Beskjeden justering

I to ulike DN-oppslag har BI-professor Hilde Bjørnland gitt uttrykk for at hun ikke forstår anslagene for bruken av oljeinntekter i Nasjonalbudsjettet 2011. Hun har også etterlyst en forklaring på hvordan statsbudsjettet kan ha blitt så kraftig styrket uten at Regjeringen har lagt om politikken.

Aller først: Når situasjonen for norsk økonomi er så mye bedre nå enn for et år siden, har ikke dette kommet av seg selv, men er også resultat av aktive politiske valg gjennom flere år. Fordi vi holdt igjen i gode tider, kunne vi øke oljepengebruken kraftig under det økonomiske tilbakeslaget i 2009 og 2010. På den måten bidro vi til å holde sysselsettingen oppe og arbeidsledigheten nede. Norge har nå den laveste arbeidsledigheten i Europa, samtidig som den økonomiske aktiviteten har holdt seg bedre oppe enn i andre land.

Når økonomien bedrer seg, er det et viktig mål for Regjeringen å komme tilbake til handlingsregelens 4-prosentbane for bruk av oljeinntekter. Det er vi på god vei til å klare. Da Regjeringen la fram nasjonalbudsjettet for 2010 i fjor høst, la vi til grunn at bruken av oljeinntekter i år ville ligge 44,6 milliarder kroner over 4-prosentbanen. Nå er avstanden redusert med rundt 25 milliarder kroner.

Bjørnland spør hvordan dette har skjedd. Flere forhold har bidratt: Utgiftene er redusert med 6,7 milliarder kroner, blant annet som følge av lavere sykefravær og færre asylankomster. Samtidig har utbytteinntektene økt med 4 milliarder kroner mens anslaget for det underliggende nivået på skatte- og avgiftsinntektene fra fastlandsøkonomien er økt med 13 milliarder kroner. I tillegg er anslaget for forventet avkastning fra Pensjonsfondet i 2010 økt med 1,8 milliarder kroner. Oppjusteringen av anslaget for det underliggende skatte- og avgiftsnivået med knapt to prosent avspeiler at økonomien ser ut til å ha en større evne til å generere skatter og avgifter enn vi tidligere la til grunn. Det er positivt.
Likevel er jeg ikke enig med Bjørnland i at justeringen av skatteanslaget er veldig stor, med tanke på at samlede skatter og avgifter i fastlandsøkonomien er nesten 850 milliarder kroner.

Det vil alltid være usikkerhet knyttet til anslag for strukturell budsjettbalanse, men her skiller ikke Norge seg fra andre land. For 2010 tilsvarer endringen i anslagene om lag 1¼ prosent av BNP for Fastlands-Norge.  Dette er på linje med de endringene OECD gjør i anslagene for sine medlemsland fra et år til det neste. Anslagsendringer må også ses i sammenheng med at både inntektene og utgiftene på budsjettet er store. Selv små prosentvise endringer kan dermed få betydelige utslag for budsjettbalansen målt i milliarder kroner. 

Bjørnland synes det er vanskelig å forstå at anslagene for innbetalte skatter og avgifter kan øke samtidig som anslagene for veksten i BNP for Fastlands-Norge i 2010 er satt ned med knapt ½ prosentpoeng. Det er imidlertid ikke noen enkel og entydig sammenheng mellom skatte- og avgiftsinngangen og samlet verdiskaping det enkelte år. Vi betaler ikke skatt av bruttonasjonalproduktet, men av inntekter og omsetningsverdier som kan ha et annet syklisk forløp enn utviklingen i BNP. I tillegg er den skatten selskaper og andre etterskuddspliktige betaler relatert til resultatene året før. Høye innbetalte tilleggsforskudd fra selskaper for skatteåret 2009 er derfor en del av forklaringen på at anslaget for betalte skatter og avgifter i 2010 er satt opp med 22 milliarder kroner. Samtidig er veksten i betalte skatter fra 2009 til 2010 fortsatt lav i et historisk perspektiv.

I motsetning til faktisk betalte skatter og avgifter er underliggende skatter og avgifter ikke noe vi kan observere direkte. Likevel er det nødvendig å gjøre anslag for disse når en planlegger budsjettpolitikken. Skatte- og avgiftsinntekter svinger med konjunkturene. Dersom vi hadde sett bort fra dette ved utformingen av budsjettene, ville vi måtte kutte betydelig i utgiftene i nedgangskonjunkturer når skatteinntektene faller. Tilsvarende ville budsjettpolitikken kunne bli svært ekspansiv i oppgangskonjunkturer. Med andre ord ville vi forsterke konjunkturene i stedet for å jevne dem ut, stikk i strid med målet om at budsjettpolitikken skal virke stabiliserende på økonomien. En slik budsjettpolitikk ville også svekke forutsigbarheten i det offentlige tjenestetilbudet. Å bruke det faktiske oljekorrigerte underskuddet som mål på den underliggende utviklingen i budsjettet, slik Bjørnland antyder, er derfor en dårlig idé som både Norge og andre land har forlatt for lenge siden. Det er også gode grunner til at knapt noen regjering overlater til en uavhengig komité å foreta aktivitetskorrigeringer. Slike anslag bør være konsistente med resten av tallgrunnlaget bak budsjettet, der skatteanslag og makroøkonomiske vurderinger ses i sammenheng.

Jeg mener vårt rammeverk for budsjettpolitikken har stått seg godt i møte med de sterke konjunktursvingningene det siste tiåret, også sammenliknet med erfaringene i de fleste andre land. En sunn og ansvarlig budsjettpolitikk krever imidlertid også politisk vilje. Det er derfor gledelig at det ser ut til å være bred politisk oppslutning om de økonomiske rammene for 2011-budsjettet.