3 Mål og prinsipper for pensjonssystemet
3.1 Innledning og sammendrag
Folketrygdens alderspensjon har som grunnleggende formål å gi økonomisk og sosial trygghet og å legge til rette for en fleksibel og gradvis overgang fra arbeid til pensjon. Alderspensjonen skal sikre den enkelte inntekt i alderdommen, når det ikke lenger kan forventes at man kan forsørge seg selv ved eget arbeid. Målet om trygghet omfatter både grunnsikring og standardsikring. Disse to hensynene kommer begge til uttrykk i prinsippavtalen om pensjonsreformen som ble inngått på Stortinget i mai 2005:
«Folketrygdens alderspensjon skal fortsatt bestå av en grunnsikring (garantipensjon) og en inntektsavhengig tilleggspensjon.
Alderspensjonen i folketrygden skal bygge på prinsippet om at det skal lønne seg å arbeide. Det må derfor være en sammenheng mellom arbeidsinnsatsen gjennom hele livet og pensjonsytelsen, og alle år må telle med. Folketrygdens alderspensjon må ha en god sosial profil og bidra til utjevning av inntektsforskjeller.»
Avtalen ble en del av Finanskomiteens innstilling til St.meld. nr. 12 (2004–2005) (Innst. S. nr. 195 (2004–2005)), og ble senere omtalt som det første pensjonsforliket.
I St.meld. nr. 5 (2006–2007) og i Innst. S. nr. 168 (2006–2007) er målene for pensjonssystemet etter pensjonsreformen formulert som at pensjonssystemet skal:
Være økonomisk og sosialt bærekraftig
Ha god fordelings- og likestillingsprofil
Være enkelt og forståelig
Dette kapittelet trekker opp et prinsipielt bakteppe for regjeringens vurderinger i øvrige deler av stortingsmeldingen. Kapittelet redegjør for hva som er hensikten med å ha et pensjonssystem, hva målene for pensjonssystemet og pensjonsreformen er og hvordan disse målene kan måtte avveies. Grunnleggende begreper som økonomisk og sosial bærekraft drøftes, og det redegjøres for hvilke fordelingseffekter som finnes i pensjonssystemet. Et sosialt og økonomisk bærekraftig pensjonssystem er avhengig av flere faktorer, utover selve regelverket, for å innfri målet om å yte sosial og økonomisk trygghet. Derfor gjennomgås sentrale forutsetninger for et bærekraftig pensjonssystem som gode insentiver til arbeid, omfordeling, legitimitet, tillit og bred oppslutning.
3.2 Hovedformål og egenskaper for et godt pensjonssystem
Omtalen i dette avsnittet bygger i stor grad på Pensjonskommisjonens og Pensjonsutvalgets vurderinger. Regjeringen er enig med hovedvurderingene fra Pensjonskommisjonen, som også Pensjonsutvalget bygger på.
Det samlede pensjonssystemets grunnleggende formål er å gi økonomisk og sosial trygghet. Det skal sikre den enkelte inntekt i alderdommen, der en ikke lenger kan forventes å forsørge seg selv ved eget arbeid. Målet om trygghet omfatter både grunnsikring og standardsikring.
Grunnsikring innebærer at alle er garantert en minste inntekt som pensjonist, uavhengig av tidligere inntekt eller innbetaling til en pensjonsordning. Formålet er å forebygge fattigdom. Grunnsikring innebærer sosial omfordeling av inntekt mellom grupper i befolkningen. Å sikre alle pensjonister en viss grunnsikring er en oppgave som bare kan utføres av det offentlige. I det norske systemet ligger grunnsikringen i folketrygdens minste pensjonsnivå og garantipensjonen, som sikrer alle et visst inntektsnivå fra 67 år uavhengig av tidligere arbeidsinntekt, men avhengig av medlemskapstid i folketrygden.
Standardsikring innebærer at pensjonen står i et rimelig forhold til tidligere arbeidsinntekt og innbetaling. Formålet er at den enkelte ikke skal gå for mye ned i materiell levestandard som pensjonist. Standardsikring kan være et offentlig ansvar. Det kan også anses å være et privat ansvar, enten helt opp til den enkelte eller gjennom en viss statlig regulering av minstekrav og rammer for privat pensjonssparing.
Standardsikring i forhold til inntekten som yrkesaktiv, kan ivaretas både ved obligatoriske og frivillige ordninger og ved offentlige og private ordninger. Alderspensjonen i folketrygden gir en viss standardsikring; i ny alderspensjon i hovedsak gjennom alleårsopptjening av pensjonsrettigheter basert på pensjonsgivende inntekt mellom null og 7,1 ganger folketrygdens grunnbeløp (G).
Det samlede pensjonssystemet skal gjennom standardsikringen bidra til å fordele inntekt og forbruk over den enkeltes livsløp. Det innebærer både en sparefunksjon og en forsikringsfunksjon. Sparefunksjonen går ut på at den enkelte sparer til sin egen pensjon. Forsikringsfunksjonen handler om risikohåndtering. Pensjonssystemet skal bidra til å fordele og jevne ut konsekvenser for inntektsbehovet i alderdommen av ulik levealder og risiko for helsesvikt.
Pensjonssystemet skal gi en effektiv ramme for den enkeltes sparing og forsikring for alderdommen. Dette hensynet tilsier isolert sett en nær sammenheng mellom premieinnbetaling og pensjon, og et tydelig individuelt eierskap til opptjente pensjonsrettigheter. Forsikringsfunksjonen innebærer samtidig at pensjonsordninger må gi bedre sikkerhet enn om en overlot all slik sparing og forsikring over livsløpet til den enkelte selv eller familien.
Det vil alltid være risiko knyttet til et pensjonssystem. Det er viktig at systemet har gode mekanismer for å håndtere og fordele ulike typer risiko. Dette gjelder blant annet usikkerhet om levealder, risikoen for å bli ufør og usikkerhet knyttet til befolkningsutvikling, økonomisk utvikling, finansiering og risiko for endringer i regler og rammebetingelser. Levealdersjustering er en mekanisme som håndterer usikkerheten knyttet til endringer i levealder mellom fødselskull.
Risiko i et pensjonssystem kan strekke seg over lang tid. Løfter som gis i dag skal innfris opp til 60–70 år inn i framtida. Denne langsiktigheten tilsier at en nøye bør vurdere konsekvensene av eventuelle økte forpliktelser som innføres.
Det kan diskuteres hvor grensen bør gå for frivillig og obligatorisk pensjonssparing. Pensjonskommisjonen viser i NOU 2004: 1 til en rekke grunner som brukes til å argumentere for at det er nødvendig eller hensiktsmessig med obligatorisk standardsikring for alle yrkesaktive:
Hjelp til selvhjelp. På grunn av manglende framsyn, kunnskap, vilje eller evne vil mange utsette pensjonssparingen så lenge at den blir for kostbar eller for liten. Obligatorisk pensjonsforsikring kan hjelpe folk til å fordele forbruket over livsløpet på en måte som de alt i alt blir mer tilfredse med.
Effektiv grunnsikring. Folk kan la være å spare eller forsikre seg fordi de vet at det offentlige sørger for en minstesikring. Obligatorisk pensjon kan hindre muligheten til å være gratispassasjer og hjelpe til å holde det generelle skattenivået nede og sparingen oppe, slik at det blir mindre effektivitetstap i økonomien.
Likestilling. Kvinner og menn kan få lik årlig pensjon for lik premie, selv om kvinner i gjennomsnitt lever lenger og har flere år som pensjonister enn menn.
Seleksjon. Enkeltmennesker og forsikringsselskaper kan ha ulik informasjon om risiko og forventet levealder, helse, uførhet og annet. De med størst håp om å leve lenge vil i større grad forsikre seg frivillig, men dermed stiger premien slik at færre forsikrer seg.
Risikospredning. Avkastning av pensjonssparing og -forsikring er langsiktig og usikker. Ved obligatoriske ordninger kan en spre risikoen på flere enn det markedet kan. Staten kan gjennom skattesystemet fordele risikoen på hele befolkningen og på flere generasjoner.
Fordeling. Staten kan gjennom pensjonssystemet bidra til omfordeling av inntekt innen og mellom generasjoner.
Administrasjonskostnader. Kostnadene til administrasjon og forvaltning blir gjerne lavest ved allmenne og obligatoriske ordninger fordi en kan utnytte stordriftsfordeler, og fordi en kan unngå utgifter til markedsføring og risikovurdering.
Disse begrunnelsene taler i større og mindre grad for at deler av standardsikringen i det samlede pensjonssystemet bør ivaretas ved en obligatorisk, inntektsbasert pensjon for alle yrkesaktive. Gjennom obligatoriske pensjonsordninger kan alle omfattes på like vilkår, uavhengig av inntekt, kjønn, helse og funksjonsevne.
Argumentene for obligatorisk standardsikring taler imidlertid ikke for at hele standardsikringen må organiseres slik. Ulike individuelle preferanser tilsier at den enkelte i stor grad selv bør stå fritt til å bestemme omfanget av sparing og dermed fordelingen av egen inntekt og forbruk gjennom livsløpet. Spredning på mer enn én pensjonsordning kan gi redusert samlet risiko sammenlignet med bare en ordning. Kostnadshensyn og hensynet til enkelhet og oversikt taler imidlertid for at det samlede pensjonssystemet ikke bør bestå av for mange typer ordninger.
En allmenn, obligatorisk pensjonsordning kan være offentlig, men den trenger ikke å være det. Den kan også organiseres som obligatoriske krav om tjenestepensjon for alle yrkesaktive, eller som krav om individuell pensjonsforsikring. Valget mellom disse hovedalternativene er i stor grad et spørsmål om hvordan en vurderer hensyn til standardisering versus valgfrihet, og hensyn til fordeling, risiko, finansiering og kostnader. Effektivitets- og kostnadshensyn taler for kollektive løsninger og stor risikospredning.
Hensyn til likestilling, risikospredning, fordeling og kostnader kan tale for en statlig ordning. Staten kan spre risikoen på hele befolkningen og omfordele inntekt innen og mellom generasjoner gjennom beskatningen. Administrasjons- og forvaltningskostnadene kan holdes lave, blant annet fordi markedsføring og risikovurdering faller bort, fordi ordningen kan bli mer standardisert, og fordi finansieringen kan skje gjennom skatte- og avgiftssystemet. Likestilling mellom kvinner og menn kan også best ivaretas ved en allmenn, statlig ordning, der kostnaden for kvinners høyere forventede levealder kan deles mellom kjønnene.
Argumentene mot et omfattende statlig ansvar for standardsikring i pensjonssystemet, er at fordelingshensyn kan bli for dominerende, kostbare og lite målrettede, slik at standardsikringen uthules og arbeids- og spareinsentiver svekkes. Det kan også være en fare for at pensjonsforpliktelsene skyves for mye over på framtidige generasjoner, særlig for løpende finansierte ordninger.
3.3 Økonomisk bærekraft
De pensjonsløftene og forpliktelsene som en pensjonsordning gir, må kunne innfris. Det gjelder både på kort og lang sikt. Dette er nødvendig for at målet om økonomisk trygghet for pensjonene skal kunne oppfylles. Pensjonssystemet må ta hensyn til utviklingen i befolkningens levealder, alderssammensetning og yrkesdeltaking.
Finansieringen av pensjonene er avhengig av den samlede verdiskapingen i samfunnet. Samlet sett må finansiering, opptjening og utbetaling av pensjoner være tilpasset verdiskaping og prioriteringer i samfunnet.
Et økonomisk bærekraftig pensjonssystem er et system som lar seg finansiere på lang sikt uten å fortrenge andre viktige oppgaver for det offentlige, og et system som bidrar til et velfungerende arbeidsmarked. Det krever at finansieringen av pensjonssystemet ikke legger urimelige byrder på de yrkesaktive. En økende belastning over tid kan svekke bærekraften. Den økonomiske bærekraften vil avhenge av tre forhold:
Er nivået som kreves av innbetalinger/skattefinansiering for å betale pensjonsutgiftene rimelig ut fra effektivitets- og byrdefordelingshensyn?
Er nivået stabilt, eller vil det øke over tid?
Er det justeringsmekanismer i pensjonssystemet som håndterer balansen mellom inntekter og utgifter over tid?
Kapittel 5 gir oppdaterte anslag på forventet utvikling av pensjonsutgifter og den såkalte bidragsraten.
Det har vært en betydelig vekst i levealderen over tid, og veksten vil trolig fortsette. Det gamle pensjonssystemet, med faste aldersgrenser og faste ytelser ved disse aldersgrensene, ville ha medført stadig økende utgifter med økende levealder. Et sentralt grep i pensjonsreformen var å innføre levealdersjustering av ytelsene som gjør at utgiftene til alderspensjon blir mindre påvirket av endringer i levealderen og demper utgiftsveksten når levealderen øker.
Levealdersjusteringen er ikke alene tilstrekkelig til å sikre den økonomiske bærekraften. Hvis mange ikke klarer å stå lenger i arbeid etter hvert som levealderen øker, og uføreratene i den eldre befolkningen øker betydelig, vil den økonomiske bærekraften svekkes. Dersom flere, som følge av reformen, står lenger i arbeid, bidrar det, gjennom økte skatteinntekter, til å bedre finansieringsgrunnlaget for folketrygdens alderspensjon, og dermed velferdsstaten.
Den økonomiske bærekraften ivaretas i pensjonsreformen dels ved å bremse den framtidige veksten i utgiftene til alderspensjon og dels ved å øke statens inntekter gjennom økt yrkesdeltaking og utsatt avgang fra arbeid.
Et pensjonssystem som har som grunnleggende formål å gi økonomisk og sosial trygghet gjennom både grunnsikring og standardsikring vil nødvendigvis være kostbart. Utgiftene til alderspensjon er anslått å utgjøre om lag 297 mrd. kroner i 2023, og i 2080 er utgiftene anslått til 412 mrd. kroner. For å sikre bærekraften framover, må mulige finansieringsutfordringer i framtida møtes med tiltak.
OECD (2021) drøfter om god planlegging for å holde utgiftene under kontroll er tilstrekkelig eller om det også er en fordel å knytte endringene til visse indikatorer eller mekanismer som automatisk kan tilpasses seg utviklingen i behov.1 Norge nevnes som et eksempel på land som har innført en automatisk justeringsmekanisme for pensjonsytelsene basert på utviklingen i levealder. En annen mekanisme som kan justere for utviklingen i levealder, enten alene eller kombinert med justering av ytelser, er å øke aldersgrensene i systemet. Videre er det eksempler på pensjonssystemer som justerer ytelsene etter utviklingen i samlet lønnssum eller BNP.
Pensjonsreformen har stabiliseringsmekanismer som bidrar til å sikre den økonomiske bærekraften. Levealdersjusteringen innebærer at utgiftene til alderspensjon i stor grad balanseres mot utviklingen i levealderen. Samtidig påvirker endringer i forholdet mellom yrkesaktive og pensjonister også bærekraften. Bærekraften avhenger i stor grad av et tilstrekkelig høyt arbeidstilbud. Uten et høyt arbeidstilbud, vil behovet for ytterligere stabiliseringsmekanismer øke.
3.4 Insentiver til arbeid
Et sentralt mål med pensjonsreformen er å gjøre pensjonssystemet mer bærekraftig på lang sikt. For å oppnå dette, er det lagt stor vekt på at reformen skal gi sterkere økonomisk belønning for å jobbe mer, både gjennom yrkeskarrieren og ved lengre yrkesliv.
Et økonomisk og sosialt bærekraftig pensjonssystem forutsetter at systemet gir god uttelling for arbeid. Dette er spesielt viktig i den situasjonen vi nå har, med en økende andel eldre i forhold til andelen yrkesaktive. Utformingen av pensjonssystemet påvirker arbeidstilbudet gjennom valg av pensjoneringstidspunkt og kan også påvirke arbeidstilbudet i det enkelte år som yrkesaktiv.
Med ny alderspensjon i folketrygden, har det blitt en tydeligere og tettere sammenheng mellom arbeidsinntekt og opptjening av pensjonsrettigheter. For de som har tilbakelagt største delen av yrkeslivet og begynner å planlegge overgang til en pensjonisttilværelse, er det særlig lagt vekt på å gi sterkere økonomiske insentiver til å utsette avgangen fra yrkeslivet.
Flere av tiltakene i reformen trekker i retning av at det er mer lønnsomt å arbeide. Det er spesielt alleårsopptjening og nøytrale uttaksregler som stimulerer til lengre yrkeskarrierer, sammenlignet med før reformen. Alleårsopptjening innebærer at arbeid i hele yrkeslivet fra 13 til 75 år gir pensjonsopptjening, mens de nøytrale uttaksreglene gir økt pensjon ved senere uttak og er grunnlaget for at pensjon under utbetaling ikke avkortes mot samtidig arbeidsinntekt.
På lang sikt vil levealdersjusteringen ha stor betydning for pensjonsnivåene og trolig også for arbeidstilbudet. Levealdersjusteringen innebærer at inntekten som pensjonist blir lavere enn for eldre årskull ved en gitt uttaksalder. Denne inntektseffekten vil trolig påvirke lengden på yrkeskarrierene fordi mange vil velge å kompensere for inntektsnedgangen ved å jobbe lenger. Kapittel 4 gir en nærmere beskrivelse av insentivene i det samlede pensjonssystemet.
3.5 Sosial bærekraft
Sosial bærekraft handler om at pensjonssystemet må fylle sine grunnleggende funksjoner. Det innebærer for det første at systemet må sikre økonomisk trygghet i alderdommen. For at systemet skal være sosialt bærekraftig er det også helt sentralt at grunnsikringen bidrar til å sikre gode levekår og sosial omfordeling. Samtidig må yrkesaktive som bidrar gjennom skatter og innbetalinger få tilstrekkelig igjen for sine bidrag. Befolkningen må i tillegg ha tillit til at pensjonssystemet også i framtiden vil innfri sine pensjonsløfter. Selv om sosial fordeling er en sentral del, handler den sosiale bærekraften også om legitimitet, tillit og oppslutning om systemet.
Hensynet til å sikre gode levekår for alle uavhengig av tidligere inntekt, taler for et høyt nivå på minstesikringen. Samtidig må ikke nivået bli så høyt at en stor andel opplever å få for lite pensjonsmessig igjen for arbeid. To sentrale hensyn i pensjonssystemet står dermed i et spenningsforhold til hverandre.
En viktig fordelingspolitisk målsetting er at pensjonssystemet ikke innebærer en urimelig fordeling av goder og byrder mellom generasjoner. Dette perspektivet ble løftet fram i de såkalte generasjonsregnskapsberegningene som ble lansert både internasjonalt og i Norge på 1990-tallet.2 Innebygget i dette perspektivet ligger et generelt normativt ideal om at finansieringen av offentlig sektor ikke bør favorisere noen generasjoner på bekostning av andre. Det betyr at bidraget fra hver generasjon må stå i et rimelig forhold til de pensjonsytelsene generasjonen mottar.
Regjeringen mener at deler av dagens pensjonssystem ikke vil være sosialt bærekraftig over tid. Når minstenivåene over tid vil reduseres målt i faste lønninger og uføres alderspensjon vil bli gradvis lavere, vil det på sikt skape utfordringer for den sosiale bærekraften. Dersom den sosiale bærekraften styrkes, kan det samtidig bidra til å svekke den økonomiske bærekraften.
3.6 Fordeling
En sentral målsetting med pensjonsreformen var å skape en sterkere og mer direkte sammenheng mellom størrelsen på lønnsinntekten som den enkelte mottar gjennom livet (livslønnen) og størrelsen på den framtidige pensjonen. Målet var å sikre at det pensjonsmessig alltid skulle lønne seg å jobbe, samtidig som det reformerte pensjonssystemet skulle ivareta fordelingspolitiske hensyn.
Blant de fordelingspolitiske målene som kan knyttes til et pensjonssystem er at inntektsulikheten blant alderspensjonistene, samlet og mellom kjønn, ikke bør bli for stor og at alle får en rimelig forsikring mot risiko for levealder, helsesvikt og uførhet.
Et offentlig pensjonssystem kan ha som formål å omfordele inntekt ut over det å bidra til å redusere fattigdom. Slik omfordeling bør imidlertid vurderes opp mot muligheten for omfordeling gjennom skatte- og avgiftssystemet og andre overføringer. Omfordeling innenfor pensjonssystemet må også ses i sammenheng med at utbetaling av livslange ytelser isolert sett favoriserer grupper med høy forventet levealder. Et system uten noen annen omfordeling vil dermed i realiteten være til fordel for grupper som har høyere forventet levealder enn andre. De omfordelende elementene bidrar til å kompensere for sosiale ulikheter i forventet levealder, men også ulike muligheter til å stå lenge i jobb.
3.6.1 Fordelingsegenskapene i folketrygden før og etter pensjonsreformen
Både det gamle og det nye pensjonssystemet i folketrygden utbetaler ytelser livet ut og gir en forsikring mot «risikoen» for å leve lenge, uten å ta hensyn til kjente statistiske forskjeller i forventet levealder mellom menn og kvinner og mellom ulike sosioøkonomiske grupper. I det nye systemet har dette blitt mer synlig ved at det benyttes et felles sett med delingstall for alle medlemmene av et fødselskull, uansett kjønn og sosioøkonomisk status.
Flere av de sentrale omfordelende elementene i gammel alderspensjon er videreført i ny alderspensjon. Den kanskje viktigste omfordelingsmekanismen er garantipensjonen, som omfordeler til personer som har hatt lav eller ingen pensjonsgivende inntekt i yrkesaktiv alder. En annen omfordelingsmekanisme er opptjeningstaket, som innebærer at opptjeningen av inntektspensjon stopper ved en årlig inntekt på 7,1 G. En tredje omfordelingsmekanisme er opptjening av pensjon for mottakere av ulike trygdeytelser, omsorgsopptjening og opptjening for avtjent førstegangstjeneste.
Det foreligger flere analyser som sammenligner gammel og ny alderspensjon, og også analyser som går mer i dybden på fordelingseffektene i ny alderspensjon. Boks 3.1 oppsummerer noen av disse analysene.
Boks 3.1 Analyser av fordelingsvirkninger av pensjonssystemet
Alle fordelingsanalysene av folketrygdens alderspensjon som omtales her er basert på beregninger på SSBs simuleringsmodell MOSART. Se nærmere omtale av MOSART i kapittel 5.
Fordeling i gammel alderspensjon sammenlignet med ny alderspensjon
Analysene viser at fordelingsegenskapene i ny alderspensjon fra folketrygden ikke skiller seg mye fra fordelingsegenskapene med en videreføring av den gamle alderspensjonen. Dette gjelder både den generelle fordelingsprofilen og fordelingen mellom kvinner og menn.
Resultatene avhenger til en viss grad av om det tas hensyn til mulige endringer i atferd på grunn av innføringen av levealdersjustering og fleksibelt uttak, det vil si at ulike grupper kan tilpasse seg disse nye ordningene på ulik måte.
Christensen m.fl. (2012)1 viser til at selv om det er en tettere sammenheng mellom tidligere inntekt og pensjonsytelser i ny alderspensjon, så er flere av de sentrale omfordelende elementene i gammel alderspensjon videreført, herunder minstesikring gjennom garantipensjon, øvre inntektsgrense for opptjening og omsorgsopptjening.
Analysen viser at både gammelt og nytt pensjonssystem i stor grad omfordeler fra personer med høye livsinntekter til personer med lavere livsinntekter og fra menn til kvinner. De to viktigste grunnene er at begge pensjonssystemene har en minsteytelse og et opptjeningstak.
Samtidig finner de at pensjonsreformen virker innstrammende på alle inntektsnivåer, men minst i de to laveste inntektsdesilene. Det siste skyldes at det er mindre avkorting av garantipensjonen i ny alderspensjon enn av særtillegget i gammel alderspensjon. Også de øverste inntektsdesilene ser ut til å få noe mindre innstramming på grunn av en noe høyere opptjeningsprosent og en nærmere sammenheng mellom inntekt og pensjon i ny alderspensjon.
Også Fredriksen og Stølen (2014)2 finner at det er en sterk omfordeling fra høyinntektsgrupper til lavinntektsgrupper og fra menn til kvinner i både gammelt og nytt system. De finner imidlertid at en nærmere sammenheng mellom inntekt og pensjon i ny alderspensjon gir noe mindre omfordeling i ny pensjonsordning når de ser på estimerte pensjonsinntekter før skatt i 2050. De fem øverste inntektsdesilene ser da ut til å tjene mest på reformen, og menn tjener noe mer enn kvinner. Ifølge forfatterne skyldes dette en noe høyere opptjeningsprosent i ny pensjonsordning, og at det gis full pensjonsopptjening til en noe høyere inntekt i ny ordning. Også denne studien finner at de to laveste inntektsdesilene kommer relativt sett noe bedre ut med ny alderspensjon på grunn av mindre avkorting av garantipensjon enn særtillegg.
Fredriksen og Stølen sammenligner også gammelt og nytt system med utgangspunkt i samlede livsvarige utbetalinger i perioden som pensjonist i stedet for kun nivået i ett enkeltår, noe som i analysen er eksemplifisert med år 2050. I denne delen av analysen tas det i tillegg hensyn til mulige arbeidstilbudseffekter. De finner da at personer i de laveste inntektsdesilene kommer noe dårligere ut av overgangen til ny pensjonsordning enn personer med høyere inntekt som yrkesaktiv. Dette skyldes først og fremst at uføre, som er overrepresentert i de laveste inntektsdesilene, ikke kan øke pensjonsopptjeningen for å motvirke effekten av levealdersjusteringen.
Fredriksen og Stølen finner videre at det er en betydelig omfordeling fra menn til kvinner også i nytt pensjonssystem.
Fredriksen og Stølen analyserte også effektene av å fjerne den såkalte besteårsregelen i gammel pensjonsordning. De finner at en videreføring av denne regelen ikke ville vært til fordel for kvinner.
Dette funnet støttes av en analyse fra Arbeids- og velferdsdirektoratet som ser på hvordan besteårsregelen har slått ut for menn og kvinner født i 1940.3 Analysen viser at besteårsregelen har vært mest fordelaktig for menn både målt i prosent og i kroner. Blant kvinner viser analysen at kvinner med høyest inntekt er de som har hatt størst fordel av besteårsregelen.
Nicolajsen og Stølen (2016)4 analyserer fordelingsvirkningene av pensjonsreformen med ulike utgangspunkt og finner at resultatene varierer avhengig av hvordan fordelingsvirkningene måles. Overordnet finner de at samlet pensjonsutbetaling over livsløpet til årskull som er fullt ut omfattet av det nye systemet, ser ut til å bli jevnere fordelt etter pensjonsreformen enn om det gamle systemet hadde blitt videreført. Dersom utgangspunktet for analysen derimot er fordeling av alderspensjoner for en gitt kohort i et bestemt år, eventuelt for alle alderspensjonsmottakere i et gitt år, finner de at fordelingen blir mer ulik etter pensjonsreformen.
Når det gjelder samlede pensjonsutbetalinger finner de, som de øvrige analysene, at de omfordelende elementene i pensjonssystemet fører til at samlet utbetalt alderspensjon er jevnere fordelt enn samlet arbeidsinntekt både i gammelt og nytt system. Fordelingen av samlet alderspensjon synes imidlertid å bli jevnere med ny alderspensjon enn om det gamle systemet hadde blitt videreført.
Nicolajsen og Stølen finner videre at innføringen av levealdersjustering vil gi lavere samlet pensjon på så å si alle inntektsnivåer, men at reduksjonen er minst for de som har lavest samlet yrkesinntekt, blant annet på grunn av gunstigere regulering av garantipensjon enn inntektspensjon.
Fordelingsvirkninger i ny alderspensjon
I tillegg til fordelingsanalysene av omleggingen av pensjonssystemet, er det analyser som går mer i dybden på fordelingsegenskapene til den nye alderspensjonen.
Halvorsen og Pedersen (2022)5 analyserer fordelingsegenskapene til ny alderspensjon i et livsløpsperspektiv med utgangspunkt i effektene for den første kohorten som er fullt ut omfattet av ny pensjonsordning – 1963-kullet. Analysen søker å finne svar på om det nye pensjonssystemet er omfordelende også når det tas hensyn til at det er systematiske forskjeller i levealder mellom ulike grupper, og at det også er forskjeller mellom utdannings- og inntektsgrupper i tilbøyeligheten til å jobbe lenger enn tidligere.
Analysen er gjennomført stegvis for å illustrere hvordan henholdsvis ulikheter i levealder, ulikheter i tilpasningen til levealdersjustering og skattereglene påvirker fordelingsvirkningene.
Analysen tar utgangspunkt i forholdet mellom den enkeltes samlede forventede pensjonsytelser og de samlede pensjonsgivende inntektene fram til fylte 62 år.6 Dette forholdet omtales som «relativ uttelling» i pensjonssystemet. Høy relativ uttelling innebærer at de samlede pensjonsutbetalingene utgjør en høy andel av samlet pensjonsgivende inntekt.
Kvinner får i gjennomsnitt, før det tas hensyn til variasjon i dødelighet på grunn av andre forhold enn kjønn, samt ulikheter i atferd og skatt, samlede pensjonsytelser som utgjør 49 prosent av samlede lønnsinntekter. Dette er 14 prosentpoeng mer enn gjennomsnittet for menn, hvilket betyr at pensjonssystemet virker klart omfordelende fra menn til kvinner. Forskjellen i relativ uttelling opprettholdes også når det tas hensyn til variasjonene i dødelighet og ulik atferd. Etter skatt reduseres imidlertid differansen til 12 prosentpoeng.
Analysen viser videre at før det tas hensyn til differensiert dødelighet og atferd, er den relative uttellingen for uføre i gjennomsnitt tre prosentpoeng høyere enn for arbeidsføre. Når det tas hensyn til differensiert dødelighet og differensierte atferdstilpasninger i analysen, får derimot uføre henholdsvis to og fire prosentpoeng lavere relativ uttelling. Uføre betaler imidlertid i gjennomsnitt noe lavere skatt sammenlignet med arbeidsføre, slik at den relative uttellingen for uføre ender på minus to prosentpoeng sammenlignet med arbeidsføre etter at det også er tatt hensyn til skatt. Sammenligningen av uføre og arbeidsføre påvirkes av at det i denne analysen ble lagt til grunn at den midlertidige regelen om delvis skjerming av uføres alderspensjon mot levealdersjustering, som gjaldt til og med 1953-kullet, ble videreført og gjaldt også for uføre i 1963-kullet. Uføre ville kommet dårligere ut av analysen dersom den hadde blitt gjennomført uten at det ble antatt slik delvis skjerming.
Personer med høy utdanning er beregnet å få en relativ uttelling som i gjennomsnitt er to prosentpoeng høyere enn den gjennomsnittlige relative uttellingen for personer med lav utdanning. En del av forklaringen på dette oppgis å være at menn dominerer i gruppen med lav utdanning og at menn systematisk får lavere uttelling enn kvinner på grunn av at de har lavere forventet levealder. Forskjellen på to prosentpoeng til fordel for personer med høy utdanning, gjelder før det tas hensyn til differensiert dødelighet og ulik atferd. Etter at det tas hensyn til differensiert dødelighet og atferdstilpasninger, øker den relative forskjellen mellom høyt og lavt utdannede til elleve prosentpoeng i favør av høyt utdannede. Progressiv beskatning fører imidlertid til at differansen reduseres til fire prosentpoeng. Halvorsen og Pedersen mener at resultatene tyder på at det nye pensjonssystemet har fordelingsvirkninger som, i et livsløpsperspektiv, er til ugunst for personer med lav utdanning.
Halvorsen og Pedersen viser også hvordan samlet utbetalt alderspensjon som andel av samlede lønnsinntekter, relativ uttelling, varierer med inntektsnivå. Oppsummert kan resultatene tyde på at forskjeller i levealder og atferd mellom ulike grupper bidrar til å redusere effekten av de omfordelende elementene i pensjonssystemet kraftig. De progressive skattereglene fører imidlertid til at systemet samlet sett er omfordelende.
Halvorsen og Pedersen peker på enkelte forhold som kan ha påvirket beregningsresultatene. For det første tar ikke analysene hensyn til den omfordelingseffekten som knytter seg til at trygdemottakere tjener opp alderspensjon. Dette bidrar til at analysene undervurderer de samlede omfordelingsvirkningene. Det trekker i motsatt retning at levealdersforskjellene mellom ulike grupper kan være undervurdert, eventuelt at levealdersforskjellene kan øke for senere årskull. Videre er det lagt til grunn relativt beskjedne atferdsendringer i analysene. Det må antas at disse vil bli sterkere for senere årskull enn 1963-kullet.
Til tross for at sosiale forskjeller i levealder og atferd bidrar til at omfordelingen reduseres, konkluderer Halvorsen og Pedersen med at analysene for 1963-kullet viser at det nye pensjonssystemet i folketrygden er progressivt og bidrar til utjevning av ulikhet i samlet livsløpsinntekt. Sosiale forskjeller i levealder og atferd reduserer graden av omfordeling, men disse effektene er ikke sterke nok til å reversere hovedkonklusjonen om at pensjonssystemet er omfordelende.
Fordeling mellom kvinner og menn i ny alderspensjon
Halvorsen og Pedersen (2019)7 ser nærmere på hvordan ulike elementer i den nye alderspensjonen i folketrygden påvirker fordelingen av pensjonsinntekt mellom kvinner og menn.
Halvorsen og Pedersen har gjennomført en stegvis analyse der det tas utgangspunkt i fordelingen av en hypotetisk alderspensjon uten noen omfordelende elementer og hvor det deretter innføres ett og ett omfordelende element. Den hypotetiske pensjonen er den alderspensjonen 1963-kullet ville fått dersom pensjonene var helt proporsjonale med livsinntekten til den enkelte. Det er også benyttet kjønnsavhengige levealdersforutsetninger for å beregne de hypotetiske pensjonene, det vil si at kvinner får fordelt opptjent pensjonsbeholdning over flere utbetalingsår enn menn.
Tabell 3.1 viser gjennomsnittlig alderspensjonsinntekt – definert som samlet pensjonsinntekt delt på forventet antall år som alderspensjonist – for henholdsvis menn og kvinner med den hypotetiske pensjonen, og hvordan gjennomsnittene endres etter som det legges på ett og ett omfordelende element.
Tabell 3.1 Dekomponering av omfordelende elementer. Gjennomsnittlig alderspensjon for kvinner og menn i 1963-kohorten
Årlig gjennomsnitt, 1 000 kroner | Kjønnsgap | ||
|---|---|---|---|
Menn | Kvinner | Prosent | |
Hypotetisk pensjon | 268 | 154 | 43 |
Kjønnsnøytralt delingstall | 243 | 168 | 31 |
Tak på opptjening | 207 | 159 | 23 |
Omsorgsopptjening | 209 | 175 | 16 |
Etterlattefordeler1 | 210 | 181 | 14 |
Udifferensiert garantipensjon | 215 | 192 | 11 |
Høyere garantipensjon for enslige | 216 | 194 | 10 |
Inntektsskatt | 189 | 175 | 7 |
1 I gammel alderspensjon i folketrygden kunne etterlatte ektefeller eller samboere «arve» en del av avdødes alderspensjon og dermed få høyere egen alderspensjon. Da Halvorsen og Pedersen gjennomførte analysen var det ikke avklart hvorvidt en slik ordning skulle videreføres i ny alderspensjon. Stortinget har senere vedtatt at etterlatte ikke skal arve alderspensjon fra avdøde.
Kilde: Halvorsen og Pedersen (2019).
Tabellen viser at gjennomsnittlig alderspensjonsinntekt er 43 prosent høyere for menn enn for kvinner med den hypotetiske pensjonen. Denne forskjellen omtales som et «kjønnsgap». Ved å stegvis innføre de ulike omfordelende elementene analyseres det hvordan kjønnsgapet reduseres.
Den trinnvise tilnærmingen og rekkefølgen hvert enkelt element introduseres på i analysen påvirker i noen grad hvor stor omfordelende effekt det enkelte elementet er beregnet å ha. Forfatterne viser også resultatene av en alternativ tilnærming der for eksempel betydningen av omsorgsopptjeningen evalueres partielt – det vil si at man fjerner denne komponenten, men lar de øvrige kompentene i systemet kompensere for dette. Mens den trinnvise analysen viser at omsorgsopptjeningen reduserer kjønnsgapet med sju prosentpoeng før garantipensjonen og skattesystemet kommer inn i bildet, framgår det av den partielle analysen at det å fjerne omsorgsopptjeningen bare vil øke kjønnsgapet med tre prosentpoeng fordi garantipensjonen og skattesystemet automatisk kompenserer for deler av bortfallet av omsorgsopptjeningen.
Halvorsen og Pedersen peker på at noen av elementene i pensjonssystemet som bidrar til å redusere kjønnsulikheten i alderspensjonene – omsorgsopptjening og garantipensjon – samtidig bidrar til å gjøre det mindre attraktivt for kvinner å øke sitt arbeidstilbud. Disse elementene kan derfor bidra til å opprettholde dagens situasjon i arbeidsmarkedet, der kvinners arbeidstilbud gjennomgående er lavere enn menns arbeidstilbud.
Halvorsen og Pedersen konkluderer med at de omfordelende elementene i ny alderspensjon i stor grad bidrar til å omfordele pensjonsinntekt fra menn til kvinner.
1 Christensen, Arne Magnus, Dennis Fredriksen, Ole Christian Lien og Nils Martin Stølen (2012). Pension Reform in Norway: Combining NDC and Distributional Goals. I Holzmann, Robert, Edward Palmer, and David Robalino: Nonfinancial Defined Contribution Pension Schemes in a Changing Pension World. The World Bank.
2 Fredriksen, Dennis og Nils Martin Stølen (2014). Gender Aspects of the Norwegian Pension System. I Dekkers, Gijs, M. Keegan og C. O`Donoghue (2014). New Pathways in Microsimulation. Routledge.
3 Dahl, Espen Halland (2009). Hvem har tjent på besteårsregelen? Arbeid og velferd, 2/2009. Oslo: Arbeids- og velferdsdirektoratet.
4 Nicolajsen, Stian og Nils Martin Stølen (2016). Fordelingsvirkninger av pensjonsreformen. Søkelys på arbeidslivet, Nr. 1-2/2016. Oslo: Universitetsforlaget.
5 Halvorsen, Elin og Axel West Pedersen (2022). Bidrar folketrygdens pensjonssystem til inntektsutjevning i et livsløpsperspektiv? Søkelys på arbeidslivet, vol. 39, 1. Oslo: Universitetsforlaget.
6 MOSART skiller ikke lønn og næringsinntekt fra sykepenger, dagpenger og andre trygdeytelser som inngår i den pensjonsgivende inntekten. Også uføretrygd er lagt til den pensjonsgivende inntekten.
7 Halvorsen, Elin og Axel West Pedersen (2019). Closing the gender gap in pensions: A microsimulation analysis of the Norwegian NDC pension system. Journal of European Social Policy 2019, vol. 29 (1), pp 130–143.
3.6.2 Fordelingsegenskaper i det samlede pensjonssystemet
De aller fleste tjener over livsløpet, i tillegg til i folketrygden, opp rett til pensjon fra en eller flere ulike tjenestepensjonsordninger. Videre er det mange som kvalifiserer til AFP, enten fra privat eller offentlig sektor, og en del sparer også til pensjon gjennom individuelle, skattefavoriserte pensjonsordninger. Hva den enkelte samlet vil få utbetalt i alderspensjon avhenger derfor både av nivået på alderspensjonen fra folketrygden, men også av om vedkommende får rett til AFP og kvaliteten på den eller de tjenestepensjonsordningene vedkommende har vært medlem av gjennom yrkeskarrieren. Boks 3.2 oppsummerer noen studier som ser på fordelingsvirkninger av det samlede pensjonssystemet.
Boks 3.2 Analyser av fordelingsvirkninger av det samlede pensjonssystemet
Fredriksen m.fl. (2022)1 har analysert fordelingseffekter av folketrygd, AFP og offentlig tjenestepensjon. Analysen tar utgangspunkt i detaljert informasjon på personnivå om opptjenings- og inntektshistorikk fram til 2018 for 1963-kullet. I analysen er offentlig AFP lagt om fra en tidligpensjonsordning fra 62 til 67 år, til en livsvarig ytelse som kommer i tillegg til folketrygden.
Figur 3.1 viser de samlede beregnede fordelingsvirkningene av omleggingen av folketrygdens alderspensjon, omleggingen av AFP-ordningene i privat og offentlig sektor og omleggingen av offentlig tjenestepensjon. Kurvene merket «Ingen reform» viser forholdet mellom samlede beregnede pensjonsytelser over livsløpet og samlede arbeidsinntekter med regelverket som gjaldt før pensjonsreformen, dvs. før 2011. Kurvene merket «Full reform» viser det tilsvarende forholdet med gjeldende regler for folketrygd, AFP og offentlig tjenestepensjon.
Figur 3.1 Samlede pensjonsytelser over livsløpet i forhold til samlet arbeidsinntekt for personer i 1963-kohorten etter inntektsdesil og kjønn
Kilde: Fredriksen m.fl. (2022).
Det framgår av figur 3.1 at pensjonsreformen har ført til at samlede pensjonsytelser som andel av arbeidsinntekt har blitt lavere for alle inntektsdesiler for både kvinner og menn. Reformen har med andre ord hatt en innstrammende effekt. Siden den negative helningen på kurvene er om lag uendret før og etter pensjonsreformen, er de samlede ytelsene som inngår i analysen omfordelende både før og etter reformen.
For folketrygdens alderspensjon isolert sett, viser analysen at den samlede ulikheten i folketrygdens alderspensjon, målt som alderspensjon over livsløpet i forhold til samlet arbeidsinntekt, ble redusert som følge av pensjonsreformen.
Offentlig tjenestepensjon var klart regressiv før pensjonsreformen, og bildet er det samme etter reformen. Ordningene gir høyere tjenestepensjon for inntekter over 7,1 G enn for lavere inntekter. Analysen viser at reformen har påvirket fordelingen mellom de ansatte i offentlig sektor i liten grad.
Omleggingen av AFP-ordningen har ført til at personer med lav inntekt som fratrer tidlig kommer dårligere ut enn i den gamle ordningen. Siden AFP-ytelsene over livsløpet er relativt små sammenlignet med samlede arbeidsinntekter, påvirker ikke omleggingen av AFP den samlede fordelingen like mye som omleggingen av folketrygden.
Pensjonsreformen har som nevnt hatt en innstrammende effekt, og ifølge Fredriksen m.fl. har offentlig tjenestepensjon blitt strammet inn mer enn folketrygden. Reformen av offentlig tjenestepensjon innebærer derfor at det gjennomsnittlige nivået på offentlig tjenestepensjon er brakt noe ned, selv om det er grupper i privat sektor som har et langt lavere kompensasjonsnivå sammenlignet med offentlig sektor.
Actecan (2019)2 viser at det er i næringer hvor ansatte har høy utdanning, høyere lønnsnivå og hvor andelen innvandrere er lav, at nivået på innskuddsordningen er best. Grødem (2021)3 viser til at ikke alle ansatte i privat sektor er omfattet av den private AFP-ordningen, og at det i hovedsak er store bedrifter med tariffavtale som har AFP, mens små bedrifter uten tariffavtale ikke har AFP og at det i mindre bedrifter oftere vil være grupper med lav lønn og usikre arbeidsforhold.
1 Fredriksen, Dennis, Elin Halvorsen og Nils Martin Stølen (2022). Sosial bærekraft i systemet for alderspensjon. Søkelys på arbeidslivet, Nr. 1/2022. Oslo: Universitetsforlaget.
2 Actecan (2019). Innskuddspensjon i ulike næringer. Hvordan kvaliteten på innskuddspensjonsordningene varierer mellom ulike næringer. Rapport 02/2019.
3 Grødem, Anne Skevik (2021). Vinneren tar alt? Fordelingsvirkninger av det nye norske pensjonssystemet. Søkelys på arbeidslivet, Nr. 2/2021. Oslo: Universitetsforlaget.
Mye tyder på at tjenestepensjonsordningene motvirker omfordelingseffektene i folketrygden ved at de gruppene som har relativt høy inntekt og som står lenge i arbeid, også har gode tjenestepensjonsordninger. Det er også åpnet for høyere innskuddssatser for inntekt over 7,1 G for å gi mulighet til å kompensere for at folketrygden ikke gir opptjening over 7,1 G. Det samlede pensjonssystemet er, som følge av dette, langt mindre omfordelende enn folketrygdens alderspensjon er alene. Pensjonsutvalget mente det er behov for mer kunnskap om hvordan tjenestepensjonsordninger og offentlig og privat AFP påvirker fordelingen i det samlede pensjonssystemet, og har oppfordret regjeringen til å foreta den nødvendige kunnskapsinnhentingen.
Regjeringen viser til at det er bred politisk enighet om de fordelingspolitiske målene i pensjonssystemet. Det er viktig at pensjonssystemet har omfordelende elementer som bidrar til å kompensere for sosiale ulikheter i forventet levealder og for ulike muligheter til å stå lenge i jobb. Regjeringen vil følge opp utvalgets anbefaling ved å ta initiativ til at det igangsettes et arbeid med å få økt kunnskap om samlet pensjon for ulike grupper. Regjeringen vil involvere partene i arbeidslivet i dette arbeidet og vil diskutere hvordan arbeidet bør organiseres med partene.
3.7 Legitimitet og tillit
Legitimiteten til det offentlige pensjonssystemet avhenger av at det oppfattes som rettferdig. Befolkningens oppslutning om pensjonssystemet henger nært sammen både med den økonomiske og sosiale bærekraften, men aspekter som enkelhet, klarhet og at regelverket bygger på konsistente prinsipper, kan også ha selvstendig betydning for om pensjonssystemet oppleves som legitimt. Befolkningens vilje til å finansiere pensjonssystemet kan øke om den enkelte opplever å få noe igjen for sine innbetalinger til systemet.
En av ideene bak opptjeningssystemet i ny alderspensjon har nettopp vært å skape en klarere og sterkere sammenheng mellom mottatt lønn og skatteinnbetalinger gjennom livet på den ene siden, og opptjeningen av pensjon på den andre. Samtidig viser forskning at det også generelt er høy oppslutning i befolkningen om elementer i pensjonssystemet som omfordeler til grupper som oppleves som verdig trengende, for eksempel gjennom et minste pensjonsnivå.
At pensjonssystemet samlet sett er rettferdig, forutsetter en rimelig behandling av ulike grupper. Grunnsikringen skal bidra til å forebygge fattigdom. Samtidig må de yrkesaktive som bidrar gjennom skatter og innbetalinger også oppleve at byrden ikke er urimelig. Det innebærer en viss begrensning på omfanget av omfordelingen, at nivået på standardsikringen anses som rimelig og at de yrkesaktive har tillit til at pensjonssystemet også i framtiden vil innfri sine pensjonsløfter.
Pensjonssystemet bør ikke være kilde til urimelig forskjellsbehandling. Sammenlignbare personer, både innen samme aldersgruppe og mellom årskull, bør ikke komme vesentlig ulikt ut, uten at det er en rimelig grunn til det.
Det samlede pensjonssystemet er satt sammen av ulike elementer som har ulike mål, som til dels kan være motstridende. Samspillet mellom de ulike ordningene gjør pensjonssystemet komplekst. Regelverksendringer får ofte full effekt etter flere tiår. Helheten i systemet skal balansere vanskelige avveininger og dilemmaer. Også internt i hver del av pensjonssystemet vil det kunne være ulike hensyn som må avveies mot hverandre. Mens noen forskjeller er svakt begrunnede, kan andre være velbegrunnede ut fra et helhetlig perspektiv.
Det er viktig at folk har tillit til at pensjonssystemet innfrir sine pensjonsløfter. For at pensjonsløfter og forpliktelser skal kunne innfris, må finansieringen være langsiktig og realistisk. Økonomisk bærekraft er dermed en forutsetning for tillit og oppslutning om systemet.
Det er også viktig for tilliten til og oppslutningen om pensjonssystemet, at systemet er forståelig. Folketrygdens alderspensjon vektlegger både valgfrihet, arbeidsinsentiver, standardsikring og gode minstenivåer. Pensjonssystemet kan, i likhet med for eksempel skattesystemet, oppfattes som uoversiktlig for den enkelte. I tillegg vil endringer i pensjonssystemet i mange tilfeller måtte fases inn over mange år for å sikre forutsigbarhet og for at endringene ikke skal medføre en urimelig reduksjon av det som ses på som opptjente rettigheter. Reformer vil dermed ofte øke kompleksiteten ved at det er parallelle regelverk for ulike årskull.
Det er viktig at den enkelte forstår grunnprinsippene i ordningene og at konsekvensene av egne valg for pensjonens størrelse er forståelig. De som er omfattet av systemet må få tilgang på helhetlig og oversiktlig informasjon om egen pensjon og om hvordan deres egne valg påvirker pensjonen. Se avsnitt 4.5 i kapittelet om insentiver til arbeid om betydningen av god informasjon.
Pensjonssystemet hviler på befolkningens oppslutning og tillit til systemet. Pensjonssystemet er komplekst, og eventuelle endringer bør kun foretas på bakgrunn av en helhetlig gjennomgang. For å sikre forutsigbarhet i pensjonssystemet er det samtidig nødvendig med bred politisk oppslutning.
3.8 Bred politisk oppslutning
Pensjonssystemet bør ha bred politisk oppslutning over tid. Det gir stabilitet og forutsigbarhet på tvers av politiske skifter og er viktig for tilliten til systemet. Fortsatt tverrpolitisk oppslutning om helheten i pensjonssystemet er viktig for å bidra til stabilitet og forebygge hyppige justeringer av enkeltelementer uten blikk for konsekvensene for helheten i systemet. Pensjonsutvalget skriver i rapporten: «Utvalget mener det kan være hensiktsmessig med jevnlige brede evalueringer av pensjonsreformen og det nye pensjonssystemet, for eksempel hvert tiende år. Videre bør endringer i pensjonsreglene så langt som mulig gjøres på bakgrunn av slike brede evalueringer.»
Regjeringen er enig i at endringer i pensjonsreglene så langt som mulig bør gjøres på bakgrunn av jevnlige, brede evalueringer. Fortsatt tverrpolitisk oppslutning om helheten i pensjonssystemet er avgjørende for både den økonomiske og sosiale bærekraften og for tilliten til pensjonssystemet. Regjeringen er enig med Pensjonsutvalget i at det kan være hensiktsmessig med jevnlige evalueringer hvert tiende år.