3 Forslag om adgang til å avholde fjernmøter i UNE
3.1 Bakgrunn
Da pandemien traff, ble det innført midlertidige, tilpassede saksbehandlingsregler for flere deler av forvaltningen. For UNEs del ble det bl.a. åpnet for å avholde fjernmøter (nemndmøter uten at alle deltakerne er fysisk til stede). Formålet var å begrense antallet nemndmøter som måtte utsettes som følge av de innførte smitteverntiltakene. Reglene ble inntatt som et nytt kapittel 10 a i utlendingsloven og trådte i kraft 26. mai 2020. Reglene ble forlenget to ganger og opphørte 1. desember 2021.
For at det også fremover skal kunne avholdes fjernmøter, er det behov for en ny og permanent lovhjemmel.
3.2 Gjeldende rett
UNE er et faglig uavhengig organ som avgjør klager over vedtak truffet av UDI etter utlendingsloven og statsborgerloven. Saker som byr på vesentlige tvilsspørsmål behandles i nemndmøte, der én nemndleder og to nemndmedlemmer (lekfolk) deltar, jf. utlendingsloven § 78 første ledd. Er saken av mer prinsipiell betydning, kan den behandles i stornemnd, jf. utlendingsloven § 78 annet ledd og utlendingsforskriften § 16-4. Det er da tre nemndledere og fire nemndmedlemmer som deltar. Det er nemndleder som beslutter sakens avgjørelsesform, jf. utlendingsloven § 78 femte ledd og utlendingsforskriften § 16-7.
Når saken behandles i et nemndmøte eller i stornemnd, kan utlendingen gis adgang til å møte personlig og uttale seg, jf. utlendingsloven § 78 sjette ledd. Også utlendingens advokat/fullmektig og ev. andre kan gis adgang til å møte:
«Utlendingen kan gis adgang til å møte personlig og uttale seg i saken som behandles etter første eller annet ledd. I asylsaker skal slik adgang som hovedregel gis. Utlendingens advokat eller en annen representant for utlendingen kan møte sammen med utlendingen. Også andre kan gis adgang til å møte og avgi uttalelse.»
Beslutning om at utlendingen, og ev. andre, skal gis adgang til å møte og gi forklaring i nemndmøtet, treffes av nemndleder, jf. utlendingsforskriften §§ 16-12 første ledd siste setning og 16-13 annet ledd.
I det midlertidige kapittel 10 a i utlendingsloven (som nå er opphevet) fremgikk følgende av § 79 b første og annet ledd:
«Nemndleder kan beslutte at nemndmøter helt eller delvis skal holdes som fjernmøter. […]. Det kan besluttes at tolking skal gjennomføres som fjerntolking.
Før nemnda treffer beslutning om fjernmøte hvor utlendingen kan møte, skal utlendingen gis rett til å uttale seg.»
3.3 Forslaget i høringsnotatet
I høringsnotatet 20. januar 2022 foreslo departementet å innføre en permanent lovhjemmel som åpner for fjernmøter, uavhengig av pandemi og smittevernhensyn. Det ble vist til at en hjemmel for å avholde fjernmøter representerer en modernisering av arbeidsformer generelt i samfunnet, som også kan være mindre ressurskrevende og gi økonomiske innsparinger. Formålet var å legge til rette for at nemndmøter kan avholdes som fjernmøter så lenge det er ubetenkelig av hensyn til utlendingen.
3.4 Høringsinstansenes syn
Blant de høringsinstansene som har merknader, er det gjennomgående innvendinger til forslaget. Flere er svært bekymret for utlendingens rettssikkerhet ved bruk av fjernmøte, og enkelte mener at forslaget bør legges vekk. Andre bemerker at forslaget ikke er utredet godt nok, eller at det er uklart hva som ligger i det foreslåtte vilkåret om at fjernmøte kan avholdes hvis det er «ubetenkelig». Det er samtidig flere som er positive til å avholde fjernmøte når utlendingen selv ønsker det. Advokatforeningen og Rettspolitisk forening tar til orde for at utlendingens samtykke må være en forutsetning.
UNICEF Norge, NOAS og Redd Barna peker på at barneperspektivet er fraværende i høringsforslaget, og at det ikke er vurdert hvilken betydning fjernmøter vil ha for ivaretakelsen av barns rettigheter og hensynet til barnets beste. De trekker også frem at rapporter viser utfordringer knyttet til bruk av skjerm i intervjuer med barn, bl.a. når det gjelder ivaretakelse av barnets behov. Vergeforeningen Følgesvennen peker på at asylintervjuer på Skype med enslige, mindreårige asylsøkere har vært kritisert fordi det skaper usikkerhet og ikke legger til rette for å skape et tillitsforhold mellom intervjuer og den mindreårige.
Perspektiver knyttet til tolking blir trukket frem av bl.a. Tolkene i Akademikerforbundet (TiA), Norsk tolkeforening (NTF) og Tolkeutdanningen ved Oslo Met. Alle har innvendinger mot fjerntolking (tolking via skjerm eller telefon), bl.a. fordi kvaliteten på tolkingen kan bli dårligere. Det vises til at tolken mister tilgang på ikke-verbal kommunikasjon ved fjerntolking, og at det kan føre til unøyaktigheter, misforståelser og feiltolking. Videre blir det pekt på at også tekniske utfordringer, dårlig internettforbindelse osv. kan påvirke tolkingen. TiA bemerker at fjerntolking er en krevende arbeidssituasjon, som kan føre til belastningsskader, og at de beste tolkene ikke lenger vil prioritere oppdrag for UNE.
UDI påpeker at fjernmøter kan bidra til kortere saksbehandlingstid i UNE, noe som er positivt for integreringsprosessen, alternativt for arbeidet med retur.
3.5 Departementets vurdering
Departementet fastholder forslaget om å innføre en permanent hjemmel for fjernmøter i UNE.
Med fjernmøte menes i denne sammenheng et nemndmøte der utlendingen selv (klageren, part i saken), utlendingens advokat/fullmektig, tolk og/eller beslutningstakere deltar ved bruk av fjernmøteteknikk, f.eks. i form av videosamtale. Forslaget i proposisjonen er endret noe sammenliknet med forslaget som ble sendt på høring. Den største endringen er at utlendingen må samtykke til selv å delta ved bruk av fjernmøteteknikk.
Formålet med lovforslaget er å gjøre saksbehandlingsreglene for nemndmøter mer fleksible og tilpasset moderne arbeidsformer. Ved å åpne for bruk av digitale løsninger vil det være mulig å gjennomføre nemndmøter selv om én eller flere av deltakerne ikke er fysisk til stede i UNEs lokaler. Det kan f.eks. tenkes tilfeller der utlendingen ønsker å delta ved bruk av fjernmøteteknikk av praktiske årsaker, eller der en uforutsett hendelse forhindrer en møtedeltaker fra å være til stede fysisk. En mulighet for fjernmøte vil da åpne for at nemndmøtet likevel kan gjennomføres. Fjernmøter kan også gi økonomiske besparelser ved at det påløper færre kostnader til reise og hotellopphold for møtedeltakere.
Lovforslaget innebærer at nemndleder kan beslutte at en nemndmøtedeltaker skal benytte fjernmøteteknikk fremfor å være til stede fysisk i nemndmøtet. Dette vil gjelde generelt for alle typer nemndmøter; både nemndmøter der utlendingen er gitt adgang til å møte, og motsatt, og for saker som behandles i stornemnd.
I nemndmøter der utlendingen er gitt adgang til å møte, er utlendingens forklaring ofte en sentral del av saken som behandles, og vurderingen av forklaringens troverdighet kan bli avgjørende for utfallet. Det er derfor særlig viktig med god kommunikasjon og dynamikk når forklaringen gis. Departementet mener at dette oppnås best når utlendingen er fysisk til stede i nemndmøtet. Lovforslaget legger derfor opp til at utlendingen må samtykke for å kunne møte og gi forklaring ved hjelp av fjernmøteteknikk. I nemndmøter der utlendingen (parten) er mindreårig, vil det være den som har foreldreansvar eller er verge som kan gi samtykke. Den mindreåriges synspunkt tillegges vekt i samsvar med alder og modenhet, jf. barnekonvensjonen art. 12.
Departementet tilføyer at når utlendingen skal delta ved hjelp av fjernmøteteknikk, bør det benyttes en fjernmøteløsning som gir mulighet for videooverføring.
Lovforslaget legger videre opp til at nemndleder skal kunne beslutte fjernmøtedeltakelse for andre møtedeltakere enn utlendingen, så lenge særlige grunner ikke taler imot det.
For utlendingens advokat eller fullmektig, tolk og beslutningstakerne skal imidlertid hovedregelen fortsatt være fysisk tilstedeværelse i nemndmøtet. Som utgangspunkt mener departementet at dette ivaretar utlendingens rettssikkerhet best. Samtidig er det hensiktsmessig å ha en bestemmelse som åpner for bruk av fjernmøte også for disse møtedeltakerne, da fjernmøtedeltakelse kan være en smidig og god løsning i enkelte tilfeller. Et eksempel kan være der det oppstår en uforutsett hendelse som gjør fysisk fremmøte vanskelig eller umulig for én av deltakerne. Ved å åpne for at personen selv, eller en erstatter, kan bruke digitale løsninger, kan det da likevel være mulig å gjennomføre nemndmøtet som berammet.
Det er nemndleder som vurderer og beslutter om møteformen fjernmøte skal benyttes. Vurderingen av om det foreligger særlige grunner som taler imot, vil primært dreie seg om utlendingens rettssikkerhet. Hvis rettssikkerheten anses tilstrekkelig ivaretatt, kan hensynet til effektivitet, moderniserte arbeidsformer, økonomiske innsparinger mv. få utslagsgivende vekt. Hvis spørsmålet om fjernmøtedeltakelse involverer barn, må hensynet til barnets beste være et grunnleggende hensyn i nemndleders vurdering.
I nemndmøter der utlendingen er gitt adgang til å møte, skal utlendingen ha rett til å uttale seg før nemndleder treffer beslutning om fjernmøte. På samme måte som andre avgjørelser om avgjørelsesform, jf. utlendingsloven § 78 syvende ledd, kan ikke nemndleders beslutning om fjernmøte påklages.
Departementet presiserer for øvrig at «andre» som gis adgang til å møte og avgi uttalelse i saken (vitner, rådgivende helsepersonell mv.), jf. § 78 sjette ledd fjerde punktum, i dag kan bli henvist av UNE til å benytte digitale løsninger fremfor å møte fysisk i UNE. Departementet ser positivt på dette, og mener at digitale løsninger i stor grad bør benyttes når vitner mv. skal uttale seg i et nemndmøte. Dersom et vitne som skal avgi uttalelse er et familiemedlem av utlendingen (f.eks. i en sak om utvisning), legges det imidlertid til grunn at det som utgangspunkt vil være en dialog mellom utlendingen og UNE om uttalelsen skal gis ved fysisk fremmøte eller digitalt.
Forslaget om å innføre en permanent hjemmel for fjernmøter i UNE har likhetstrekk med nylig vedtatte lovendringer om fjernmøter og fjernavhør i domstolene. For å legge til rette for en mer moderne, hensiktsmessig og effektiv domstolsbehandling er det nå adgang til å avholde digitale rettsmøter.
Departementet foreslår i tillegg å justere forskriftshjemmelen i utlendingsloven § 78, slik at nærmere regler om fjernmøter også kan vedtas i forskrift. På nåværende tidspunkt er det vanskelig for departementet å ha full oversikt over problemstillinger som kan dukke opp i praksis, bl.a. når det gjelder samtykkevilkåret og gjennomføring av fjernmøter. Dersom det skulle vise seg å være nødvendig med enkelte presiseringer av regelen, er det hensiktsmessig at disse kan gjennomføres i forskrift.