4 Forslaget til organisering som aksjeselskap

4.1 Begrunnelse for organisering som aksjeselskap

4.1.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet mente i høringsnotatet at det er hensiktsmessig å avvikle dagens særlovsordning for fondet. Ordningen ble etablert for å forvalte det benefiserte godset til presteskapet i henhold til Grunnloven § 116. Etter at de særlige begrensningene på fondets eiendeler er opphevet er det tjenlig å legge virksomheten inn i en av de ordinære selskapsformene som staten utøver næringsvirksomhet gjennom. I OECDs retningslinjer for eierstyring og selskapsledelse av selskaper med statlig eierandel anbefales det forenkling og standardisering av juridiske selskapsformer for selskaper med statlig eierandel. Departementet kunne ikke se at det er tungtveiende hensyn for å opprettholde dagens særlovsordning i dette tilfellet.

Aksjeselskapsformen er den mest utbredte innretningen for å drive næringsvirksomhet. Dette gjelder også for selskaper der staten er eier. Aksjeselskapsformen åpner for at virksomheten kan utøves med begrenset ansvar for staten, samtidig som selskapsformen er velkjent nasjonalt og internasjonalt, med rettslige rammer som gir forutberegnelighet for selskapet, staten, kreditorer og andre aktører med interesser i selskapet. Departementet mente på denne bakgrunn at aksjeselskapsformen er den beste innretningen for framtidig organisering av virksomheten i Opplysningsvesenets fond.

4.1.2 Høringsinstansenes syn

Det er fire høringsinstanser som hadde merknad til at fondet blir omdannet til et aksjeselskap.

Human-Etisk Forbund, Hovedorganisasjonen KA og Kirkerådet mener det er hensiktsmessig at statens del av Opplysningsvesenets fond omdannes til et aksjeselskap. Hovedorganisasjonen KA skriver:

«… når formålet med den fremtidige forvaltningen av fondets verdier vil være å sikre midler til statens bevaringsprogram for kulturhistorisk verdifulle kirkebygg.»

Hovedorganisasjonen KA uttaler også at det som følge av omdanningen bør utformes formål og forutsetninger for selskapet som gjenspeiler statens forpliktelser som følge av delingen. Kirkerådet fremmer tilsvarende synspunkter. Dette omtales nærmere i pkt. 4.2.2 og 6.5.2.

Norsk Friluftsliv er uenige i forslaget om å gjøre Opplysningsvesenets fond om til et aksjeselskap slik forslaget foreligger. De peker på at:

«Norsk Friluftsliv mener det er en grunnleggende feil av departementet å sende på høring et konkret forslag til organisasjonsform, før det er tatt stilling til hvilke verdier vi ønsker å ta vare på og hvilke målsetninger vi ønsker å nå, med disse eiendommene. Vi mener departementet er altfor snever i sin tilnærming til dette når det skriver at ‘staten har ingen særskilt begrunnelse for eierskap, og statens mål er høyest mulig avkasting over tid…’. Disse eiendommene, som er spredt rundt i hele landet, har et stort potensial til å bidra til å nå målsettinger innen en rekke viktige samfunnsområder, som blant annet friluftsliv, folkehelse, livskvalitet, bolyst, naturmangfold og karbonbinding. Ikke minst naturkrisen og den internasjonale naturavtalen bør være en viktig premiss i dette, jf. debatten som nå pågår i alle medier etter NRKs reportasje om naturtap. Vi mener derfor at departementet burde startet prosessen med å få innspill på hvilke verdier og målsetninger som skal ligge til grunn for forvaltningen av disse eiendommene.»

4.1.3 Departementets vurdering

Som det kommer fram av Prop. 1 S (2023–2024) Barne- og familiedepartementet side 33 og i høringsnotatet side 7 skal statens mål med eierskapet i Opplysningsvesenets fond være høyest mulig avkastning over tid innenfor bærekraftige rammer for den kommersielle og største delen av virksomheten, og dessuten bærekraftig og kostnadseffektiv forvaltning av høy kvalitet for de kulturhistorisk viktige byggene, eiendommene og landbrukseiendommene som blir igjen i selskapet.

Som det fremgår av Meld. St. 6 (2022–2023) Et grønnere og mer aktivt statlig eierskap (eierskapsmeldingen) kategoriserer staten selskaper med statlig eierandel etter sitt mål med eierskapet: Kategori 1: Selskaper som primært opererer i konkurranse med andre. Her er målet høyest mulig avkastning over tid innenfor bærekraftige rammer. Kategori 2: Sektorpolitiske selskaper, dvs. slike som primært ikke opererer i konkurranse med andre. Gitt målet med statens eierskap i Ovf vil selskapet ligge i kategori 1.

Det fremgikk av Prop. 1 S (2023–2024) Barne- og familiedepartementet og i høringsnotatet at det blir lagt til grunn at eventuelle salg av eiendeler fra Ovf skal skje på markedsvilkår, men at jord- og skogeiendommer bare skal selges til aktører som konsesjonslovgivningen gjelder for, eller som er kontrollerte av det offentlige. Jord- og skogeiendommer som tidligere er omregulert av kommuner, NVE eller andre, skal fortsatt kunne selges kommersielt.

Norsk friluftsliv uttrykker at det er grunnleggende feil å sende et forslag til ny organisasjonsform på høring før det er tatt stilling til hvilke verdier og målsettinger man har for eiendommene. Departementet viser til begrunnelsene for omdanning gjengitt over og at omdanningen til aksjeselskap skal bygge på kontinuitet fra dagens rammer for fondet. Omdanningen skal gi hensiktsmessige rammer for Ovf og styrke grunnlaget for en god forvaltning av eiendommene og utvikling av disse. Dette skal gi gode muligheter for selskapet til å finne helhetlige og bærekraftige løsninger og skape verdier. Fondets mange eiendommer (12 000 matrikkelnummer) er for øvrig spredd over hele landet og det ville være krevende å skulle vurdere hver enkelt for salg nå.

Departementet opprettholder ut fra dette forslaget i høringsnotatet.

4.2 Selskapets formål – Forholdet til kirkebevaringsprogrammet

4.2.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det som nevnt lagt til grunn at staten ikke vil ha noen særskilte grunner for eierskapet i selskapet for Opplysningsvesenets fond, og statens mål med eierskapet vil som nevnt over være høyest mulig avkasting over tid innenfor bærekraftige rammer for den kommersielle og største delen av virksomheten, samt bærekraftig og kostnadseffektiv forvaltning av høy kvalitet for de kulturhistorisk viktige byggene, eiendommene og landbrukseiendommene som er igjen i selskapet. Det ble videre lagt til grunn at salg av eiendeler skal skje på markedsvilkår, men jord- og skogeiendommer skal bare selges til aktører som konsesjonslovgivningen tillater salg til, og at tidligere jord- og skogeiendommer som er omregulerte av kommuner, NVE eller andre, fortsatt skal kunne selges kommersielt.

Det ble altså lagt til grunn at verdiene i fondet skal utnyttes kommersielt og virksomheten skal fortsatt være forretningsmessig innrettet. Det fremtidige selskapet kan vurdere å selge eiendom som ikke benyttes til eiendomsutvikling eller andre kommersielle formål. Selskapet skal utvikle sine verdier. Fondet har i dag verdier innenfor særlig eiendomsutvikling, utvikling av kraftanlegg og produksjon av kraft, utvikling av andre kommersielle potensialer i eiendomsmassen og investering i verdipapirer. Selskapet skal ta hensyn til staten som eiers forventninger, blant annet til bærekraft mv., og skal balansere økonomiske, sosiale og miljømessige forhold i virksomheten sin, jf. Meld. St. 6 (2022–2023) Et grønnere og mer aktivt statlig eierskap (eierskapsmeldingen).

Departementet la til grunn at Kirkebevaringsfondet, som skal gi midler til kirkebevaringsprogrammet for istandsetting og bevaring av kirkebygg, finansieres med midler fra selskapet Opplysningsvesenets fond. Dette arbeidet gjøres over en periode på 20–30 år med en opptrapping de første årene til opp mot 500 millioner kroner per år avhengig av istandsettingsbehov og kapasitet i markedet for denne typen oppdrag. Departementet tar sikte på at utbytter og et engangsuttak av eventuell overskuddslikviditet fra selskapet til staten skal være øremerket bevaringsstrategien for istandsetting av kulturhistoriske verdifulle kirkebygg. Utbytter fra selskapet skal som nevnt følge av forretningsmessige vurderinger. Det vises ellers til omtale i punkt 2.6.

4.2.2 Høringsinstansenes syn

Det er flere høringsinstanser som har meninger om og innspill til statens formål, sektormål og bruken av fremtidig utbytte fra selskapet.

Norges Jeger- og Fiskerforbund tar opp statens formål med selskapet og at departementet ikke tar stilling til eller inviterer til innspill om ambisjoner, hensikt eller sektorpolitiske mål i aksjeselskapet. Det pekes på at:

«Retten til å jakte og fiske er en grunneierrett, hvor grunneier selv bestemmer tilgang og prisnivå. Dette er en rett som NJFF støtter opp om. Der staten er grunneier, kan regjeringen benytte eiendommene til å bygge opp under viktige friluftlivspolitiske mål, herunder allmennhetens tilgang til jakt og fiske. Videre kan mål om god og langsiktig forvaltning av skog-, natur- og utmarksressurser følges opp. Derfor er det viktig at også staten er grunneier av skog og utmark.»

Når det gjelder reguleringer for bruk av statens utbytte er det særlig Kirkerådet og Hovedorganisasjonen KA som har kommet med innspill i høringen.

Kirkerådet mener at statens forpliktelse til å bidra til bevaring av kulturhistorisk viktige kirkebygg må tas inn som selskapets formål i lovforslaget og begrunner dette med tidligere formål med Opplysningsvesenets fond. De skriver:

«I høringsnotatet foreslås det nå å omdanne fondet til et aksjeselskap og samtidig oppheve de gjenværende bestemmelsene i OVF-loven som reflekterer fondets bakgrunn og formål, uten samtidig å angi i omdanningsloven hva som skal være aksjeselskapets framtidige formål. Etter Kirkerådets syn må statens forpliktelser knyttet til den framtidige anvendelsen av midlene fra fondet, formaliseres og gjøres juridisk bindende for staten før omdanningen av OVF gjennomføres. Hvis det ikke skjer, vil det etter vårt syn være nødvendig å ta inn i omdanningsloven (eksempelvis i § 3 eller i en egen paragraf) en bestemmelse om at uttak fra selskapet bare kan nyttes til bevaring av kulturhistorisk verdifulle kirkebygg.»

Hovedorganisasjonen KA tar også opp spørsmålet om selskapets formål og i særdeleshet, behov for å fastsette at statens utbytter fra selskapet kun skal benyttes til bevaringsprogrammet for kirkebygg. De mener at:

«For å sikre en samlet, forsvarlig og forutsigbar finansiering av bevaringsprogrammet bør det i tillegg snarlig komme på plass en rettslig bindende avtale mellom stat og kirke som sikrer at de økonomiske forutsetningene som lå til grunn for statens overtakelse av eierskapet til OVF blir fulgt opp uavhengig av de årlige dragkamper om prioriteringer i statsbudsjettet.

(…)

Statens fremtidige forpliktelser overfor bevaringsprogrammet bygger på de politiske forutsetninger som her er vist til. KA viser til at staten har adgang til såkalt «forhåndsbinding» av fremtidig statlig myndighetsutøvelse ved avtaleinngåelser og mener OVF-saken er av tilstrekkelig historisk, økonomisk og rettslig betydning til å benytte seg av ordningen.»

Hovedorganisasjonen KA foreslår at dette hensynet inngår i det nye selskapets vedtekter. De peker videre på at de er tilfredse med at staten ønsker å holde sin del av Opplysningsvesenets fond samlet og at finansieringen av kulturhistorisk viktige kirkebygg knyttes til statens utbytte og ikke til selskapets grunnkapital.

4.2.3 Departementets vurdering

Det er flere høringsinstanser som har synspunkter på selskapets formål, sektormål for deler av dagens portefølje og spørsmål om tydeligere bindinger knyttet bruken av fremtidig utbytte fra selskapet.

Departementet legger til grunn det faktum at Opplysningsvesenets fond deles mellom staten og Den norske kirke, og at verdier tilsvarende statens andel over tid skal være et bidrag til å sette i stand kulturhistorisk viktige kirkebygg (Meld. St. 29 (2018–2019) Opplysningsvesenets fond og Innst. 209 S (2019–2020)). Midler til dette istandsettingsarbeidet skal blant annet komme fra eventuelle utbytter fra det nye aksjeselskapet og et engangsuttak av eventuell overskuddslikviditet. Etter at den politiske forpliktelsen om at verdien av Opplysningsvesenets fond per statliggjøringen 1. januar 2023 er oppfylt, skal eventuelle utbytter fortsatt være et statlig bidrag til istandsettingen av kulturhistorisk viktige kirkebygg. Departementet viser til Prop. 1 S (2023–2024) Barne- og familiedepartementet side 133 der det heter at:

«I dei åra kyrkjebevaringsfondet er for lite til å dekkje den årlege utbetalinga til bevaringsprogramma, blir det i tillegg løyvd midlar frå statsbudsjettet. Inntektene til staten frå Ovf skal øyremerkjast bevaring av kulturhistorisk viktige kyrkjebygg også etter at forpliktinga er innfridd.»

For å sikre utbytte til istandsetting av kulturhistorisk viktige kirkebygg har departementet lagt til grunn at statens sitt mål er høyest mulig avkastning over tid innenfor bærekraftige rammer for den kommersielle og største delen av virksomheten. I dette ligger det flere muligheter for det nye selskapet til å innrette sin virksomhet.

Med dette som utgangspunkt mener departementet at de vesentligste hensynene høringsinstansene peker på lar seg forene med de rammene som er skissert for Ovf som aksjeselskap.

Kirkerådet og Hovedorganisasjonen KA mener at statens forpliktelse til å bidra til bevaring av kulturhistorisk viktige kirkebygg må tas inn som selskapets formål i lovforslaget eller som en rettslig bindende avtale mellom stat og kirke. Departementet vurderte dette spørsmålet i Prop. 144 L (2020–2021) Lov om Opplysningsvesenets fond der det heter:

«Når departementet likevel er tvilande til om det er tenleg, heng det fyrst og fremst saman med at vilkåra i det samrøystes stortingsvedtaket er så tydelege at det neppe tener noko føremål å legge vilkåra inn i lova eller ved ei eller anna form for rettsleg avtale slik KA føreslår. Departementet meiner at staten sin innsats for kyrkjebygga bør innordnast Stortinget sitt løyvingsmynde, og at eit samrøystes stortingsvedtak er tilstrekkeleg for å sikre løyvinga.

I tillegg vil departementet understreke at det er kommunane som har det økonomiske ansvaret for istandsetjing og vedlikehald av kyrkjene. I same stortingsvedtak heiter det at:

«Statens økte innsats overfor kirkebyggene skal ikke avløse kommunenes økonomiske ansvar for kirkebyggene eller komme til erstatning for andre tiltak eller ordninger som finnes på området.»

Ein regel om finansiering i denne lova kan gjere det uklart kven som har det økonomiske ansvaret.

Etter ei samla vurdering finn derfor departementet det ikkje tenleg å utforme ein eigen regel om dette i lovforslaget.»

Dette er fremdeles departementet vurdering. I tillegg har departementet foreslått i Prop. 1 S (2023–2024) Barne- og familiedepartementet side 134 at:

«For å bidra til at ordninga blir føreseieleg for kyrkja, vil det, etter at verdien av staten sin del av Ovf er avklart, bli fremja forslag til Stortinget om tilsegnsfullmakt. Ho inneber at BFD kan pådra staten forpliktingar om tilskot til istandsetjing av kulturhistoriske kyrkjebygg tilsvarande verdien av staten sin del av Ovf med årlege utbetalingar på inntil 500 mill. kroner.»

Departementet vil peke på at formålet med lovforslaget er å regulere overgangsspørsmål i forbindelse med omdanning av Opplysningsvesenets fond til aksjeselskap. Andre hensyn, som for eksempel statens mål for sitt eierskap i Opplysningsvesenets fond, selskapets strategi eller andre forhold er ikke ment å reguleres i denne loven. Departementet opprettholder ut fra dette forslaget i høringsnotatet.

Se forslag til omdanningslov § 1.

4.3 Planlagt reorganisering etter omdanningen

4.3.1 Forslaget i høringsnotatet

Omdanningen innebærer at Opplysningsvesenets fond blir transformert til aksjeselskap med den eksisterende organisasjons- og kapitalstrukturen. Departementet mente at det var hensiktsmessig at det i forlengelse av omdanningen gjøres en reorganisering av den eksisterende strukturen.

Det ble foreslått i § 3 første ledd at konsesjoner mv. overføres ved overdragelse til heleide datterselskaper, og i utkastets § 5 at omregistreringer i grunnboken skjer ved navneendring for tilsvarende overdragelser. De nevnte bestemmelsene gis nærmere omtale i punkt 6.2 og 6.4.

4.3.2 Høringsinstansenes syn

Telemark fylkeskommune og Riksantikvaren peker på at Opplysningsvesenets fond har en stor portefølje med kulturhistorisk viktige bygg og anlegg og at flere av disse er fredet med hjemmel i kulturminneloven. For å sikre at dette blir tatt hensyn til anbefaler de at relevant kompetanse om forvaltning av kulturhistorisk verdifulle eiendommer blir en del av den nye organisasjonen.

Kirkerådet er også opptatt av de kulturhistorisk viktige eiendommene som vil være i selskapets eie. I motsetning til Telemark fylkeskommune mener de at det må uttrykkes en forventning om at selskapet på sikt ikke skal forvalte eiendommer som ikke i overskuelig framtid vil generere overskudd og utbytter til bevaring av kulturhistorisk viktige kirker. Det heter bl.a. at:

«Vi vil imidlertid peke på at den forvaltningen av kulturhistorisk verdifulle bygg, som det også legges opp til at selskapet skal ivareta, vil svekke selskapets evne til å generere overskudd og utbytter.»

Og at:

«Selskapet bør heller ikke pålegges andre beskrankninger på sin virksomhet enn det en privat aktør må forholde seg til. Dersom det legges føringer på selskapet som svekker potensialet for overskudd/utbytte, anser vi at selskapet i realiteten har sektorpolitiske målsettinger, og at dette bør komme klart frem i omdanningsloven.»

Landbruks- og matdepartementet og Kartverket har forslag til justeringer i § 3 og 5 som for så vidt har en sammenheng med dette punktet. Disse innspillene og departementets vurdering omtales derfor under punkt 6.2 og 6.4.

4.3.3 Departementets vurdering

Departementet er enig med Telemark fylkeskommune og Riksantikvaren i at det nye selskapet blir eier av flere kulturhistoriske eiendommer. Dette var også bakgrunnen for at departementet i høringsforslaget la vekt på at forvaltningen av eiendommene har en «… bærekraftig og kostnadseffektiv forvalting av høy kvalitet for de kulturhistorisk viktige byggene, eiendommene og landbrukseiendommene som er igjen i selskapet.» Opplysningsvesenets fond har samlet sett en bred og sammensatt portefølje av eiendeler. Departementet mener derfor at det ikke er hensiktsmessig å stille bestemte krav til kompetanse på enkeltområder i den framtidige organiseringen av selskapet. Selskapet må selv vurdere kompetansebehovet innenfor de ulike forretningsområdene.

Kirkerådet peker på at kulturhistoriske eiendommer er kostnadskrevende å forvalte og at departementets forslag vil redusere selskapets utbyttekapasitet. Departementets forslag om å føre alle eiendelene inn i et nytt aksjeselskap medfører at flere eiendommer av kulturhistorisk verdi føres inn i selskapet. Departementet forutsetter at disse eiendommene forvaltes i samsvar med bestemmelser på området. Selskapet er statseid og underlagt statlige eierstyring. Det er vår oppfatning at selskapet selv er i stand til å vurdere om og eventuelt hvilke eiendommer som kan selges ut fra forretningsmessige hensyn.

Departementet opprettholder ut fra dette forslaget i høringsnotatet og legger til grunn at selskapet vil ha en bærekraftig og kostnadseffektiv forvaltning av høy kvalitet for de kulturhistorisk viktige byggene, eiendommene og landbrukseiendommene som er igjen i selskapet.