4 Ny tilskuddsmodell for private grunnskoler

4.1 Krav til organiseringen av kombinerte barne- og ungdomsskoler

4.1.1 Gjeldende rett

Privatskolelova § 2-2 andre ledd fastsetter at privatskoler må være registrert i Enhetsregisteret eller annet tilsvarende register. Kravet om registrering innebærer at skolen må organiseres som et selvstendig rettssubjekt. Kravet kom inn i loven med virkning fra 1. oktober 2003, jf. Ot.prp. nr. 80 (2002–2003) punkt 11.1. Kravet til registrering innebærer at hver enkelt fysisk skole skal registreres som et selvstendig rettssubjekt, og at en eventuell registrering av skolen som en underenhet ikke oppfyller lovens krav, jf. Utdanningsdirektoratets tolkingsuttalelse av 6. november 2014 om krav til privatskolenes registrering.

Privatskolelova § 2-4 første ledd fastsetter at skoleanleggene må ligge samlet.

Privatskolelova § 4-1 fastsetter at hver skole skal ha en forsvarlig faglig, pedagogisk og administrativ ledelse og at skolen skal ha en daglig leder.

4.1.2 Forslaget i høringen

Departementet foreslo i høringen å ta inn et nytt tredje ledd i privatskolelova § 2-2 om at grunnskoler som har både barne- og ungdomstrinn skal være organisert i samme rettssubjekt.

4.1.3 Høringsinstansenes syn

Et flertall av de kommunene og fylkeskommunene som har uttalt seg om dette forslaget støtter ikke kravet om at kombinerte skoler skal være organisert i samme rettssubjekt. De private skolene og deres organisasjoner er negative til høringsforslaget. Det samme er en rekke privatpersoner som har uttalt seg i høringen.

Bergen kommune mener at det ikke er riktig å stramme inn kombinerte barne- og ungdomsskolers handlingsrom til å kunne organisere seg i separate rettssubjekter:

Eiere av friskoler må ha frihet til å organisere skoledriften på lik linje med kommunene.

Drammen kommune mener at forslaget bør trekkes, og at skolene selv bør kunne avgjøre hvordan de vil organisere skoledriften.

Skien kommune støtter på sin side høringsforslaget, og mener at det:

[…] virker […] rimelig at private kombinerte skoler skal være organisert i samme rettssubjekt.

Kristne Friskolers Forbund går imot forslaget:

Dette lovforslaget er gitt utelukkende for å «tette igjen et hull» i loven og slik hindre at kombinerte skoler splitter opp i to rettssubjekter. Departementet forutser altså at foreslått modell slår så dårlig ut for de kombinerte skolene at de vil bli nødt til å ta grep.

Steinerskoleforbundet mener at høringsforslaget om at grunnskoler som har både barne- og ungdomstrinn skal være organisert i samme rettssubjekt bekrefter at det er urimelig å anta at de kombinerte skolene har mottatt alt for høye tilskudd:

Det kan ikke lages lover som skaper behov for uønskede prosesser ut fra behov for tilpasninger til de nye lovene, og samtidig forby slike tilpasninger. En ungdomsskole for seg og en barneskole for seg vil kunne motta samme tilskudd som nåværende ordning. I det øyeblikket de samme to skolene settes sammen til en kombinert skole, blir reduksjonen i tilskudd langt mer enn antatt mulighet for stordriftsfordeler dersom forslaget blir vedtatt gjennomført.

4.1.4 Departementets vurderinger

Høsten 2023 er det godkjent og i drift totalt 181 kombinerte barne- og ungdomsskoler etter privatskolelova. Dette innebærer at vel halvparten av det totale antallet private grunnskoler er kombinerte skoler. Til sammenligning er om lag én av fem kommunale grunnskoler kombinerte barne- og ungdomsskoler.

Med begrepet «kombinert barne- og ungdomsskole» forstår departementet en skole som er godkjent etter privatskolelova for å tilby opplæring fra 1. til 10. årstrinn, har én daglig leder, jf. privatskolelova § 4-1 andre ledd, og har et skoleanlegg som ligger samlet, jf. privatskolelova § 2-4 første ledd.

Forvaltningspraksis har lenge vært at kombinerte barne- og ungdomsskoler får høy tilskuddssats for de første elevene opp til knekkpunktet på både barne- og ungdomstrinnet, jf. omtale i punkt 4.2.

Departementet peker på at aktører på alle samfunnsområder vil ha insentiver til å tilpasse seg eksisterende tilskuddsordninger. Praksis på privatskoleområdet, hvor kombinerte barne- og ungdomsskoler over lang tid har blitt kompensert for smådriftsulemper to ganger, har kunnet gi insentiver til tilpasninger ved etablering av eller omdanning til slike kombinerte skoler. Departementets vurdering, basert på utviklingen i antall kombinerte barne- og ungdomsskoler, er likevel at forvaltningspraksisen ikke alene har påvirket sektoren til å velge kombinerte skoler. Departementet ser i denne sammenheng at det kan være flere hensyn som kan tale for en organisering av kombinerte skoler som tilbyr opplæring fra 1. til 10. trinn.

Departementet har merket seg at de fleste av de høringsinstansene som har uttalt seg til dette forslaget, er skeptiske og at enkelte tar til orde for at forslaget bør trekkes. Bergen kommune og Drammen kommune mener at de private skolene selv må kunne avgjøre hvordan de vil organisere seg. Kristne Friskolers Forbund uttaler at lovforslaget utelukkende har som formål å tette et hull i loven og hindre at kombinerte skoler splitter opp i to rettssubjekter.

Til høringsuttalelsene om at de private skolene selv må kunne avgjøre hvordan de vil organisere seg, vil departementet peke på at de kombinerte barne- og ungdomsskolene som i dag er godkjent og i drift, alle er organisert i samme rettssubjekt. Lovforslaget om å innføre krav om organisering i samme rettssubjekt, vil dermed ikke medføre noen krav om virksomhetsendringer for disse skolene.

Til merknaden fra Kristne Friskolers Forbund om formålet med lovforslaget, vil departementet understreke at dette er todelt. For det første er formålet å unngå en potensiell situasjon hvor eksisterende kombinerte skoler fisjonerer til to rettssubjekter – ett for barneskole og ett for ungdomsskole. For det andre vil departementet sikre at nye skoler som reelt sett fremstår som kombinerte skoler, jf. avgrensningen av slike skoler foran, organiseres i samme rettssubjekt og behandles som én skole i tilskuddssammenheng, jf. punkt 4.2 i proposisjonen.

Departementet legger til grunn at det ikke skal være mulig å omgå denne reguleringen, for eksempel ved at det fra samme eiere eller initiativtakere, søkes om etablering av en barneskole og en ungdomsskole på samme sted, med ulike navn. Det må bero på en skjønnsmessig vurdering i hvert enkelt tilfelle om dette reelt sett må regnes som én skole.

Departementet instruerte 6. oktober 2023 Utdanningsdirektoratet om å stille behandlingen av eventuelle søknader om fisjon av eksisterende kombinerte barne- og ungdomsskoler i bero i påvente av Stortingets behandling av lovforslaget om at grunnskoler som har både barne- og ungdomstrinn skal organiseres i samme rettssubjekt. Instruksen omfatter også eventuelle søknader om godkjenning av nye skoler organisert i ulike rettssubjekter som reelt sett fremstår som én kombinert barne- og ungdomsskole. Departementet vil vise til at dette er et grunnet opphold, jf. forvaltningsloven § 11a første ledd. Eventuelle søknader vil bli tatt under behandling så snart Stortinget har behandlet lovforslaget.

I samsvar med høringen foreslår departementet at det tas inn et nytt tredje ledd i privatskolelova § 2-2 om at grunnskoler som har både barne- og ungdomstrinn skal være organisert i samme rettssubjekt.

4.2 Differensiert tilskudd til små og store skoler

4.2.1 Gjeldende rett

Det følger av privatskolelova § 6-1 tredje ledd første punktum at det for grunnskoler skal tas hensyn til forskjellen i utgifter mellom små, mellomstore og store skoler. Dette er operasjonalisert gjennom det såkalte knekkpunktet i tilskuddssatsene for private grunnskoler. Knekkpunktet er uttrykk for elevtallet ved en skole som skal kompenseres for smådriftsulemper gjennom tilskuddsmodellen. Knekkpunktet har siden 2020 vært satt til 42 elever.

Privatskolelova § 6-1 tredje ledd andre punktum gir departementet hjemmel til å gi forskrift om at det for grunnskoler i Norge skal tas hensyn til forskjellen i utgifter i den kommunen skolen ligger, og til utgiftene på landsbasis.

4.2.2 Forslaget i høringen

Departementet foreslo i høringen å endre privatskolelova § 6-1 tredje ledd første punktum slik at det kommer frem av loven at det for grunnskoler skal tas hensyn til forskjellen i utgifter mellom små og store skoler ved at det gis en høyere tilskuddssats for elever opp til et fastsatt elevtall (knekkpunktet).

Departementet foreslo videre å innta en bestemmelse i § 6-1 tredje ledd andre punktum om at grunnskoler som har både barne- og ungdomstrinn bare får høyere tilskuddssats for de første elevene opp til knekkpunktet ved skolen samlet sett.

I høringsnotatet foreslo departementet å oppheve nåværende § 6-1 tredje ledd andre punktum om at departementet kan gi forskrift om at det for grunnskoler i Norge skal tas hensyn til forskjellen i utgiftene i den kommunen skolen ligger, og til utgiftene på landsbasis.

4.2.3 Høringsinstansenes syn

Et flertall av de kommunene og fylkeskommunene som har uttalt seg til dette forslaget, er negative til det. De private skolene og deres organisasjoner er alle negative til høringsforslaget. En rekke privatpersoner har også uttalt seg negativt. Mange av disse er lærere, foreldre og elever som i sine høringssvar viser til egne positive erfaringer med private skoler som vil bli berørt av forslagene i høringen.

Asker kommune peker i sitt høringssvar på at forutsigbare og stabile rammevilkår er en forutsetning for at private skoler skal kunne gi gode tilbud med høy kvalitet i opplæringen:

Med de endringene som regjeringen foreslår, vil det bli betydelig mer krevende å opprettholde dette. Konsekvensen kan bli færre lærere, dårligere utstyr og et generelt dårligere tilbud til dem som har valgt en godkjent friskole. Den foreslåtte modellen, med kutt i rammen på 515 millioner kroner, sikrer ikke en likeverdig finansiering mellom offentlige og private/ideelle skoler.

Asker kommune viser til at det er flere elementer som ikke er innarbeidet i den statlige finansieringsmodellen, og oppfordrer regjeringen til å vurdere de foreslåtte endringene på nytt og komme frem til andre løsninger for ny tilskuddsmodell.

Bergen kommune støtter ikke forslaget om at kombinerte skoler bare skal få høyere tilskuddssats for de første elevene opp til knekkpunktet ved skolen samlet sett:

Forslaget synes å være begrunnet i at mindre kombinerte skoler i dag får dobbel kompensasjon for smådriftsulemper. Departementet har da ikke tatt hensyn til at organisatoriske forhold gjør at kombinerte skoler bl.a. vil ha større administrasjonskostnader enn tilsvarende rene barneskoler og rene ungdomsskoler, som Høybråtenutvalget påpekte i NOU 1997: 16 s. 28.

Drammen kommune går imot forslagene i høringen knyttet til ny tilskuddsmodell, og argumenterer med at små kombinerte skoler har små elevgrupper på både barne- og ungdomstrinnet, og derfor må ha høye tilskudd per elev på begge trinn for å dekke lønnskostnadene for lærere som underviser i små grupper. Etter Drammen kommunes syn har departementet ikke foretatt grundige nok utredninger av konsekvensene for de berørte skolene, noe som gjør det prematurt å behandle lovforslagene nå:

Alle har rett til god kvalitet på skolegangen, uavhengig av økonomi. For å oppnå dette, må tilskuddsmodellen være rettferdig, basert på utgifter til sammenlignbare offentlige skoler, og inkludere en grundig gjennomgang av finansieringen av spesialundervisning, samt inkludere kapitaltilskudd.

Fredrikstad kommune og Nes kommune uttrykker i sine høringssvar bekymring for at private skoler i deres kommuner vil måtte legge ned som følge av de foreslåtte endringene.

Oslo kommune støtter forslaget om at kombinerte skoler bare skal bli kompensert for smådriftsulemper en gang, men uttrykker samtidig bekymring for at omfanget av de foreslåtte endringene vil kunne få konsekvenser for driftsgrunnlaget til flere skoler. Oslo kommune mener at:

dersom endringene fører til en så stor inntektsreduksjon at skoler må legge ned, må en økning av nivåene på andre tilskudd til for å kompensere for reduksjonen i tilskudd til smådriftsfordeler.

Stavanger kommune går mot høringsforslaget, og begrunner dette med at det vil gjøre det mer krevende å drive gode private skoler. Stavanger kommune peker i denne sammenheng på at det er flere forhold som ikke er innarbeidet i den statlige finansieringsordningen for private skoler, og oppfordrer regjeringen til å:

vurdere de foreslåtte endringene på nytt og komme frem til andre løsninger for ny tilskuddsmodell for de private skolene slik at de kan opprettholde sin virksomhet med god kvalitet og kontinuitet.

Landsorganisasjonen i Norge uttaler i sitt høringssvar at:

de foreslåtte innstrammingene, hvoretter knekkpunktet skal vurderes for barne- og ungdomstrinn samlet, vil innebære en betydelig forverring av mange skolers økonomiske situasjon, og så vidt mye at det må påregnes at flere skoler vil bli tvunget til å legge ned sin drift. Med dette som utgangspunkt mener vi de foreslåtte endringer i privatskoleloven som vedrører tilskuddsberegninger, burde vært del av en større gjennomgang av privatskoleloven, hvor man blant annet vurderer å innføre et skille mellom ideelle og kommersielle skoler. Dagens forbud mot profitt i loven har ikke ført til at alle privatskoler er ideelle.

Kristne Friskolers Forbund viser i sitt høringssvar til at departementet har satt ned en arbeidsgruppe som skal se på ulike sider med tilskuddet, og mener at det fremstår som svært uryddig å endre loven på områder som er direkte knyttet til tilskuddsmodellen, før man ser resultatet av det arbeidet som den nedsatte arbeidsgruppen skal gjøre:

KFF ber derfor om at alt arbeid med å endre lov og forskrifter på områder som berører tilskuddet til de private skolene, settes på vent til det foreligger et bedre kunnskapsgrunnlag om hvordan eksisterende tilskuddsordning fungerer i praksis.

Kristne Friskolers Forbund er uenig i departementets utgangspunkt for høringsforslaget om at de kombinerte skolene får kompensert de faste kostnadene med smådriftsulempene to ganger:

For det første unnlater departementet å definere hva de faste kostnadene i realiteten er. Vi antar at departementet sikter til blant annet lønnskostnader, som er den desidert største kostnadstypen ved skoledrift. Hadde man skrevet «lønnskostnader» og ikke kamuflert dette bak begrepet «faste utgifter», ville det sannsynligvis bli åpenbart for de fleste at de kombinerte skolene ikke kompenseres to ganger for smådriftsulempen.

Kristne Friskolers Forbund mener at det er det lave antallet elever i klasserommet (klassestørrelsen) i små skoler som er den store smådriftsulempen, og at dagens utregningsmåte håndterer dette på en god måte:

Små skoler får høyt tilskudd pr. elev fordi alle, eller en stor andel av elevene, utløser høy tilskuddssats. Små, kombinerte skoler har små grupper i hele spennet fra 1. til 10. trinn, og økt tilskudd pr. elev må derfor gis både i beregningen av tilskudd til barnetrinnet og i beregningen for ungdomstrinnet.

Kristne Friskolers Forbund viser i sitt høringssvar til NOU 1997: 16 Tilskuddssystemet for private skoler (Høybråtenutvalget), og siterer følgende fra denne innstillingen:

Antall klasser og antall elever ved skolen vil også ha betydning for kostnaden pr. elev. Kostnaden ved de kombinerte skolene vil jevnt over være noe høyere sammenlignet med summen av kostnadene ved tilsvarende rene barnetrinnskoler og rene ungdomsskoler.

Oslo katolske bispedømme går på vegne av de katolske skolene mot høringsforslaget, og slutter seg til høringssvaret fra Kristne Friskolers Forbund. Oslo katolske bispedømme retter i sitt høringssvar oppmerksomhet mot det som omtales som de ideologiske føringene bak forslagene, og uttaler at det helt fra dagens regjering tiltrådte i 2021 har vært et

[…] gjennomgående og overtydelig mønster i lovendringer som har hatt som intensjon å svekke friskolenes situasjon.

Oslo katolske bispedømme frykter at stortingsflertallet vil vedta de foreslåtte endringene trass i motstanden i høringen, og mener at konsekvensen av dette vil bli

[…] at et høyt antall kombinerte barne- og ungdomsskoler blir tvunget til å avvikles. […] Følgen er at foreldre fratas sin grunnleggende menneskerett til å velge utdannelse for sine barn.

Abelia og Forum for friskoler uttaler seg negativt til høringsforslaget, og mener at dette vil få dramatiske konsekvenser for enkelte skoler. I tillegg mener de at høringsforslaget mangler kunnskapsgrunnlag. Abelia og Forum for friskoler ber om at forslaget legges på is inntil en ny tilskuddsmodell foreligger:

For å oppnå det, mener vi at beregningsgrunnlaget for tilskuddsmodellen må ta utgangspunkt i informasjon om utgiftene til offentlige enkeltskoler som er sammenliknbare med de private grunnskolene. Det må utarbeides en robust modell, som står seg over tid og som kan oppdateres årlig. I tillegg mener vi at kapitaltilskudd må inn i tilskuddsmodellen og at det må gjøres en skikkelig gjennomgang av finansiering av spesialundervisning.

Steinerskoleforbundet går mot forslaget, og uttaler at skolene i dag ikke mottar urimelige høye tilskudd. Etter Steinerskoleforbundets syn er den utregningsmodellen som departementet legger til grunn ikke nyansert nok med tanke på skole- og klassestørrelse, og den:

gir dermed et misvisende bilde av dobbel kompensering og urimelig høye tilskudd. Tvert imot vil endringene som er foreslått i ny tilskuddsmodell undergrave vår mulighet til å drive forsvarlig skoledrift og tvinge skoler til å redusere tilbudet som er i strid med intensjonene i privatskoleloven § 1-1 og menneskerettsloven § 2 nr. 2.

Steinerskoleforbundet mener at høringsforslaget ikke treffer de kombinerte skolene riktig, og dermed er prematurt. Forbundet ber om at forslaget settes på vent.

NLA Høgskolen uttaler seg negativt til høringsforslaget:

Vi reagerer på den retorikken som departementet legg opp til i motivasjonen for endringa. I 20 år har departementet kvart år gjeve tilskot der kombinerte barne- og ungdomsskoler får høy sats for de første elevene både på barne- og ungdomstrinnet. Når så statsråden går ut med at regjeringen rydder opp i privatskoletilskudd for det er ikke riktig at enkelte skoler får mer i tilskudd enn de skulle hatt, høyrest det ut som skulane har gjort noko gale her. Det har dei ikkje.

Etter NLA Høgskolens syn er det gode grunner til at de kombinerte skolene har blitt kompensert for smådriftsulemper to ganger, og viser til at de fleste av disse skolene har et lavt elevtall:

På barnetrinnet kan ein organisera slik at fleire trinn går saman. På ungdomstrinnet er dette inga god løysing. Der må ein ha lærarar til kvart trinn, sjølv med få elevar på trinnet. Dette er kostnadsdrivande for skulen. Her er smådriftstilskotet også for ungdomstrinnet ei god hjelp.

Virke ideell og frivillighet viser i sitt høringssvar til at departementet høsten 2023 satte ned en arbeidsgruppe bestående av representanter for de ulike privatskoleorganisasjonene, og mener at høringsforslagene knyttet til innføringen av ny tilskuddsmodell må settes på vent inntil arbeidsgruppen har levert sin rapport.

4.2.4 Departementets vurderinger

Flere av høringsinstansene, blant andre Abelia og Forum for friskoler og Drammen kommune, mener at forslagene tilknyttet innføringen av ny tilskuddsmodell er for dårlig utredet. Departementet viser til at arbeidet med å utrede en ny tilskuddsmodell for private grunnskoler begynte i 2021, og har gitt et godt kunnskapsgrunnlag. De gjennomførte utredningene har gitt ny kunnskap om hvordan finansieringsmodellen fungerer, hvilke effekter den har og hvordan økonomien til skolene er. Departementet viser i denne sammenheng til kap. 12 Ny tilskotsmodell for private grunnskular i Prop. 1 S (2023–2024) for Kunnskapsdepartementet, hvor det er gitt en nærmere gjennomgang av de utredningene som er gjort som ledd i arbeidet med ny tilskuddsordning.

Til synspunktet fra Landsorganisasjonen i Norge om at departementet som del av en større lovgjennomgang burde vurdere å innføre et skille mellom ideelle og kommersielle skoler, vil departementet vise til at privatskolelova § 6-3 fastsetter at statstilskuddet og skolepengene i sin helhet skal komme elevene til gode og at alle former for utbytteoverføringer til eiere eller nærstående er forbudt. Departementet vurderer fortløpende om det er behov for regelendringer for å sikre at utbytteforbudet er reelt.

En av høringsinstansene, Oslo katolske bispedømme, mener at forslagene er ideologisk begrunnet og har som formål å svekke de private skolenes situasjon. Departementet vil tilbakevise dette. Den klare målsettingen med de utredningene som er foretatt har vært å lage en ny tilskuddsmodell som i størst mulig grad vil gi de private skolene et tilskudd som svarer til 85 prosent av driftsutgiftene i offentlig skole, slik privatskolelova § 6-1 første ledd fastsetter. Målet er at private skoler verken skal bli over- eller underkompensert når de sammenlignes med kommunale grunnskoler.

Det er et faktum at de fleste private grunnskolene er forholdsvis små. Departementet er enig med de høringsinstansene som peker på at det koster mer per elev å drive en liten skole enn en stor skole. Dette skyldes at det er en del faste utgifter uavhengig av hvor mange elever skolen har, såkalte smådriftsulemper. For at det skal være mulig å drive privatskoler også der det er et lite elevgrunnlag, blir private grunnskoler kompensert for disse smådriftsulempene. Det skjer ved at skolene får en høyere sats for de 42 første elevene. Knekkpunktet har siden 2020 vært satt til 42 elever. I ny tilskuddsmodell fra skoleåret 2024-/25 vil knekkpunktet bli fastsatt til 45 elever.

Departementet vil understreke at intensjonen bak at det gis et høyere tilskudd per elev opp til et fastsatt nivå, er å kompensere for nødvendige faste kostnader som en skole må ha, uansett størrelse. Departementet viser i denne sammenheng til at en liten skole vil ha smådriftsulemper fordi utgiftene per elev blir høyere når det er færre elever å fordele de faste utgiftene på. Dagens praksis med at kombinerte barne- og ungdomsskoler får høy sats for de første elevene opp til knekkpunktet (42 elever) på både barne- og ungdomstrinnet betyr at disse skolene blir kompensert for smådriftsulemper to ganger. Da man laget tilskuddsmodellene for privatskoler i 2003 og 2011, var intensjonen å lage tilskuddsmodeller som på en riktigst mulig måte reflekterte kommunenes utgifter til grunnskole. Etter departementets vurdering er det klart at gjeldende beregningspraksis for kombinerte barne- og ungdomsskoler ikke er i tråd med disse intensjonene.

Som det følger av kap. 12 Ny tilskotsmodell for private grunnskular i Prop. 1 S (2023–2024) for Kunnskapsdepartementet vil praksisen bli endret slik at kombinerte skoler bare blir kompensert for smådriftsulemper én gang.

Kristne Friskolers Forbund og Steinerskoleforbundet er blant de høringsinstansene som mener at departementet har et for snevert utgangspunkt i vurderingen av smådriftsulemper. Disse høringsinstansene mener at den store smådriftsulempen er klassestørrelse, og at denne håndteres på en god måte gjennom dagens utregningsmåte – hvor kombinerte skoler får høy sats for de første elevene både på barnetrinnet og ungdomstrinnet. Til synspunktet om at departementet har en for snever forståelse av hva som ligger i begrepet smådriftsulemper, vil departementet vise til at verken forarbeider eller andre kilder gir noen klar avgrensning av hvilke elementer som skal anses som smådriftsulemper. Departementet legger til grunn at smådriftstillegget – i betydningen at skoler får en høyere sats for de første elevene opp til knekkpunket – er ment å kompensere for faste kostnader som alle skoler har, uavhengig av elevtall. Den høye satsen reflekterer dermed faste kostnader, i tillegg til kostnader per elev.

NLA Høgskolen reagerer i sin høringsuttalelse på formuleringer om at det nå ryddes opp i tilskuddet til private skoler for at kombinerte skoler ikke lenger skal få mer i tilskudd enn de skulle ha hatt i utgangspunktet. NLA Høgskolen mener at disse utsagnene får det til å høres ut som om skolene har gjort noe galt. Til dette vil departementet understreke at de kombinerte skolene kun har forholdt seg til den etablerte praksisen, og ikke har handlet kritikkverdig.

Flere av høringsinstansene har pekt på at de private skolene har flere kostnader som ikke er inkludert i tilskuddsgrunnlaget. Blant de eksemplene som er nevnt i høringen er administrasjonskostnader, kostnader til bygg og kostnader til spesialundervisning. Departementet har forståelse for disse synspunktene. Departementet vil likevel peke på at mange av innspillene går utover det som nå foreslås av endringer i privatskolelova.

Departementet legger til grunn at det vil være variasjon i hvordan privatskolene påvirkes av ny tilskuddsmodell og forslaget om å avvikle praksisen med å kompensere kombinerte barne- og ungdomsskoler for faste kostnader to ganger. Departementet ser at det vil kunne innebære betydelige endringer for enkelte kombinerte barne- og ungdomsskoler som over tid har tilpasset seg et gitt tilskuddsnivå. Samtidig viser de gjennomførte utredningene at den økonomiske situasjonen ved de private grunnskolene gjennomgående er god både når det gjelder lønnsomhet og egenkapital. Dette tilsier at skolene over tid må antas å kunne tilpasse seg et lavere tilskuddsnivå, enten ved reduserte utgifter eller høyere skolepenger. I denne sammenheng viser departementet til at private grunnskoler ifølge regnskapstall for 2021, i sum kun tok 46 pst. av de skolepengene de hadde mulighet til etter loven, og at en fjerdedel av skolene ikke krever skolepenger overhodet.

Departementet er opptatt av at finansieringssystemet for private skoler skal være mest mulig treffende, og gi de private skolene et statstilskudd som svarer til 85 prosent av driftsutgiftene i offentlig skole. Med dette som utgangspunkt satte departementet høsten 2023 ned en arbeidsgruppe med representanter fra privatskoleorganisasjonene. Arbeidsgruppen skal vurdere behovet for endring i hvordan utgifter til skolebygg håndteres i tilskuddsmodellen, og kartlegge om det er spesielle forhold ved ulike typer private grunnskoler som påvirker kostnadene på en annen måte enn offentlig skole, som for eksempel klassestørrelser, kompetansekrav mv. Arbeidsgruppen leverte sin rapport i mars 2024. I lys av resultatene fra arbeidsgruppen vil det samlede tilskuddet til private grunnskoler bli vurdert på nytt i revidert nasjonalbudsjett våren 2024.

For å bidra til å skape trygghet både for de private grunnskolene, elevene og de ansatte, legger departementet opp til en gradvis innføring av endringene som følge av ny tilskuddsmodell over en periode på fem år. Dette vil gi de aktuelle skolene tid til å gjøre nødvendige tiltak for å tilpasse seg et endret tilskuddsnivå, og innebærer at endringene som følge av ny tilskuddsmodell vil være fullt innfaset fra høsten 2028. Den nærmere overgangsordningen vil bli fastsatt i forskrift om tilskuddsordningen.

Departementet foreslår på denne bakgrunn og i samsvar med høringen endringer i privatskolelova § 6-1 tredje ledd. Det foreslås en bestemmelse om at det for grunnskoler skal tas hensyn til forskjellen i utgifter mellom små og store skoler ved at det gis en høyere tilskuddssats for elever opp til et fastsatt elevtall (knekkpunktet). Departementet tar sikte på å fastsette dette elevtallet i forskrift.

På bakgrunn av uttalelser i høringen vil departementet ikke følge opp forslaget om å lovfeste at grunnskoler som har både barne- og ungdomstrinn (kombinerte skoler), bare får høyere tilskuddssats for de første elevene opp til knekkpunktet ved skolen samlet sett. Departementet har kommet til at dette mer hensiktsmessig bør fastsettes i forskrift.

4.3 Moderasjonsordninger

4.3.1 Gjeldende rett

Det følger av fast forvaltningspraksis at godkjente privatskoler, i rimelig utstrekning, kan ha ordninger med søskenmoderasjon og friplasser uten. Med «friplasser» forstås at elever fra lavinntektsfamilier ikke betaler skolepenger. Denne praksisen, som er ulovfestet, ble opprinnelig etablert på grunnlag av en flertallsmerknad i Innst. O. nr. 1 (2004–2005) punkt 2.8.

4.3.2 Forslaget i høringen

Departementet foreslo i høringen å tilføye et nytt andre punktum i privatskolelova § 5-2 andre ledd bokstav b om at styret ved den enkelte skole skal fastsette om grunnskolen skal ha en ordning med graderte skolepenger og reduserte skolepenger til husholdninger med flere barn på skolen.

I høringsnotatet foreslo departementet videre å ta inn et nytt andre ledd i privatskolelova § 6-2 om at skolen, dersom styret vedtar å etablere en ordning med graderte skolepenger og reduserte skolepenger til husholdninger med flere barn på skolen, etter søknad kan gi reduserte skolepenger ut fra økonomien til den enkelte husholdningen. Etter forslaget til nytt andre ledd i § 6-2 kunne skolen etter søknad også gi moderasjon til husholdninger som har flere barn på skolen.

4.3.3 Høringsinstansenes syn

Et flertall av de kommunene som har uttalt seg konkret til dette punktet støtter høringsforslaget fra departementet. Blant de private skolene og deres organisasjoner som har uttalt seg om dette, støtter et flertall høringsforslaget knyttet til moderasjonsordninger eller har ingen merknader. Flere at de private skolene og de organisasjonene som støtter forslaget, uttrykker likevel klare forbehold.

Drammen kommune støtter forslaget om å lovfeste etablert praksis med moderasjonsordninger, men påpeker likevel at forslaget virker som:

et forsøk på å kompensere for de foreslåtte kuttene. Finansieringen av private skoler må være likeverdig med den offentlige grunnskolen for å sikre et reelt alternativ for alle.

Forutsatt at de øvrige høringsforslagene knyttet til ny tilskuddsordning vedtas, støtter Fredrikstad kommune forslaget om moderasjonsordninger og peker på at dette:

ivaretar hensynet til den sosiale bærekraften dersom skolepengene økes.

Skien kommune støtter høringsforslaget og mener at den enkelte privatskole bør ta stilling til innføring av en ordning med graderte skolepenger og reduserte skolepenger til husholdninger med flere barn på skolen med sikte på åpne skoletilbudet for flere grupper.

Tønsberg kommune er tilhenger av at skolene kan gradere skolepengene eller gi reduserte skolepenger til familier med flere barn på skolen:

men vi tror ikke dette alene vil være et godt kompenserende tiltak for å gjøre det mulig for lavinntektsfamilier å velge et privat alternativ. Tønsberg kommune er enig i at det er viktig at saksbehandlingen knyttet til slik moderasjon skjer på en forvaltningsmessig likeverdig måte. Tønsberg kommune ser også at det er naturlig at det må tilligge styrets oppgaver å avgjøre om slike ordninger skal innføres ved den enkelte skole.

Abelia og Forum for friskoler støtter forslaget om å lovfeste den ulovfestede praksisen med moderasjonsordninger:

Med velvillig lesing betyr det at man skriver inn i loven det skolene har praktisert lenge. Men sett i lys av departementets plan om å ta 515 millioner kroner ut av sektoren, noe som allerede har fått som konsekvens at skoleeiere landet rundt vurderer nedskalering/nedleggelse, framstår lovfesting av moderasjonspraksis mest som et forsøk på å sukre pillen.

Kristne Friskolers Forbund og Montessori Norge støtter begge som utgangspunkt forslaget, men mener at det vil være unødvendig byråkratiserende å kreve søknad for å få søskenmoderasjon.

Steinerskoleforbundet går på sin side imot forslaget:

Det er ikke nødvendig eller god praksis å lage lover på noe som allerede er lovlig og velfungerende. Vi er bekymret for at lovfesting av denne ordningen vil kunne skape unødvendig byråkrati. Om det skulle være en mening i forslaget, måtte det innebære at staten dekker eventuelle reduksjoner i foreldrebetaling, tilsvarende som praksis er i barnehager og SFO.

4.3.4 Departementets vurderinger

Innføringen av en ny tilskuddsmodell for private grunnskoler vil medføre redusert tilskudd til en del skoler. Departementet viser til at det i dag er betydelig forskjell mellom tilskuddsnivået til privatskolene, og at den økonomiske situasjonen gjennomgående er god. Endringene som foreslås i denne proposisjonen, vil føre til at kombinerte barne- og ungdomsskoler får et tilskudd som er mer på linje med det tilskuddet rene barne- eller ungdomsskoler mottar. Etter departementets vurdering bør det i overgangsperioden være mulig for kombinerte skoler å redusere utgiftene for å tilpasse seg det nye tilskuddsnivået som andre privatskoler forholder seg til i dag.

Enkelte skoler vil kunne velge å øke skolepengene for å kompensere for redusert tilskudd. Det kan få konsekvenser for lavinntektsfamilier. Det følger av etablert forvaltningspraksis at private skoler kan ha ordninger med «friplasser» og søskenmoderasjon. Departementet mener det er formålstjenlig å lovfeste denne praksisen. Som et kompenserende tiltak mener departementet også at det bør åpnes for at skoler som ønsker det, kan gi graderte skolepenger for elever fra lavinntektsfamilier.

I lys av dette og i samsvar med høringsforslaget foreslår departementet å tilføye en bestemmelse i privatskolelova § 5-2 andre ledd bokstav b om at styret ved den enkelte skole skal ta stilling til om grunnskolen skal ha en ordning med graderte skolepenger og reduserte skolepenger til husholdninger med flere barn på skolen. Styret kan ikke delegere myndigheten til å bestemme om skolen skal ha en slik ordning, jf. § 5-2 tredje ledd.

Dersom styret bestemmer at grunnskolen skal ha en slik ordning, kan skolen etter søknad gi graderte skolepenger, herunder også friplasser og søskenmoderasjon, ut fra økonomien til den enkelte husholdningen, jf. forslaget til § 6-2 nytt andre ledd.

Skien kommune, som støtter høringsforslaget, peker på at det er den enkelte privatskole som må ta stilling til innføring av en ordning med graderte skolepenger og reduserte skolepenger til husholdninger. Departementet bekrefter dette og understreker at det etter forslaget er styret ved den enkelte skole som må ta stilling til om skolen ønsker å innføre en slik ordning.

Til høringsuttalelsene fra Kristne Friskolers Forbund, Montessori Norge og Steinerskoleforbundet vil departementet understreke at gode grunner taler for å lovfeste gjeldende forvaltningspraksis, og gjennom lov og forarbeider gi forutsigbare rammer for hvordan ordningen skal praktiseres. En lovfesting vil etter departementets vurdering også gi større åpenhet og kunnskap om ordningen. Departementet kan videre slutte seg til synspunktet om at ordningen bør være minst mulig byråkratisk. Dette har også vært departementets utgangspunkt i utredningsarbeidet, og er blant annet bakgrunnen for forslaget om at ordningen skal forvaltes av den enkelte skole innenfor de rammer som følger av lovverket.

Departementet finner det klart at en ordning med graderte skolepenger basert på den enkelte husholdningens økonomi og reduserte skolepenger til husholdninger med flere barn på skolen, må være søknadsbasert. Dette vil blant annet bidra til å sikre likebehandling og en forsvarlig håndtering av personopplysninger.

Den som søker om graderte skolepenger, må oppgi nødvendige opplysninger i søknaden. Departementet peker i denne sammenheng på at skolene for å kunne behandle slike søknader må behandle personopplysninger om søkeren og personer i søkerens husholdning. Departementet legger til grunn at oppgaven med å forvalte ordningen med graderte skolepenger gir skolene rettslig grunnlag til å behandle de personopplysningene som er nødvendig for å behandle søknaden. Departementet understreker at skolene bare kan behandle personopplysningene i den utstrekning det er nødvendig for å kunne behandle søknader om graderte skolepenger.

Departementet understreker at eventuelle søknader om graderte skolepenger skal behandles og avgjøres ut fra objektive og saklige kriterier knyttet til husholdningens økonomi, og at det må være lik behandling av de som søker. Departementet peker også på at skoler som etablerer en søknadsbasert ordning med graderte og reduserte skolepenger, må informere foreldrene om dette på hensiktsmessig måte.

4.4 Forskriftshjemmel om tilskuddsordningen

4.4.1 Gjeldende rett

Hovedelementene i tilskuddsordningen for private grunnskoler følger av privatskolelova § 6-1. Ellers er ordningen i stor grad utformet gjennom rundskriv mv.

4.4.2 Forslaget i høringen

Departementet foreslo i høringen å endre privatskolelova § 6-1 femte ledd slik at departementet gis hjemmel til å gi forskrift om tilskuddsordningen for grunnskoler og videregående skoler, og om dokumentasjon for elevtall og rapportering av elevtall.

4.4.3 Høringsinstansens syn

Et flertall av de høringsinstansene som har uttalt seg til forslaget om å innta en hjemmel til å gi forskrift om tilskuddsordningen er negative til forslaget.

Drammen kommune ber om at forslaget trekkes tilbake, da:

[…] tilskuddsordningen må fremgå av lov for å sikre forutsigbarhet og langsiktighet for de private skolene.

Privatskolenes organisasjoner går alle imot forslaget, og understreker i sine høringssvar at de private skolene trenger forutsigbarhet og langsiktige perspektiver. Norske Fag- og Friskolers Landsforbund uttaler således at:

en god skoledrift forutsetter forutsigbar og trygg finansiering. NFFL mener derfor at det er avgjørende at overordnede regler for tilskudd, er lovfestet.

Heimdal Friskole, Jærtun Lutherske Friskule og Steinerskolen på Hedemarken er blant de mange skolene som går imot forslaget om å lovfeste en hjemmel til å fastsette forskrift om tilskuddsordningen. Steinerskolen på Hedemarken formulerer det slik:

Skolene ønsker en forutsigbar løsning som sikrer levelige kår over tid. Dersom departementet kan komme med forskrifter uten at det behandles i Stortinget vil dette ikke sikre den forutsigbarheten og sikkerheten skolene trenger.

Oslo kommune støtter derimot høringsforslaget, og mener at en tilskuddsforskrift som blant annet vil fastsette nytt knekkpunkt og den nærmere utformingen av en overgangsordning, vil gi bedre forutsigbarhet for skolene.

4.4.4 Departementets vurderinger

Departementet mener at elementene i tilskuddsordningen i størst mulig grad bør fastsettes i forskrift innenfor de rammene som følger av privatskolelova, og ikke i rundskriv som i dag. I samsvar med høringen foreslår departementet derfor at det tas inn i privatskolelova § 6-1 siste ledd en hjemmel til å gi forskrift om tilskuddsordningen for grunnskoler og videregående skoler.

Som følge av forslaget til ny generell hjemmel, er det behov for å gjøre endringer også i § 6-1 tredje ledd andre punktum. Det inneholder nåværende hjemmel til å gi forskrift «om at det for grunnskolar i Noreg skal takast omsyn til skilnaden i utgiftene i den kommunen skolen ligg, og til utgiftene på landsbasis». Med forslaget til ny forskriftshjemmel i femte ledd, blir denne hjemmelen overflødig, og foreslås derfor opphevet.

Departementet har forståelse for synspunktet fremmet i høringen om at tilskuddsordningen må sikre forutsigbarhet for skolene og gjøre det mulig med langsiktig planlegging. Departementet understreker at forslag til endringer i forskrift på samme måte som endringer i lov krever at det gjennomføres offentlig høring, og at det vil være en åpen prosess forut for eventuelle endringer. Departementet viser også til at de sentrale delene av tilskuddsordningen fortsatt vil fremgå av privatskolelova § 6-1 med de endringer som foreslås i proposisjonen.

Departementet tar sikte på å sende på høring forslag til forskrift om tilskuddsordningen for private grunnskoler våren 2024 med sikte på ikrafttredelse 1. juli 2024. Forslaget til forskrift vil blant annet inneholde fastsettelse av et nytt knekkpunkt, en presisering av at grunnskoler som har både barne- og ungdomstrinn (kombinerte skoler) bare får høyere tilskuddssats for de første elevene opp til knekkpunktet ved skolen samlet sett og den nærmere utformingen av en overgangsordning for innføringen av ny tilskuddsordning.