3 Vurdering av en administrativ gebyrordning og forholdet mellom utvisning og bøtestraff

Utlendingsloven § 108 gir i dag mulighet for bøtestraff (og i visse tilfeller også fengselsstraff) ved forsettlig eller uaktsom overtredelse av utlendingslovens regler om innreise og opphold. Det er påtalemyndigheten som gir føringer for når det skal tas initiativ til slike straffetiltak.

En mulighet som har vært vurdert – og avvist – både av Utlendingslovutvalget NOU 2004: 20 s 366, regjeringen Stoltenberg i Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) s 396–398, samt av to statsråder under regjeringen Solberg, er muligheten for en administrativ gebyrordning.

De mest sentrale hensyn som taler mot en gebyrordning kan oppsummeres som følger:

• Det vil være administrativt krevende å praktisere og håndheve en gebyrordning.

• Kjerneområdet for bruk av administrative sanksjoner gjelder regelbrudd innenfor næringsdrift. Administrative sanksjoner kan riktignok også i dag ilegges privatpersoner, for eksempel etter plan- og bygningsloven, etter lovgivningen om skatt, avgift og toll og ved visse overtredelser av vegtrafikkloven. Dels kan bruk av straffegebyrer i disse tilfellene sies å bygge på særlige tradisjoner, og dels kan de begrunnes med at det ligger spesielt godt til rette for økonomiske reaksjoner og i noen tilfeller sjablongmessig utmålte gebyrer. Det siste gjelder for eksempel for den som mangler varseltrekant i bilen. Bildet er annerledes når det vurderes utvisning av utlendinger med sterk tilknytning og som kan berøre barn. Det fremstår lite hensiktsmessig å operere med høye økonomiske gebyrer overfor dem som det er aktuelt å unnlate å utvise ut fra en forholdsmessighetsvurdering. Ofte vil det gjelde personer og familier som befinner seg i en sårbar situasjon som også virker inn på familiens økonomiske situasjon. Dersom det først besluttes at det skal legges til rette for at familielivet skal kunne utøves i Norge, vil det ut fra integreringsmessige hensyn være lite hensiktsmessig med strenge økonomiske straffetiltak.

• Når det gjelder utlendinger med liten tilknytning som vurderes utvist for mindre alvorlige brudd på utlendingsloven, taler flere andre hensyn mot bruk av administrative gebyrer som et «forenklende» tiltak:

  • EUs returdirektiv fastsetter at det i flere sammenhenger som utgangspunkt «skal» treffes vedtak om utvisning.

  • En gebyrordning overfor utlendinger som uansett skal forlate Norge, vil både være ressurskrevende og by på en rekke utfordringer, herunder knyttet til utmåling, innkreving (i utlandet) og håndtering av manglende betalingsevne, særlig i de tilfellene hvor det er tale om utlendinger uten tilknytning som uansett skal forlate Norge fordi de mangler oppholdstillatelse.

  • Mens utvisning rammer hardt fordi det normalt også innebærer at utlendingen nektes innreise til de øvrige Schengen-land, vil flere være villig til å ta en «kalkulert» risiko dersom den aktuelle reaksjonen for ulovlig innreise eller opphold er et administrativt ilagt gebyr som ikke har noen innvirkning på muligheten for nye innreiser i Schengen.

Et alternativ til en egen ordning med administrative gebyrer, er mer aktiv bruk av dagens regler om bøtestraff som håndheves av den uavhengige påtalemyndigheten og domstolene. NOAS har i sitt høringsinnspill foreslått at UDI for visse saker kan gjøre mer aktiv bruk av bøtestraff som et alternativ til utvisning. Utmåling av bøter bør skje etter en fastsatt tabell som angir størrelsen på boten ut fra lovbruddets alvorlighet og karakter. Når det gjelder innkreving peker NOAS på at bøter i denne sammenhengen bare bør gis i saker der det grunnet tilknytning til riket ikke treffes vedtak om utvisning. Det er dermed en forutsetning at utlendingen skal oppholde seg i Norge, og innkreving i utlandet vil dermed i svært liten grad være aktuelt. NOAS mener videre at det må legges til grunn at betalingsviljen vil være stor, siden alternativet til boten vil være utvisning.

Departementet er svært skeptisk til å betrakte bøtestraff som et alternativ til utvisning, mye av samme grunner som nevnt i tilknytning til administrative gebyrer ovenfor. Strengt talt kan man si at en slik kobling reiser spørsmål om «hvilken pris» det er rimelig å sette for å skaffe seg opphold i Norge på ulovlig grunnlag. Det er utvilsomt at noen vil betrakte selv en meget høy bot som noe de er villige til å kalkulere med når de bruker falsk identitet eller motsetter seg uttransportering gjennom mange år, dersom «gevinsten» i den andre enden er oppholdstillatelse i Norge.

Når det gjelder dem som det er aktuelt å unnlate å utvise etter en forholdsmessighetsvurdering, vises det også til det som er bemerket ovenfor om argumenter mot en administrativ gebyrordning.

Departementet påpeker for øvrig at i de sakene hvor utlendingen har særlig sterk familietilknytning og hvor det som utgangspunkt bare vil bli tale om utvisning ved meget alvorlige brudd på utlendingsloven, ville alternativet til utvisning i mange tilfeller ikke være en streng bot, men snarere ubetinget fengselsstraff. Det vises til at Høyesterett i HR-2019-2286-A bemerket i avsnitt 102 at «[d]et er også usikkert om en ikke helt ubetydelig fengselsstraff – som her formentlig ville vært det aktuelle – ville vært mer hensynsfullt overfor barna.»

Departementet vil imidlertid se om det er rom for bedre koordinering mellom utlendingsforvaltningen og påtalemyndigheten i utvisningssaker. Departementet vil derfor tilskrive UDI og UNE, og be dem vurdere dette.