6 Departementets vurdering

6.1 Innledning

Departementet vil innledningsvis understreke at dagens ordning, der UDI på vegne av staten har ansvaret for å gi et innkvarteringstilbud til asylsøkere, representerer den beste løsningen i en normalsituasjon. UDI har god oversikt over personer som til enhver tid har søkt beskyttelse i Norge og som har rett til et statlig innkvarteringstilbud, og direktoratet har også betydelig kompetanse og erfaring med å innkvartere asylsøkere. Dagens ordning innebærer også en hensiktsmessig ansvarsfordeling mellom stat og kommune, ved at UDI på vegne av staten har ansvaret for innkvarteringstilbudet, mens vertskommunene for asylmottak har ansvaret for å yte andre lovpålagte tjenester til personer som oppholder seg i asylmottak i kommunen. Kommunens gjennomsnittlige utgifter dekkes gjennom vertskommunetilskuddet.

Bakgrunnen for forslaget om å kunne pålegge kommunene et ansvar i en ekstraordinær situasjon, der alle andre tilgjengelige løsninger og beredskapstiltak er forsøkt, er behovet for å ha et system for å ivareta liv og helse i en ankomstsituasjon der det ordinære systemet ikke strekker til. Kommunene rår blant annet over kommunale eiendommer og infrastruktur. Kommunene har også samlet sett stor kapasitet mht. dyktige mennesker og andre ressurser som kan benyttes i en akuttsituasjon. Meningen er ikke at kommunene skal overta det statlige ansvaret for innkvartering av asylsøkere. Formålet med forslaget er kun at kommunene i en ekstraordinær og akutt situasjon skal kunne bli pålagt å organisere og drifte et midlertidig innkvarteringstilbud for å sikre at asylsøkerne får dekket de helt livsnødvendige behovene, som tak over hodet, mat og drikke, inntil UDI igjen kan ta over driften.

Departementet bemerker at den foreslåtte beredskapshjemmelen bare kan tas i bruk dersom det i en krisesituasjon med høye ankomster av asylsøkere er nødvendig for å sikre ivaretakelsen av asylsøkeres grunnleggende behov. Tilsvarende gjelder hvorvidt statsforvalteren i en slik situasjon kan rekvirere bruksrett eller annen særlig rådighet over fast eiendom for innkvarteringsformål; rekvireringen må også være nødvendig. Det er Kongen i statsråd som beslutter hvorvidt bestemmelsen skal tas i bruk. Dersom det blir aktuelt, vil Kongen i statsråd gi en egen forskrift om anvendelsen av beredskapsbestemmelsen.

Departementet understreker at det skal svært mye til for at beredskapsbestemmelsen kan tas i bruk. Det klare utgangspunktet er dessuten at eventuelle utfordringer med innkvarteringskapasiteten må søkes løst gjennom frivillige ordninger. I den forbindelse vil statsforvalteren ha en sentral og viktig rolle, særlig når det gjelder dialogen med kommunene om mulig innkvarteringskapasitet.

6.2 Dagens beredskapsløsninger for å sikre nødvendig innkvarteringskapasitet

6.2.1 Innledning

Flere høringsinstanser peker på at forslaget er svært inngripende overfor kommunene, og at det er staten som har ansvaret for å innkvartere asylsøkere. Departementet viser til at det er iverksatt flere beredskapstiltak for å sikre nødvendig innkvarteringskapasitet.

6.2.2 UDIs beredskapsplanverk

UDI har de siste årene kontinuerlig revidert og styrket sitt beredskapsplanverk i lys av erfaringene fra asylkrisen i 2015, pandemien, samt de siste to års ankomster fra Ukraina. I UDIs overordnede beredskapsplan er det nå definert når en situasjon bør anses som en «krise», herunder hvilke tiltak som da skal iverksettes, hvilke myndigheter som skal varsles og hvilke møtearenaer som skal opprettes, både internt i UDI og mellom UDI og andre berørte myndigheter. PU og UDI har også utarbeidet felles beredskapsplaner om bistand og samarbeid når asylankomstene øker ut over PUs normale kapasitet. Videre har PU og UDI utarbeidet detaljerte beredskapsplaner for håndteringen av asylankomster ved Schengens yttergrense i Finnmark.

I lys av erfaringene fra 2015 har UDI de siste årene forbedret sine rutiner og styrket organiseringen av anskaffelse av innkvarteringsplasser til asylsøkere. Videre har UDIs kontraktsoppfølgingsarbeid blitt styrket, basert på erfaringene fra den kraftige opp- og nedskaleringen av asylmottakskapasiteten de siste årene. UDI har også hentet råd fra eksterne kompetansemiljøer, evaluert flere enkeltkontrakter og på bakgrunn av disse evalueringene styrket sin kontraktsforvaltning på asylmottaksfeltet.

Nasjonalt ankomstsenter i Råde kommune er et strategisk element i asylmottaksstrukturen og et viktig beredskapstiltak for at utlendingsmyndighetene skal kunne håndtere den innledende asylfasen på en effektiv måte. Nyankomne søkere oppholder seg på senteret i inntil tre uker mens PU gjennomfører registrering og UDI gjennomfører asylsaksbehandling. Helsemyndighetene gjennomfører lovpålagt tuberkuloseundersøkelser. I perioder med store ankomster er oppholdstiden på senteret vesentlig lavere enn 3 uker (2–4 dager). Ankomstsenteret har kapasitet til å håndtere disse oppgavene for ankomster på ca. 180–200 søkere per dag og har en innkvarteringskapasitet på opptil 850 plasser.

Videre har UDI innført en egen strategi for anskaffelse, forvaltning og utvikling av asylmottakssystemet (også kalt mottaksstrategien), der mottakssystemets evne til raskt å kunne skalere kapasiteten til å møte skiftende behov er det sentrale elementet. Som en del av mottaksstrategien har UDI inngått rammeavtaler for inntil ca. 20 000 mottaksplasser. UDI gjør normalt avrop på rammeavtalene når det oppstår behov for nye plasser, ettersom dette går raskere enn ordinære anskaffelsesprosesser. UDI er imidlertid ikke bundet til å bruke rammeavtalene, men gjennomfører også ordinære anskaffelser når det er behov for dette.

For å sikre en forsvarlig asylmottaksberedskap ved Schengens yttergrense i Finnmark, har UDI tilgang på et område ved Storskog (Vestleiren) som ble benyttet som ankomstsenter i 2015, og der leieavtalen inntil videre er videreført som et rimelig beredskapstiltak. UDI har også anskaffet et ordinært asylmottak i Sør-Varanger kommune, som følge av føringer fra departementet om å ha en viss operativ beredskap i området. Kapasiteten ved dette asylmottaket kan innrettes slik at plassene kan konverteres til ankomstplasser med tilhørende logistikkfunksjon i en situasjon med økte ankomster ved Schengens yttergrense.

6.2.3 Tiltak for å håndtere ankomster av fordrevne fra Ukraina

16. mars 2022 instruerte departementet UDI om å etablere en midlertidig ordning med alternativ mottaksplass til personer i målgruppen for midlertidig kollektiv beskyttelse frem til bosetting (MAMOT). MAMOT er nå avviklet, men en lignende ordning kan innføres igjen dersom behovet oppstår. Den midlertidige ordningen innebar at kommuner hvor fordrevne bor i privat regi, fikk tilskudd fra UDI frem til bosetting. Tilskuddet skal dekke kommunens gjennomsnittlige utgifter til botilbud, kommunale tjenester og ytelser til livsopphold for denne gruppen. Ordningen var frivillig for kommunene og omfattet ikke enslige, mindreårige asylsøkere. UDI erfarer at MAMOT har bidratt til å avlaste mottakssystemet, særlig i første halvdel av 2022, da mottakssystemet var under svært stort press for å sikre et innkvarteringstilbud til alle fordrevne som hadde søkt midlertidig kollektiv beskyttelse i Norge, og som hadde behov for en mottaksplass. Ordningen har også bidratt til å sikre at personer som kan få midlertidig kollektiv beskyttelse og som bor privat, får nødvendig oppfølging og lovpålagte tjenester av kommunene.

Som del av den totale ankomstberedskapen, har UDI også etablert akuttinnkvarteringskapasitet ved kjøp av senger i eksisterende innkvarteringer, for eksempel på campingplasser, pensjonater og hoteller, i perioder med svært høye ankomsttall. Akuttinnkvarteringer ble benyttet som et midlertidig tiltak som raskt kom på plass i påvente av etablering av et tilstrekkelig antall ordinære mottak. Slike akuttinnkvarteringsplasser er vanligvis mer kostbare enn ordinære mottaksplasser og innebærer et forenklet tjenestetilbud. Disse plassene utgjorde likevel et viktig supplement til den ordinære mottakskapasiteten i første halvdel av 2022, da det var utfordrende for UDI å skaffe til veie et tilstrekkelig antall ordinære mottaksplasser raskt nok.

I situasjoner med masseankomster er det viktig raskt å få på plass en betydelig kapasitet. UDI har erfaring med at det normalt er sentraliserte anlegg med en kapasitet på minst 100 plasser som er aktuelle å gjøre bruk av i slike situasjoner. I noen tilfeller kan det imidlertid også være hensiktsmessig å gjøre bruk av sentralisert bygningsmasse på mindre enn 100 plasser, kombinert med omliggende leiligheter og hus av en viss størrelse. Det er mange eksempler på bruk av campingplasser hvor det ofte er et sentralt administrasjonsbygg med mange omliggende utleiehytter. UDI har også positive erfaringer med å bruke nedlagte skoler, sykehjem, kurssentre, militærleirer, sivilforsvarsanlegg mv. UDI mener det er viktig at anlegg som benyttes er bygg- og brannteknisk trygge, har tilstrekkelig tilgang på WC og dusj, samt mulighet for klesvask. Det er også ønskelig med egnede lekearealer inne og ute for barn.

Departementet instruerte 11. desember 2023 UDI om at innkvarteringstilbud med høyere standard enn den nøkterne standarden som er vanlig i norske asylmottak (hotell o.l.), kun kan benyttes unntaksvis og når behovet for innkvartering ikke kan løses på andre måter (GI-23/2023). Dersom behovet for innkvartering igjen øker, slik at UDI på nytt vil ha behov for å ta i bruk hotellplasser som en del av ankomstberedskapen i større skala enn det instruksen åpner for, kan instruksen oppheves.

6.2.4 Unntaksbestemmelser i plan- og bygningsloven

Våren 2022 ble det gjort midlertidige endringer i pbl. §§ 20-9 og 20-10 og innført en midlertidig forskrift (se pkt. 3.5). UDI erfarer at disse midlertidige lov- og forskriftsendringene har bidratt til at innkvarteringskapasitet kan etableres raskere enn i en normalsituasjon. Det vises også til at de midlertidige endringene er foreslått videreført til 1. juli 2026.

6.2.5 Virkemidler med hjemmel i næringsberedskapsloven

Det kan også bli aktuelt å ta i bruk næringsrettede virkemidler med hjemmel i næringsberedskapsloven, herunder frivillige samarbeidsavtaler og eventuelle enkeltvedtak og/eller forskrifter for å skaffe til veie innkvarteringskapasitet i for eksempel reiselivs-, shipping- og bygg- og anleggssektoren. Næringsdrivende som bidrar med å levere innkvarteringstjenester i en situasjon med svært høye ankomster av fordrevne fra Ukraina med hjemmel i næringsberedskapsloven, må i så fall kompenseres, jf. næringsberedskapsloven § 17.

Næringsberedskapsloven har som formål å «avhjelpe forsyningsmessige konsekvenser av kriser ved å styrke tilgangen på varer og tjenester» mv., jf. § 1. Dersom det foreligger etterspørselssjokk, tilbudssvikt eller logistikkbrist, og det er nødvendig å sørge for at befolkningens behov, det militære forsvarets behov, allierte militære styrkers behov i Norge eller internasjonale forpliktelser knyttet til varer og tjenester dekkes, kan det gis nærmere bestemmelser i forskrift om næringsdrivendes plikter, jf. næringsberedskapsloven § 6 første ledd. I bestemmelsens bokstav a til j er det presisert hvilke tiltak som det kan gis nærmere bestemmelser om i forskrift.

En forskrift om innkvarteringsberedskap kan bidra til å øke tilbudet av asylmottaksleverandører på kort varsel, og/eller dempe virkningene av «etterspørselsjokket» som kan oppstå som følge av raske og uventede asylankomster. I følge UDI vil en slik forskrift bidra til at direktoratet kan anskaffe den innkvarteringskapasiteten de har behov for i en ekstraordinær situasjon.

6.2.6 Bruk av Sivilforsvaret

Statens forsterkningsressurs Sivilforsvaret vil også være en relevant ressurs for å bistå andre statlige etater og kommunene, dersom det oppstår en alvorlig nødstilstand eller en situasjon som truer samfunnets liv eller velferd. For eksempel har UDI i tidligere ankomstsituasjoner bedt om, og fått, bistand fra Sivilforsvaret. Det vil også kunne skje i fremtiden, og er slik sett en del av beredskapssystemet. Samtidig er det begrensninger for bruk av Sivilforsvaret, som gjør at det ikke kan planlegges for at det overordnende fagansvaret flyttes over fra ansvarlige fagetater til Sivilforsvaret.

Sivilforsvarets rolle, mandat og oppgaver er regulert i sivilbeskyttelsesloven. Sivilforsvarets primæroppdrag er beskyttelse av sivilbefolkningen i krig. I fredstid er Sivilforsvaret statens forsterkningsressurs for nød- og beredskapsetater og skal bistå med personell og materiell i forbindelse med skadeforebyggende og skadebegrensende tiltak. Når Sivilforsvaret bistår nød- og beredskapsetater i fredstid, kalles tjenestepliktige mannskaper inn til innsats. De tjenestepliktige mannskapene tas ut av sitt daglige virke og plikter å stille til innsats i Sivilforsvaret. EMK art. 4 forbyr tvangsarbeid, men det gjøres unntak for bruk av tjenestepliktige i tilfeller av nødstilstand eller ulykke som truer samfunnets liv eller velferd. Tjenestepliktige mannskaper skal ikke benyttes utover en akuttfase, og kun i situasjoner der liv, helse, miljø eller materielle verdier er i fare. Parallelt med at Sivilforsvaret bidrar i en akuttfase, må derfor ansvarlige fagetater arbeide for å få på plass varige løsninger for å ivareta oppgaver som Sivilforsvaret bidrar med.

6.2.7 Behovet for ytterligere beredskapstiltak

Selv med en videreføring av tiltakene nevnt over, vil det bli utfordrende å skaffe til veie raskt nok et tilstrekkelig antall innkvarteringsplasser med helt grunnleggende tjenester i perioder med svært høye ankomsttall. Departementet viser også til at flere land i Europa for tiden opplever høye ankomsttall, både av fordrevne fra Ukraina, men også av asylsøkere fra andre land. Enkelte land opplever at det ordinære mottakssystemet er nær ved å bryte sammen som følge av de høye ankomsttallene. Eksempelvis befinner Belgia seg i en omfattende asylkrise, med sprengt kapasitet på mottakssentrene. I følge det belgiske føderale asylbyrået (Fedasil) manglet rundt 2 500 personer innkvartering i 2023 (de bor i stedet på gata, i telt e.l.). I Nederland estimerte myndighetene i 2023 at rundt 22 000 personer er innkvartert i midlertidige innkvarteringsløsninger (blant annet idrettshaller), og mange har oppholdt seg der i over ett år.

UDI erfarer også at de eksisterende ordningene direktoratet benytter til anskaffelse av mottakskapasitet gir lite rom for å fordele belastningen på flere kommuner. Det er markedsmessige forhold og tilgang til egnede bygg som i stor grad styrer hvor etableringene gjøres. UDI er avhengig av å få tilbud fra tilbydere i en offentlig anskaffelsesprosess, og de kan ikke ta hensyn til jevn fordeling mellom kommuner eller kommunenes overordnede kapasitet innenfor det geografiske området som omfattes av anskaffelsesprosessen.

UDI vurderer kontinuerlig tilpasning av mottakskapasiteten til behovet. Selv om det per i dag er tilstrekkelig tilgjengelighet på kapasitet i mottakssystemet, er scenariene for 2024 svært usikre. Det er en risiko for at det i perioder kan ankomme flere enn det mottaksapparatet kan håndtere, særlig sett i lys av at Russland målrettet angriper sivil kritisk infrastruktur i Ukraina. Ankomsttakten har dessuten stor betydning. Høye ankomsttall jevnt fordelt utover året har UDI god beredskap for å håndtere uten større tiltak, forutsatt at bosettingstakten holder seg på nåværende nivå.

Dersom behovet for innkvartering i tiden fremover blir større enn forutsatt i statsbudsjettet for 2024 eller det oppstår behov for å gjennomføre tiltak for å sikre forsvarlig innkvartering utover det som ligger til grunn i statsbudsjettet, er UDI gitt en overskridelsesfullmakt på 3 mrd. kroner. I en slik situasjon kan UDI igjen bli nødt til å etablere akuttinnkvarteringsplasser i stor skala. I tillegg er det viktig å planlegge for lengre botid i mottak grunnet en gradvis nedgang i bosettingstakten. Etter at kommunene har bosatt over 31 000 personer i 2022 og over 33 600 000 personer i 2023, varsler kommunene nå om utfordringer med bolig- og tjenestekapasitet. Dersom mange asylsøkere ankommer i løpet av en kort periode og botiden i mottak øker, er det ikke gitt at UDI klarer å anskaffe tilstrekkelig antall innkvarteringsplasser med nødvendig bemanning raskt nok til å dekke et akutt behov, selv med utstrakt bruk av akuttinnkvarteringsplasser og andre beredskapstiltak.

6.3 DSB og statsforvalterens samordningsrolle

I kraft av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) sin samordningsrolle på samfunnssikkerhetsområdet, herunder ved uønskede hendelser, og i embetsstyringen av statsforvalteren på området, kan DSB gjennom statsforvalteren bidra til at tilgjengelige fasiliteter i kommunene kan benyttes til innkvarteringsformål og stilles til rådighet for UDI.

DSB kan gi føringer til statsforvalteren gjennom styring, oppfølging og veiledning, slik at de er forberedt på å koordinere samfunnets håndtering av et høyt ankomstscenario regionalt. DSB kan videre legge til rette for dialog og samarbeid mellom statsforvalteren, mellom statsforvalteren og UDI og IMDi, mellom statsforvalteren og regionale beredskapsmyndigheter og -aktører (fylkesberedskapsrådet, FBR) og mellom statsforvalteren og kommunene.

Statsforvalteren har ansvaret for å samordne den sivile beredskapen på regionalt nivå. Dette innebærer nær kontakt med øvrige regionale beredskapsaktører og beredskapsmyndigheter internt i eget embete og eksternt i fylket gjennom fylkesberedskapsrådet, oversikt over risiko og sårbarhet i fylket og samordnet krisehåndtering.

Statsforvalteren er regjeringens bindeledd mellom stat og kommuner. Statsforvalteren skal blant annet sørge for tilstrekkelig beredskap og krisehåndteringsevne gjennom sitt faglige regionale ansvar og sitt særskilte ansvar som samordner regionalt horisontalt.

6.4 Behovet for en beredskapshjemmel

6.4.1 DSB og statsforvalterens bidrag

Dersom det ordinære systemet, inkludert tiltakene som nevnt i pkt. 6.2 og andre relevante beredskapstiltak, ikke er tilstrekkelige til å ivareta nyankomne asylsøkere på forsvarlig måte, kan DSB og statsforvalteren være relevante bidragsytere i håndteringen.

Under pandemien hadde statsforvalteren en viktig rolle i å sikre nok kapasitet i karantenehotellordningen og en forsvarlig byrdefordeling mellom kommunene etter nærmere føringer fra DSB. Med hjemmel i covid-19-forskriften § 5 f ble statsforvalteren tillagt myndighet til å pålegge kommuner å sørge for tilbud om plasser på karantenehotell.

Det antas at landets kommuner samlet sett evner å etablere en betydelig innkvarteringskapasitet, selv om antallet plasser kan variere fra kommune til kommune. Med en sentralt styrt byrdefordeling vil kommunenes samlede kapasitet kunne mobiliseres, samtidig som mindre kommuner ikke belastes uforholdsmessig mye. Det vil også være større mulighet for å mobilisere den kapasiteten som ligger i tjenesteapparatet i de store bykommunene, selv om deler av kapasiteten der kan være bundet opp av lovpålagte oppgaver.

Departementet mener at det i en ekstraordinær ankomstsituasjon hvor det ordinære systemet for innkvartering av asylsøkere ikke er tilstrekkelig, inkludert tilgjengelige beredskapstiltak som er iverksatt, kan være nødvendig å gi statsforvalteren myndighet til å pålegge kommuner å etablere og drifte et midlertidig innkvarteringstilbud til asylsøkere. I en slik situasjon vil kommunene få ansvaret for at innkvarteringen ivaretar beboernes grunnleggende behov og for å tilrettelegge for at beboerne får tilgang til lovpålagte tjenester i kommunen, frem til UDI igjen er i stand til å gi et innkvarteringstilbud til asylsøkere.

6.4.2 Eksisterende beredskapsløsninger og frivillige bidrag fra kommunene

Mottaksapparatet gikk fra å håndtere om lag 1 600 asylankomster i 2021 til i overkant av 40 000 ankomster i 2022. Det var en lignende situasjon ifm. flyktningkrisen i 2015, da mottaksapparatet var rigget for om lag 10 000 ankomster på årsbasis, men hvor en stor andel av de totale årsankomstene på i overkant 30 000 asylsøkere ankom i løpet av noen uker høsten 2015. Selv om situasjonen var svært krevende for UDI både høsten 2015 og våren 2022, klarte UDI å gi et innkvarteringstilbud til alle asylsøkere.

Tilsvarende vil UDI i utgangspunktet være godt rustet til å håndtere lignende ankomstscenarioer i fremtiden. En kombinasjon av omstendigheter kan likevel føre til at UDI ikke klarer å håndtere asylankomstene på egenhånd innenfor rammene av det ordinære mottakssystemet.

Det kan bli krevende for UDI dersom svært mange asylsøkere ankommer i løpet av kort tid, det er lite tilgjengelig kapasitet både i det ordinære mottaksapparatet og i hoteller og annen akuttinnkvarteringskapasitet, dersom for eksempel en stor andel asylsøkere befinner seg innenfor et avgrenset geografisk område eller dersom en større andel nyankomne behandles i det «ordinære» asylsporet, jf. utlendingsloven § 28, og dermed blir boende lengre i mottak. Det vil også bli krevende for UDI dersom vedvarende høye ankomster over tid medfører at bosettingstakten stopper opp, og at det dermed frigjøres en lavere andel mottaksplasser. Terskelen for når UDI ikke lenger vil klare å skaffe et innkvarteringstilbud til alle nyankomne, og dermed vil ha behov for bistand fra kommunene, vil avhenge av en rekke momenter i den konkrete situasjonen.

Etter departementets syn bør slik håndtering i det lengste basere seg på frivillighet hos kommunene. UDI, i samråd med statsforvalteren, kan for eksempel innlede et samarbeid med kommuner som har haller, lagerbygninger eller annen bygningsmasse tilgjengelig, og som kan benytte slike fasiliteter og nødvendige ressurser for å dekke et akutt behov for midlertidig innkvartering frem til UDI igjen er i stand til å innkvartere asylsøkerne. I en slik situasjon vil det være viktigst at beboerne får dekket det grunnleggende behovet for tak over hodet og andre basale behov, som mat og drikke.

6.4.3 Bruken av den midlertidige beredskapshjemmelen

Det kan likevel oppstå situasjoner der eksisterende beredskapsløsninger og en ordning basert på frivillige bidrag fra kommunene ikke vil være tilstrekkelig. I en slik situasjon vil det være kritisk dersom tilgjengelige fasiliteter og ressurser ikke stilles til rådighet for å dekke et akutt behov for å gi et innkvarteringstilbud. I ytterste konsekvens kan det oppstå situasjoner hvor det er fare for liv og helse.

I forkant av en slik situasjon vil statsforvalteren kunne bidra til å forberede et innkvarteringstilbud ved bruk av hjemmelen som foreslås her gjennom blant annet:

1. Kartlegge aktuelle innkvarteringssteder i kommunene.

2. Vurdere kartlagte innkvarteringssteder opp mot kunnskap om aktuelle vertskommuners kapasiteter til å kunne tilby asylsøkerne helse- og omsorgstjenester, ulike opplæringstilbud og en ansvarlig byrdefordeling mellom kommuner.

3. De innkvarteringsstedene som etter dette anses aktuelle, vurderes ut fra internasjonale forpliktelser knyttet til kvalitet.

Statsforvalteren skaffer seg kunnskap gjennom sin kontakt med kommunene.

Statsforvalteren må søke frivillige løsninger med aktuelle kommuner og gjøre dem kjent med muligheten for å pålegge innkvartering. Statsforvalteren må bistå aktuelle kommuner i forberedelsene. Statsforvalteren kan ved behov ha dialog med KS og fylkeskommunene om dette.

Statsforvalteren må gjøre UDI kjent med oversikten over innkvarteringssteder og dialogen med kommunene.

Statsforvalteren må være forberedt på å forvalte fullmakten som kan gis, og at en ekstraordinær ankomstsituasjon kan utfordre kapasiteten i de utvalgte kommunene. Statsforvalteren må følge en slik situasjon nøye gjennom sine forpliktelser som regional samordner i krisehåndteringen (Statsforvalterens samfunnssikkerhetsinstruks 19. juni 2015, kap. IX).

DSB vil gi konkrete føringer og orientere statsforvalteren. Midlertidig fullmakt til statsforvalteren ved ekstraordinært høye ankomsttall må følges av et særskilt oppdrag med øremerkede midler og krav til forventede resultater i embetsstyringen. For å sikre enhetlighet må det vurderes om oppdraget skal følges av særskilt veiledning til statsforvalter og kommuner.

Statsforvalteren vil også ha en viktig rolle opp mot å skjerme kommuner som har liten evne til å levere de tjenester som er forutsatt.

Departementet understreker at den midlertidige beredskapshjemmelen som foreslås her, kun skal tas i bruk når andre beredskapstiltak for å skaffe til veie nødvendig innkvarteringskapasitet ikke lenger strekker til. Når denne terskelen er nådd, må vurderes konkret av Kongen i statsråd utfra tilgjengelig kapasitet og ankomstsituasjonen på det aktuelle tidspunktet. Som nevnt over, mener departementet at det skal svært mye til for å nå denne terskelen.

6.5 Begrensninger i det kommunale tjenestetilbudet

Flere kommuner peker på at det allerede er et stort press på det kommunale tjenestetilbudet, som følge av det store antallet fordrevne fra Ukraina, som har blitt innkvartert og bosatt i landets kommuner.

Departementet understreker at norske kommuner har gjort en formidabel jobb med å innkvartere, bosette og integrere fordrevne fra Ukraina. Vedvarende høye ankomster over tid setter imidlertid både mottakssystemet, integreringen og kapasiteten i mange kommuner under press. Norge skal fortsette å stille opp og ta sin del av ansvaret, men nivået på ankomstene må fremover være på et mer bærekraftig og håndterbart nivå. Over tid er ikke ankomstnivået vi har sett det siste halve året bærekraftig. Departementet deler kommunens bekymringer om økte kapasitetsutfordringer som følge av ankomstene. Derfor har regjeringen tatt grep for å begrense de høye ankomstene, blant annet for å bidra til at kapasiteten i det kommunale tjenestetilbudet ikke settes under ytterligere press.

I desember 2023 igangsatte regjeringen flere tiltak for å redusere ankomstene til Norge til et nivå mer likt ankomstnivåene i våre naboland. Forslag om å avvikle dagens bestemmelse om etterbetaling av barnetrygd har vært på høring. Det er strammet inn på anledningen til å reise frem og tilbake mellom Ukraina og Norge og det tilbys ikke lenger innkvartering eller transport til ukrainere som reiser til andre steder enn Nasjonalt ankomstsenter i Råde kommune. Det informeres også aktivt om at det er krav om botid i Norge for å få tilgang til en rekke ytelser gjennom folketrygden.

I januar 2024 vedtok regjeringen flere nye tiltak som har som ytterligere skal bidra til å få ytelsesnivået til fordrevne nærmere nivåene i våre nordiske naboland. Regjeringen har avviklet ordningen med kjæledyr i mottak for nye søkere og også avviklet ordningen med alternativ mottaksplassering, der kommunen påtar seg ansvaret for å sørge for et botilbud og oppfølging, for nye søkere. I tillegg har regjeringen hatt på høring forslag til reduksjon i introduksjonsstønaden for par uten barn, krav om botid for å få utbetalt engangsstønad ved fødsel, krav om botid for retten til delvis vederlagsfri tannhelsehjelp til personer mellom 19 og 24 år og krav om botid for grunn- og hjelpestønad.

Regjeringen følger ankomstsituasjonen nøye og vurderer løpende behovet for ytterligere tiltak for å begrense ankomstene til Norge.

Samtidig er Norge forpliktet til å stille opp for fordrevne som kommer til landet og søker beskyttelse her. Det innebærer at landets kommuner har en plikt til å gi et tjenestetilbud til de som oppholder seg i kommunen, enten som mottaksbeboere eller bosatte. Landets kommuner må også i tiden fremover være forberedt på å bli vertskommuner for asylmottak og bosettingskommuner.

6.6 Begrensninger i det kommunale selvstyret

En hjemmel som gir mulighet for statsforvalteren til å pålegge kommuner å etablere og drifte innkvarteringstilbud til asylsøkere, vil innebære en begrensning i det kommunale selvstyret. Det følger av kommuneloven § 2-1 tredje ledd annet punktum at begrensninger i det kommunale selvstyret skal ha hjemmel i lov. Det følger videre av kommuneloven § 2-2 første ledd at det kommunale selvstyret ikke bør begrenses, med mindre det er en grunn for å gjøre det av hensyn til nasjonale mål. Dette prinsippet innebærer at det må foretas en avveining mellom hensynet til nasjonale mål og hensynet til det kommunale selvstyret.

Det fremgår av Kommunal- og distriktsdepartementets veileder om «Statlig styring av kommuner og fylkeskommuner» (pkt. 2) at forslag som innebærer en begrensning i selvstyret skal begrunnes, og avveiningen som er gjort bør framgå. Selvstyret bør kun begrenses hvis det er et klart behov for nasjonale føringer, og hvis begrensningen er nødvendig. Dette innebærer blant annet at et tiltak må være egnet til å oppnå målet med tiltaket, og det må være nødvendig for å nå målet. Fordelene med et tiltak må være større enn eventuelle ulemper. Sentralt i vurderingen er hvilke nasjonale mål som kan tenkes å begrunne et inngrep i det kommunale selvstyret.

Etter departementets syn kan staten i en akutt og ekstraordinær situasjon ikke risikere at lokale interesser settes foran viktige samfunnsmessige interesser, med den følge at staten ikke overholder plikten til å gi et lovpålagt innkvarteringstilbud til asylsøkere. Et slikt virkemiddel, med sentral styring fra statsforvalteren, ble også benyttet under pandemien, se pkt. 6.4.1.

6.7 Nærmere om lovforslaget

6.7.1 Forskriftshjemmel om å pålegge kommuner å sørge for innkvarteringstilbud for asylsøkere

Departementet foreslår at Kongen i statsråd kan gi midlertidig forskrift om at kommuner skal sørge for innkvarteringstilbud for asylsøkere, dersom det i en krisesituasjon med høye ankomster av asylsøkere er nødvendig for å kunne oppfylle statens plikt til å tilby innkvartering etter utlendingsloven § 95.

Hovedregelen er at det ordinære systemet for innkvartering av asylsøkere skal benyttes, også ved økte ankomster. Et pålegg overfor en kommune om å etablere og drifte et midlertidig innkvarteringstilbud vil utgjøre et inngrep i det kommunale selvstyret, og statsforvalterens myndighet til å gi slikt pålegg bør kun benyttes etter at frivillige løsninger er forsøkt. Dersom det anses mulig å inngå frivillige avtaler som dekker behovet, vil ikke nødvendighetskriteriet være oppfylt, men i en akutt situasjon vil prosessen med å forsøke frivillige løsninger nødvendigvis måtte gå svært raskt.

Etter departementets syn er det nødvendig å ha mest mulig fleksibilitet dersom det skulle bli aktuelt å ta forskriftshjemmelen i bruk. Det foreslås derfor ingen avgrensning når det gjelder hvem som kan innkvarteres i et slikt midlertidig innkvarteringstilbud; den gjelder for alle asylsøkere som har behov for innkvartering. Det kan imidlertid gjøres unntak i forskrift dersom det anses hensiktsmessig eller dersom særlige hensyn tilsier det i den aktuelle situasjonen, for eksempel for enkelte sårbare grupper.

Departementet mener at særlig statsforvalteren vil kunne spille en sentral rolle dersom forskriftshjemmelen tas i bruk. I tilfelle skal statsforvalteren vurdere hvilke kommuner som er egnet til å etablere og drifte et innkvarteringstilbud til asylsøkere, før de eventuelt pålegges en plikt. Statsforvalteren bør tilstrebe å ha dialog med kommunene i forbindelse med denne vurderingen. Som en del av vurderingen kan statsforvalteren blant annet legge vekt på kommunens størrelse og egnethet, tilgang på egnede lokaler for både akutt innkvartering og ved senere bosetting, tilgang til bemanning som kan mobiliseres og flyttes mellom ulike tjenester, og tilgang til kommunale tjenester. Statsforvalteren kan også bistå med å etablere samarbeid mellom nabokommuner for å sikre forsvarlige tjenester til beboere i kommunale innkvarteringer.

UDI og IMDi skal samarbeide med DSB og statsforvalteren for å avklare forventninger til innholdet i det kommunale tjenestetilbudet og samhandling mellom relevante etater, for å sikre et forsvarlig innkvarteringstilbud som også understøtter asylkjeden og integrering.

For at forskriftshjemmelen skal kunne tas i bruk, må det foreligge en ekstraordinær situasjon, der det ordinære systemet for innkvartering av asylsøkere ikke er tilstrekkelig, slik at det er nødvendig at kommunene etablerer og drifter et midlertidig innkvarteringstilbud. Det vil være kapasiteten i mottakssystemet som er avgjørende for om det er aktuelt å ta bestemmelsen i bruk. For å kunne møte en slik ekstraordinær situasjon med tilstrekkelig styrke, vil det være nødvendig at bestemmelsen også skal kunne anvendes når det er stor sannsynlighet for at en situasjon hvor behovet for bistand fra kommunene vil oppstå i nær fremtid. Samtidig er det en forutsetning at etablering av et innkvarteringstilbud etter den foreslåtte beredskapshjemmelen skal være av midlertidig karakter, og UDI har et ansvar for igjen å etablere mottakskapasitet til erstatning for det midlertidige innkvarteringstilbudet så snart det er mulig.

Departementet understreker at utgangspunktet er at ordinære ansvarslinjer og kommunenes lovpålagte tjenester også skal gjelde i en ekstraordinær situasjon. Dette innebærer blant annet at kommunene fremdeles har ansvaret for å sørge for at asylsøkere som oppholder seg i kommunen, mottar lovpålagte helsetjenester (beboere under 18 år har i tillegg rett til omsorgstjenester, jf. forskrift om rett til helse- og omsorgstjenester til personer uten fast opphold i riket § 6), grunnskoleopplæring, barnevernstjenester, tolk mv. (se pkt. 3.2). I en situasjon med svært høye ankomster av asylsøkere, vil det derfor bli krevende for vertskommunene å gi lovpålagte tjenester, uavhengig av om det er UDI eller kommunene som tilbyr selve innkvarteringen.

Det følger av forskrift om sosiale tjenester for personer uten fast bopel i Norge § 2 første ledd at personer som har søkt om beskyttelse, og som er i, eller kan få statlig innkvartering, ikke har krav på individuelle tjenester etter sosialtjenesteloven, med unntak av opplysning, råd og veiledning. Dette omfatter også personer med midlertidig alternativ mottaksplassering (MAMOT). Asylsøkere med opphold i et innkvarteringstilbud som en kommune er pålagt å etablere og drifte av staten, vil ikke ha rett til økonomisk sosialhjelp for å ivareta sitt livsopphold etter sosialtjenesteloven § 18 så lenge personen er i, eller kan få, innkvartering der.

Departementet har vurdert om en eventuell beslutning om anvendelse av hjemmelen må treffes av Kongen i statsråd eller om den kan ligge til departementet. Departementet mener det er gode grunner for at beslutningen bør ligge til Kongen i statsråd, og det vises blant annet til tiltakets inngripende karakter overfor kommunene. Departementet foreslår at forskriften kan gjelde i inntil seks måneder etter ikrafttredelse. Ved behov kan forskriften forlenges med tre måneder av gangen. For å kunne forlenge forskriftens varighet må vilkårene etter utlendingsloven § 95 a første ledd («dersom det i en krisesituasjon med høye ankomster av asylsøkere er nødvendig for å kunne gi tilbud om innkvartering etter lovens § 95») fortsatt være til stede.

Det foreslås at den midlertidige bestemmelsen gis varighet til 1. juli 2026.

6.7.2 Kommunenes klageadgang over statsforvalterens pålegg

Flere kommuner påpeker i sine høringsinnspill at et pålegg overfor en kommune om å etablere og drifte et midlertidig innkvarteringstilbud vil utgjøre et inngrep i det kommunale selvstyret, og at de derfor bør ha klageadgang over statsforvalterens pålegg. Departementet er enig i at et slikt pålegg utgjør et inngrep i det kommunale selvstyret og hovedregelen vil fortsatt være at det ordinære systemet for innkvartering av asylsøkere skal benyttes, også ved økte ankomster. Statsforvalterens myndighet til å gi slikt pålegg bør kun benyttes etter at frivillige løsninger er forsøkt. Dersom det anses mulig å inngå frivillige avtaler som dekker behovet, vil ikke nødvendighetskriteriet være oppfylt, men i en akutt situasjon vil prosessen med å forsøke frivillige løsninger nødvendigvis måtte gå svært raskt.

I tilfeller der statsforvalteren benytter hjemmelen til å pålegge kommunene å etablere og drifte et midlertidig innkvarteringstilbud til asylsøkere, er formålet å avhjelpe et akutt behov. Situasjonen vil derfor være tidskritisk med behov for rask effektuering av statsforvalterens pålegg. På bakgrunn av dette vil det etter departementets vurdering ikke være praktisk at det etableres en ordning der kommunene gis klageadgang over statsforvalterens pålegg. En klageomgang vil ta for lang tid til at formålet med beredskapshjemmelen kan oppfylles. Statsforvalteren bør imidlertid tilstrebe å ha god dialog med aktuelle kommuner før et eventuelt pålegg om innkvartering gis, og dette kan gjøres gjennom de prosessene som er skissert i pkt. 6.4.3, om bruken av den midlertidige beredskapshjemmelen.

6.7.3 Rekvireringsrett etter sivilbeskyttelseslovens bestemmelser

Når forskriftshjemmelen er tatt i bruk, kan det også gis bestemmelser om rekvirering av bruksrett eller annen særlig rådighet over fast eiendom for innkvarteringsformål. I den forbindelse vises det til bestemmelsene i sivilbeskyttelsesloven kapittel VII og forskrift 14. februar 2022 om sivilforsvaret kapittel 8 (sivilforsvarsforskriften).

Disse bestemmelsene gir blant annet staten rett til å kreve avstått eiendomsrett, bruksrett eller annen særlig rådighet over fast eiendom og regulerer nærmere hvilke prosedyrer som skal følges ved rekvirering, inkludert bestemmelser for økonomisk kompensasjon. Slik rekvireringsrett skal bidra til at nødvendige fasiliteter raskt kan fremskaffes i situasjoner der frivillige ordninger ikke fører frem.

Sivilbeskyttelsesloven gir som nevnt også hjemmel for å kunne kreve avstått eiendomsrett til fast eiendom. Spørsmålet som melder seg er om slike betydelige inngrep overfor eiendomsbesittere kan anses nødvendige og ønskelige for å ivareta innkvarteringsformål etter lovforslaget. Lovforslaget regulerer ekstraordinære situasjoner og skal gjelde i en tidsbegrenset periode. I dette bør det også ligge et system som gir minst mulig belastning for den enkelte og mulighet for tilbakeføring når den ekstraordinære situasjonen har opphørt. Etter departementets syn bør man derfor være varsom med å løse midlertidige utfordringer med tiltak som får varige virkninger for den det rekvireres fra. Departementet kan heller ikke se at det rent praktisk vil være behov for å overføre eiendomsretten til fast eiendom i disse tilfellene, ettersom en bruksrett over fast eiendom antas tilstrekkelig for å kunne ivareta formålene med lovforslaget.

Basert på ovennevnte betraktninger, foreslås henvisningen til rekvirering begrenset til å gjelde rekvirering av bruksrett eller annen særlig rådighet over fast eiendom.

En forutsetning for slik rekvireringsrett vil være at Kongen i statsråd har fastsatt forskrift etter lovutkastets første ledd, og at rekvirering er nødvendig for å kunne gi tilbud om innkvartering etter utlendingsloven § 95. I nødvendighetskriteriet ligger det at alle andre muligheter, så langt det er mulig, skal være utnyttet. Det skal videre søkes løsninger som gir minst mulig ulempe for den det rekvireres fra. Aktuelle lokaliteter i den enkelte kommune vil for eksempel kunne være nedlagte skoler, militærleirer, aldershjem, leirskoler og lignende. Det skal tilstrebes at bygningsmasse som benyttes til innkvarteringsformål er utformet på en helsemessig tilfredsstillende måte.

Etter departementets syn er det nærliggende at rekvireringsretten legges til statsforvalteren, ettersom statsforvalteren etter lovforslagets system vil få en sentral rolle ved kartlegging og utvelgelse av aktuelle eiendommer mv. til innkvarteringsformål. Lovforslaget åpner for at departementet i forskrift kan gi tillatelse til at også andre kan utøve slik rekvireringsrett, herunder at kommunene kan tildeles slik myndighet.

Rekvirering bør forhåndsplanlegges, ved at statsforvalteren eller kommunen identifiserer og utpeker aktuelle eiendommer og varsler eier og bruker av disse. Dette bør gjøres før et reelt rekvireringsbehov oppstår. Departementet understreker at slik forhåndsplanlegging vil inngå i kartleggingen av aktuell bygningsmasse mv. og ikke gi mulighet for å gi pålegg eller utgjøre en form for myndighetsutøvelse. Dette dreier seg med andre ord ikke om forhåndsrekvirering etter sivilbeskyttelseslovens bestemmelser, ettersom dette forutsetter at forskrift etter lovforslagets første ledd er fastsatt.

Rekvirering uten forhåndsplanlegging bør først benyttes når alle andre muligheter for anskaffelse av aktuelle varer og tjenester er søkt utnyttet, da slik rekvirering gir liten grad av leveringssikkerhet og kan innebære uklare konsekvenser for andre potensielle rekvirenter og berørte parter ellers. Det faktum at en rekvireringsadgang eksisterer kan for øvrig gjøre det enklere å komme frem til frivillige avtaler.

Bestemmelsene i sivilbeskyttelsesloven kapittel VII og forskrift 14. februar 2022 om sivilforsvaret kapittel 8 (sivilforsvarsforskriften) regulerer nærmere hvilke prosedyrer som skal følges ved rekvirering, inkludert bestemmelser for økonomisk kompensasjon. Slik rekvireringsrett skal bidra til at nødvendige fasiliteter raskt kan fremskaffes i situasjoner der frivillige ordninger ikke fører frem.

I en krisesituasjon med høye ankomster av asylsøkere vil behovet for innkvarteringskapasitet bli svært stort. Dersom det skulle bli aktuelt med rekvirering i en slik situasjon, vil det derfor være mest aktuelt å rekvirere store lokaler som raskt kan klargjøres for innkvartering av et større antall personer. UDI har erfaring for at det normalt er sentraliserte anlegg med en kapasitet på minst 100 senger som er aktuelle å gjøre bruk av i slike situasjoner. Leiligheter og andre mindre enheter antas å være administrativt krevende å klargjøre raskt nok for å sikre innkvartering av et stort antall personer, og vil samtidig innebære en stor inngripen overfor privatpersoner.

Departementet understreker at det under ingen omstendighet vil bli rekvirert bruksrett til hus, leiligheter mv. der folk bor, samt hytter og fritidsboliger til privat bruk.