ansettelse. For andre kan langvarige midlertidige ansettelser fungere som en blindvei eller «felle» fordi man ikke kommer seg videre i arbeidsmarkedet.

Generelt er omfanget av midlertidig ansettelse i Norge lavere enn i de fleste andre europeiske land. Gjennomsnittet for OECD-landene var 11,8 prosent i 2020, mens det var 7,7 prosent i Norge ifølge SSBs Arbeidskraftundersøkelse (AKU). Nye tall fra AKU viser at andelen midlertidig ansatte var 9,8 prosent i tredje kvartal 2021. Dette er høyere enn hva som har vært målt tidligere år. Det må ses i sammenheng med en større omlegging av AKU i 2021 som blant annet fører til at flere personer defineres som ansatte. På grunn av dette bruddet i statistikken kan tall for 2021 ikke sammenlignes med tall for midlertidig ansettelse fra tidligere år.

Bruken av midlertidige ansettelser er høyest i offentlig sektor. Det er særlig yngre arbeidstakere som er midlertidig ansatt, og andelen har over tid vært noe økende i denne gruppen og dessuten blant dem som har grunnskole som høyeste utdanning. Midlertidig ansettelse er mest vanlig blant deltidsansatte, og særlig blant dem som kombinerer en deltidsjobb med annen hovedaktivitet, for eksempel studier. I AKU svarer i overkant av 40 prosent av de midlertidig ansatte at de er vikarer, 20–25 prosent er ekstrahjelp, i underkant av 20 prosent sier de er på engasjement eller prosjektansatt, mens de resterende vel 20 prosentene fordeler seg på ulike typer opplæringsstillinger, arbeidsmarkedstiltak eller annet.

Undersøkelser som ble gjennomført et par år etter at den generelle regelen ble innført viser at det ikke hadde skjedd store endringer fra perioden før lovendringen. Det ble ikke funnet noen klare indikasjoner på at midlertidig stilling var blitt en vei inn i arbeid for flere eller for nye grupper. På den andre siden var det heller ikke tegn til at færre enn tidligere gikk fra midlertidig til fast stilling (Nergaard, 2018).

Strøm mfl. (2018) vurderte hvilke effekter den generelle adgangen til midlertidig ansettelse hadde for utsatte grupper i arbeidslivet, basert på data fra 2015 og 2016. For de utsatte gruppene fant de ingen statistisk målbare endringer i overgangen mellom midlertidig ansettelse og fast ansettelse i perioden etter reformen. De fant videre at både utsatte grupper og majoritetsbefolkningen hadde en mer ustabil jobbsituasjon etter reformen. I deres kartlegging var det ikke mulig å skille effekter av regelendringen fra effektene av den økonomiske nedgangskonjunkturen i samme periode.

En analyse utført av Strøm og von Simson (2020) viser at 40–50 prosent av de midlertidig ansatte oppnår fast stilling etter ett år. Dette resultatet samsvarer med tidligere kartlegginger av slike overganger i arbeidsmarkedet. De fant imidlertid at utsatte grupper på arbeidsmarkedet, som innvandrere og personer med grunnskole som høyeste utdanning, har lavere sannsynlighet enn gjennomsnittet for å gå fra midlertidig jobb til fast jobb.

Det er i hovedsak unge arbeidstakere som har midlertidig ansettelse, og det er noen flere kvinner enn menn. Strøm og von Simson (2020) finner at den store majoriteten blant midlertidig ansatte befinner seg nederst i inntektsfordelingen, både når det gjelder timelønn og samlet inntekt. Dette er en utvikling som har forsterket seg over tid.

Svarene i SSBs levekårsundersøkelse om arbeidsmiljø fra 2019 viser at de midlertidig ansatte opplevde noe svakere tilknytning til arbeidsplassen og noe mindre selvbestemmelse i jobben sammenlignet med fast ansatte. De er imidlertid like motiverte og tilfredse med jobben som de fast ansatte. Midlertidig ansatte er overrepresentert i yrker og næringer med høyere fysisk risiko, men innenfor samme yrke og næring har de ikke dårligere fysisk arbeidsmiljø enn fast ansatte. De midlertidig ansatte har mindre kjennskap til ordninger for medvirkning og medbestemmelse på arbeidsplassen og er i langt mindre grad organisert i fagforeninger. Deres organisasjonsgrad er 16 prosentpoeng lavere enn blant fast ansatte (Ingelsrud mfl., 2020).

En undersøkelse blant arbeidsgivere i kommunesektoren viste at den generelle adgangen til midlertidig ansettelse ble lite benyttet, at den ble oppfattet som lite nødvendig og at karantene- og kvotebestemmelsene ble opplevd som for krevende å administrere (Alsos mfl., 2017). Den viktigste forklaringen på at hjemmelen i liten grad ble tatt i bruk var at kommunene fikk dekket sine midlertidige behov for arbeidskraft gjennom vikariater og prosjektstillinger. Rundt en tredjedel av kommunene i undersøkelsen hadde dessuten innført ulike former for politiske vedtak mot bruk av den generelle hjemmelen.

I en intervjuundersøkelse uttrykte arbeidsgivere i flere næringer at de foretrakk å benytte andre løsninger som innleie, bruk av overtid, deltidsarbeid og tilkallingsvakter, samt at de allerede eksisterende hjemlene for midlertidig ansettelse ble oppfattet som tilstrekkelige for virksomhetens behov (Øistad mfl., 2019). Arbeidsgiverne opplevde også begrensningene knyttet til den generelle regelen som kompliserende. Det ble også vist til at regelen var omstridt og at fagforeninger var negative til bruk av den.

Svalund og Nielsen (2017) sammenligner ulike tilknytningsformer når det gjelder å oppnå en stabil tilknytning til arbeidsmarkedet. De finner blant annet at midlertidig ansatte i vikariater og prosjektstillinger har høyere sannsynlighet for dette enn dem som er ekstrahjelpere. De som er arbeidsledige har den laveste sannsynligheten for å oppnå fremtidig stabil tilknytning til arbeidsmarkedet, mens de som allerede har fast stilling har høyest sannsynlighet for å forbli i en slik tilknytning.

Sysselsettingsutvalget (NOU 2021: 2) pekte på at midlertidige ansettelser og formidling av arbeid gjennom vikarbyråer kan gi enkelte arbeidstakere mulighet til å oppnå fast ansettelse. Midlertidige ansettelser og vikarbyråer har imidlertid viktige ulemper sammenlignet med fast ansettelse ved at de opphører etter en bestemt tidsperiode, og medfører usikkerhet for arbeidstakere. Sysselsettingsutvalget mente det var ønskelig å øke mulighetene for å oppnå fast ansettelse for jobbsøkere med usikker produktivitet, og anbefalte tiltak som kan bidra til at prøvetiden ved ansettelse kan oppleves som mer reell enn i dag.

2.4 Høring

Arbeids- og sosialdepartementet sendte 24. juni 2021 Fougner-utvalgets innstilling NOU 2021: 9 Den norske modellen og fremtidens arbeidsliv – Utredning om tilknytningsformer og virksomhetsorganisering på høring med høringsfrist 1. november 2021.

Innstillingen ble sendt til følgende høringsinstanser:

• Departementene

• Arbeids- og velferdsetaten (NAV)

• Arbeidsretten

• Datatilsynet

• Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

• Direktoratet for arbeidstilsynet

• Domstoladministrasjonen

• Finanstilsynet

• Forbrukerrådet

• Forbrukertilsynet

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Luftfartstilsynet

• Petroleumstilsynet

• Regelrådet

• Regjeringsadvokaten

• Riksmekleren

• Statens arbeidsmiljøinstitutt

• Statens helsetilsyn

• Statens seniorråd

• Statistisk Sentralbyrå

• Statsforvalterne

• Sjøfartsdirektoratet

• Skatteetaten

• Trygderetten

• Tvisteløsningsnemnda

• Utdanningsdirektoratet

• Sametinget

• Sivilombudsmannen (Sivilombudet)

• Oslo kommune

• Helse Midt-Norge RHF

• Helse Sør-Øst RHF

• Helse Vest RHF

• Innovasjon Norge

• Arkitektur- og designhøyskolen i Oslo

• Handelshøyskolen BI Oslo

• Høgskolen i Innlandet

• Høgskolen i Molde – Vitenskapelig høgskole i logistikk

• Høgskolen i Sørøst-Norge

• Høgskulen på Vestlandet

• Høgskulen i Volda

• Høgskolen i Østfold

• Høyskolen Kristiania

• Institutt for offentlig rett (UIO)

• Institutt for privatrett (UIO)

• Kunsthøyskolen i Oslo

• Nord Universitet

• Norges Handelshøyskole

• Norges Idrettshøgskole

• Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU)

• Norges Musikkhøgskole

• Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet

• OsloMet – storbyuniversitetet

• Samisk høgskole

• Universitetet i Agder

• Universitetet i Bergen

• Universitetet i Oslo

• Universitetet i Stavanger

• Universitetet i Sørøst-Norge

• Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet

• Universitets- og høgskolerådet

• Arbeidsforskningsinstituttet (AIF) – Oslo Met

• By- og regionforskningsinstituttet NIBR

• Chr. Michelsens Institutt for Videnskap og Åndsfrihet

• Forskningsinstituttet IRIS

• Forskningsstiftelsen Fafo

• Frischsenteret

• Institutt for samfunnsforskning (ISF)

• Nordlandsforskning

• Samfunns- og næringslivsforskning

• SINTEF AS

• Stiftelsen Rogalandsforskning

• AFF

• Akademikerne

• Aksjonærforeningen

• ALT c/o Industri Energi

• AOF Norge

• Apotekforeningen

• Arbeiderbevegelsens Arbeidsgiverforening

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Arbeidsmiljøsenteret

• Arbeidssamvikernes Landsforening (ASVL)

• Arbeidssøkerforbundet (AOF)

• Befalets Fellesorganisasjon

• Coop Norge SA Hovedkontor

• De samarbeidende organisasjoner

• Den Norske Advokatforening

• Den norske jordmorforening

• Den norske revisorforening

• Elevorganisasjonen i Norge

• Finans Norge

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

• Forsvarsbygg

• HR Norge

• IKT-Norge

• Junit

• Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

• Jussbuss

• Jussformidlingen i Bergen

• Jusshjelpa i Nord-Norge

• Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon (KA)

• Kommunesektorens organisasjon (KS)

• Kompetanse Norge

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Lederne

• Maskinentreprenørenes Forbund

• Mental Helse

• Norges Bondelag

• Norges Farmaceutiske Forening

• Norges Fleridrettsforbund

• Norges Handikapforbund

• Norges Ingeniør- og Teknologorganisasjon (NITO)

• Norges Kommunerevisorforbund

• Norges Kvinne- og familieforbund

• Norges Lastebileier-Forbund

• Norges Rederiforbund

• Norges Røde Kors

• Norges Skogeierforbund

• Norges Taxiforbund

• Norsk Bonde- og småbrukarlag

• Norsk Brannvernforening

• Norske Boligbyggelags Landsforening

• Norske Meierifolks Landsforening

• Norsk Elektrotekniske Komite

• Norsk Flygelederforening

• Norsk Flytekniker Organisasjon

• Norsk Folkehjelp

• Norsk Journalistlag

• Norsk kritikerlag

• Norsk Kvinnesaksforening

• Norsk Landbrukssamvirke

• Norsk Regnesentral

• Norsk Sjøoffisersforbund

• Norsk Skuespillerforbund

• Norsk sosiologforening

• Norskog

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Næringslivets sikkerhetsorganisasjon

• Oslo Economics

• Pensjonistforbundet

• Private Barnehagers Landsforbund

• Profesjonelle Vergers Interesseorganisasjon

• Rådgivende Ingeniørers Forening

• Samfunnsbedriftene

• Simployer

• SMB Norge

• Sparebankforeningen i Norge

• Transportbrukernes Fellesorganisasjon

• Transportøkonomisk institutt

• Uføres Landsorganisasjon

• Ungt Entreprenørskap

• Unio

• Utdanningsforbundet

• Velferdsalliansen

• Virke

• Yrkesorganisasjonenes sentralforbund (YS)

Høringen ble også lagt ut på regjeringens nettsider, hvor det ble gjort oppmerksom på at høringer er åpne, og at alle kan sende innspill.

Departementet mottok høringsuttalelser med realitetsmerknader knyttet til forslaget om å oppheve § 14-9 andre ledd bokstav f fra følgende instanser:

• Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

• Direktoratet for arbeidstilsynet

• Kriminalomsorgsdirektoratet

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Petroleumstilsynet

• Oslo kommune

• Helse Sør-Øst RHF

• Akademikerne

• Akademikerforbundet

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Coop Norge SA Hovedkontor

• Delta

• Den Norske Advokatforening

• Det norske maskinistforbund

• Dramatikerforbundet

• Finans Norge

• Forskerforbundet

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

• Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

• Jussbuss

• Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon (KA)

• Kommunesektorens organisasjon (KS)

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Lederne

• Negotia

• Norges Bondelag

• Norges Ingeniør- og Teknologorganisasjon (NITO)

• Norges Rederiforbund

• Norsk Flyverforbund og kabinansattes forbund

• Norsk Industri

• Norsk Journalistlag

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Parat

• Pensjonistforbundet

• Rettspolitisk forening

• Samfunnsbedriftene

• Unge funksjonshemmede

• Unio

• Virke

• Yrkesorganisasjonenes sentralforbund (YS)

• Yrkestrafikkforbundet