5 Ansettelse – beregning av tjenestetid for stipendiater
5.1 Gjeldende rett
Stipendiater er ansatt i åremålsstillinger. En normal åremålsperiode er på fire år, inkludert arbeid tilsvarende ett årsverk for arbeidsgiver. Tre år skal brukes til egen forskerutdanning. Det vises til forskrift 31. januar 2006 nr. 102 om ansettelsesvilkår for stillinger som postdoktor, stipendiat, vitenskapelig assistent og spesialistkandidat § 1-3 Stipendiat.
Etter lov 4. mars 1983 nr. 3 om statens tjenestemenn m.m. (tjenestemannsloven) § 10 får midlertidig ansatte med mer enn fire års midlertidig eller to års fast tjeneste såkalt sterkt oppsigelsesvern. En av konsekvensene av sterkt oppsigelsesvern er at en midlertidig ansatt ikke lenger fratrer ved utløpet av et midlertidig ansettelsesforhold. Vedkommende må eventuelt sies opp hvis vedkommende skal fratre. Både prosessuelle og materielle regler for oppsigelse må følges i slike tilfeller. Det følger av tjenestemannsloven at nærmere regler om beregning av tjenestetid skal fastsettes i personalreglement. Ved vurderingen av om arbeidstakeren kommer inn under bestemmelsen, legges all sammenhengende tjeneste i virksomheten til grunn.
Ansatte i åremålsstillinger fratrer etter endt åremålsperiode uten oppsigelse, selv om tjenestetiden er mer enn fire år. Ansatte som går direkte over i en annen stilling i samme virksomhet etter endt åremål, får også tiden i åremålsperioden regnet med i tjenestetiden etter tjenestemannslovens regler. Dette gjelder også hele fireårsperioden som stipendiat, inkludert tid brukt til egen doktorgradsutdanning. Blir en tidligere stipendiat ansatt ved samme statlige institusjon, i et kortvarig midlertidig engasjement umiddelbart etter utløpet av åremålet som stipendiat, har vedkommende ved utløpet av engasjementet samme oppsigelsesvern etter tjenestemannsloven som fast ansatte og må eventuelt sies opp hvis vedkommende skal slutte.
5.2 Høringsforslaget
I høringsnotatet var det pekt på at gjeldende regelverk fører til at stipendiater ansatt ved statlige institusjoner ikke får kortvarige engasjementer rett etter endt doktorgradsutdanning. Institusjonene kan bli tvunget til å skyve en lovende kandidat fra seg, med mindre de har en fast stilling vedkommende kan søke på.
Kunnskapsdepartementet har med hjemmel i universitets- og høyskoleloven § 6-4 fastsatt forskrift om ansettelsesvilkår for stillinger som postdoktor, stipendiat, vitenskapelig assistent og spesialistkandidat. Denne forskriften regulerer varighet, arbeidets omfang og innhold og adgangen til å fornye ansettelsesforholdet for stipendiater, postdoktorer, vitenskapelige assistenter og spesialistkandidater. Departementet foreslo å endre universitets- og høyskoleloven slik at departementet også kan fastsette i forskrift at tid til egen doktorgradsutdanning ikke skal regnes som tjenestetid etter lov om statens tjenestemenn §§ 9 og 10.
I høringsnotatet ble det vist til at tre år av stipendiatperioden skal benyttes til egen doktorgradsutdanning, og det ble foreslått å endre universitets- og høyskoleloven slik at departementet kan forskriftsfeste at tid til egen doktorgradsutdanning ikke skal regnes som tjenestetid etter §§ 9 og 10 i tjenestemannsloven.
5.3 Høringsinstansenes syn
Universitetet i Oslo, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU), Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet, Universitet i Bergen, Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU), Universitet i Agder, Universitetet i Stavanger, Forsvarets høyskole, Lovisenberg diakonale høgskole, Høgskolen i Ålesund, Det teologiske Menighetsfakultet, Høgskolen i Bergen, Høgskolen i Hedmark, Høgskolen i Sør-Trøndelag, Norges handelshøyskole, Høgskulen i Volda, Høgskolen i Telemark Universitets- og høgskolerådet (UHR), Nettverk for Private Høyskoler (NPH) og NHO støtter forslaget.
UHR skriver:
«Endringen vil legge bedre til rette for at UH-institusjonene kan knytte til seg lovende unge forskere. På denne måten kan den enkelte UH-institusjon bedre bli i stand til å gjennomføre sine strategier og utvikle sine satsingsområder.»
Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet støtter forslaget og skriver blant annet:
«Det vurderes slik at den praksis som er i dag der stipendiater ved overgang til annen stilling, etter fire år i utdanningsstilling, får umiddelbart sterkt stillingsvern etter tjenestemannsloven § 10 er uheldig. Denne fortolkningen av loven medfører at kvalifikasjonsprinsippet settes ut av kraft, og institusjonene avskjæres fra mulighet til å sikre høyest mulig tilgjengelig kompetanse gjennom fri konkurranse om stillingene. Det er videre erfaring for at fireårsregelen i noen grad fører til at institusjonene vegrer seg for å tilsette stipendiater med nylig avlagt doktorgrad. Dette kan i praksis virke hemmende på den enkeltes karriereutvikling og på institusjonenes valg av de beste kandidatene til ledige midlertidige stillinger, og medvirke til at unge talenter søker seg til andre sektorer hvor det gis mer sammenhengende karrieremuligheter.»
Universitetet i Oslo skriver:
«I mange år har UiO forsøkt å forhandle tilsvarende ordning inn i vårt personalreglement, uten å lykkes i å få tilslutning fra tjenestemannsorganisasjonene. Når etablering av slike beregningsregler avhenger av lokale forhandlingsresultat, oppstår det forskjeller mellom institusjonenes vilkår som er uheldige. UiO støtter departementet i at «[p]rinsippet om like muligheter for alle er så viktig at dette bør lovfestes og ikke være avhengig av bestemmelser i hver enkelt institusjons personalreglement» (s 10).»
[…]
«UiO kan også bekrefte bekymringen som departementet uttrykker i høringsbrevet for at dagens rettstilstand kan tvinge institusjoner «til å skyve en lovende kandidat fra seg» (s 9). At periode i utdanningsstilling medregnes bidrar ikke til «beskyttelse» av arbeidstaker. Stipendiater som nylig har fullført doktorgrad kan eksempelvis være attraktive kandidater til korte vikariater i forsknings- og undervisningsstillinger. UiOs erfaring er imidlertid at mange miljøer er forsiktige med å inngå slike tilsettingsforhold, fordi det kan medføre fortrinnsrett til ledige faste stillinger. Resultatet kan dermed bli at lokale miljøer heller gir avkall på den kapasitet stipendiatene kunne representere i korte vikariater, og det er verken institusjonen eller stipendiatene tjent med.»
Universitetet i Oslo mener videre at den foreslåtte lovendringen også bør omfatte stillinger som postdoktor, vitenskapelig assistent og spesialistkandidat. Universitetet skriver:
«UiO mener det bør være formålet med 4-årsregelen, sammenholdt med stillingens karakter som må være utslagsgivende. Lovgivers intensjon med 4-årsregelen er at tilsettingsforhold som varer over fire år indikerer et stabilt behov for arbeidskraften. Det hensynet har ingen relevans, verken for stilling som postdoktor, vitenskapelig assistent eller spesialistkandidat, som alle er utdanningsstillinger og som sådan midlertidige i sin natur. UiO mener dermed at heller ikke slike tilsettingsforhold bør telle med ved beregning av tjenestetid etter tjml §§ 9 og 10.»
LO, Unio, Norsk tjenestemannslag (NTL), Forskerforbundet, Tekna, Norsk sykepleierforbund, Stipendiatorganisasjonene i Norge (SiN) og Stipendiatenes interesseforening ved Universitetet i Oslo (UiODoc) støtter ikke forslaget.
LO skriver:
«LO forstår forslaget om endring av tjenestetid for stipendiater slik at det kan bli mer krevende å opparbeide tjenesteansenitet for å få fast ansettelse. Dette fordi stipendiatperioden blir regnet mer som utdanning og ikke som arbeid. Det er allerede i dag en betydelig utfordring at mange blir gående alt for lenge på midlertidige kontrakter før de får fast ansettelse. Økt midlertidighet endrer balansen i arbeidslivet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker, gir økt usikkerhet for den enkelte og manglende låneadgang. Departementets forslag vil forsterke denne utviklingen. LO er derfor imot departementets forslag om å endre reglene om beregning av tjenestetid etter tjenestemannsloven for stipendiater.»
Unio mener det er unødvendig å regulere tjenestetidsberegning med hjemmel i universitets- og høyskoleloven og uttaler blant annet:
«Dette vil medføre at tjenestetidsberegningen for en gruppe av de universitets- og høyskoleansatte, stipendiatene, reguleres av universitets- og høyskoleloven, mens tjenestetidsberegningen for de øvrige ansatte på universitets- og høyskoler reguleres av tjenestemannsloven. Det er også slik at statlige forskningsinstitusjoner har stipendiater, og tjenestetidsberegningen bør være den samme enten stipendiaten er ansatt på universitets- og høyskole eller på et statlig forskningsinstitutt.»
Unio skriver videre:
«Ifølge høringsnotatet fører dagens regelverk, hvor stipendiatperioden regnes med i tjenestetiden, til at stipendiater ikke får kortvarige engasjementer rett etter endt utdanning, og at institusjonene blir tvunget til å skyve en lovende kandidat fra seg, med mindre de har en fast stilling å tilby vedkommende. Institusjonene har flere muligheter til å beholde en lovende kandidat midlertidig. Institusjonene kan ansette vedkommende i en postdoktorstilling eller i et vikariat i medhold av forskrift til tjenestemannsloven § 2 nr. 3.»
[…]
«I høringsnotatet uttales det at den foreslåtte endringen verken vil øke eller redusere antallet midlertidige ansettelser i sektoren. Unio er ikke enig i dette. Konsekvensen av regelendringen er at adgangen til å tilsette forskerrekruttene i ulike midlertidige stillinger øker. All erfaring tilsier at slik utvidet adgang til midlertidig tilsetting vil øke omfanget og medføre lengre vei frem til fast tilsetting enn i dag. Dette er stikk i strid med tilleggsmandatet for tjenestemannslovutvalget (punkt 2h). Videre mener Unio at en endring av dagens regler kan føre til lavere mobilitet i sektoren fordi en utvidet adgang til midlertidighet vil gjøre det enklere å bli ved samme institusjon.»
Forskerforbundets uttalelse er i samsvar med Unios uttalelse. I tillegg fremholder Forskerforbundet følgende:
«Departementet viser til at en hjemmel i universitets- og høyskoleloven vil føre til like regler for alle institusjoner.»
«Dette er i og for seg riktig, men det er i mange sammenhenger vid adgang for den enkelte institusjon til å fastsette egne regler, for eksempel i forbindelse med tilsetting, opprykk til professor, etc. Forskerforbundet stiller spørsmål ved begrunnelsen for å innskrenke institusjonenes adgang til å fastsette egne regler for beregning av tjenestetiden, tatt i betraktning at det ellers åpnes opp for vidt spillerom fra institusjonenes side.»
Stipendiatorganisasjonene i Norge (SiN) peker på at selv om forslaget vil gi noen kandidater tid og rom til å fullføre prosjekter og søke nye prosjekter eller andre stillinger, vil forslaget også gi noen utfordringer. Det er ikke avklart hvilken betydning forslaget vil ha for beregning av tjenestetid knyttet til permisjoner, sykefravær, lønn og pensjon. Forslaget er et skritt i retning av studentstatus for stipendiatene, noe som er svært uheldig fordi det kan påvirke rekrutteringen av nye stipendiater. Argumentet i høringsnotatet om at institusjonene må gi slipp på gode kandidater er svakt, ettersom stipendiatene kan ansettes i postdoktorstillinger som ikke utløser sterkt stillingsvern. Den naturlige karriereveien er å gå fra stipendiat til postdoktor eller førsteamanuensisstilling. Forslaget vil gjøre det enklere å bli ved samme institusjon, noe som medfører lavere mobilitet i sektoren. Forslaget vil kunne åpne for økt bruk av midlertidige ansettelser, i strid med fagforeningenes ønske om mindre bruk av denne typen ansettelse.
NTL støtter ikke forslaget, men skriver:
«En vurdering av stipendiatstillingens spesielle karakter tilsier imidlertid at NTL kan gå med på at opptjeningen for stipendiater skal reduseres noe, og at alle fire årene i stipendiatperioden ikke skal telle fullt ut ved beregning av tjenestetid.»
NTL skriver videre:
«NTL forutsetter at alle stipendiater får lik opptjening og opparbeidelse av rettigheter etter Tjenestemannsloven, uavhengig av lokale ordninger som er opprettet for disse stillingene. En mulig, og akseptabel løsning, vil være et fullført stipendiatløp skal regnes som 2 års sammenhengende tjeneste i ved beregning av tjenestetid.»
UiODoc er mot forslaget fordi de mener det vil føre til mer midlertidighet og mindre mobilitet. Forslaget kan bidra til en utvikling som kan føre til at stipendiatene mister sin status som arbeidstakere, samt opparbeidet lønnsansiennitet. UiODoc foreslår likevel et kompromiss og skriver:
«As we see both arguments for and against the proposed changes, UiODoc proposes to consider a compromise in which PhD and postdoc positions would indeed gain less seniority than they do today, but still more than what is suggested as of now. We believe time spend at the same institution should be adding something to your seniority. For example, seniority could be calculated by adding all obligatory duties as well as half of the remaining years. That means that a 3 year PhD without teaching or other duties will count as 1.5 years, whereas a 4 year PhD with one year of teaching or other duties will count as 2.5 years. This opens up for short temporary employments after a PhD position to finish projects and get some extra experience. At the same time it protects temporary employees to be employed in multiple temporary positions for a long period after their PhD.»
Akademikerne og Den norske legeforening viser til at det pågår en gjennomgang av tjenestemannsloven, og det bør vurderes om den foreslåtte endringen heller hører hjemme der, enn i universitets- og høyskoleloven.
Unio og Forskerforbundet viser til at tjenestemannslovsutvalget har fått utvidet mandatet og skal foreta en gjennomgang av midlertidigheten i staten og komme med forslag som kan bidra til å redusere antallet midlertidige tilsettinger. Dette gjelder særlig de lengste midlertidige tilsettingene. Videre har Kunnskapsdepartementet som en konsekvens av dette besluttet å nedsette en arbeidsgruppe som skal kartlegge bruken av midlertidighet i universitets- og høyskolesektoren. Unio og Forskerforbundet mener at spørsmålet om beregning av tjenestetiden for stipendiater og hvor dette skal hjemles, bør tas opp i sammenheng med det lov- og kartleggingsarbeidet.
Høgskolen i Gjøvik har omtalt stipendiater som allerede var fast ansatt ved institusjonen før de ble stipendiater. Høyskolen skriver:
«Når det gjelder tjenestetidsberegning for stipendiater, vil HiG trekke fram en problemstilling knyttet til stipendiater som allerede er i en fast stilling ved institusjonen når de blir stipendiater. I disse tilfellene blir det urimelig hvis ikke full tjenestetid i stipendiatperioden regnes inn når de fullfører sin PhD. I motsatt fall, vil disse få lavere samlet ansiennitet enn kolleger som ikke har tatt en PhD i mellomtiden.»
Øvrige høringsinstanser hadde ikke merknader eller uttalte seg ikke om dette forslaget i høringsnotatet.
5.4 Departementets vurdering
Ved statlige universiteter og høyskoler utgjør stipendiatstillingene om lag 4 500 årsverk (Database for statistikk om høgre utdanning 2015). I statlig sektor er nesten 98 prosent av stipendiatene ansatt ved universiteter og høyskoler. Hensikten med stipendiatstillingen er å gi personer som er i et utdanningsløp fram til doktorgrad, midler til livsopphold, samt rettigheter som arbeidstakere når de er under forskerutdanning. Målet er at den som ansettes fullfører forskerutdanning fram til doktorgrad.
I høringsnotatet ble det pekt på at dagens regelverk fører til at stipendiater ved statlige universiteter og høyskoler ikke får kortvarige engasjementer rett etter endt utdanning, og at institusjonene kan bli tvunget til å skyve lovende kandidater fra seg, med mindre de har en fast stilling vedkommende kan søke på. Enkelte høringsinstanser pekte på at tidligere stipendiater kan ansettes i postdoktorstillinger eller i vikariater etter forskrift til tjenestemannsloven § 2 nr. 3. Departementet viser til at selv om disse vikarene plikter å fratre uten oppsigelse, får de fortrinnsrett til ny stilling etter fire år, og dermed kan den frie konkurransen om, og ansettelse av, den best kvalifiserte i ordinære stillinger hindres. En postdoktorstilling er attraktiv og skal normalt lyses ut i internasjonal konkurranse.
For å sikre kvaliteten på universiteter og høyskoler er det en forutsetning at det er åpen konkurranse om vitenskapelige stillinger. Det er uheldig om faste stillinger besettes uten utlysning av tidligere stipendiater som har fått fortrinnsrett fordi de har hatt et kortvarig ansettelsesforhold etter stipendiatperioden.
En endring av reglene for tjenestetidsberegning vil føre til større forutsigbarhet for stipendiatene, og de vil kunne regne med at ledige stillinger blir utlyst slik at alle kan konkurrere om dem. Det vil ikke være tilfeldige, kortvarige midlertidig behov ved institusjonen som avgjør hvem som kan være med å konkurrere om ansettelse. Miljøene blir lukkede hvis det skjer for mye intern rekruttering uten konkurranse, og tilfeldigheter vil avgjøre hvilken faglig profil fagmiljøene har. Når det gjelder faste ansettelser, er det i tillegg svært uheldig hvis dette skulle føre til at de best kvalifiserte ikke blir ansatt.
Det kunne vært tatt inn bestemmelser om beregning av tjenestetiden i hvert enkelt universitets eller høyskoles personalreglement. Prinsippet om like muligheter for alle er imidlertid så viktig at dette bør forskriftsfestes og ikke være avhengig av bestemmelser i hver enkelt institusjons personalreglement. Spesialreglene for ansettelse ved universiteter og høyskoler er tatt inn i universitets- og høyskoleloven. Departementet mener derfor det er hensiktsmessig at også hjemmelen til å kunne forskriftsfeste at tjenestetidsberegning etter tjenestemannsloven for tidligere stipendiater tas inn i universitets- og høyskoleloven.
Universitetet i Oslo peker på at stillinger som postdoktor, vitenskapelig assistent og spesialistkandidat også er utdanningsstillinger, og heller ikke slike tilsettingsforhold burde telle med ved beregning av tjenestetid etter tjenestemannsloven §§ 9 og 10. Det framgår av forskrift om ansettelsesvilkår for stillinger som postdoktor, stipendiat, vitenskapelig assistent og spesialistkandidat § 1-3 tredje ledd, at normal åremålsperiode for stipendiater er fire år med 25 prosent pliktarbeid for stipendiater. Det framgår videre at ansettelsesperioden skal omfatte tre år med ren forskerutdanning. Når det gjelder de øvrige stillingene som er omfattet av forskriften er det ikke like klart hvor stor andel av stillingene som er tid brukt til egen utdannelse, som det er for stipendiatene. Departementet vil derfor ikke foreslå at disse stillingene skal omfattes av den foreslåtte lovendringen.
Flere høringsinstanser peker på at ordningen ikke må utformes slik at stipendiatene mister opptjening i Statens pensjonskasse. Enkelte høringsinstanser mener det er uavklart hvilken betydning forslaget vil ha for beregning av tjenestetid knyttet til permisjoner, sykefravær, lønn og pensjon. Høgskolen i Gjøvik mener det blir urimelig hvis en fast ansatt, som går over i en stipendiatstilling og tar en doktorgrad, får lavere samlet ansiennitet enn en kollega som ikke har tatt doktorgraden.
Det blir beregnet tjenestetid og ansiennitet på en rekke områder. Det legges ulike kriterier til grunn for beregning av tjenestetid og ansiennitet på de ulike områdene. Som en følge av dette kan tjenestetid, for samme person, variere avhengig av hvilke hensyn som ligger bak reglene. I forslaget til lovendring er det foreslått at departementet skal kunne gi regler i forskrift om beregning av tjenestetid etter tjenestemannsloven §§ 9 og 10. Slike regler vil kun gjelde beregning av tjenestetid i forhold til tjenestemannsloven §§ 9 og 10 og vil ikke ha betydning for andre forhold som for eksempel pensjonsgivende tjenestetid eller ansiennitet i forbindelse med beregning av lønn. Selv om tid brukt til egen doktorgradsutdanning ikke tas med ved beregning av hvor lang tjenestetiden er, vil forslaget ikke medføre brudd i opptjening av sammenhengende tjeneste. Forslaget vil kun ha betydning for spørsmålet om en arbeidstaker har oppsigelsesvern etter tjenestemannslovens § 9 eller § 10.
Flere høringsinstanser skriver at forslaget vil medføre økt bruk av midlertidige ansettelser i sektoren, mens andre har uttalt at institusjonene i noen grad vegrer seg for å tilsette stipendiater med nylig avlagt doktorgrad fra egen institusjon. Det forventes at det foreslåtte tiltaket verken vil øke eller redusere antallet midlertidige ansettelser i sektoren. Departementet vil følge opp arbeidet med å få midlertidigheten i sektoren ytterligere ned.
Enkelte av høringsinstansene viser til gjennomgangen av tjenestemannsloven og mener det bør vurderes om den foreslåtte endringen heller hører hjemme i tjenestemannsloven og ikke i universitets- og høyskoleloven. Tjenestemannslovutvalget la fram sin rapport «Ansettelsesforhold i staten» 18. desember 2015. Utvalget foreslår blant annet at bestemmelser om beregning av tjenestetid bør fastsettes i lov eller forskrift og ikke i personalreglement. Kunnskapsdepartementet viser til at forskrift 31. januar 2006 nr. 102 om ansettelsesvilkår for stillinger som postdoktor, stipendiat, vitenskapelig assistent og spesialistkandidat, er fastsatt med hjemmel i universitets- og høyskoleloven. Det er i denne forskriften det er fastsatt kriterier for ansettelse i stillingen som stipendiat. I forskriften er det også fastsatt bestemmelser som regulerer enkelte arbeidsvilkår for stipendiater, som hva arbeidstiden skal brukes til, rett til forlengelse av åremålsperioden ved ulike former for permisjon og lignende. Kunnskapsdepartementet legger til grunn at det er hensiktsmessig at også regler om beregning av tjenestetid for stipendiater, slik at bestemmelser om at tid brukt til egen doktorgradsutdanning ikke skal regnes som tjenestetid etter tjenestemannsloven §§ 9 og 10, blir tatt inn i denne forskriften. Alle særreglene for stipendiatstillinger er da samlet i én forskrift.
Det vises til lovforslaget § 6-4.