2 Avvikling av åremålsordninga for nemndleiarar i Utlendingsnemnda
2.1 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1.1 Historikk
Nemndleiarane i UNE har sia nemnda vart oppretta i 2001 vore tilsette på åremål, opphavleg for fire år med moglegheit for éi gjenoppnemning. Då åremålsordninga vart innført vart det lagt vekt på at ei slik ordning ville sikre utskifting av nemndleiarar med jamne mellomrom.
På bestilling frå Kommunal- og regionaldepartementet utførte rhKnoff, i samarbeid med Agenda Utredning & Utvikling og dr. juris Jan Fridthjof Bernt, ei evaluering av UNE i perioden oktober 2001 til mars 2003. I rapporten vart det mellom anna konkludert med at åremålsordninga for nemndleiarar var “lite heldig”. Det vart lagt vekt på at det er “avgjørende viktig at det ikke kan reises spørsmål om Regjeringen ved utvelgelse eller gjenoppnevning av nemndlederne legger vekt på andre hensyn enn rent faglige kvalifikasjoner”.
Kommunal- og regionaldepartementet ynskte ikkje å avvikle åremålsordninga. Departementet uttalte i høyringsbrev av 23. januar 2004 at åremålsordninga ville sikre utskifting av nemndleiarar, som i sin tur ville bygge opp under allmenta sin tillit til UNE. Jamleg utskifting ville også sikre fagleg nyorientering. For å vareta dei omsyna det vart vist til i rapporten, foreslo departementet å forlengje åremålet til åtte år og fjerne moglegheita for gjenoppnemning. Dette ville sikre utskifting, samstundes som det ikkje ville kunne oppstå mistanke om politiske føringar for kven som vart gjenoppnemnde.
UNE og Norges Juristforbund uttalte i høyringsrunden at stillingane burde gjerast faste. Det vart mellom anna gjort gjeldande at det også med faste stillingar ville skje ei tilfredsstillande utskifting, og at åremål ikkje er den einaste måten å sikre fagleg nytenking på. Kommunal- og regionaldepartementet uttrykte forståing for desse innvendingane, men fastheldt forslaget om åtteårige åremål.
Direktørstillinga har sia opprettinga av nemnda vore på åremål.
Justisdepartementet nemner elles at Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet i Stortingsmelding nr. 19 (2008–2009) Ei forvalting for demokrati og fellesskap har varsla ein gjennomgang av åremålsordningane i staten.
2.1.2 Utviklinga i nemndleiargruppa
UNE har opplyst at nemndleiargruppa fram til 2009 var relativt stabil, med lite utskifting, få permisjonar etc. Gruppa har også hatt god produktivitet. Dette biletet endra seg markert i 2010. I verksemdrapporten for andre tertial 2010 rapporterte UNE at fleire nemndleiarar hadde slutta i løpet av året, og at det var ein stor auke av permisjonar. Samstundes var det mange tilsetjingar, med tilhøyrande ressursbruk til opplæring. UNE uttalte at dette samla sett førte til at nemndleiarleddet utgjorde ein flaskehals i systemet, og den viktigaste enkeltårsaka til manglande måloppnåing per andre tertial i 2010.
Ei rekkje tiltak vart sette i verk av UNE for å betre situasjonen, mellom anna auka bruk av overtid og delegering av saker til sekretariatet. I årsrapporten for 2010 slår UNE fast at desse tiltaka hadde noko effekt for produktiviteten i siste tertial, men at den svekte kapasiteten i nemndleiarleddet like fullt hadde signifikant negativ effekt for den samla måloppnåinga:
Hadde nemndlederleddet fått behandlet det antall saker sekretariatet hadde forberedt i 2010 (altså ikke alle restansene hos nemndlederne), ville UNEs måloppnåelse vært på nesten 95 % (men ble altså på 86 %).
I verksemdrapporten for 1. tertial 2011 opplyser UNE at “[E]n vesentlig årsak til manglende måloppnåelse er fortsatt en for dårlig gjennomstrømning av saker i nemndlederleddet, jf. årsrapporten”.
UNE har også erfart at det er vanskeleg å rekruttere tilstrekkeleg mange erfarne juristar med relevant erfaring til nemndleiarstillingane. UNE fekk relativt få søkjarar til dei mange utlyste stillingane i 2010, og nemnda opplyser at mange av søkjarane var i ein alder der ein ikkje kan forvente at dei vert lenge i nemnda, nettopp fordi det er tale om åremålsstillingar. Ikkje å ha fast stilling har vore avgjerande for fleire av nemndleiarane som har slutta i UNE, ofte til fordel for fast stilling i liknande verksemder.
I 2009, 2010 og 2011 tiltredde til saman 21 nye nemndleiarar. UNE hadde per 1. desember 2011 28 nemndleiarar til stades. Fire nemndleiarar slutta i løpet av året, ein av dei fordi åremålet gjekk ut. Ein nemndleiar går av med pensjon ved årsskiftet 2011/2012. Fem personar er i permisjon per 1. desember 2011, og somme er i redusert stilling. Per 1. desember hadde åtte nemndleiarar under eitt års røynsle i stillinga. Ti nemndleiarar har under to års røynsle i stillinga.
2.1.3 Høyringa
Justis- og politidepartementet sendte forslag om avvikling av åremålsordningane i UNE på høyring 6. april 2011, til fylgjande høyringsinstansar:
Departementa
Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV)
Barneombodet
Bispedømmene (11 stykk)
Datatilsynet
Den norske kirke – Kirkerådet
Domstolsadministrasjonen
Integrerings- og mangfaldsdirektoratet (IMDi)
Likestillings- og diskrimineringsombodet
NID – Nasjonalt identitets- og dokumentasjonssenter
NORAD
Politidirektoratet (POD)
Politiets sikkerhetstjeneste (PST)
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Utlendingsdirektoratet (UDI)
Utlendingsnemnda (UNE)
Stortingets ombodsmann for forvaltninga
KS – Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon
Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)
Virke
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Advokatforeningen
Akademikerne
Fagforbundet
Den norske dommerforening
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Norsk Tjenestemannslag (NTL)
Norges Juristforbund
Politiets Fellesforbund
Unio – Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)
African Youth in Norway (AYIN)
Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid
Grenseland – forum for asylsøkere og flyktninger
Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO)
KIM – kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene
MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner
NOAS – Norsk organisasjon for asylsøkere
Norsk Innvandrerforum
Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)
Islamsk Råd
Kristent Interkulturelt Arbeid (KIA)
Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn
Amnesty International Norge
Antirasistisk Senter
Flyktninghjelpen
Helsingforskomitéen
Human Rights Service (HRS)
Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)
Norsk Folkehjelp
OMOD – Organisasjonen mot offentlig diskriminering
Redd Barna
PRESS – Redd Barna Ungdom
Røde Kors
Seniorsaken
SOS Rasisme
UNHCR Stockholm
Arbeiderpartiet
Det liberale folkepartiet
Demokratene
Fremskrittspartiet
Høyre
Kristelig Folkeparti
Kystpartiet
Miljøpartiet De grønne
Norges Kommunistiske Parti
Pensjonistpartiet
Rødt
Senterpartiet
Sosialistisk Venstreparti
Venstre
Juridisk Rådgivning for kvinner (JURK)
Juss-Buss
Jussformidlingen
Kontoret for fri rettshjelp
Rettspolitisk forening
Norsk senter for menneskerettigheter (SMR)
Då høyringsfristen gjekk ut 3. juni 2011, hadde fylgjande instansar uttalt seg om realiteten i forslaget:
Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet
Barneombodet
Politidirektoratet (POD)
Utlendingsdirektoratet (UDI)
Utlendingsnemnda (UNE)
Advokatforeningen
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Norges Juristforbund
NOAS – Norsk organisasjon for asylsøkere
Antirasistisk Senter
2.2 Gjeldande rett
2.2.1 Generelt om Utlendingsnemnda
Utlendingsloven § 77 første ledd slår fast at UNE avgjer saker som eit uavhengig organ. I Ot.prp. nr. 38 (1995–96) vart det uttalt om tilsvarande paragraf i utlendingsloven 1988 (§ 38 a) at UNE “kan verken instrueres av departementet om lovtolking, skjønnsutøvelse eller avgjørelse av enkeltsaker, unntatt i helt spesielle tilfeller”.
Nemndleiarane har, som uavhengige avgjerdstakarar, ei sentral rolle i verksemda til UNE. I 2010 vart 57 % av asylsakene, og 59 % av dei andre sakene, avgjort av nemndleiar etter førebuing av sekretariatet. Vidare vart 6 ½ % av asylsakene og 1 ½ % av dei andre sakene avgjort av nemnder som består av ein nemndleiar og to nemndmedlemer. Etter utlendingsloven § 78 er det også nemndleiar som avgjer om det ligg føre “vesentlige tvilsspørsmål” i ei sak, jf. utlendingsloven § 78 tredje ledd. I så fall skal saka handsamast i nemndmøte.
Direktøren i UNE kan etter utlendingsforskriften (uf) § 16-2 andre ledd gje generelle retningslinjer om handsaminga av einskildsaker, skjønnsutøving mv., men han kan ikkje instruere i einskilde saker. Direktøren sitt arbeidsområde omfattar også funksjonen som nemndleiar, jf. uf § 16-2 første ledd. Både direktøren og nemndleiarane må etter utlendingsloven § 77 fylle krava til dommarar.
2.2.2 Tilsetjingsforholda i UNE og andre statlege verksemder
Av utlendingsloven § 77 andre og tredje ledd går det fram at nemndleiarane i UNE vert tilsette på åremål for åtte år utan moglegheit for gjenoppnemning, og at direktøren vert tilsett på åremål for seks år med moglegheit for éi gjenoppnemning.
Utlendingsloven § 77 første til tredje ledd lyder slik:
Utlendingsnemnda avgjør som et uavhengig organ de sakene som er lagt til den i § 76 første og fjerde ledd.
Utlendingsnemnda ledes av en direktør som må fylle kravene til dommere. Direktøren beskikkes på åremål av Kongen i statsråd for seks år. Gjenoppnevning kan foretas for én periode.
Utlendingsnemnda skal videre ha nemndledere som må fylle kravene til dommere. De beskikkes på åremål av Kongen i statsråd for åtte år. Gjenoppnevning kan ikke foretas.
Lov 4. mars 1983 nr. 3 om statens tjenestemenn m.m. (tjenestemannsloven, tl) § 3 nr. 2 slår fast at tenestemenn som hovudregel tilsetjast i fast stilling. Det er opna for unntak, mellom anna dersom tenestemannen skal tenestegjere i åremålsstilling, det vil seie stilling der arbeidstakaren er tilsett for ei avgrensa tid, jf. tl § 3 nr. 2 bokstav f. Kongen fastset nærare regler i forskrift.
Heimelen for åremål i UNE er utlendingsloven § 77, altså ein særleg lovheimel. Etter tenestemannsforskrifta (tf) § 3 kan det også nyttast åremål for øvste leiar for ei verksemd “når lederoppgavene krever at vedkommende i særlig grad må ha evner og muligheter for faglig eller administrativ nyorientering”. Andre aktuelle åremålsstillingar etter forskrifta er mellom anna faglege leiarstillingar, undervisings- og forskarstillingar og ymse stillingar i Forsvaret.
Somme embets- og tenestemenn i justissektoren har åremålsstillingar. Blant desse er politidirektøren og diverse andre leiarstillingar i politiet, direktøren i UDI og leiaren for kommisjonen for gjenopptaking av straffesaker. Dei fleste embets- og tenestemenn i sektoren har imidlertid fast stilling, til dømes dommarar, leiaren og dommarane i Trygderetten, og direktøren i Høgsterett.
2.3 Forslaget i høyringsbrevet
2.3.1 Nemndleiarane
Departementet viste i høyringsbrevet til at fast tilsetjing er utgangspunktet etter tjenestemannsloven, og at det ikkje er tungtvegande grunnar til å fråvike dette når det gjeld nemndleiarane i UNE. Departementet la vekt på både prinsipielle og praktiske omsyn som taler for avvikling av åremålsordninga. Det vart særleg vist til nemndleiarane si uavhengige stilling, og til at faste stillingar vil bidra til å stabilisere og styrke nemndleiargruppa.
Departementet la til grunn at omsynet til fagleg nytenking er viktig, og at det i lys av dette er eit relevant argument at det bør skje ei viss utskifting i nemndleiargruppa. Departementet meinte imidlertid at åremål ikkje er eit naudsynt eller særskilt tenleg verktøy for å oppnå dette. Departementet fann heller ikkje grunn til å tru at omgjering til faste stillingar vil innebere eit legitimitetsproblem for UNE.
2.3.2 Direktørstillinga
Departementet stilte i høyringsbrevet spørsmål ved om omsynet til nyorientering er tilstrekkeleg grunngjeving for å fråvike hovudregelen om fast stilling. Departementet viste til at evne til fagleg nyorientering inngår i allmenn leiarkompetanse og kan styrkast ved fortløpande tiltak og vurdering. Departementet la til grunn at evne til fagleg og administrativ nytenking er viktig for direktørstillinga i UNE, men meinte ikkje at dette gjaldt “i særlig grad” slik at hovudregelen om fast stilling bør fråvikast. Omsynet til UNE si uavhengige stilling taler for at ordninga med åremål er uheldig. Departementet gjorde også gjeldande at direktøren og nemndleiarane bør tilsetjast på same vilkår, og at det er naturleg at åremålsordningane i UNE vert vurderte samla og heilskapleg.
2.4 Synet til høyringsinstansane
Politidirektoratet (POD) støttar forslaget om å avvikle åremålsordninga for nemndleiarane i UNE, men direktoratet meiner direktørstillinga framleis bør vere på åremål. POD viser til at utlendingsfeltet er eit dynamisk fagområde, og at verksemdene på feltet over tid har behov for ulik leiarkompetanse avhengig av aktuelle utfordringar. POD kan ikkje sjå at domstolstrekka til UNE tilseier at den uavhengige stillinga til direktøren er “særlig viktig”. POD viser til at direktøren, ulikt nemndleiarane, er ein administrator som i utgangspunktet ikkje handsamar einskildsaker.
Politiets utlendingsenhet (PU) støttar forslaget om avvikling av åremålet for “ordinære” nemndleiarar. Både prinsipielle og praktiske omsyn talar for at tilsetjingsforholda bør fylgje hovudregelen i tjenestemannsloven. Vidare vil avvikling av åremålsordninga kunne styrkje fagkompetansen både for den einskilde nemndleiaren og for UNE som organ. PU meiner åremålsstillingar i større grad vil kunne sikre nytenking og legitimitet, men legg til grunn at ein aktiv og bevisst rekrutteringspolitikk vil vareta desse omsyna også med tilsetjing i fast stilling.
PU meiner direktørstillinga framleis bør vere på åremål. Omsynet til fagleg uavhengigheit og fagkompetanse gjer seg ikkje i like stor grad gjeldande for denne stillinga, ettersom direktøren i utgangspunktet ikkje handsamar einskildsaker. PU viser også til at mange leiarstillingar i staten er på åremål, mellom anna for å sikre at verksemdene vert organiserte og leidde etter moderne prinsipp. Utlendingsfeltet har ein dynamisk karakter som stiller store krav til leiarane av verksemdene på området.
Antirasistisk Senter støttar under tvil forslaget om avvikling av åremålsordninga for nemndleiarane i UNE. Senteret ser ein viss fare for at langvarig tilsetjing kan føre til at forholdet til sekretariatet vert for nært. Samstundes meiner senteret at faste stillingar vil styrke kompetansen blant nemndleiarane, og dermed gjere dei mindre faktisk avhengige av sekretariatet.
Antirasistisk Senter stiller seg negativ til avvikling av åremålsordninga for direktørstillinga. Senteret meiner tilliten til direktøren er grunnleggjande for tilliten til UNE, og at dette tilseier regelmessig utskifting. Utlendingsfeltet er eit krevjande arbeidsområde i stadig utvikling, og dette medfører eit særskilt behov for nytenking og fornying. Antirasistisk Senter kan ikkje sjå at samanhengen mellom direktøren og nemndleiarane sine roller tilseier at direktøren bør ha fast stilling, og senteret tek til orde for heller å oppheve direktøren si lite brukte moglegheit til å opptre som nemndleiar.
Utlendingsdirektoratet (UDI) meiner spørsmålet om åremål i UNE bør sjåast i samanheng med utgreiinga i NOU 2010: 12 Ny klageordning for utlendingssaker, som er sendt på høyring med frist 1. oktober 2011. Med utgangspunkt i gjeldande klageordning, har UDI ikkje merknader til framlegget om avvikling av åremålsordninga for nemndleiarane i UNE.
UDI meiner åremålsordninga for direktørstillinga i UNE har eit noko anna formål, og at omsyna for og mot difor må vegast annleis. Omsynet til nyorientering må vege tungt, ettersom leiaren er særs viktig for ei verksemd si evne og vilje til fornying. Over tid kan sjølv ein dyktig leiar gå tom for energi og idear til fornying, med stagnasjon i verksemda som resultat. Ei åremålsordning vil etter UDI si vurdering motverke dette. UDI trekkjer parallellar til tenestemannsforskrifta § 3 nr. 1 første setning, der det går fram at det kan nyttast åremål for øvste leiar for ei verksemd “når lederoppgavene krever at vedkommende i særlig grad må ha evner og muligheter for faglig eller administrativ nyorientering”. Utlendingsfeltet er dynamisk og i stadig endring, og direktørstillinga i UNE er både fagleg og administrativt krevjande. UDI er samd i at omsynet til uavhengigheit bør vege tungt. UDI meiner imidlertid at omsynet til uavhengigheit kan ivaretakast på anna vis enn ved fast stilling, til dømes ved å innføre eit forlengd åremål utan moglegheit for gjenoppnemning. UDI gjer også gjeldande at omsynet til samordning kan tilseie at direktøren bør vere tilsett på åremål, då eventuell avvikling av åremålsordninga for nemndleiarane vil kunne stille større krav til direktøren si rolle når det gjeld nyorientering og utvikling i verksemda.
Advokatforeningen er imot forslaget om å avvikle åremålsordningane i UNE. Foreininga viser til at nemndleiarane, som utøver forvaltningsskjønn utan å vere underlagde politisk instruksjon, er i ei særstilling samanlikna med andre statlege stillingar. Det er også avgrensa domstolsprøving av delar av nemndleiarane sine vedtak, jf. den ulovfesta læra om fritt skjønn. Dette inneber at nemndleiargruppa har stor makt når det gjeld utvikling av praksis på utlendingsfeltet, og det talar for at stillingane bør vere på åremål. Foreininga meiner at uroa i nemndleiargruppa er knytt til at mange åremål har gått ut samstundes, og at ei betra periodisering av åremåla – eventuelt ei ordning med åremål av varierande lengd – difor vil kunne avhjelpe problema. Foreininga kan ikkje sjå at nemndleiargruppa er merkbart mindre kompetent enn tidlegare fordi åremålsstillingar er mindre attraktive.
Advokatforeininga meiner direktørstillinga i UNE må sjåast i samanheng med nemndleiarstillingane, og difor ha same tilsetjingsforhold. Foreininga gjer gjeldande at direktøren bør sitje på åremål eller vere embetsmann, dette for å unngå politisk press mot UNE si uavhengige stilling. Foreininga understrekar at UNE si politisk uavhengige rolle medfører store krav til direktøren, mellom anna i samband med eventuelle konfliktar som fylgje av at UNE utøver skjønn i strid med politiske synspunkt. Foreininga viser til andre åremålsstillingar på politisk sensitive område, mellom andre politidirektøren, direktøren for Språkrådet og sentralbanksjefen.
Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS) er imot forslaget om å avvikle åremålsordningane i UNE. NOAS understrekar at UNE handsamar saker av stor viktigheit, og at utlendingsfeltet har eit utprega dynamisk preg. Hyppige skiftingar i mellom anna landinformasjon, politiske vurderingar og nasjonal og internasjonal rettstilstand medfører eit behov for konstant oppdatering på utviklinga. Omsynet til fagleg nytenking må difor vege tungt. NOAS har inntrykk av at avgjerdstakarar som arbeider med dei same sakene over tid, lett kan få ei stivna oppfatning av korleis forholda er og kven som fyller vilkåra for opphaldsløyve. Samstundes som det er viktig å ivareta erfaring og kontinuitet blant nemndleiarane, er det ein reell fare for at ein over tid kan bli for opphengt i forvaltningspraksis og rutiner. Det er viktig at avgjerdstakarane evnar å ta sjølvstendige avgjerder basert på nyare utvikling. NOAS frykter at denne evna vil kunne svekkjast ved lang tids tilsetjing, og at dette i verste fall kan medføre svekt rettstryggleik. NOAS meiner i lys av dette at gjeldande tilsetjingsforhold for nemndleiarane i tilstrekkeleg grad sikrar omsyna til stabilitet, kontinuitet og uavhengigheit.
NOAS finn det ikkje ynskjeleg at direktøren i eit viktig organ som UNE skal sitje lenger enn dei tolv åra dagens ordning opnar for. NOAS gjer gjeldande at omsyn til fagleg og administrativ nyorientering er vel så viktig når det gjeld direktørstillinga. Direktøren har stor innverknad på arbeidet i UNE, og formar også i stor grad oppfatninga av organet overfor omverda. NOAS viser også til at direktøren i UDI er tilsett på åremål.
Barneombodet viser til utgreiinga om ny klageordning for utlendingssaker, som er på høyring med frist 1. oktober 2011. Ombodet finn det ikkje hensiktsmessig å ta stilling til åremålsspørsmålet lausrive frå handsaminga av denne utgreiinga, og tilrår at departementet ventar med å gjere endringar i tilsetjingsforholda.
Utlendingsnemnda (UNE) støttar framlegget om avvikling av åremålsordningane. Til punkt 6 i høyringsbrevet, Praktisk gjennomføring, foreslår UNE fylgjande løysing for ein eventuell overgang til fast stilling for nemndleiarane:
Endre utlendingsloven § 77, 3. ledd ved at en i tillegg til at stillingene gjøres faste, lager en midlertidig overgangsordning i lovs form – lex specialis. Overgangsordningen vil gjøre de nemndlederne som nå er ansatt på åremål til fast ansatte.
UNE grunngjev forslaget med at ei slik overgangsordning kan ta til å gjelde raskt, og skape ro og stabilitet i nemndleiargruppa. Dette vil også vere økonomisk og administrativt heldig. UNE viser som ein parallell til reglementet for personalforvaltninga i departementa, som i § 12 slår fast at “[E]n midlertidig tilsatt tjenestemann, tilsatt etter offentlig kunngjøring og vanlig tilsettingsprosedyre, kan tilsettes fast uten ny kunngjøring og behandling i innstillingsrådet”.
Norges Juristforbund er i det vesentlege samd i forslaget om avvikling av åremålsordningane i UNE. Forbundet viser til hovudregelen i tjenestemannsloven og arbeidsmiljøloven, og til at omsynet til fagleg uavhengigheit kan tale mot åremål for dommarar og dommarliknande stillingar. Forbundet understrekar at erfaring som nemndleiar er viktig i desse stillingane. Omsynet til fagleg nytenking kan varetakast innanfor ei ordning med faste nemndleiarstillingar. Forbundet trekkjer også fram at det i seinare år har vore ein del gjennomtrekk i nemndleiargruppa, og at somme søkjargrupper – til dømes søkjarar over 50 år – ikkje søkjer desse stillingane. Faste stillingar vil mest truleg medføre fleire og betre søkjarar. Når det gjeld direktørstillinga, meiner Juristforbundet på prinsipielt grunnlag at også leiarstillingar bør vere faste når ikkje særlege omsyn tilseier noko anna. Etter forbundet sitt syn bør ikkje direktøren i UNE og liknande organ tilsetjast på åremål.
Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet støttar forslaget. Departementet viser til hovudregelen i tjenestemannsloven, og uttaler at det er eit klart mål å unngå unødvendig bruk av mellombels tilsetjing. Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet sluttar seg i hovudsak til argumentasjonen i høyringsbrevet. Det vert påpeikt at den foreslegne endringa i utlendingsloven § 77 i tillegg til å fjerne omtala av åremål, også fjernar omtala av tilsetjande myndigheit (Kongen i statsråd). Departementet legg til grunn at det i proposisjonen vert omtalt om dette skal innebere ei realitetsendring.
LO støttar forslaget om avvikling av åremålsordningane i UNE.
2.5 Vurderinga til departementet
2.5.1 Forholdet til utgreiinga om ny klageordning
UDI og Barneombodet tek opp forholdet til utgreiinga om ny klageordning for utlendingssaker (NOU 2010: 12), som har vore på høyring med frist 1. oktober 2011, og meiner tilsetjingsforholda til direktøren og nemndleiarane i UNE bør sjåast i samanheng med denne. Etter Justis- og politidepartementet sitt syn er det ikkje naudsynt eller heldig å vente på den vidare handsaminga av utgreiinga om ny klageordning. Spørsmålet om bruken av åremål er ikkje eit tema i utgreiinga, og departementet kan ikkje sjå at avvikling av åremålsordninga vil ha verknader for forslaga i utgreiinga eller vice versa. Vidare er det som tidlegare nemnt viktig å få avklart spørsmålet om nemndleiarane sine tilsetjingsforhold så snart som råd.
2.5.2 Tilsetjande myndigheit
Det er ikkje meininga å endre kven som er tilsetjande myndigheit gjennom forslaget om avvikling av åremål. Justis- og politidepartementet har kome til at det med fordel kan gå fram av lovteksten kven som er tilsetjande myndigheit. Forslaget er derfor justert, slik at det framleis går fram av utlendingsloven § 77 at “Kongen i statsråd beskikker”.
2.5.3 Nemndleiarane
Av høyringsinstansane er det berre NOAS og Advokatforeningen som har stilt seg negative til avvikling av åremålsordninga for nemndleiarane. Desse instansane viser særleg til at nemndleiarane har ei sentral og utprega sjølvstendig rolle, på eit dynamisk og fagleg krevjande saksfelt.
Nemndleiarane har ein nøkkelfunksjon i UNE, og dei har som uavhengige avgjerdstakarar i eit domstolsliknande organ ei svært sjølvstendig rolle med stort ansvar. Omsynet til denne lovfesta uavhengige rolla tilseier etter Justis- og politidepartementet sitt syn at ein bør gå bort frå åremålsordninga. Dette låg til grunn for at ein i 2004 fjerna moglegheita for gjenoppnemning. Departementet viser også til at mellom anna domstolane og Trygderetten opererer med fast tilsetjing i liknande stillingar, i tråd med hovudregelen i tjenestemannsloven.
Nemndleiarane si sentrale rolle tilseier at det, som tidlegare, er eit relevant argument at det bør vere ei viss utskifting for å vareta nytenking og sikre legitimiteten til nemnda. Departementet meiner imidlertid at åremålsordninga ikkje er eit naudsynt eller spesielt tenleg verktøy for å oppnå dette. Nemndleiargruppa er meir enn dobla i storleik sidan 2001. I ei så stor gruppe vil det med stor grad av sikkerheit vere ei ikkje ubetydeleg utskifting, sjølv om fleire sit lenge i stillinga. Ein må også kunne leggje til grunn at det i ei stor gruppe fagleg kompetente personar vil vere rom for meiningsmangfald og nytenking. Det er heller ikkje nødvendigvis tilfellet at nye nemndleiarar har større evne til fagleg nytenking enn dei meir erfarne; det kan like ofte vere slik at ein person med lang fartstid lettare kan tenkje heilskapleg og sjå alternative løysingar. Departementet meiner vidare at det er fullt mogleg for UNE å vareta behovet for fagleg utvikling og nytenking ved andre tiltak, og at organisasjonen har synt evne og vilje til å setje i verk slike tiltak. UNE har mellom anna i 2010/2011 påbyrja eit omfattande prosjektarbeid med sikte på styrkt kompetanseutvikling i organisasjonen. Departementet vil kunne fylgje opp slike tiltak gjennom dei årlege tildelingsbreva, og slik bidra til å sikre at behovet for utvikling vert vareteke.
NOAS understrekar at utlendingsfeltet er dynamisk, og at nemndleiarane har ei krevjande oppgåve i å halde seg oppdaterte på mellom anna ny landinformasjon og utviklinga i nasjonal og internasjonal rett. Departementet er samd i dette, men kan ikkje sjå at åremål er eit tenleg virkemiddel for å sikre nemndleiargruppa sin faglege kompetanse i så måte. Ei gruppe med større innslag av langvarig og brei erfaring kan vanskeleg vere dårlegare rusta til å møte desse utfordringane enn ei mindre rutinert gruppe. Nemndleiarar med lang erfaring og spisskompetanse vil styrke nemndleiargruppa – og UNE – i sin heilskap. Departementet ser ikkje som NOAS noka fare for at avvikling av åremålsordninga vil kunne svekkje rettstryggleiken i UNE, snarare tvert om.
Departementet finn det lite truleg at legitimiteten til nemnda vil ta skade av at åremålsordninga vert avvikla. Det er vanskeleg å sjå at faste stillingar skulle innebere eit tillitsproblem for UNE når det ikkje er rekna for å vere det for til dømes domstolane og Trygderetten. Når det gjeld publikum generelt, er det liten grunn til å tru at mange har slik detaljkunnskap eller ville leggje vekt på dette i si vurdering av UNE sin legitimitet. I ei undersøking utført av Opinion i desember 2010 kjende berre 9 % til UNE utan hjelp (79 % svarte at dei hadde høyrt om UNE når namnet vart nemnt). Når det gjeld organisasjonar, politiske parti og liknande aktørar, er ikkje departementet kjent med at nemndleiarane sine tilsetjingsforhold har vore gjenstand for nemneverdig merksemd. Som nemnt er det berre to instansar – NOAS og Advokatforeningen – som har stilt seg negative til forslaget i departementet sitt høyringsbrev av 6. april i år. Av høyringsinstansane som i 2004 tok stilling til diverse foreslegne endringar i utlendingsloven, var det berre fire som uttalte seg om tilsetjingsforholda til nemndleiarane (Advokatforeningen og NOAS støtta forslaget om åtteårig åremål utan gjenoppnemning, medan Norges Juristforbund og UNE tok til orde for faste stillingar).
Departementet vil igjen understreke at fast tilsetjing er hovudregelen etter tjenestemannsloven. Etter departementets syn er det ikkje tungtvegande argument som taler for å fråvike hovudregelen når det gjeld nemndleiarane i UNE. Departementet meiner at både prinsipielle og faglege omsyn taler for at nemndleiarane vert tilsette i fast stilling, og har merkt seg at dei fleste høyringsinstansane som har uttalt seg støttar desse synspunkta.
Avvikling av åremålsordninga vil vidare vere gunstig frå ein pragmatisk ståstad. I lys av situasjonen i nemndleiargruppa og dei erfaringane UNE har gjort seg mellom anna når det gjeld årsakene til at nemndleiarar seier opp, er det grunn til å tru at ei omgjering til faste stillingar vil medføre mindre utskifting. Det er også grunn til å tru at UNE vil få fleire godt kvalifiserte og erfarne søkjarar til nemndleiarstillingar. Fleire høyringsinstansar støttar dette synet. Større stabilitet og kompetanse i nemndleiargruppa vil truleg ha ein vesentleg positiv effekt på UNE sin produktivitet, ettersom problema i nemndleiarleddet utgjorde den viktigaste einskilde årsaka til nemnda si manglande måloppnåing i 2010. Departementet har merkt seg innspelet frå Advokatforeningen, men finn det lite truleg at endra periodisering og/eller åremål av ulik varigheit vil bidra til å stabilisere nemndleiargruppa i vesentleg grad.
2.5.4 Direktørstillinga
POD, PU, Antirasistisk senter, UDI, Advokatforeningen og NOAS var negative til forslaget i høyringsbrevet om å avvikle åremålet for direktørstillinga i UNE. UNE, Norges Juristforbund, Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet og LO støtta forslaget.
Høyringsinstansane som er negative til å avvikle åremålsordninga for direktørstillinga grunngjev i stor grad synspunktet med at stillinga inneber store krav til administrativ og fagleg nytenking, særleg i lys av utlendingsfeltet sin dynamiske karakter. Mange instansar gjer gjeldande at direktøren si sentrale rolle i UNE, internt og eksternt, tilseier regelmessig utskifting. Politidirektoratet (POD) understrekar at utlendingsfeltet er eit dynamisk fagområde, og at verksemdene på feltet over tid har behov for ulik leiarkompetanse avhengig av aktuelle utfordringar. POD kan ikkje sjå at UNEs domstolstrekk tilseier at den uavhengige stillinga til direktøren er særskilt viktig. POD viser til at direktøren, ulikt nemndleiarane, er ein administrator som i utgangspunktet ikkje handsamar einskildsaker. Politiets utlendingsenhet (PU) peiker på at mange leiarstillingar i staten er på åremål, mellom anna for å sikre at verksemdene vert leidde etter moderne prinsipp. Antirasistisk Senter meiner tilliten til direktøren er grunnleggjande for tilliten til UNE, og at dette tilseier regelmessig utskifting. Utlendingsdirektoratet (UDI) skriv at sjølv ein dyktig leiar over tid kan gå tom for energi og idear til fornying, med stagnasjon i verksemda som resultat. Ei åremålsordning vil motverke dette. Advokatforeningen gjer gjeldande at direktøren bør sitje på åremål eller vere embetsmann for å unngå politisk press mot UNE si uavhengige stilling. UNE si politisk uavhengige rolle medfører store krav til direktøren, mellom anna i samband med eventuelle konfliktar som fylgje av praksis i strid med politiske synspunkt. Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS) gjer gjeldande at direktøren har stor innverknad på arbeidet i UNE, og i stor grad formar oppfatninga av organet overfor omverda. NOAS viser også til at direktøren i UDI er tilsett på åremål. Dette gjeld for øvrig også politidirektøren, PST-direktøren og leiaren for kommisjonen for gjenopptaking av straffesaker.
Justis- og politidepartementet ser at det er vektige argument både for og mot å avvikle åremålet for direktørstillinga, noko som går tydeleg fram av høyringssvara. Konklusjonen er ikkje opplagd. I høyringsbrevet la departementet vekt på at fast stilling er hovudregelen og at bruken av åremål på generelt grunnlag bør vere avgrensa, og at UNE si uavhengige stilling kan tilseie at direktørstillinga bør vere fast. Samstundes er det ikkje tvil om at evne og moglegheit til fagleg og administrativ nytenking er viktig for direktørstillinga i UNE, ikkje minst – som understreka av fleire høyringsinstansar – i lys av utlendingsfeltet sin dynamiske karakter.
Departementet er også samd i at direktøren har ein viktig funksjon som talsmann for UNE. I media og andre samanhengar er det svært ofte direktøren som formidlar UNEs praksis og representerer UNE som organ. Dette kan innebere at UNE i relativt stor grad vert identifisert med direktøren og vice versa. Dette taler for at direktøren bør skiftast ut med jamne mellomrom og difor sitje på åremål.
Fleire høyringsinstansar har peikt på diverse leiarstillingar som i dag er på åremål, mellom anna politidirektøren og direktøren i UDI. Samstundes er det fleire samanliknbare stillingar som ikkje er på åremål. Som nemnt under punkt 2.1.1 ovanfor har Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet i Stortingsmelding nr. 19 (2008–2009) varsla ein gjennomgang av åremålsordningane i staten. Departementet har kome til at det er fornuftig å vente på denne gjennomgangen før ein vurderer og eventuelt gjer endringar i tilsetjingsforholda til UNE-direktøren. Ulikt kva som gjeld for nemndleiarane, er det ikkje forhold knytt til saksavvikling og liknande som gjer at det hastar å vurdere tilsetjingsforholda for direktørstillinga.
2.6 Praktisk gjennomføring
Endring frå åremål til fast stilling må i utgangspunktet skje i samband med at den aktuelle stillinga blir ledig. Ettersom søkjargrunnlaget til ei tidsavgrensa stilling og ei fast stilling vil kunne vere ulikt, må stillinga kunngjerast offentleg som fast stilling. Dette fylgjer av det ulovfesta kvalifikasjonsprinsippet, og føresetnadsvis av tjenestemannsloven § 7 nr. 1 når det gjeld embetsmenn.
UNE har teke til orde for i lovs form å innføre ei overgangsordning som vil gjere dei nemndleiarane som no er tilsette på åremål, til fast tilsette. Forslaget er grunngjeve med at ei slik overgangsordning vil skape ro og stabilitet i nemndleiargruppa og vere økonomisk og administrativt heldig. Departementet ynskjer ikkje å innføre ei slik ordning. Overgangen til faste stillingar bør skje i samband med ny tilsetjing, slik hovudregelen er, mellom anna for at den venta positive effekten for rekrutteringsgrunnlaget skal bli realisert så snart som råd.