4 Gruppeinndeling og størrelsesbegrensninger i kystfiskeflåten
Med gruppeinndelingen i kystfiskeflåten siktes det til den såkalte finnmarksmodellen, som benyttes i strukturkvoteordningen for kystfiskeflåten. Denne inngår i den årlige kvotefastsettelsen i lukket gruppe i relevante fiskerier. Finnmarksmodellen går ut på at kvotegrunnlaget deles inn i fire såkalte hjemmelslengdegrupper, henholdsvis gruppene 0–10,9 meter, 11–14,9 meter, 15–20,9 meter og 21 meter og over. Gruppeinndelingen i kystfisket etter makrell avviker fra finnmarksmodellen ved at den nederste grensen er på 13 meter.
Gruppeinndelingen har som formål å bidra til å opprettholde en variert fiskeflåte med både små og store fartøy og sikre at fartøyene innad i en gruppe har mest mulig like konkurransevilkår. Det er ikke adgang til å strukturere på tvers av gruppene.
Den avgjørende parameteren i gruppeinndelingen er det aktuelle driftsgrunnlagets hjemmelslengde. Hjemmelslengden refererer til den faktiske lengden til fartøyet som det aktuelle driftsgrunnlaget var knyttet til på et historisk skjæringstidspunkt, for eksempel da det aktuelle fiskeriet ble lukket.
Gruppeinndelingen av driftsgrunnlag har tidligere ikke vært til hinder for at fartøyeier kunne skifte ut sitt fartøy med et større fartøy, eller splitte et driftsgrunnlag fra et mindre fartøy til et større, uavhengig av nevnte gruppeinndeling. Dette har over tid bidratt til en utvikling mot at en større andel driftsgrunnlag er tildelt fartøy med en større faktisk lengde enn driftsgrunnlagets hjemmelslengde skulle tilsi. Dette har imidlertid gradvis blitt strammet inn igjen gjennom forvaltningspraksis, senest da Nærings- og fiskeridepartementet i juli 2019 foretok en innstramming av den såkalte forholdsmessighetsinstruksen, som legger føringer for utskifting av fartøy og splitting av driftsgrunnlag der mottakende fartøy er større enn avgivende fartøy. Departementets begrunnelse var den gang å legge til rette for den overgangen fra hjemmelslengde til faktisk lengde som den daværende regjeringen noen uker før hadde foreslått i kvotemelding 1.
Innstrammingen i 2019 gikk ut på at driftsgrunnlag ikke lenger skal kunne flyttes til et fartøy med større faktisk lengde enn driftsgrunnlagets gruppetilhørighet tilsier, med mindre driftsgrunnlaget før flyttingen var plassert på et fartøy med slik større faktisk lengde. Dette innebærer en låsing av eksisterende driftsgrunnlag til fartøyets faktiske lengde på de fastsatte skjæringstidspunktene 5. og 12. juli 2019.
Ved utgangen av 2022 var om lag 400 deltakeradganger plassert på fartøy med større faktisk lengde enn deltakeradgangens hjemmelslengde skulle tilsi, hvorav 266 deltakeradganger har en hjemmelslengde i gruppen 0-10,9 meter og er plassert på et fartøy med faktisk lengde mellom 11 og 14,9 meter. Dette relativt høye tallet kan forklares med den mer liberale forvaltningspraksisen som eksisterte før juli 2019.
4.1 Høringsforslag
Det framgår av Hurdalsplattformen at den nye kvotemeldingen blant annet skal sikre at nærmere bestemmelser for overgang fra hjemmelslengde til faktisk lengde for kystflåten avklares. Det er derfor gjennomført en ny høring av om gruppeinndelingen etter finnmarksmodellen i kystfiskeflåten skal videreføres eller ikke, og av mulige endringer i de faktiske størrelsesgrensene for fartøy med driftsgrunnlag i de ulike hjemmelslengdegruppe1.
Spørsmålet om fartøyutforming har også vært hørt i forbindelse med bearbeidingsutvalget. Bearbeidingsutvalget foreslo at regler for utforming av fartøy må sikre en fiskeflåte som er best mulig tilpasset et lavest mulig klimaavtrykk og best mulig ivaretakelse av råstoffet2.
4.2 Vurderinger
4.2.1 Gruppeinndeling av driftsgrunnlag i kystfiskeflåten
Spørsmålet som vurderes i dette kapitlet er hvorvidt gruppeinndelingen i lukket gruppe i kystfiskeflåten (finnmarksmodellen) bør endres eller ikke, det vil si om driftsgrunnlaget fortsatt skal innplasseres i gruppe basert på hjemmelslengde, eller etter andre kriterier.
Formålet med å dele inn driftsgrunnlagene i kystfiskeflåten i egne grupper for regulerings- og strukturformål er å bidra til en differensiert fiskeflåte med både små og store fartøy, at fartøyene innad i en gruppe skal ha mest mulig like konkurransevilkår, og at strukturgevinster skal kunne fordeles til de respektive hjemmelslengdegruppene.
Det har i utgangspunktet ikke vært adgang til å strukturere mellom disse gruppene, men som beskrevet ovenfor har det et stykke på vei vært åpnet for at driftsgrunnlag kan plasseres på større fartøy, selv om denne adgangen senere har blitt strammet inn igjen.
Regjeringen Solberg foreslo å endre gruppeinndeling etter hjemmelslengde til en inndeling i grupper etter største faktisk lengde, og med «vanntette skott» mellom lengdegruppene, jf. særlig kap. 3.4.2 i kvotemelding 1. Forslaget ble vedtatt av Stortinget, men endringene er ikke gjennomført i fiskeriregelverket.
Vedtaket har skapt usikkerhet og mindre forutsigbarhet for næringsaktørene. Dette henger sammen med at denne gruppeinndelingen aldri tidligere har vært endret. Den har videre avgjørende betydning for hvilke kvotegrunnlag som kan struktureres sammen og kan ha betydning for fordeling av strukturgevinst. Valg av gruppeinndeling har derfor også betydning for konkurransesituasjonen til de berørte rederiene.
Nesten alle høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet, ønsker ikke å gå videre med forslaget i den forrige kvotemeldingen om at gruppeinndelingen skal følge fartøyets faktiske lengde i stedet for hjemmelslengde. Høringsinstansene synes å foretrekke å videreføre hjemmelslengde som parameter for gruppeinndelingen av de ulike driftsgrunnlagene, og samtidig vurdere endringer i de faktiske størrelsesbegrensningene som gjelder for fartøyene med driftsgrunnlag i de ulike gruppene.
Regjeringen er enig i høringsinstansenes synspunkt om at gjeldende gruppeinndeling av driftsgrunnlag etter hjemmelslengde bør videreføres, og at en heller bør konsentrere vurderingene om hvilke fysiske størrelsesgrenser som bør gjelde for fartøy avhengig av hvilken gruppetilhørighet tildelt driftsgrunnlag tilhører.
Den forrige regjeringens forslag om endringer i gruppeinndelingen skapte betydelig usikkerhet for aktørene knyttet til framtidig bruk av strukturkvoteordningen, framtidig kvotefastsettelse og potensiell framtidig fordeling av strukturgevinst.
Regjeringen foreslår derfor å videreføre gjeldende ordning med gruppeinndeling etter hjemmelslengde i kystfiskeflåten. Dette vil bidra til forutsigbarhet og opprettholdelse av en variert flåte.
Det vises også til at et flertall bestående av Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti fattet følgende anmodningsvedtak ved behandlingen av den forrige kvotemeldingens forslag om overgang fra hjemmelslengde til faktisk lengde som parameter for gruppeinndelingen, jf. vedtak nr. 555 (2019–2020):
Det gis en overgangsperiode der fartøy med annen faktisk lengde enn hjemmelslengde kan velge å bringe fartøyets faktiske lengde i tråd med hjemmelslengde. Den faktiske utformingen må være gjennomført innen 31. desember 2023. Regjeringen bes komme tilbake til Stortinget på egnet måte med en konkret utforming av et slikt alternativ.
En slik overgangsordning er det imidlertid ikke lenger behov for da regjeringen foreslår å videreføre gjeldende ordning med gruppeinndeling av driftsgrunnlag etter hjemmelslengde.
4.2.2 Alternative størrelsesparametre
Tradisjonelt har regelverket om størrelsesbegrensninger innad i kystfiskeflåten vært relativt fleksibelt, noe som har bidratt til at fartøyeier har hatt ganske stor frihet i fartøyutformingen. Dette har vært en villet politikk som har lagt til rette for at fartøyeier selv skal kunne innrette driften slik vedkommende mener er mest formålstjenlig, blant annet ved å ta hensyn til sikkerhet, arbeidsmiljø, produktkvalitet og håndtering av restråstoff.
Utviklingen mot stadig færre og større fartøy har imidlertid gått på tvers av det politiske målet om å opprettholde en variert fiskeflåte, med både små kystnære og store havgående fartøy. For å bremse utviklingen mot stadig større fartøy i kystfiskeflåten har forvaltningen siden 2016 gjennomført en gradvis innstramming av forvaltningspraksis ved å stille strengere krav til forholdsmessighet mellom driftsgrunnlag (hjemmelslengde) og faktisk lengde.
Fastsettelse av størrelsesbegrensninger for kystfiskeflåten har i det hele tatt vært krevende på grunn av målkonflikter. Dette gjelder både spørsmålet om hvilke størrelsesparametre som skal benyttes (faktisk lengde, lasteromsvolum osv.), og hvordan størrelsesgrensene skal dimensjoneres (hvor mange meter, kubikkmeter osv.). Dette gjenspeiles i at en i dag bruker ulike størrelsesparametre i ulike deler av fiskeriregelverket.
Øvre faktiske størrelsesgrense for fartøy i havfiskeflåtens ulike grupper, og for kystfiskeflåten som helhet er fastsatt i forskrift som maksimalt tillatt lasteromsvolum for fartøyet. Øvre størrelsesgrense målt i lasteromsvolum ble innført for kystfartøygruppen i 2008 og erstattet en øvre faktisk lengdegrense på 28 meter. Lasteromsgrensen var opprinnelig på 300 kubikkmeter og er siden justert til 500 kubikkmeter. Øvre størrelsesgrense for fartøy med driftsgrunnlag i de tre minste hjemmelslengdegruppene i kystfiskeflåten er kun forankret i forvaltningspraksis, og som maksimalt tillatt faktisk lengde ved såkalt utskifting av fartøy eller splitting av deltakeradganger.
Faktisk lengde som størrelsesparameter har hatt den fordel at det er relativt enkelt for forvaltningen å håndtere. Det er enkelt å måle, og derfor vanskelig å omgå. Andre parametre, som lasteromsvolum, kan i praksis være vanskeligere å håndtere, fordi hvilke rom i fartøyet som skal medregnes vil være gjenstand for skjønn. En har i liten grad benyttet sjøfartsmyndighetenes lasteromsdata da disse ikke er tilpasset fiskeriforvaltningens definisjoner av lasteromsvolum for føring av fangst. Departementet mener likevel at forvaltningspraksis knyttet til lasteromsgrenser over tid har stabilisert seg, og at lasterom som parameter har blitt enklere å håndtere.
Den gradvise innstrammingen av forvaltningspraksis knyttet til de faktiske størrelsesgrensene for lengdegruppene i kystfiskeflåten har synliggjort flere problemstillinger som er relevante ved utformingen av et fiskefartøy. Fartøyutformingen er blant annet viktig for å bidra til reduserte klimagassutslipp, økt kvalitet på produktene og for best mulig arbeidsforhold og sikkerhet for mannskapet. Det er derfor ønskelig å gjøre en nærmere vurdering av dagens størrelsesbegrensninger for å undersøke om de ulike hensynene kan ivaretas på en bedre måte enn i dag.
Hensynet til den landbaserte sjømatindustrien er også relevant i denne sammenheng. Det er gjensidig avhengighet mellom kystflåten og landindustrien. Industrien er avhengig av å få tilført ferskt råstoff fra kystflåten, og en konkurransedyktig sjømatindustri gjør det mulig å opprettholde en differensiert flåte og spredt mottaksstruktur. Derfor er fartøyutforming og størrelsesbegrensninger i kystfiskeflåten også av stor betydning for sjømatindustrien. For en fremtidsrettet sjømatindustri vil det være viktig at kystfiskefartøy er utformet på en måte som sikrer best mulig ivaretakelse av råstoffet og lavest mulig utslipp av CO2 per kilo fangst. Mesteparten av klimaavtrykket til villfanget sjømat kommer fra drivstofforbruket i flåten, og det er her utslipp må kuttes for å ha størst effekt for den samlede verdikjeden.
Det vil uansett være viktig at parametrene som det kan være aktuelt å legge til grunn for gruppeinndelingen er objektive og mulige å dokumentere. Både faktisk lengde (største lengde), tonnasje og VCU (vessel capacity unit) er i utgangspunktet objektive kriterier som kan vurderes.
Inndeling etter et fartøys lasteromsvolum vil kunne gi frihet for rederiene til å utforme øvrige deler av fartøyet slik de mener er mest hensiktsmessig for å ivareta økonomi, energieffektivitet og arbeidsforhold ombord.
Flere høringsinstanser viser til at det bør arbeides videre med disse spørsmålene i dialog med næringen for å kunne utvikle et optimalt sett av faktiske størrelsesbegrensninger for fartøy med driftsgrunnlag i de ulike hjemmelslengdegruppene i kystfiskeflåten. Høringsinstanser argumenterer også for at det bør ses nærmere på hvilket nivå eventuelle endrede størrelsesbegrensninger bør ligge på (dimensjonering). Regjeringen mener derfor at det er behov for å vurdere dette nærmere. Å legge til rette for en fartøyutforming som gjør det mulig å redusere klimagassutslippene ved lavere drivstofforbruk eller bruk av alternative energiformer er hensyn som har fått større aktualitet de senere årene.
Regjeringen mener det bør nedsettes en arbeidsgruppe som vurderer hvilke størrelsesparametre som bør benyttes i regelverket (lasteromsvolum, faktisk lengde osv.) og hvordan disse dimensjoneres for å balansere fartøyeiers behov for frihet i fartøyutformingen og regjeringens målsettinger om å opprettholde dagens varierte flåtestruktur, samtidig som en tar hensyn til klima, kvalitet, arbeidsmiljø og sikkerhet. Det vil være naturlig at arbeidsgruppen vurderer en overgangsordning for enkeltfartøy som ikke kan drifte videre med allerede tildelt kvotegrunnlag som følge av framtidig innføring av lasteromsvolum som størrelsesparameter.
Det er viktig at utvikling av rammeverket for fartøyutforming og klimatilpasning gis høy prioritet. For å unngå urimelige utslag overfor enkeltaktører som følge av innstrammingen i 2019 i forvaltningspraksis, anbefaler departementet at det unntaksvis og etter en konkret vurdering i enkeltsaker kan lempes på denne forvaltningspraksisen mens arbeidet i arbeidsgruppen pågår.
4.3 Regjeringens forslag til tiltak
Regjeringen vil:
Videreføre gruppeinndelingen av kvotegrunnlaget i kystfiskeflåten basert på hjemmelslengde.
Nedsette en arbeidsgruppe som skal vurdere lasteromsbegrensninger og hvordan det legges til rette for at fartøy bør utformes for å redusere sitt klimaavtrykk og sikre bedre ivaretakelse av råstoffet.
For å unngå urimelige utslag overfor enkeltaktører som følge av innstrammingen i 2019 i forvaltningspraksis om krav til forholdsmessighet mellom driftsgrunnlag og fartøystørrelse, åpnes det for at det unntaksvis og etter en konkret vurdering i enkeltsaker kan lempes på denne forvaltningspraksisen, mens arbeidet i arbeidsgruppen pågår.
4.4 Konsekvensvurdering
En videreføring av dagens gruppeinndeling i kystfiskeflåten vil gi aktørene bedre forutsigbarhet for framtidig drift og være ressursbesparende for forvaltning og næringen. En eventuell innføring av lasteromsbegrensninger eller andre størrelsesparametre til erstatning for faktisk lengde vil gi fartøyeierne større frihet i fartøyutformingen. Dette kan bidra til bedre ivaretagelse av klimahensyn og hensyn til sikkerhet og arbeidsmiljø dersom fartøyeier ser det formålstjenlig. Klimamålene slår fast at Norge skal redusere utslippet av klimagasser med 50 til 55 prosent innen 2030, og at Norge skal bli et lavutslippssamfunn i 2050. Utslippene skal reduseres med 90 til 95 prosent sammenlignet med utslippsnivået 1990. Dette innebærer at fiskeflåten må gjennomgå en vesentlig grønn omstilling i tiårene som kommer.Utviklingen av alternative og mer klimavennlige drivstoff drives fram i maritim sektor, og bør også komme fiskeflåten til gode.
Samtidig vil innføring av lasteromsvolum kunne medføre større ressursbruk for næring og forvaltning knyttet til søknadsprosesser. Dersom en skal anvende andre parametre enn faktisk lengde, vil det være behov for å sette av ressurser til å utvikle en ny målemetode, og til kontroll av de nye målene.
Det er positivt i et bærekraftperspektiv dersom mer av det som tas ut av havet ender opp som mat. En fartøyutforming som er tilpasset et lavest mulig klimaavtrykk vil også være positivt for klima og miljø. I en markedssituasjon hvor dokumentasjon av bærekraft er viktigere enn i dag vil det være positivt om flåtens klimaavtrykk reduseres. Dersom endrede krav til fartøyutforming bidrar til å heve kvaliteten på råstoffet, vil sjømatindustrien kunne lage flere og mer holdbare produkter og dermed ta mer betalt, noe som vil være viktige forutsetninger for å øke bearbeidingen. I dag har man derimot markedsmekanismer i førstehåndsomsetningen som bidrar til å premiere kvantum over kvalitet. Det er derfor ikke gitt at høyere kvalitet og lavere kvantum vil gi høyest verdiskaping på kort sikt. En fiskeflåte som er best mulig tilpasset et lavest mulig klimaavtrykk og best mulig ivaretakelse av råstoffet vil også kunne være negativt med tanke på å bevare en differensiert og stedbundet flåte. En fartøyutforming som sikrer bedre kvalitet, vil trolig innebære større og mer mobile båter som kan flytte seg over større avstander. Økt kvalitet vil samtidig være positivt for sjømatindustrien og kan bidra til å øke sysselsettingen i industrien på land.