4 Insentiver til arbeid og utviklingen i yrkesaktiviteten etter pensjonsreformen

4.1 Innledning og sammendrag

Et sentralt mål med pensjonsreformen er å gjøre pensjonssystemet mer bærekraftig på lang sikt. For å oppnå dette, er det lagt stor vekt på at reformen skal gi sterkere økonomisk belønning for å jobbe mer, både gjennom yrkeskarrieren og ved lengre yrkesliv. Dette kapittelet gir en overordnet beskrivelse av hvordan pensjonsreformen har påvirket insentivene til å arbeide.

Det er særlig tre elementer i pensjonsreformen som har påvirket insentivene til arbeid:

1. Nye opptjeningsregler for alderspensjon med alleårsopptjening.

2. Nye regler for uttak av pensjon som innebærer at en gitt opptjening gir høyere årlig pensjon desto senere den tas ut og at pensjonen ikke avkortes mot arbeidsinntekt.

3. Levealdersjustering som betyr at når levealderen øker, så vil en gitt pensjonsopptjening gi en lavere årlig pensjon ved en gitt alder for uttak av pensjon.

I yrkesaktiv alder er det med ny alderspensjon i folketrygden, en tydeligere og tettere sammenheng mellom arbeidsinntekt og opptjening av pensjonsrettigheter. For de som har tilbakelagt størstedelen av yrkeslivet og begynner å planlegge overgangen til pensjonisttilværelsen, er det særlig lagt vekt på å gi sterkere økonomiske insentiver til å utsette avgangen fra yrkeslivet.

Avsnitt 4.2 gjennomgår de økonomiske insentivene i folketrygdens alderspensjon. Pensjonsreformen omfatter alle de sentrale pensjonsordningene i Norge, og avsnitt 4.3 gjennomgår arbeidsinsentivene i det samlede pensjonssystemet. Avsnitt 4.3 følger også opp anmodningen fra Stortinget om å vurdere tiltak som styrker insentivene til å jobbe lenger for offentlig ansatte i årskullene før 1963. Avsnitt 4.4 beskriver kort utviklingen i yrkesaktiviteten etter pensjonsreformen.

Hvis pensjonssystemet skal virke etter hensikten, slik at den enkelte settes i stand til å ta informerte valg, er det viktig at brukerne får god informasjon om egen pensjonsopptjening og prognoser for pensjon som viser konsekvensene av ulike valg. I avsnitt 4.5 diskuteres betydningen av god informasjon.

I tillegg til økonomiske insentiver og informasjon om økonomiske konsekvenser av valg av uttakstidspunkt, er det mange andre faktorer som kan påvirke beslutningen om å forlate arbeidslivet. Både trivsel i jobben, helsetilstanden og om ektefellen er pensjonist kan ha betydning. Videre vil arbeidsmarkedet for eldre ha betydning. Disse andre faktorene beskrives i avsnitt 4.6.

4.2 Økonomiske insentiver i folketrygdens alderspensjon

4.2.1 Folketrygden før pensjonsreformen

Da folketrygden ble innført i 1967, var aldersgrensen 70 år. Det var ikke mulig å ta ut alderspensjon fra folketrygden før 70 år, og arbeid etter 70 år ga ikke pensjonsopptjening. Insentivene til arbeid i pensjonssystemet lå dermed i hovedsak i at arbeid fram til fylte 70 år ga opptjening av tilleggspensjon og dermed høyere årlig pensjon fra 70 år. Arbeidsinntekt i mer enn 40 år ga normalt ikke høyere alderspensjon. Pensjonen kom til utbetaling ved 70 år, uavhengig av om den enkelte jobbet eller ikke, og de som fortsatte i arbeid fikk ikke avkortet alderspensjonen.

Fra 1967 til 2010 skjedde det mange endringer i reglene for alderspensjon fra folketrygden som påvirket insentivene til arbeid. Da aldersgrensen i folketrygden ble senket fra 70 til 67 år i 1973, ble det innført et «ventetillegg» for de som valgte å ikke ta ut alderspensjonen fra 67 år. Ventetillegget utgjorde 0,75 prosent av løpende pensjon per ventemåned og ga en relativt sterk økning i årlig pensjon for de som ventet med å ta ut pensjonen. Ifølge Ot.prp. nr. 11 (1983–1984) var ventetillegget fastsatt ut fra «forsikringstekniske beregninger» slik at samlet utbetalt alderspensjon i gjennomsnitt skulle bli uavhengig av når pensjonen ble tatt ut.

I et system der den årlige pensjonen ikke øker ved senere uttak, er det naturlig å avkorte pensjonen mot arbeidsinntekt. Hvis ikke vil det alltid lønne seg å ta ut pensjonen så tidlig som mulig. Når utbetalt pensjon avkortes mot inntekt, er det langt mindre økonomisk attraktivt å arbeide lenger enn dersom en kan ta ut pensjonen uten at den avkortes. Avkortingsregler innebærer en implisitt beskatning av pensjonen og påvirker insentivene til å fortsette i jobb.

Samtidig med at aldersgrensen ble senket og ventetillegget innført i 1973, ble det likevel innført avkorting av alderspensjonen for de som tok ut alderspensjon før 70 år og fortsatt var i jobb. Etter lovendringen var det anledning til å ta ut ¼, ½, ¾ eller full pensjon, men slik at pensjonen og framtidig arbeidsinntekt til sammen ikke oversteg 80 prosent av tidligere arbeidsinntekt. Innføringen av ventetillegget økte likevel den økonomiske motivasjonen til å utsette uttaket av alderspensjonen.

Ordningen med ventetillegg ble opphevet fra 1984. Departementets begrunnelse i Ot.prp. nr. 11 (1983–1984) var at ordningen virket sosialt urettferdig ved at mulighetene til å utsette uttak av pensjon var mer avhengig av forholdene i arbeidslivet enn av den enkeltes egne ønsker.

Etter at ventetillegget ble opphevet, var insentivene til å vente med å ta ut alderspensjon og fortsette å arbeide etter 67 år svakere. En kunne tjene opp pensjonsrettigheter fram til fylte 70 år, men flertallet av de som arbeidet etter 67 år hadde allerede full opptjening. I tillegg var uttak av alderspensjon betinget av at en sluttet helt eller delvis i arbeid.

Fra 1. januar 1992 kom det nye regler om kombinasjon av alderspensjon og arbeidsinntekt før fylte 70 år, jf. Ot.prp. nr. 77 (1989–1990). Summen av pensjon og arbeidsinntekt kunne ikke utgjøre mer enn 100 prosent av tidligere arbeidsinntekt, mot tidligere 80 prosent.

Fra 1. januar 1997 ble bestemmelsen om at summen av pensjon og arbeidsinntekt ikke kunne utgjøre mer enn tidligere arbeidsinntekt endret. Som tidligere kunne det utbetales en redusert pensjon i tillegg til arbeidsinntekt, men alderspensjonen ble redusert med 40 prosent av arbeidsinntekter som oversteg grunnbeløpet, mot tidligere 50 prosent. I 2002 ble inntektsgrensen for avkorting økt fra ett til to grunnbeløp. Hernæs og Jia (2013) fant at endringen i 2002 økte arbeidstilbudet, og særlig for de som hadde en arbeidsinntekt rundt 1 G.1

For å legge bedre til rette for at eldre arbeidstakere skulle stå lenger i arbeid, ble inntektsprøvingen av alderspensjonen helt opphevet for 67-åringer fra 2008. De påfølgende to årene ble inntektsprøvingen for 68- og 69-åringer også opphevet.2

I det tidligere pensjonssystemet kunne personer som hadde flere år med arbeidsinntekt få samme alderspensjon fra folketrygden som personer uten yrkestilknytning. Dette skyldes at særtillegget ble avkortet krone for krone mot tilleggspensjonen. Denne effekten har gjerne blitt omtalt som «minstepensjonsfella». Videre kunne besteårsregelen, regelen om at tilleggspensjonen ble beregnet med utgangspunkt i de 20 beste inntektsårene, gi forskjeller i tilleggspensjonen mellom personer med ellers lik livsinntekt. Besteårsregelen var til gunst for personer med stor variasjon i pensjonsgivende inntekt gjennom yrkeslivet.

4.2.2 Folketrygden etter pensjonsreformen

Et sentralt mål ved utformingen av den nye folketrygden var å styrke insentivene til arbeid, både i løpet av yrkeskarrieren og mot slutten av karrieren. Flere elementer i reformen bidrar til dette.

Det er nå en tettere sammenheng mellom arbeidsinntekten i det enkelte år og opptjeningen av pensjonsrettigheter. Alleårsregelen innebærer at arbeid gjennom hele yrkeslivet, fra 13 til 75 år, gir pensjonsopptjening. Sammenlignet med før reformen, gir dette bedre arbeidsinsentiver, selv om sammenhengen mellom tidligere yrkesinntekt og alderspensjon er svakere for de som vil motta garantipensjon som en del av alderspensjonen. Kapittel 10 gir en nærmere beskrivelse av forholdet mellom garantipensjon og inntektspensjon og av hvordan garantipensjonen påvirker den pensjonsmessige uttellingen av arbeid.

Det er særlig alleårsopptjening og nøytrale uttaksregler som stimulerer til lengre yrkeskarrierer. Alleårsopptjening gir høyere pensjonsopptjening, mens de nøytrale uttaksreglene gir økt pensjon ved senere uttak. Videre avkortes ikke pensjon under utbetaling mot samtidig arbeidsinntekt.

På lang sikt vil levealdersjusteringen ha stor betydning for pensjonsnivåene og trolig også for arbeidstilbudet. Levealdersjusteringen innebærer at inntekten som pensjonist blir lavere enn for eldre årskull ved en gitt uttaksalder, dersom levealderen fortsetter å øke. Dette vil trolig påvirke lengden på yrkeskarrierene fordi mange vil velge å kompensere for inntektsnedgangen ved å jobbe lenger.

Med pensjonsreformen ble det gjort svært mange endringer i pensjonssystemet. Det er derfor vanskelig å identifisere hvor stor betydning hvert enkelt element har hatt for økningen i arbeidsinnsatsen. Levealdersjustering og alleårsopptjening vil få gradvis større betydning over tid, og så langt har trolig endringen i reglene for uttak av pensjon, inkludert omleggingen av AFP i privat sektor, hatt størst betydning.

Insentiver til å stå lenger i arbeid

Sysselsettingen blant eldre i Norge har økt siden 2000 og er høy sammenlignet med andre europeiske land. Et viktig bidrag til at sysselsettingen blant eldre arbeidstakere har økt er trolig pensjonsreformen, som siden 2011 har gitt sterkere insentiver til å stå lengre i arbeid.

Det som hittil har hatt størst betydning for insentivene til å jobbe lenger er trolig avviklingen av reglene som innebar at samlet alderspensjon i tiden som pensjonist ble høyere jo tidligere en pensjonerte seg. Innføringen av nøytrale uttaksregler fra 62 til 75 år skulle bidra til at arbeidstakerne i større grad enn før ble stilt overfor de reelle samfunnsøkonomiske kostnadene knyttet til egen pensjoneringsbeslutning. Individer har ulike preferanser, og innføring av fleksibel uttaksalder i pensjonssystemet har gitt en velferdsgevinst til de som før pensjonsreformen ikke hadde mulighet til tidlig uttak. Det samme gjelder alle som også uten pensjonsreformen ville tatt ut pensjonen sent. Personer med privat AFP, som ville gått av tidlig med den tidligere AFP-ordningen, får nå en lavere samlet pensjon dersom de går av tidlig; den relative prisen på fritid har økt markant sammenlignet med systemet før 2011.

Etter omleggingen til ny AFP i privat sektor i 2011, ble det påvist sterke effekter på arbeidstilbudet for ansatte i privat sektor med AFP. Blant annet har Hernæs m.fl. (2016)3 vist at omleggingen av AFP-ordningen hadde effekt ved at personer i alderen 63–64 år i gjennomsnitt økte arbeidstilbudet med 7–8 timer per uke.

Selv om pensjonsreglene er nøytralt utformet og gir gode insentiver til å stå i arbeid, avhenger valg av uttaksalder også av den samlede kompensasjonsgraden i systemet ved ulike uttaksaldre. Hvis det samlede pensjonsnivået oppfattes som tilstrekkelig, kan en del velge å ta ut pensjon selv om kompensasjonsgraden vil øke ytterligere ved senere uttak av pensjon.

Skattereglene for pensjonsinntekt innebærer imidlertid at uttaket ikke er nøytralt etter skatt. Selv om det er flere faktorer, også forhold som ikke handler om økonomi, som har betydning for beslutningen om tidspunkt for uttak, så bidrar skattefradraget for pensjonsinntekt isolert sett til at det kan lønne seg å ta ut pensjon tidlig. Skattefradraget, som ble innført i 2011 som erstatning for den tidligere skattebegrensningsregelen, gir null skatt for lave pensjonsinntekter, men avkortes mot høyere pensjonsinntekter. Størrelsen på skattefradraget er uavhengig av arbeidsinntekt og annen inntekt som kommer i tillegg. For de som av ulike grunner vil gå av tidlig, kan skattefradraget for pensjonsinntekt gi et ekstra insentiv til å gjøre nettopp det.

En studie av Lien (2021)4 ser på økonomisk lønnsomhet ved uttak av alderspensjon når flere forhold, som både skattevirkninger, rentenivå og levealder, tas i betraktning. Hovedkonklusjonen er at for de fleste vil det lønne seg å vente med å ta ut pensjonen. For en gjennomsnittlig mann som tar ut pensjon fra 67 år, vil samlet pensjon som pensjonist være tre prosent høyere etter skatt enn ved uttak fra 62 år, mens for kvinner er den tilsvarende forskjellen rundt fire prosent. Det som særlig gir utslag, er at levealderen som ligger inne i beregningen av alderspensjonen beregnes ut fra historiske tall for levealder som er lavere enn den framskrevne forventede levealderen. Å vente med pensjonsuttak lønner seg da ofte, og særlig for kvinner som har høyere forventet levealder enn menn. Om også ny AFP i privat sektor medregnes, vil gevinsten av utsatt uttak bli enda større siden livsvarig AFP gir høyere samlet pensjon. Det skyldes hovedsakelig at livsvarig AFP gir høyere samlet pensjon, som gjør at skattefradraget for pensjonsinntekt blir lavere.

Pensjonsutvalget viser til tall fra Arbeids- og velferdsdirektoratet hvor det går fram at det har vært en høyere dødelighet blant de som startet uttaket av alderspensjon ved 62 år i 2011 (1949-kullet) sammenliknet med de som ikke gjorde det. Effekten gjelder begge kjønn, men er størst blant menn. Dette tyder på at det er en seleksjon ved at personer med lav forventet levealder oftere velger tidliguttak av pensjon enn personer med høy forventet levealder.5

Mange tar ut alderspensjonen før de slutter i arbeid. For å sikre at beslutningen om uttak av alderspensjon er basert på innsikt i de økonomiske konsekvensene, er det viktig at den enkelte har tilgang på god informasjon om egne pensjonsrettigheter og konsekvensene av ulike valg. Betydningen av god informasjon er omtalt i avsnitt 4.5.

Det er foreløpig vanskelig å vurdere hvor stor effekt levealdersjusteringen har hatt på pensjoneringsmønsteret. Hovedårsaken er at pensjonsreformen er en stor systemomlegging med mange endringer, og det er derfor vanskelig å vurdere den isolerte effekten av hvert av enkeltelementene. I motsetning til de fleksible uttaksreglene som gjelder alle fra og med 1943-kullet, virker levealdersjusteringen gradvis sterkere over tid. Effekten vil etter hvert bli så sterk at det er grunn til å forvente at levealdersjusteringen vil bli det viktigste enkelttiltaket for å nå målet om lengre yrkeskarrierer på lang sikt.

En studie av Fredriksen m.fl. (2019)6 anslo at tilbudte årsverk i 2020 ville bli nærmere 80 000, eller 3,4 prosent, høyere enn om 2011-reformen ikke hadde funnet sted. Levealdersjusteringen framover vil forsterke effektene på sysselsettingen. I 2060 er effekten av full reform, som også inkluderer de nye ordningene i offentlig sektor, beregnet til 240 000 årsverk, eller 9,4 prosent.

4.3 Økonomiske insentiver i det samlede pensjonssystemet

4.3.1 AFP og tjenestepensjon i privat sektor

Privat AFP

Ny avtalefestet pensjon (AFP) i privat sektor ble avtalt mellom LO og NHO i lønnsoppgjøret 2008 og innført fra 2011. Ordningen ble lagt om fra en tidligpensjonsordning til en ordning som gir et livsvarig tillegg til alderspensjonen fra folketrygden og den har nøytrale uttaksregler som i folketrygden. Omleggingen av AFP i privat sektor til en påslagsordning hadde avgjørende betydning for at arbeidsinsentivene ved omleggingen til fleksibelt uttak i folketrygden skulle virke etter intensjonen.

Ny AFP beregnes på grunnlag av pensjonsgivende inntekt i folketrygden fram til fylte 62 år, og som i folketrygden er det en øvre grense på 7,1 G på årlig inntekt som gir opptjening. De som tar ut AFP før 67 år får en høyere AFP fram til 67 år, såkalt tonivåuttak. Reglene er utformet slik at samlet utbetaling av AFP over perioden som pensjonist ikke skal påvirkes av uttakstidspunkt. Høyere AFP før 67 år motsvares av en lavere utbetaling fra 67 år, og utbetalingsreglene er dermed nøytrale. Årlig AFP øker ikke ved uttak etter 70 år.

AFP i privat sektor skiller seg fra en ordinær tjenestepensjonsordning der en gradvis tjener opp rettigheter gjennom et ansettelsesforhold. Siden AFP beregnes på grunnlag av pensjonsgivende inntekt i folketrygden, og ikke inntekt fra arbeid i en AFP-bedrift, er arbeidsinsentivene i ordningen knyttet til pensjonsgivende inntekt i folketrygden og ikke pensjonsgrunnlaget i AFP-bedriften. Videre er det individuelle vilkår, både ved fylte 62 år og på uttakstidspunktet. Særlig viktig er vilkårene om at en i sju av de siste ni årene før fylte 62 år må ha vært i arbeid i en AFP-bedrift og at en må være ansatt og reell arbeidstaker de siste tre årene før uttak.

Siden ulike grupper, avhengig av om de jobber i offentlig eller privat sektor og om de har ny AFP eller ikke, har blitt berørt av nye pensjonsregler på ulike måter, kan en ved å sammenligne utviklingen i yrkesaktivitet mellom disse gruppene få en indikasjon på om pensjonsreformen har påvirket yrkesaktiviteten blant eldre.

Blant annet har Hernæs m.fl. (2016)7 vist at omleggingen av AFP-ordningen hadde signifikante effekter på arbeidstilbudet i privat sektor. Analysen viser at sysselsettingen ved 64 år økte med 20 prosentpoeng og at arbeidsinntekten ved 63–64 år økte med om lag en tredjedel. Effektene er tilnærmet uavhengig av kjønn, utdanning, inntekt og av om den enkelte oppfyller vilkåret for uttak fra 62 år. Mesteparten av effekten kommer gjennom at flere har fortsatt lenger i arbeid med om lag samme inntekt som tidligere, og dermed i liten grad at gradvis nedtrapping fra arbeidslivet har blitt mer vanlig.

Også Hernæs (2017)8 finner effekt av pensjonsreformen blant arbeidstakerne i private AFP-bedrifter. I analysen ses det på ulike grupper av arbeidstakere i privat sektor:

• Privat sektor med AFP og tilstrekkelig opptjening. Etter reformen kommer denne gruppen bedre ut økonomisk av å fortsette i arbeid.

• Privat sektor med AFP uten tilstrekkelig opptjening. Denne gruppen får mye høyere avkastning av fortsatt arbeid etter reformen, men vil som følge av å ikke ha tilstrekkelig opptjening, ikke kunne ta ut alderspensjon fra 62 år og mister muligheten til å ta ut AFP fra 62 år.

• Privat sektor uten AFP med tilstrekkelig opptjening for tidliguttak. Siden disse ikke hadde mulighet for AFP verken før eller etter reformen, var insentivene for arbeid uendret, men med ny mulighet for uttak av alderspensjon fra 62 år.

Hovedfunnet fra analysen er at de som ikke lenger fikk pensjonen avkortet mot arbeidsinntekt, arbeidet mye mer. De finner også tegn på at det ble noe lavere andel med uføretrygd blant de som fikk adgang til ny alderspensjon, og noe høyere andel med uføretrygd blant de som mistet adgangen til pensjon fra 62 år. Dette var personer som tidligere kunne motta privat AFP, men som ikke hadde tilstrekkelig opptjening til å ta ut alderspensjon fra 62 år.

Privat tjenestepensjon

Ifølge tall fra Finans Norge var det ved utgangen av 2022 nesten to millioner medlemskap i private tjenestepensjonsordninger. Pensjonen fra disse ordningene blir ikke redusert mot arbeidsinntekt eller mot folketrygdens alderspensjon. I alle de tre hovedtypene av kollektive tjenestepensjonsordningene i privat sektor, er det nå alleårsopptjening til 75 år.

Innskuddsordningene er den klart dominerende tjenestepensjonsordningen blant de yrkesaktive i privat sektor. Pensjonen kan tas ut fra 62 år, og må utbetales over minst ti år og minst til fylte 77 år. Siden pensjonen omregnes hvert år basert på gjenstående pensjonskapital og utbetalingsperiode, er ikke levealdersjustering en aktuell problemstilling.

Ytelsesordningene var enerådende i markedet for privat tjenestepensjon fram til 2001. Etter pensjonsreformen kan ytelsespensjon tas ut fra 62 år, og årlig pensjon øker ved utsatt uttak. Omregningen til en årlig pensjon skal ta utgangspunkt i forventet gjenstående levetid i pensjonsleverandørens forsikringstekniske beregningsgrunnlag på uttakstidspunktet. Ytelsesordningene er dermed tilpasset den fleksible alderspensjonen i folketrygden.

Hybridordningene ble innført i 2016 og kombinerer elementer fra både ytelses- og innskudds-ordningene. Hybridpensjonen kan tas ut fra 62 år og øker ved senere uttak tilsvarende som i ytelsesordningene.

Samlet gir de private tjenestepensjonsordningene økonomiske insentiver til å jobbe etter 62 år og er dermed tilpasset den reformerte alderspensjonen fra folketrygden.

4.3.2 AFP og tjenestepensjonsordninger i offentlig sektor

Selv om det i forhandlingene mellom arbeidstakerne og arbeidsgiverne i 2009 ikke ble enighet om å tilpasse AFP og offentlig tjenestepensjon fullt ut til det nye pensjonssystemet, ble også AFP og tjenestepensjon i offentlig sektor påvirket av pensjonsreformen i 2011. Den gamle AFP-ordningen ble videreført som en tidligpensjonsordning, og det ble ikke åpnet opp for fleksibelt uttak av AFP utover det reduksjonen i stillingsbrøk tilsa.

Samlet ble det små endringer i arbeidsinsentivene i offentlig sektor i alderen 62–66 år i 2011, og klart svakere bedring av insentiver enn i privat sektor. Hernæs (2017) finner likevel en økning i andelen sysselsatte etter 62 år blant offentlig ansatte med tilstrekkelig opptjening i tjenestepensjonsordningen, selv om økningen er klart mindre enn i gruppen med AFP i privat sektor. En mulig forklaring kan være at reformen ga mulighet til å fortsette i arbeid med samtidig uttak av alderspensjon i folketrygden.

Det ble imidlertid innført levealdersjustering av offentlig tjenestepensjon, og tilsvarende regler for årlig regulering av AFP og offentlig tjenestepensjon som i folketrygden. Offentlig tjenestepensjon kunne fortsatt først tas ut fra 67 år under forutsetning av at en sluttet å arbeide eller reduserte stillingsandelen. Det ble mulig å kompensere for effekten av levealdersjusteringen ved å utsette uttaket etter 67 år, men kun fram til forholdstallet er 1,000, dvs. fram til bruttopensjonen er lik det den ville ha vært uten levealdersjustering.

Samordningsreglene måtte tilpasses at alderspensjon fra folketrygden kunne tas ut fleksibelt. Dette ble gjennomført ved at tjenestepensjonen ble samordnet med alderspensjonen fra folketrygden som om folketrygden ble tatt ut samtidig med tjenestepensjonen, altså uavhengig av når folketrygden faktisk ble tatt ut. Dette sikret at den offentlige tjenestepensjonsordningen ikke kompenserte for tidlig uttak av alderspensjonen fra folketrygden. Levealdersjusteringen av samordningsfradraget blir bestemt av når tjenestepensjonen tas ut og gjennomføres uten noen begrensing på forholdstallet.

For de som tar ut folketrygden samtidig med tjenestepensjonen, innebærer reglene at samlet pensjon øker ved utsatt uttak inntil forholdstallet er 1,000. Ved senere uttak er effekten på samlet årlig pensjon liten, og folketrygden vil utgjøre en stadig større andel av pensjonen, mens tjenestepensjonen gradvis vil bli en lavere del.9

Reglene fra 2011 var en innstramming for de som fortsatte i arbeid etter 67 år, siden disse fra 2008 og fram til 2011 hadde kunnet ta ut folketrygden fra 67 år uten at det fikk konsekvenser for nivået på tjenestepensjonen. For å opprettholde nivået på samlet årlig pensjon måtte de som tok ut pensjon fra 2011 vente med å ta ut alderspensjonen fra folketrygden til de tok ut tjenestepensjonen for at ikke nivået på samlet årlig pensjon skulle reduseres. Insentivene til å jobbe både før og etter 67 år var derfor svake etter 2011 for ansatte i offentlig sektor.

3. mars 2018 ble det inngått en avtale mellom Arbeids- og sosialdepartementet og LO, Unio, YS, Akademikerne, KS og Spekter om en ny pensjonsløsning for ansatte i offentlig sektor. Avtalen ble fulgt opp med lovforslag i Prop. 87 L (2018–2019), og ved Stortingets behandling av proposisjonen ble det vedtatt en ny pensjonsløsning for personer født fra og med 1963. Bruttoordningen erstattes dermed av en påslagsordning som beregnes uavhengig av folketrygden. Videre skal dagens AFP erstattes av en ny AFP etter mønster av privat AFP.

Den nye tjenestepensjonsordningen i offentlig sektor er tilpasset pensjonsreformen og vil gi gode insentiver til fortsatt arbeid etter 62 år. Den nye ordningen omfatter personer født i 1963 eller senere som får opptjening i den nye alderspensjonsordningen med alleårsopptjening fra 2020. Fleksibelt uttak av offentlig tjenestepensjon fra 62 år får derfor først virkning fra 2025 når 1963-kullet fyller 62 år.

Personer født før 1963 beholder de gamle ordningene, dvs. bruttordningen for tjenestepensjon og AFP som en tidligpensjonsordning. For disse ligger den økonomiske belønningen ved å fortsette i arbeid mellom 62 år og 67 år primært i at arbeidet gir lønn, som er høyere enn pensjonen ville vært.

Som en følge av pensjonsavtalen fra mars 2018, ble det gjort visse endringer i reglene for levealdersjustering av bruttopensjon som skal samordnes med gammel folketrygd. Endringene innebærer at bruttopensjonen kan bli høyere enn 66 prosent. Insentivene er imidlertid fortsatt svakere enn i privat sektor, og svakest for de eldste årskullene.

Etter at Stortinget vedtok nye regler for samordning og levealdersjustering av offentlig tjenestepensjon, har det en rekke ganger blitt fremmet forslag om å justere reglene. En hovedinnvending har vært at tjenestepensjon etter samordning reduseres for de som utsetter uttak av tjenestepensjon til etter at de har kompensert for effekten av levealdersjusteringen. Temaet, som ofte blir kalt «samordningsfellen», er behandlet av Stortinget flere ganger, blant annet i Innst. 187 L (2018–2019), jf. Representantforslag 46 L (2018–2019), i Innst. 71 L (2020–2021), jf. Representantforslag 141 L (2019–2020), og i Innst. 175 L (2022–2023), jf. Representantforslag 53 L (2022–2023).

Ved behandlingen av Representantforslag 141 L (2019–2020) fattet Stortinget følgende anmodningsvedtak:

Vedtak 238

«Stortinget ber regjeringen utrede lovendringer for å redusere kravet til innbetaling av premie fra medlemmer i SPK, kommunale pensjonskasser og andre offentlige brutto tjenestepensjonsordninger fra det tidspunktet den enkelte har kompensert for levealdersjusteringen.»

Vedtak 239

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med vurderinger av hvordan en ytterligere kan styrke arbeidslinjen for offentlig ansatte født i årene 1944–1962.»

Ved behandlingen av Representantforslag 53 L (2022–2023), hadde et flertall i komiteen, bestående av representantene fra Arbeiderpartiet og Høyre, følgende merknad, jf. Innst. 175 L (2022–2023):

«Uten å ta stilling til de konkrete forslagene nå mener dette flertallet det er naturlig å behandle eventuelle endringer av pensjonssystemet i en helhetlig gjennomgang og ikke i det gjeldende representantforslaget. Dette flertallet ber derfor om at regjeringen kommer tilbake med omtale av problemstillingene og forslag til tiltak som styrker incentivene til å jobbe lenger for årskullene før 1963 i sin varslede stortingsmelding som oppfølging av NOU 2022: 7 Et forbedret pensjonssystem.»

Regjeringen ser at insentivene til å jobbe etter 67 år har vært dårlige for årskullene 1943–1953 ved at det har vært en begrenset tid etter 67 år hvor utsatt uttak gir økt årlig samlet pensjon. Regjeringen mener imidlertid at dette følger av at partene i lønnsoppgjøret i 2009 valgte å videreføre bruttoordningen og AFP som tidligpensjon. Litt upresist kan man si at partene valgte å videreføre et system hvor konsekvensene for samlet pensjon ved å gå av tidlig er små, og at dette går på bekostning av å premiere de som står lenge i jobb.

Aldersgrensen i offentlig sektor er 70 år og det er svært få som står i ordinær jobb i offentlig sektor etter 70 år. I 2024 vil alle født i årskullene 1943–1953 være over 70 år. Av de som jobber i offentlig sektor etter 70 år, jobber mange på pensjonistvilkår. De som jobber på pensjonistvilkår, er ikke medlemmer av offentlig tjenestepensjonsordning og arbeid på pensjonistvilkår påvirker derfor ikke beregningen av tjenestepensjonen.

Et overveiende flertall av de som er født før 1954 har allerede gått av med pensjon. Å endre regelverket for denne gruppen, vil følgelig ha en svært beskjeden effekt på insentivene til å stå i jobb. En eventuell regelverksendring for denne gruppen vil primært gi endret pensjon for de som allerede har gått av med pensjon, og mange av dem vil også ha vært pensjonister i lang tid. Regjeringens vurdering er derfor at regelverket ikke bør endres for personer født før 1954. Anmodningen fra Stortinget gjelder tiltak som kan styrke insentivene til utsatt avgang. Regjeringens vurdering er derfor at regelendringer som primært vil gi høyere pensjon til personer som har gått ut av arbeidslivet svarer dårlig på Stortingets anmodning.

For personer som er født i 1954–1962 er regjeringens vurdering at regelverket kan endres for å forsterke arbeidsinsentivene. Mange av disse er fremdeles i jobb og kan velge å stå lenger i jobb dersom uttellingen for dette bedres. Offentlig ansatte født i 1954–1962 er omfattet av den sterkere levealdersjusteringen i ny alderspensjon fra folketrygden. Opptjening av tjenestepensjon skjer imidlertid i sin helhet i en modell der en ikke får opptjening utover 30 år. I tillegg er denne tjenestepensjonen en bruttopensjon, der økt opptjening i folketrygden også gir økt samordningsfradrag, slik at samlet pensjon i hovedsak ikke påvirkes av folketrygdens nye opptjeningsmodell. En kan derfor argumentere for at offentlig ansatte født i 1954–1962 får ulempene med sterkere levealdersjustering, men at tjenestepensjonsordningen motvirker fordelene ved en opptjeningsmodell der det er enklere å kompensere for levealdersjusteringen.

Fra og med 1963-kullet vil det bli langt gunstigere både å stå i jobb til ordinær aldersgrense, og utover den. For de som står lenge i jobb, til 70 år eller lenger, blir det svært store forskjeller i pensjonsnivåene mellom 1962- og 1963-kullet.

En regelendring som svarer på Stortingets anmodning, som vil styrke arbeidsinsentivene til årskullene som gradvis blir berørt av den sterkere levealdersjusteringen, er å fjerne den særskilte nedre grensen på delingstallet ved beregning av den delen av brutto alderspensjon som levealdersjusteres med delingstall, og som samordnes med ny alderspensjon fra folketrygden. Dette vil innføre full fleksibilitet etter 67 år, der tjenestepensjonen blir høyere jo senere den tas ut, uten begrensning før fylte 75 år, for den delen av tjenestepensjonen som er knyttet til ny alderspensjon fra folketrygden. Med en slik løsning vil fleksibiliteten fases gradvis inn fra og med 1954-kullet, og vil gjelde 90 prosent av pensjonen for 1962-kullet, slik at man får en gradvis overgang til de nye reglene som gjelder fullt fra og med 1963-kullet.

Regjeringen legger stor vekt på at mange i 1954–1962-kullene fortsatt står i jobb og kan forlenge sin arbeidsinnsats i offentlig sektor dersom den pensjonsmessige uttellingen blir bedre, også i høy alder. Regjeringens vurdering er derfor at det bør gis økt uttellingen for den delen av tjenestepensjonen som samordnes med ny alderspensjon fra folketrygden og som levealdersjusteres med delingstall. Regjeringen legger derfor, parallelt med denne stortingsmeldingen, fram en lovproposisjon som foreslår å fjerne den særskilte nedre grensen på delingstallet for den delen av bruttopensjonen som levealdersjusteres med delingstall.

Anmodningen fra Stortinget er også å vurdere kravet til innbetaling av premie fra det tidspunkt den enkelte har kompensert for levealdersjusteringen, jf. vedtak 238. Regjeringen viser til at innbetalt medlemspremie til offentlig tjenestepensjonsordning dekker langt mer enn det som bidrar til høyere alderspensjon, blant annet uføredekning og etterlattedekning. Det er videre i dag ingen differensiering av medlemspremien etter i hvilken grad inntekten bidrar til økt tjenestepensjon. Tjenestepensjonen gir et mye høyere bidrag i årlig opptjening for høye inntekter enn for lave inntekter. Det er også mange som har full opptjening i bruttoordningen lenge før fylte 67 år. De som har full opptjening, har ingen pensjonsmessig uttelling av å utsette uttak av pensjon etter fylte 62 år. Endelig vil de som ikke har full opptjening likevel ha pensjonsmessig uttelling også etter at de har kompensert for levealdersjusteringen. Å knytte kravet til premiebetaling til hvorvidt det er kompensert for levealdersjusteringen eller ikke, vil altså være svært lite målrettet dersom formålet er at det ikke skal betales medlemspremie for tjenestetid som ikke bidrar til økt alderspensjon. Regjeringens vurdering er derfor at regelverket for innbetaling av premie ikke endres.

4.4 Utvikling i yrkesaktivitet og avgangsalder

I årene som kommer vil det være årskull på mellom 60 000 og 70 000 personer som nærmer seg, eller er i alder for, uttak av alderspensjon. Disse skal vurdere om de fortsatt skal arbeide, eventuelt i kombinasjon med uttak av pensjon. Mens uttaksalder måler alderen ved uttak av AFP eller alderspensjon (uavhengig av om en fortsetter i arbeid), måler avgangsalderen når en trer ut av arbeidslivet. Det er noen aldre som peker seg ut der 62, 65, 67 og 70 år er de vanligste aldrene der folk slutter å jobbe. Ved 62 år er første mulighet for å ta ut folketrygd, og de som fyller vilkårene for AFP kan i tillegg ta ut AFP fra privat sektor eller offentlig sektor. Mange yrkesgrupper tar også ut særalderspensjon fra 62 år. 67 år er i dag den vanligste avgangsalderen. De ulike aldersgrensene har trolig en symboleffekt, ved at mange velger å tre ut av arbeidslivet ved en valgt alder uten at valget om å gå av kan knyttes direkte til regler som inntreffer ved disse aldrene. Som vist i figur 4.1 under, har den mest vanlige avgangsalderen forskjøvet seg fra 62 år (før pensjonsreformen) til 67 år (etter pensjonsreformen).

Forstørr bilde

Avgang omfatter også de som har overgang til uføretrygd eller andre helserelaterte trygdeytelser.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Figur 4.2 viser median avgangsalder blant arbeidsføre i årskullene 1940–1955 fordelt på sektor og AFP-tilhørighet. Med arbeidsføre menes personer som var yrkesaktive ved 61 år og som verken mottok uføretrygd eller arbeidsavklaringspenger i alderen 61–66 år. Figuren er også vist i kapittel 9, både avgrenset til de som arbeidet minst 20 timer per uke og til de som arbeidet en time eller mer per uke ved 61 år.

Forstørr bilde

¹ Var yrkesaktiv med arbeid på minst 20 timer per uke ved 61 år, mottok verken arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd i alderen 61–67 år og var i live til minst 67 år.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet.

For alle årskull har avgangsalderen i virksomheter med tilgang til AFP vært lavere enn i virksomheter uten AFP. Før pensjonsreformen var tidligste mulige avgangsalder i private virksomheter uten AFP 67 år. For denne gruppen lå faktisk avgangsalder for arbeidsføre rundt 67 år for årskullene som gikk av før fleksibelt uttak ble innført i 2011. At inntektsprøvingen av alderspensjon ble opphevet for 67-åringer fra 2008, er trolig årsaken til økningen i avgangsalder fra 1940- til 1941-årskullet. På tross av at pensjonsreformen gav personer uten AFP mulighet til å ta ut pensjonen tidligere, har median avgangsalder i private virksomheter uten AFP holdt seg stabilt rundt 67 år.

I private virksomheter med AFP var median avgangsalder 65,4 år for 1955-kullet. Den var også 65,4 år for ansatte i offentlig sektor. Både i offentlige og private virksomheter med AFP har median avgangsalder økt, både før og etter 2011, til og med 1949-årskullet. I private virksomheter med AFP har median avgangsalder nærmet seg avgangsalderen i offentlig sektor etter at ny privat AFP er faset inn. Fra 1950- til 1953-kullet falt median avgangsalder fra private virksomheter med AFP, mens den økte noe for 1954-kullet og 1955-kullet. Nedgangen kan skyldes overgangen til a-ordningen i 2015 da en god del personer som var registrert som arbeidstakere i Aa-registeret, antakelig feilaktig registrert, forsvant fra registeret ved årsskiftet. I offentlig sektor har median avgangsalder fra 1949- til 1955-kullet holdt seg nokså stabil. Overgangen til a-ordningen gjelder alle sektorer, og det er derfor usikkert i hvor stor grad dataomleggingen påvirker resultatene.

For å få et bredere bilde av yrkesaktiviteten i hele befolkningen, ikke bare blant arbeidsføre som går direkte fra arbeid og over på alderspensjon eller AFP, har Arbeids- og velferdsdirektoratet utarbeidet en indikator for forventet yrkesaktivitet etter 50 år. Indikatoren viser forventet antall årsverk etter fylte 50 år som et gjennomsnitt for hele befolkningen, ikke bare for dem som var i arbeid, se figur 4.3.

De siste 20 årene har det vært en klar vekst i yrkesaktiviteten blant eldre, både fordi andelen uføre har gått ned, utdanningsnivået er høyere og fordi flere kvinner har fulle yrkeskarrierer. Etter pensjonsreformen har også fleksible uttaksregler medvirket til økt yrkesaktivitet. I perioden før pensjonsreformen, fra 2001 til 2010, økte forventet yrkesaktivitet med 1,3 år. Fra 2011 til 2022 økte antall forventede yrkesaktive år etter 50 år med ytterligere 1,0 år. I 2022 kunne en 50-åring dermed forvente å ha om lag tolv gjenstående årsverk i arbeidslivet.

Figur 4.3 viser at forventet yrkesaktivitet etter 50 år er høyere for menn enn for kvinner. En vesentlig årsak til det er at figuren viser antall årsverk, og flere kvinner enn menn arbeider deltid. Samtidig er det en høyere andel kvinner enn menn som blir uføre etter 50 år. I tillegg er det en større andel kvinner enn menn i offentlig sektor og som tar ut AFP fra 62 år. Økningen i forventet gjenstående yrkesaktivitet har imidlertid vært sterkere for kvinner enn menn, og kjønnsforskjellen har dermed blitt noe redusert over tid. Det skyldes at de årskullene med kvinner som nå passerer 50 år, har vært mer yrkesaktive gjennom hele sitt voksenliv enn eldre årskull.

Forstørr bilde

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Innføring av nøytrale uttaksregler trekker i retning av at det er mer lønnsomt å arbeide, og levealdersjustering av alderspensjonen reduserer inntekten som pensjonist og stimulerer til lengre yrkeskarrierer. De senere årene har avgangsalderen også blitt høyere, og det er bred enighet om at pensjonsreformen har påvirket atferden ved at avgangsalderen er forskjøvet oppover. Det tyder på at insentivene i pensjonsreformen har blitt forstått. Sammenlignet med de andre nordiske landene, skiller Norge seg imidlertid ut med særlig lav økning i gjennomsnittlig avgangsalder i tiden som har gått etter innføring av pensjonsreformen. Flere forhold må virke sammen for at avgangsalderen skal øke. Flere faktorer som trivsel i jobben, arbeidsmarkedet for personer som nærmer seg, eller er i alder for, tidligpensjonering vil sammen med bedre informasjon kunne ha betydning for valg av avgangstidspunkt.

4.5 Betydning av god informasjon

4.5.1 Innledning

Pensjonsreformen har gitt flere valgmuligheter, både ved at flere enn før kan velge å ta ut alderspensjon før 67 år, gradert uttak og kombinasjon av arbeid og uttak av alderspensjon. Dette legger et større ansvar for årlig pensjon på den enkelte. Med det følger også et myndighetsansvar for å tilrettelegge for god og tilgjengelig informasjon. Et viktig spørsmål er hvordan myndighetene, herunder Arbeids- og velferdsetaten, framover skal få innbyggerne til å nyttiggjøre seg digital informasjon, og veilede de som ikke har digital kompetanse eller kan nås digitalt.

De aller fleste tjener opp pensjonsrettigheter i flere ulike pensjonsordninger. Alle har rett til alderspensjon i folketrygden og de aller fleste tjener i tillegg opp rett til pensjon fra en eller flere ulike tjenestepensjonsordninger. Videre er det mange som kvalifiserer til AFP, enten fra privat eller offentlig sektor, og en del sparer også til pensjon gjennom individuelle, skattefavoriserte pensjonsordninger.

Det kan oppleves krevende for den enkelte bare å ha oversikt over hvilke pensjonsordninger de har rett til pensjon fra og hva de ulike ordningene gir i pensjon. Dette skyldes både at pensjonen utbetales av ulike instanser, men også at de ulike pensjonsordningene ofte har ulike opptjeningsregler og/eller uttaksregler. Blant annet blir ytelsene fra ordningen presentert ulikt, enten som en beholdningsstørrelse hvor pensjonen avhenger av uttakstidspunkt eller som en ytelse ved en gitt avgangsalder.

Forskning viser at informasjon om pensjonsordninger må tilpasses ulike grupper etter blant annet alder, familiesituasjon og kunnskapsnivå. Pensjonsreformen har som nevnt gitt den enkelte flere valgmuligheter, noe som i seg selv er et gode. Samtidig viser forskning at når mennesker står overfor ulike og komplekse valg, tar de ikke nødvendigvis gode beslutninger. I slike situasjoner vil folk ofte ønske hjelp og veiledning til å ta valg basert på egne preferanser og omstendigheter.10 Menneskelig atferd motiveres mer av kortsiktige enn langsiktige perspektiver, av normer og av hvordan valgene presenteres mv. Mastrobuoni (2011)11 viser at pensjonsatferden ikke påvirkes hvis pensjonsytelsen kun oppgis ved en bestemt pensjonsalder. Giesecke og Yang (2017)12 ser nærmere på om personer ville ha gjort en annen tilpasning om de hadde fått mer informasjon om konsekvensen ved å velge ulike avgangsaldre. Resultatene viser at ønsket pensjoneringstidspunkt utsettes med nesten to år når det gis tydelig informasjon om forventet pensjonsformue ved ulike avgangsaldre.

4.5.2 Informasjon for å ta valg

I forarbeidene til ny alderspensjon, se Ot.prp. nr. 37 (2008–2009), sto det beskrevet hvordan Arbeids- og velferdsetaten ville gi informasjon ut til den enkelte:

«Internettbaserte selvbetjeningsløsninger er godt egnet til å synliggjøre konsekvensene av ulike valg, for eksempel av uttakstidspunkt og av ulike kombinasjoner mellom arbeid og pensjon. […]

I tillegg til selvbetjeningsløsningen, legger Arbeids- og velferdsdirektoratet opp til at den enkelte kan få informasjon om opptjente rettigheter, konsekvensene av levealdersjustering og mulighetene til å kombinere arbeid og pensjon. Arbeids- og velferdsetaten vil ha spesielt fokus på de gruppene som i størst grad blir berørt av det nye regelverket. Departementet vil understreke behovet for å informere også grupper som av ulike grunner ikke kan eller vil bruke selvbetjeningsløsningen. Disse skal kunne henvende seg på et av Arbeids- og velferdsetatens kontorer eller kundesentre, og få den samme informasjon der som de kan få ved å benytte portalen, samt veiledning om de mulighetene som foreligger.»

I Arbeids- og sosialkomiteens innstilling (Innst. O. nr. 67 (2008–2009)) om ny alderspensjon fra folketrygden (Ot.prp. nr. 37 (2008–2009)) står det følgende: «God informasjon og veiledning er en forutsetning for at den enkelte kan forstå de pensjonsmessige konsekvensene av egne valg, fordi fremtidens alderspensjonssystem vil være mer fleksibelt og inneholde flere valgmuligheter enn i dag.».

I årene etter at forslaget om ny alderspensjon ble lagt fram har det skjedd en rask digital utvikling med utvidet bruk av digital veiledning og informasjon på NAV.no. Samtidig skal NAV sikre god tilgjengelighet til brukerne, uavhengig av hvordan man kontakter NAV, slik at informasjon også når ut til de som ikke er digitale.

Informasjon og veiledning fra Arbeids- og velferdsetaten skal være korrekt, ha et klart språk og være tilpasset brukernes forutsetninger og behov i størst mulig grad. Samhandlingen mellom Arbeids- og velferdsdirektoratet, SPK og andre pensjonsleverandører, herunder Fellesordningen for AFP i privat sektor, og deres informasjon og kompetanse er en forutsetning for velinformerte valg ved pensjonering.

4.5.3 Visning av informasjon i portalene

Dersom pensjonsportalene skal virke etter hensikten, er det viktig at brukerne oppfatter portalene som troverdige og at de gir relevant og forståelig informasjon. Dette innebærer blant annet at:

• brukerne må kunne stole på at informasjonen i portalen er korrekt,

• informasjonen må presenteres på en relevant og forståelig måte,

• prognosene må bygge på realistiske forutsetninger, og forutsetningene bør så langt det lar seg gjøre, være like for alle ytelser og mellom portalene.

Pensjonsportalen «Din pensjon» ble utviklet av Arbeids- og velferdsetaten (NAV) mellom 2007 og 2011. I portalen kan brukerne simulere forventet framtidig pensjon med ulike forutsetninger om uttaksalder, uttaksgrad og kombinasjon av pensjonsuttak og fortsatt arbeid for å se hvordan dette påvirker størrelsen på alderspensjonen. Videre gir portalen detaljert informasjon om opptjeningshistorikk i folketrygden. Brukerne kan også søke om alderspensjon fra folketrygden i portalen, samt endre uttaksgrad, stoppe og sette i gang igjen utbetaling av løpende alderspensjon. «Din pensjon» viser relativt detaljert hvordan alderspensjonen fra folketrygden er beregnet.

Statens pensjonskasse (SPK) sin portal viser prognoser for alderspensjon fra folketrygden og offentlig tjenestepensjon/AFP. De arbeider med å tilrettelegge for utveksling av opptjente rettigheter mellom de som leverer offentlig tjenestepensjon slik at prognoser skal kunne leveres samlet for all offentlig tjenestepensjon. I dette arbeidet vil SPK legge til rette for at også andre leverandører av offentlig tjenestepensjon kan bruke samme løsning som SPK.

Pensjonsportalen Norsk Pensjon ble opprettet fra 2009 med det formål å gi enkeltpersoner en samlet oversikt over forventet alderspensjon fra ulike pensjonsordninger. Portalen eies av sju av de største livsforsikringsforetakene i Norge og av Pensjonskasseforeningen.13 Portalen finansieres av de rundt 60 ulike pensjonsleverandørene som leverer informasjon til portalen.

For å kunne gi en samlet oversikt over pensjonsrettigheter og illustrere konsekvensene av ulike valg, må informasjon fra mange ulike kilder sammenstilles. De to pensjonsportalene «Din pensjon» – etablert av NAV – og Norsk Pensjon har siden 2009 hatt en samarbeidsavtale om innsamling og utveksling av pensjonsinformasjon. Avtalen innebærer at NAV har ansvar for å beregne prognoser for alderspensjon fra folketrygden og for offentlig og privat AFP, mens Norsk Pensjon har ansvar for å gi prognoser for private tjenestepensjoner og individuelle pensjonsordninger. De senere årene har Norsk Pensjon utlevert pensjonsinformasjon til sine eiere og til pensjonsleverandører som de har inngått avtale med. Det er i denne løsningen det gjøres flest prognoser. I 2021 var tallet for slike prognoser 25,4 millioner oppslag gjennom Norsk Pensjon.

Tabell 4.1 gir en oversikt av informasjon om alderspensjon i portalene til NAV, SPK og Norsk Pensjon.

Generelt gir NAVs portal god informasjon om hvordan folketrygden beregnes. Integrasjonen mot Norsk Pensjon gjør at privat tjenestepensjon også kommer opp i NAVs portal. NAV har per i dag ikke oversikt over eventuell tilslutning til AFP-bedrift eller om vedkommende fyller vilkårene, men NAV beregner prognoser for AFP fra privat sektor når den enkelte krysser av for om man er tilsluttet en AFP-ordning i privat sektor. Informasjon om offentlig tjenestepensjon, også for årskull født fra 1963, vil komme på plass da det arbeides med en integrasjonsløsning med SPK.

Norsk Pensjon er den eneste portalen som viser prognoser for alderspensjon både fra folketrygden og fra tjenestepensjonsordninger/AFP i privat og offentlig sektor, samt opptjent individuell pensjonssparing. Per i dag får ikke brukerne informasjon om samlet offentlig tjenestepensjon i portalen. Det som vises, er hvilken offentlig tjenestepensjonsordning en har vært eller er medlem i, med lenke til pensjonsleverandøren hvor en finner nærmere informasjon om opptjeningstid og prognoser for offentlig tjenestepensjon. For de som har medlemskap i to eller flere offentlige pensjonsordninger, må pensjonsopptjeningen ses i sammenheng, og her er ikke portalene ferdig utviklet. Den enkelte krysser selv av for rett til AFP fra privat sektor. For en offentlig ansatt som feilaktig krysser av på dette valget, vil samlet pensjon da inkludere AFP både fra offentlig og privat sektor. Selv om Norsk Pensjon gir en oversikt over samlet pensjon, er det potensial for å forbedre kvaliteten på informasjonen som presenteres.

Samarbeidsavtalen mellom NAV og Norsk Pensjon innebærer at de to portalene viser mer eller mindre identiske prognoser på forventet pensjon. Portalene har imidlertid enkelte særtrekk, spesielt knyttet til hvor mange detaljer brukeren får tilgang til om rettighetene i de ulike pensjonsordningene. Overordnet gir Din pensjon mer detaljert informasjon om folketrygden, mens Norsk Pensjon gir flere detaljer om tjenestepensjoner og individuelle ordninger. Det at det gis informasjon om pensjon fra flere aktører med ansvar for ulike deler av pensjonssystemet innebærer at det kan være vanskelig for den enkelte å få fullstendig informasjon om sine pensjonsrettigheter. Det er derfor rom for forbedringer og i så måte kan det være nyttig å se på hvilken strategi og samarbeidsformer andre land har valgt. Se boks 4.1 for en kort beskrivelse av informasjon i Sverige.

4.5.4 Pensjonsutvalgets vurderinger

I Pensjonsutvalgets mandat står det at utvalget skal konsentrere sin utredning om folketrygdens alderspensjon og eventuelle grenseflater mot andre ordninger, og utvalget ble bedt om å se særskilt på informasjon og kommunikasjon:

«Det vil ta lang tid før ny alderspensjon er fullt innfaset, og pensjonssystemet kan for mange fremstå som komplisert. Utvalget skal redegjøre for hvordan regelendringene som følger av pensjonsreformen har blitt kommunisert ut til og gjort tilgjengelig for den enkelte.»

I sitt arbeid vurderte utvalget om ansvaret for innsamling og sammenstilling av informasjon, i stedet for dagens delte løsning, burde vært lagt til NAV, og at leverandørene i den forbindelse fikk rapporteringsplikt til NAV. En slik løsning kunne gjort det enklere å standardisere prognoser. Utvalget anbefalte ikke en slik løsning, men i rapportens kapittel 7 Insentiver i det samlede pensjonssystemet har utvalget følgende to forslag:

«Utvalget mener at dagens pensjonsportaler gir god informasjon, men at prognoseberegningene fortsatt kan videreutvikles og forbedres. Blant annet bør det bli mulig å få et mer helhetlig bilde av samlet pensjon ved ulike uttakstidspunkt når pensjon fra private- og offentlige tjenestepensjonsordninger inkluderes. Utvalget mener det bør utarbeides en helhetlig strategi for informasjon på pensjonsområdet.»

«Utvalget mener at det bør vurderes om NAV mer aktivt skal gå ut og spre informasjon om pensjonsreformen. Eventuelt kan dette gjøres i samarbeid med Norsk Pensjon og leverandører av privat og offentlig tjenestepensjon. I tillegg til at informasjonen må være fullstendig og lett forståelig, må det også være et mål å øke interessen for slik informasjon slik at den når flere. […] Det kan i denne sammenhengen også vurderes om innrapportering av all pensjonsopptjening til Altinn kan være et element i en slik plan. Når all informasjon om opptjeningstid kan vises og hentes ut samlet, så vil det også være enklere å ta med seg informasjonen videre til NAV eller andre brukeren ønsker å søke veiledning hos.»

I tillegg til dette mente Pensjonsutvalget at det kan være hensiktsmessig å gi noe mer veiledning om valg av uttakstidspunkt; blant annet ved at det framgår ved hvilken alder en må stå i arbeid til for å ha kompensert for levealdersjusteringen. Videre at informasjon burde gjøres tilgjengelig på flere språk enn i dag slik at brukere som ikke har norsk som morsmål, eller som har arbeidet i Norge en kort periode for å senere reise tilbake til hjemlandet, lettere kan få informasjon.

4.5.5 Høringsuttalelser

Flere høringsinstanser har uttalt seg om pensjonsportaler og behov for informasjon om pensjon. Disse støtter utvalgets anbefalinger. Det er særlig forslaget om at det bør utarbeides en helhetlig strategi på pensjonsområdet som høringsinstansene har gitt innspill på.

Arbeids- og velferdsdirektoratet viser til at de fleste brukerhenvendelser i dag besvares på telefon, men at dette er ressurskrevende og at bedre digitale løsninger vil kunne redusere behovet for personlig veiledning. Direktoratets egne brukerundersøkelser viser at dagens løsning ikke presenterer den framtidige pensjonen på en tilfredsstillende måte og at det kan gjøre at brukerne ikke forstår sine rettigheter og valgmuligheter fullt ut. De sier seg enige med utvalget i at det er rom for forbedringer av portalene og skriver at utviklingen av løsningen bør skje i samsvar med tilbakemeldinger fra brukerne med formål om bedre innsikt i egne pensjonsrettigheter og konsekvensene av ulike valg. Direktoratet mener det vil være hensiktsmessig å utvikle en IT-løsning som viser hvordan alderspensjonen utvikler seg i verdi etter uttakstidspunktet og som illustrerer hvordan skatteregler påvirker utbetalt pensjon. Direktoratet er enig med Pensjonsutvalget i at det er en svakhet at pensjonskalkulatorer generelt ikke vurderer om en person er tilsluttet en AFP-ordning og dermed kan ha rett til avtalefestet pensjon.

Statens pensjonskasse er positiv til utvalgets forslag og til at det bør utarbeides en helhetlig strategi for informasjon på pensjonsområdet, og mener dette arbeidet bør involvere alle hovedaktørene. De viser til at de ser at medlemmene av pensjonskassen har behov for konkret rådgivning for å ta gode og riktige valg og at det å se forventet pensjon (etter skatt) samlet er en forutsetning for dette.

Unio skriver følgende i sitt høringssvar: «For de fleste er pensjon svært komplisert og det må erkjennes at pensjonsreformen ikke har bidratt til enkelhet. Stadig endring av pensjonsbegreper og systemer gjør det vanskelig for den enkelte å følge med. Behovet for forutsigbarhet henger også sammen med tillit til systemet. Vi er enig i at det har skjedd forbedring av pensjonsinformasjonen som er tilgjengelig for befolkningen i ulike nettportaler, men det er en stor utfordring å etablere portaler som gir en samlet oversikt over «alt». Det treffes pensjonsbeslutninger på basis av den informasjon den enkelte klarer å tilegne seg. Dersom en ikke forstår hvordan alt henger sammen, vil beslutningsgrunnlaget være mangelfullt og det kan tas feil pensjonsvalg. Det er viktig at den enkelte forstår konsekvensene av sine valg. Det offentlige bør ta et tydelig ansvar for en helhetlig strategi for informasjon på pensjonsområdet.»

DenNorske Aktuarforening (DNA) viser til at både Arbeids- og velferdsdirektoratet og Norsk Pensjon har oppgitt til utvalget at dagens løsning med et delt ansvar og utveksling av data for prognoseformål etter deres oppfatning fungerer godt, og at de ikke ser noen åpenbare behov for endringer. DNA mener derimot at det absolutt er rom for forbedringer og at det kan hentes inspirasjon fra Sverige når det gjelder samarbeidsform. Prognosene for den samme pensjonsordningen bør være like på de forskjellige nettstedene, og basert på en enighet om hvordan slike prognoser skal beregnes og med en tydeliggjøring av usikkerheten ved prognosene. DNA viser også til at systemeierne har egne interesser å ta hensyn til, og ikke nødvendigvis en felles målsetting med innholdet i portalene.

Oslo Pensjonsforsikring tar opp at en av hovedutfordringene er pensjonssystemets fragmenterte natur, samt betydningen av økende grad av individuell historikk og egne valg og tilpasninger. Kommunal Landspensjonskasse viser til at videreutvikling av portaler og digitale grensesnitt for utveksling av informasjon mellom flere aktører er et omfattende arbeid, og systemutviklingen må sette nye ytelser og nytt regelverk først. Norsk Pensjon er den eneste høringsinstansen som kommenterer innrapportering av all pensjonsopptjening via Altinn. De viser til at deres infrastruktur kan legge til rette for rapportering av pensjonsopptjening til Altinn.

4.5.6 Regjeringens vurderinger

I årene som kommer vil det være store årskull som nærmer seg, eller er i alder for, uttak av alderspensjon. Disse skal vurdere om de fortsatt skal arbeide, eventuelt i kombinasjon med uttak av pensjon. Dersom forslagene som presenteres i meldingen følges opp av Stortinget, vil kompleksiteten i pensjonsreformen øke. Økt satsing på kommunikasjon og informasjon vil da bli etterspurt. God informasjon og veiledning om hvordan ulike valg vil påvirke framtidig pensjon er også viktig for tilliten til, og oppslutningen om, pensjonssystemet.

Regjeringen vil, etter at meldingen er behandlet av Stortinget, ta initiativ til at det utarbeides en helhetlig strategi for informasjon på pensjonsområdet. Strategien skal se på mulige løsninger for helhetlig informasjon hvor et alternativ vil være å se på et tettere samarbeid mellom Arbeids- og velferdsdirektoratet, de ulike tjenestepensjonsleverandørene og andre relevante aktører. Som en del av arbeidet kan det vurderes om det bør opprettes et overordnet organ med ansvar for informasjon om pensjon, slik det er gjort i Sverige.

4.6 Andre faktorer som har betydning for pensjoneringsbeslutningen

4.6.1 Trivsel i jobben

I tillegg til økonomiske insentiver og informasjon om økonomiske konsekvenser av valg av uttakstidspunkt er det mange andre faktorer som kan påvirke beslutningen om å forlate arbeidslivet. Både trivsel i jobben, tradisjoner og normer, helsetilstanden og om ektefellen er pensjonist kan ha betydning.

Et godt arbeidsmiljø er viktig både for de sysselsattes helse og trivsel og for virksomhetenes produktivitet og resultater. Det er godt dokumentert at arbeidsmiljøet er viktig for sykefravær og uførhet, arbeidsinkludering og tidligpensjonering. I Norsk seniorpolitisk barometer 2022 er et godt arbeidsmiljø den enkeltfaktoren som flest mener er viktig for at de skal fortsette i arbeid etter at de har rett til å ta ut pensjon; hele 73 prosent svarer at det er meget viktig og ytterligere 19 prosent at det er ganske viktig. Sammen med gode arbeidskamerater, svarer respondentene at disse faktorene er viktige for å fortsette i jobb: arbeidet gir økt livskvalitet/er interessant, grad av autonomi på jobben og å føle seg nyttig. Halvparten svarer også at det er meget viktig om nærmeste leder ønsker at du fortsetter.

Gjennomsnittlig ønsket avgangsalder er nå 65 år etter å ha økt fra 62 år fra undersøkelsen startet opp i 2003. Samtidig har andelen yrkesaktive som gleder seg til egen pensjonisttilværelse økt fra 36 til 42 prosent fra 2020 til 2022, noe som er bekymringsfullt med tanke på at det er et politisk mål at seniorer i årene som kommer står lenger i arbeid.

Forebyggende arbeidsmiljøarbeid er et viktig virkemiddel i arbeidet med å styrke arbeidslinjen i Norge. Gjennom samarbeidet om IA-avtalen er det satt i gang tiltak som skal bidra til å forebygge og redusere sykefravær og frafall og legge til rette for inkludering og forlengede yrkeskarrierer. Dette arbeidet må innrettes og tilpasses de særskilte utfordringene som finnes på den enkelte arbeidsplass.

Utviklingen i frafall som følge av tidligpensjonering har som andel av ansatte mellom 62–66 år vært fallende siden 2016, med unntak av 2020. Andelen lå i 2022 på 11,9 prosent, som er en nedgang på 3,8 prosent siden 2018.

4.6.2 Helsetilstand

Dårlig helse er en faktor som kan bidra til å redusere muligheten til forlengede yrkeskarrierer. For personer med så dårlig helse at det begrenser muligheten til å jobbe, vil mottak av eksisterende ytelser som sykepenger, arbeidsavklaringspenger og uføretrygd være mulige inntektssikringsordninger.

Det kan også være forhold på arbeidsplassen som bidrar til at folk slites ut. Høy arbeidsbelastning og stress er viktige årsaker. Dette er forhold som ikke nødvendigvis skyldes yrket i seg selv, men kan knyttes til arbeidsmiljøfaktorer på den enkelte arbeidsplass. Det å måtte pensjonere seg på grunn av slitenhet kan oppleves som en belastning for den enkelte knyttet til tap av inntekt, men også muligheten til å benytte fagkunnskap og kompetanse. Det ligger et stort potensial i bedre tilrettelegging og organisering av arbeidet.

Samtidig har det vært en positiv utvikling i helse og arbeidsmiljø. I perioden 2000–2015 økte levealderen for 60-åringer i Norge med 2,2 år, hvor 1,6 år, eller om lag to tredjedeler, var en økning i antall år uten sykdommer eller plager. Dette tyder på at sykdommer og plager inntreffer i høyere alder enn tidligere. Helsegevinsten har ikke bare kommet de aller eldste til gode, men også den delen av befolkningen som er i slutten av yrkesaktiv alder. Det har stor verdi å beholde erfaren arbeidskraft i arbeidsmarkedet, og samtidig vil arbeidsmiljøutvikling også komme yngre ansatte til gode.

4.6.3 Familieforhold og kjønn

Mange av de som står overfor et valg mellom pensjonering og fortsatt yrkesaktivitet, har en ektefelle eller samboer. Valget mellom fortsatt arbeid og pensjonering treffes ikke bare ut fra hensyn til egen økonomi, ønske om mer fritid eller egen helse. For flerperson-husholdninger vil også felles inntekt og felles nytte av samvær ha betydning. Det kan også være forhold som handler om forsørgelse av voksne barn som trekker i retning av å fortsette å arbeide. For andre vil også omsorgsoppgaver for eksempel knyttet til ivaretagelse av yngre eller eldre familiemedlemmer trekke i retning av tidligere tilbaketrekning fra arbeidslivet. Menn går av med pensjon omtrent ett år senere enn kvinner, og gjennomsnittlig alder er vel 66 for menn og drøyt 65 år for kvinner. Forskningen gir støtte til at insentivendringer som er rettet mot individer kan ha større effekt enn de som kan måles bare ved å se på endret atferd hos den som berøres direkte. Det betyr at en del par der den ene ønsker å utsette avgangen fra arbeidslivet som følge av levealdersjusteringen, trolig vil få følge av sin ektefelle.

4.6.4 Arbeidsmarkedet for seniorer

Sysselsettingen blant personer over 60 år har økt betydelig de siste 20 årene og sysselsettingen blant eldre i Norge er høy sammenliknet med andre europeiske land. Som i andre land faller andelen som er jobb i Norge raskt med alderen etter fylte 60 år, og det er få arbeidstakere over 70 år. Mens 75 prosent av 60-åringene var sysselsatt i 2022, var andelen sysselsatte bare 32 prosent for 67-åringer og 19 prosent for 70-åringer. Den gradvis lavere andelen i jobb blant eldre gjenspeiles i at flere mottar uføretrygd eller alderspensjon.

Det at flere eldre arbeidstakere ønsker å stå lenger i jobb, er ikke alene nok til å øke sysselsettingen. Økonomiske insentiver har stor betydning, både for arbeidsgivere og for den enkelte. For arbeidsgivere er det viktig at betingelser og forhold er lagt til rette for at det skal lønne seg å beholde eller ansette eldre arbeidstakere. For de som er i et ansettelsesforhold, avhenger sysselsettingen også av ulike lovbestemmelser som opphør av arbeidsforhold på grunn av alder. De som er selvstendig næringsdrivende, er avhengig av at tjenestene de tilbyr etterspørres. For å øke sysselsettingen blant eldre, må det arbeides for at færre skal slutte i den jobben de har, samtidig som det må bli lettere for seniorer som er ledige å få jobb. Det er samtidig viktig med god mobilitet i arbeidsmarkedet blant eldre, slik at det blir mer vanlig å finne ny jobb. I årene framover vil omstillinger, både i privat og offentlig sektor, gjøre det nødvendig at både arbeidstakere og arbeidsgivere legger til rette for at kompetansen fornyes slik at den samsvarer med samfunnets og næringslivets behov. Kompetansetiltak og rådgivning særlig rettet mot arbeidstakere som har vært noen år i arbeidslivet, kan være et framtidsrettet virkemiddel som kan gjøre seniorer mer attraktive i arbeidsmarkedet.