3 Beregning av renter på utdanningslån under utdanningen for særlige ordninger

3.1 Gjeldende rett

Utdanningsstøtteloven § 9 første ledd bestemmer at det regnes renter av utdanningslånet når utdanningen er avsluttet eller avbrutt, eller når låntakeren ikke lenger mottar støtte fra Lånekassen.

Det er et sentralt prinsipp i utdanningsstøtteordningene at det ikke påløper renter på utdanningslånet mens studenten er under utdanning. Utdanningslån har i lang tid vært rentefritt under utdanningen. Sammen med sosiale ordninger for tilbakebetaling av utdanningslån, skal rentefritak under utdanning gjøre det mulig å ta opp lån og å investere i utdanning uavhengig av økonomiske forhold, jf. formålet i utdanningsstøtteloven § 1. Rentefritaket under utdanning er en form for utdanningsstøtte der staten subsidierer renteutgiftene på lånet over statsbudsjettet.

Det er først når utdanningen er avsluttet eller avbrutt at det regnes renter på utdanningslånet. Renter påløper også hvis en student fortsatt studerer, men ikke lenger mottar utdanningsstøtte fra Lånekassen. I slike tilfeller kan studenten i ettertid søke om sletting av renter i den perioden vedkommende var i fulltidsutdanning, se forskrift 15. desember 2022 nr. 2259 om tilbakebetaling av utdanningslån § 40.

For studenter som har utdanningslån fra tidligere, og som starter i deltidsutdanning som de mottar lån eller stipend til, vil det påløpe renter på det tidligere lånet. Det påløper ikke renter på det lånet de mottar underveis i deltidsutdanningen. Det er også mulig å få slettet renter som er påløpt på lånet etter at utdanningen er avsluttet, dersom man har lav inntekt og oppfyller vilkår om for eksempel arbeidsledighet eller sykdom, se forskrift om tilbakebetaling av utdanningslån §§ 35 til 39.

Nærmere regler om når det regnes renter på utdanningslånet går fram av forskrift om tilbakebetaling av utdanningslån § 4.

Etter gjeldende regler kan det ikke regnes rente underveis i den utdanningen det blir gitt utdanningsstøtte til.

3.2 Forslaget som ble sendt på høring

I forslaget til endringer i utdanningsstøtteloven som ble sendt på høring, ble det foreslått en tilføyelse i § 9 første ledd som åpnet for at det ved særlige ordninger kan bli lagt til renter på utdanningslån fra utbetalingstidspunktet, dersom dette er fastsatt av Stortinget.

At utdanningslånet er rentefritt under utdanningen, er et viktig prinsipp i de eksisterende utdanningsstøtteordningene. Forslaget som ble sendt på høring innebar ikke en endring i dette. Det gikk fram av høringsnotatet at det for elever og studenter som mottar lån under de ordinære utdanningsstøtteordningene, ikke er aktuelt at loven åpner for rentebelastning fra et tidligere tidspunkt. Med de ordinære utdanningsordningene menes den stipendbaserte utdanningsstøtteordningen til videregående opplæring og grunnskoleopplæring for elever med ungdomsrett, og den lånebaserte utdanningsstøtteordningen til elever og studenter i universitets- og høyskoleutdanning, fagskoleutdanning, folkehøgskoleutdanning, grunnskole- og videregående opplæring for voksne og andre utdanninger som varer i mer enn ett semester.

I høringsnotatet ble det vist til at lån og stipend gjennom Lånekassen også kan benyttes for å nå andre målgrupper enn elever og studenter som tar lengre utdanninger og som har utdanning som hovedaktivitet. Det ble vist til at dersom det for eksempel skal kunne utformes utdanningsstøtteordninger som gjør det lettere å ta utdanning og kompetansepåfyll for personer i ulike livssituasjoner, for eksempel arbeidstakere, bør Stortinget også kunne bestemme andre vilkår for slike lån enn de som gjelder for de ordinære utdanningsstøtteordningene. For at en låneordning skal kunne utformes uten rentesubsidier, må lov om utdanningsstøtte åpne for at det kan beregnes renter av lån til utdanning også underveis i utdanningen. En slik åpning for beregning av renter på utdanningslånet fra utbetalingen er ikke bestemmende for om en slik ordning vil bli innført.

Fordi en renteberegning fra utbetalingstidspunktet vil ha budsjettkonsekvenser, vil det uansett være Stortinget som vedtar når det skal beregnes renter av lån til utdanning gjennom behandlingen av statsbudsjettet. Realitetsendringer i utdanningsstøtteordningene har budsjettkonsekvenser, og som følge av dette vedtar Stortinget alle sentrale endringer gjennom budsjettbehandlingen. Kunnskapsdepartementets forslag til vedtak om økt bevilgning til utdanningsstøtte baserer seg på klare og entydige kriterier, og de samme kriteriene ligger til grunn for utformingen av regelverk i forskrift. Disse reglene utgjør grunnlaget for Lånekassens rettsanvendelse i automatiserte og manuelle beslutningsprosesser.

I høringsnotatet ble det vist til at Kunnskapsdepartementet i utredningen av en ny fleksibel utdanningsfinansiering for arbeidslivet har lagt til grunn at den nye låneordningen, i motsetning til de ordinære utdanningsstøtteordningene, ikke skal være rentesubsidiert av staten under utdanningen. I Prop. 1 S (2022–2023) for Kunnskapsdepartementet skriver departementet at voksne i kort modulisert utdanning bør få tilgang til et lån med løpende rente og uten stipendandel.

Departementet viste i høringen til at en fleksibel utdanningsfinansiering for arbeidstakere bør kunne utformes slik at staten ikke overtar kostnader for utdanning som ellers hadde blitt finansiert av enten arbeidsgiver eller arbeidstaker. For slike særlige ordninger er det ikke gitt at lånet skal være rentefritt i utdanningsperioden. Som omtalt over vil det ikke kunne innføres en særlig ordning med lån som rentebelastes fra utbetalingstidspunktet uten at det gjøres en endring i utdanningsstøtteloven § 9.

Departementet foreslo i høringsnotatet også en klarere hjemmel for at departementet kan gi forskrift om rentebelastning. Departementet opplyste at det gis enkelte regler i forskrift om det nøyaktige tidspunktet for beregning av renter, når renter skal beregnes ved omgjøring av stipend til lån osv. En egen forskriftshjemmel i § 9 første ledd siste punktum vil være tydeligere på denne adgangen enn det som i dag følger av § 9 andre ledd, som i utgangspunktet gjelder selve fastsettelsen av renten.

3.3 Høringsinstansenes syn

De fire høringsinstansene som har uttalt seg i høringen, Norsk studentorganisasjon (NSO), Akademikerne, Norsk industri og Handelshøyskolen BI, er negative til forslaget om å innføre en mulighet til å beregne renter av utdanningslån under studietiden for særlige ordninger.

Norsk studentorganisasjon (NSO) støtter at det innføres ordninger som skal legge til rette for at flere kan tilegne seg utdanning, uansett hvor de er i livet. De viser til at en slik ordning er viktig både for individet selv og for samfunnet. NSO er imidlertid negative til at det innføres en mulighet til å beregne renter av utdanningslån under studietiden for særlige ordninger. NSO er bekymret for at ordningen som foreslås vil føre til at flere vil vegre seg for å ta høyere utdanning, noe som er i strid med intensjonen med forslaget. Fordi det er viktig for Norge å ha arbeidskraft med oppdatert og relevant kompetanse, bør staten dekke renteutgiftene under utdanningen.

Akademikerne er positive til at korte og fleksible utdanningstilbud kan gi rett til lån, og viser til at dette er viktig dersom arbeidstakere ønsker å ta utdanning som ikke er direkte relevant for arbeidsgiver, og for personer som midlertidig er ute av arbeidslivet og har behov for å kvalifisere seg for nye stillinger eller arbeidsområder. Akademikerne er imidlertid sterkt imot at det skal åpnes for å belaste låntaker for renter fra utbetalingstidspunktet. De hevder at departementet ikke har anført argumenter for å avvike fra prinsippet om at utdanningslånet er rentefritt under utdanningen, og at det uten nærmere begrunnelse kun slås fast at dette legges til grunn for utredningen av en ny låneordning. Akademikerne frykter at rentebelastning vil føre til at få vil benytte seg av tilbudet.

Norsk industri er positive til at det utvikles en ny ordning for lån til voksne som vil ta korte og fleksible utdanningstilbud mens de er i jobb. De viser blant annet til NOU 2019: 12 Lærekraftig utvikling – Livslang læring for omstilling og konkurranseevne, der det går fram at kompetanseutvikling av eksisterende ansatte, i tillegg til rekruttering av nødvendig kompetanse, er viktig for å kunne håndtere et mer teknologiintensivt arbeids- og samfunnsliv med store krav til omstilling. De viser til at partene i arbeidslivet er enige om at etter- og videreutdanning er et særlig viktig virkemiddel i utviklingen av bedriftenes konkurranseevne. Norsk industri mener imidlertid at for å stimulere til etter- og videreutdanning, bør kostnader i den nye ordningen bæres av det offentlige ved at lånet er rentefritt i utdanningsperioden. Norsk industri mener videre at det bør vurderes om det skal etableres en stipendordning, som bør utarbeides i samarbeid med partene i arbeidslivet.

Handelshøyskolen BI er svært positive til at regjeringen vil gjøre det lettere å få studielån til korte utdanninger. De viser til at videreutdanning er en nødvendighet for både arbeidstakere og arbeidsgivere, ettersom det ikke lenger er nok å lene seg på erfaring alene, og til at kompetanse er samfunnets viktigste ressurs, som er helt nødvendig for å løse fremtidens utfordringer. Handelshøyskolen BI er negative til forslaget om å innføre en mulighet til å beregne renter av utdanningslån under studietiden for særlige ordninger. De viser til at det er et gap mellom hva som er lønnsomt for den enkelte bedrift, hva som er lønnsomt for samfunnet, og hva den enkelte arbeidstaker har mulighet til å finansiere. Handelshøyskolen BI viser til at rentesubsidier er et effektivt virkemiddel for å motivere flere til å ta lønnsom videreutdanning i tråd med samfunnets behov, og at prinsippet om at det ikke kan beregnes rente underveis i en utdanning står seg bra også for kortere utdanninger.

3.4 Departementets vurdering og forslag

Departementet følger opp forslaget fra høringen om endring i utdanningsstøtteloven § 9 første ledd andre punktum. Forslaget videreføres uendret og innebærer at det gis en adgang i loven til at det skal kunne beregnes renter fra tidspunktet for utbetaling av utdanningslån ved særlige ordninger. En slik lovendring innebærer ikke at det skal kunne fastsettes at lån under de ordinære utdanningsstøtteordningene skal rentebelastes fra utbetalingen. Forslaget omfatter kun særlige ordninger som vil bli regulert særskilt og med vilkår som skiller seg fra de ordinære utdanningsstøtteordningene.

Bakgrunnen for lovforslaget er at Kunnskapsdepartementet ønsker å legge til rette for en ny fleksibel utdanningsfinansiering for arbeidslivet. Lovforslaget innebærer ikke at det tas stilling til om det skal belastes renter fra utbetalingen i den ordningen som er under utredning. Regjeringen vurderer i forbindelse med budsjettprosessen om en slik låneordning skal foreslås, og hvordan en ordning eventuelt vil bli utformet. Et eventuelt forslag om økt bevilgning til utdanningsstøtte vil Stortinget ta stilling til i forbindelse med budsjettprosessen. En slik ordning vil også måtte reguleres i forskrift, som fastsettes etter at et forslag er sendt på alminnelig høring. Begrunnelsen for en eventuell rentebelastning vil gå nærmere fram i disse prosessene.

Flere opplever økonomiske hindringer for å ta utdanning som arbeidsgiver ikke dekker mens man er i arbeid. Kunnskapsdepartementet har gitt Lånekassen i oppdrag å utrede hvordan det er mulig å gjøre utdanningsstøtteordningene til et enda bedre virkemiddel for videreutdanning for arbeidstakere, gjennom å utvikle en helt ny låneordning. For å dekke framtidige kompetansebehov i samfunnet, er det viktig å kunne koble relevante utdanningstilbud og arbeidstakere på en bedre måte enn i dag, jf. Meld. St. 14 (2022–2023) Utsyn over kompetansebehovet i Norge. I dette utredningsarbeidet er det lagt til grunn at ny låneordning, i motsetning til den ordinære utdanningsstøtteordningen, ikke skal være rentesubsidiert av staten under utdanningen. I Prop. 1 S (2022–2023) for Kunnskapsdepartementet skriver departementet at voksne i kort modulisert utdanning bør få tilgang til et lån med løpende rente og uten stipendandel.

Utdanningsstøtteordningene omfatter formell utdanning som er lovregulert. Dette vil også gjelde den nye låneordningen. Staten tar ansvar for å utvikle relevante utdanningstilbud for arbeidslivet, og sørger også for å stimulere etterspørselen etter slik utdanning gjennom å tilrettelegge utdanningsfinansieringen slik at det for eksempel er mulig å kombinere utdanning med jobb.

Subsidiert rente er ett virkemiddel staten kan ta i bruk for å redusere risikoen ved å investere egne midler, og slik få flere til å velge mer utdanning. Andre virkemidler er økt fleksibilitet i utbetaling og beløp, slik at tilgangen på lån blir bedre tilpasset den enkeltes situasjon. Departementet vurderer at staten bør ha flere og ulike muligheter for å stimulere til videreutdanning i arbeidslivet sammenliknet med i dag, slik at tiltakene kan varieres avhengig av behov og målgruppe.

Som regel er utdanning gratis i Norge, slik at det den enkelte investerer er å bruke av egen fritid eller å gå ned i stillingsprosent slik at lønnen reduseres. Enkeltindivider må derfor vurdere om det vil være lønnsomt å investere i egen kompetanseutvikling, altså om utdanningen vil gi dem økonomisk gevinst i etterkant.

De som har universitets- og høyskoleutdanning fra før, deltar i størst grad i formell videreutdanning, og tar i hovedsak kortere emner. Ifølge SSBs artikkel Videreutdanning og mobilitet på arbeidsmarkedet av 18. desember 2023 bytter arbeidstakere som har fullført formell videreutdanning i stor grad arbeidsgiver eller yrke i etterkant av utdanningen, og oftere enn dem som ikke har tatt formell videreutdanning. Formell videreutdanning er derfor etter departementets vurdering en relativt trygg investering for den enkelte, fordi den styrker tilknytningen til arbeidslivet.

Den nye fleksible utdanningsfinansieringen som Lånekassen utreder, er tenkt som et supplement til de ordinære utdanningsstøtteordningene. Videreutdanning kan også skje innenfor de ordinære utdanningsstøtteordningene, som inneholder både stipend og subsidiert rente. Reglene for tilbakebetaling av utdanningslån inneholder også flere sosiale ordninger for tilbakebetaling av lån og sletting av gjeld som representerer et sosialt sikkerhetsnett for alle låntakere. Forslaget om rentebelastning vil ikke berøre gjeldende utdanningsstøtteordninger. Etter departementets vurdering er det derfor liten risiko for at forslaget vil føre til at flere vegrer seg for å ta høyere utdanning, slik Norsk studentorganisasjon hevder i sitt høringsinnspill.

Korte utdanninger med varighet under fire måneder er i dag ikke dekket av utdanningsstøtteordningene. For den som ikke har egne midler, er finansieringsmulighetene for slik utdanning å låne penger gjennom ordinært banklån. En ny fleksibel utdanningsfinansiering med de gunstige betingelsene for rente og tilbakebetaling Lånekassen tilbyr, vil være betydelig mer attraktiv enn ordinære banklån, selv med rentebelastning under utdanningen. Departementet er derfor mindre bekymret enn Akademikerne for at en eventuell ny låneordning ikke vil bli brukt på grunn av at rentene løper under utdanningen.

Departementet mener at loven bør åpne for at Stortinget kan bestemme at lån til utdanning skal rentebelastes fra utbetalingen for særlige ordninger. Dette vil gi flere muligheter til å benytte ordninger gjennom Lånekassen for å nå andre målgrupper enn ordinære elever og studenter. Kunnskapsdepartementet mener at staten fortsatt skal investere mye i utdanning og kompetanse. Samtidig blir det økonomiske handlingsrommet stramt framover, slik at flere tiltak må gjøres rimeligere eller gjennomføres innenfor de økonomiske ressursene vi allerede har. Gjennom utredningen av mer fleksible utdanningsstøtteordninger for arbeidstakere gjøres det avveininger mot risikoen for å subsidiere utdanning som uansett ville blitt gjennomført, fordi den dekkes av arbeidsgiver eller av den enkeltes egne midler.

Rentebelastning under utdanning vil kunne være et mulig virkemiddel for at staten unngår å subsidiere utdanning som er arbeidsgivers ansvar, dersom en eventuell låneordning blir brukt til dette. Rentebelastning vil også kunne redusere risiko for misbruk ved at låneordningen blir et alternativ til forbrukslån. Samtidig vil rentebelastning innebære at det blir økonomisk mulig å utvide utdanningsstøtteordningene til nye grupper uten å måtte ta ressurser fra andre. Departementet mener derfor at adgang til rentebelastning vil kunne senke terskelen for at låneordningen kan bli innført.

På bakgrunn av dette foreslår departementet en endring i utdanningsstøtteloven § 9 første ledd andre punktum, som åpner for at det ved særlige ordninger kan bli lagt til renter på utdanningslån fra utbetalingen, dersom dette er fastsatt av Stortinget.

Departementet foreslår også at det av § 9 første ledd første punktum går fram at det er Lånekassen som regner renter på utdanningslånet. Dette er en endring uten innholdsmessig betydning.

I høringen foreslo departementet en tydeligere hjemmel i § 9 første ledd tredje punktum for at departementet kan gi forskrift med nærmere regler om rentebelastning. Denne hjemmelen går i dag fram av § 9 andre ledd, og i samsvar med denne gis det for eksempel forskrift om det nøyaktige tidspunktet for beregning av renter, når renter skal beregnes ved omgjøring av stipend til lån osv. Departementet foreslår at tydeliggjøringen tas inn i § 9 andre ledd, slik at det går fram at departementet gir forskrifter om fastsettelse og belastning av renter. Videre foreslår departementet at det går fram av § 9 andre ledd at departementet gir forskrift om rentebelastning for de særlige ordningene som eventuelt fastsettes etter § 9 første ledd andre punktum.