4 Utsikter for 1999 og 2000

4.1 Utgangspunkt

Konjunkturoppgangen norsk økonomi de siste seks årene har vært svært sterk. Arbeidsledigheten er blitt vesentlig redusert. Nedgangen i ledigheten er blitt større og har kommet raskere enn man så for seg da Solidaritetsalternativet ble trukket opp i Sysselsettingskommisjonen i 1992, jf NOU 1992:26. Samtidig har arbeidsstyrken økt kraftig. Yrkesdeltakingen er nå på et nivå som er blant de høyeste i OECD-området. Oppgangen var lenge rimelig balansert, uten at pris- og kostnadsveksten økte vesentlig. Slik sett lyktes en fram til i fjor med det en siktet mot da Solidaritetsalternativet ble trukket opp.

Gjennom 1997 og 1998 ble det imidlertid stadig klarere at oppgangen var blitt så sterk at det på mange områder oppstod kapasitetsproblemer, noe som bl.a. slo ut i at lønnsveksten i fjor ble om lag dobbelt så høy som hos våre handelspartnere, henholdsvis 6¼ prosent i Norge og 3 prosent hos våre handelspartnere.

Mange forhold tilsier en klar avmatning av veksten i norsk økonomi i 1999 og 2000 sammenliknet med de siste seks årene. Viktige faktorer er blant annet lavere oljepris, uroen i det norske valutamarkedet som har gitt høyere rente, utsikter til en markert reduksjon i investeringene både i oljevirksomhet og bedriftene i fastlandsøkonomien og svakere vekst i internasjonal økonomi.

4.2 Prognoser for utviklingen i 1999 og 2000

I det følgende gis en kort oversikt over utsiktene for norsk økonomi og for våre handelspartnere. Framstillingen er basert på rapporten fra Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (våren 1999) og de siste tilgjengelige anslagene fra Statistisk sentralbyrå (februar) og Norges Bank (desember), samt en oppdatering som sekretariatet har gjort av Finansdepartementets anslag fra Nasjonalbudsjettet 1999. Anslagene er oppsummert i tabell 4.1. Figurene 4.1 og 4.2 gir dessuten et bilde av hvorledes gjennomsnittet av anslagene er endret sammenliknet med anslag som ble gitt i fjor vår.

Prognoser for våre handelspartnere

Etter sterk aktivitetsvekst hos handelspartnerne i både 1997 og 1998, er det utsikter til en klar avmatning i år. Omslaget må bl.a. ses i sammenheng med krisen i asiatiske land og virkningene av denne på verdensøkonomien, samtidig som den langvarige konjunkturoppgangen i USA og Storbritannia ventes å bli avløst av lavere vekst i år. Når veksten i en del av de kriserammede landene i Asia og Latin-Amerika etter hvert normaliserer seg, vil utviklingen i internasjonal økonomi kunne snu igjen. For 2000 er det ventet noe sterkere vekst enn i år.

Veksten i bruttonasjonalproduktet (BNP) for gjennomsnittet av EU-landene anslås til 2,8 prosent fra 1997 til 1998, som er noe høyere enn året før. For gjennomsnittet av Norges viktigste handelspartnere ser imidlertid veksten ut til å ha falt fra 2,9 prosent i 1997 til anslagsvis 2,7 prosent i 1998. Prognosene i tabell 4.1 indikerer at BNP-veksten for gjennomsnittet av Norges viktigste handelspartnere vil bli klart lavere i 1999 enn i 1998, for så å ta seg opp igjen i år 2000. I tillegg til svakere vekst i USA og Storbritannia, anslås også en avmatning i den økonomiske veksten i Kontinental-Europa, i første rekke som følge av svakere eksportutvikling. Den økonomiske tilbakegangen i Japan ventes å stanse opp i løpet av 1999, bl.a. som følge av at den innenlandske etterspørselen forventes å ta seg noe opp.

Den sterke aktivitetsveksten de siste par årene har bl.a. gitt seg utslag i kraftig økning i importen hos våre handelspartnere. Etter en vekst på 8,2 prosent i 1997 ser importen hos handelspartnerne ut til å ha økt med anslagsvis 7,1 prosent i 1998. På bakgrunn av en anslått lavere økonomisk vekst ventes Norges handelspartneres import å øke klart mindre i år og neste år enn i 1998, noe som bl.a. kan bidra til lavere vekst i etterspørselen etter norske eksportvarer.

Vekstutsiktene for Norges handelspartnere er beheftet med stor usikkerhet, bl.a. som følge av at det er vanskelig å anslå både omfanget og konsekvensene av tilbakeslaget i Asia og Russland og devalueringen og den finansielle uroen i Brasil.

Arbeidsledigheten for gjennomsnittet av våre viktigste handelspartnere gikk ned fra 8,8 prosent i 1997 til 8,0 prosent i 1998. Det var også nedgang i ledigheten blant EU-landene. Her falt ledigheten fra 11,2 prosent i 1997 til 10,6 prosent i 1998. På grunn av den forventede avmatningen i den økonomiske veksten ventes arbeidsledigheten både i EU-landene og hos våre viktigste handelspartnere å stabilisere seg eller falle svakt i år.

Fra et lavt nivå i 1996 har inflasjonen blant Norges viktigste handelspartnere falt ytterligere de siste par årene, og det ventes lav prisstigning også i de nærmeste årene. For gjennomsnittet av våre viktigste handelspartnere og for EU-landene utgjorde veksten i konsumprisene i fjor hhv. 1,2 og 1,5 prosent. I desember i fjor var tolvmånedersveksten i konsumprisindeksen hos våre handelspartnere samlet så lav som 0,8 prosent, mens det tilsvarende tallet for EU-landene var 1,4 prosent. Prisstigningen ventes å holde seg meget lav også i tiden framover, bl.a. som følge av lave priser på viktige råvarer, billig import fra kriselandene i Asia, Russland og Brasil og avmatning i den økonomiske veksten. Svekkelsen av den amerikanske dollaren mot både tyske mark og japanske yen i annen halvdel av 1998 kan også bidra til å holde prisstigningen nede i Kontinental-Europa og Japan.

I tabell 4.1 anslås lønnsveksten hos våre handelspartnere til 3,3 prosent i 1999 og 3,5 prosent i 2000. Anslagene i tabellen samsvarer med OECDs anslag for lønnsveksten hos gjennomsnittet av våre handelspartnere. For landene i euro-området har OECD anslått lønnsveksten til 2,5 prosent i 1999 og 2,8 prosent i 2000.

Den lave prisstigningen hos våre handelspartnere reflekterer et stykke på vei konjunkturelle forhold. Det ser imidlertid også ut til å ha funnet sted en politikkendring internasjonalt i retning av å legge større vekt på stabile priser. Dette avspeiles bl.a. ved at Den europeiske sentralbanken sikter mot å holde inflasjonen i euro-området mellom 0 og 2 prosent. Basert på en antatt normal produktivitetsvekst på i størrelsesorden 1½-2 prosent, er dette over tid forenlig med en lønnsvekst på i underkant av 3 prosent - eller kanskje opp mot 3½ prosent hvis prisstigningen blir liggende i den øvre delen av området 0-2 prosent.

I figur 4.1 A-D vises hvorledes prognosene for utviklingen hos våre handelspartnere, samt for oljeprisen, er justert sammenliknet med anslagene som ble gitt i fjor vår. Den økonomiske veksten er nedjustert med nesten ½ prosentpoeng for inneværende år og ¼ prosentpoeng for neste år. Når det gjelder lønns- og prisprognosene, er disse markert nedjustert både for 1999 og 2000. Tydeligst reflekteres den svakere utviklingen i internasjonal økonomi i anslagene for oljeprisen, som er vesentlig mer pessimistiske nå enn våren 1998.

Kilde: Kilde: OECD, Sentralbyrå, Norges Bank og Finansdepartementet

Prognoser for norsk økonomi

Utviklingen i internasjonal økonomi bidrar til å dempe veksten i norsk økonomi, både direkte gjennom lavere eksport og indirekte ved at den svake utviklingen særlig i Asia har ført til lave priser på olje og andre råvarer. Norsk økonomi er sårbar for prisfall på olje og råvarer, pga. den store andelen petroleumsproduksjon og produksjon av metaller, treforedlingsprodukter og kjemiske råvarer. For de fleste andre industriland har fallet i oljeprisene og råvareprisene og bidratt til å holde den økonomiske veksten oppe til tross for den svake utviklingen i Asia.

Som det går fram av anslagene i tabell 4.1, ventes en klar avmatning av veksttakten i norsk økonomi i år og neste år sammenliknet med de siste årene. Dette gjelder både anslagene fra Statistisk sentralbyrå, Norges Bank og i sekretariatets oppdatering av Finansdepartementets anslag i Nasjonalbudsjettet 1999. Det videre forløpet anslås imidlertid noe forskjellig. Norges Bank skiller seg ut ved at de legger til grunn at nedgangen vil forsterke seg i 2000, mens det ikke er tilfelle i de to andre framskrivningene. Anslagene i tabell 4.1 innebærer en nedjustering av vekstanslaget for fastlandsøkonomien for inneværende år. Nedjusteringen er i størrelsesorden 1½-2 prosentpoeng fra i fjor vår til sist publiserte anslag, jf figur 4.2A. Det er særlig investeringene i fastlandsøkonomien og petroleumssektoren som vil bidra til å trekke aktiviteten ned fra 1998 til 1999. Den siste investeringstellingen for industrien indikerer et enda mer markert konjunkturforløp enn tidligere tellinger. Investeringene i 1998 nådde en topp, mens fallet fra 1998 til 1999 kan bli så stort som 25 prosent. Boliginvesteringene utviklet seg relativt svakt i hele 1998 og ventes å falle også framover. Husholdningenes vurdering av utsiktene framover ble mindre optimistisk i løpet av høsten, bl.a. som følge av det høyere rentenivået fra sensommeren i fjor. Dette vil trolig bidra til at en større andel av inntektene spares enn tidligere antatt og dermed noe svakere vekst i det private forbruket.

Anslagene i tabell 4.1 viser alle en moderat vekst i norsk økonomi, noe som trekker i retning av bare en beskjeden sysselsettingsvekst framover. En slik utvikling i etterspørselen etter arbeidskraft vil gi en viss økning i arbeidsledigheten gjennom inneværende år og neste år. En må regne med at selv om arbeidsledigheten vil kunne øke noe framover, vil det fortsatt være flaskehalser i deler av arbeidsmarkedet. Innen deler av offentlig sektor er det for eksempel betydelig mangel på arbeidskraft, mens ledigheten lett kan øke særlig innen skipsbyggingsindustrien og oljerelatert virksomhet. Utsiktene for disse bransjene er nærmere omtalt i kapittel 4.3.

Et hovedsiktemål for utvalgets arbeid er å bidra til at utviklingen snus i retning av full sysselsetting. I kapittel 7 beskriver utvalget hovedprinsippene for en slik politikk basert på en videreføring av Solidaritetsalternativet, men en går også inn på hvordan en kan påvirke utviklingen i 1999 i riktig retning.

Det er betydelig usikkerhet knyttet til hvor mye ledigheten vil øke. Dette henger blant annet sammen med at den svakere produksjonsveksten rammer byggebransjen sterkt, hvor innslaget av utenlandsk arbeidskraft har økt under høykonjunkturen. Innenfor byggenæringen vil produksjonen falle markert. Når nedgangen setter inn, kan det tenkes at utenlandsk arbeidskraft først sies opp, slik at nedgangen i mindre grad påvirker observert ledighet. Innføringen av kontantstøtten og utvidelsen av denne i 1999 kan redusere arbeidstilbudet noe. I tillegg benyttes AFP-ordningen av stadig flere og yngre arbeidstakere, og det er en klar tendens at flere nå blir uføretrygdet. Innpassing av en kompetansereform vil kunne bidra til å redusere arbeidsstyrken ytterligere. Disse forholdene gjør anslagene for vekst i arbeidsstyrken og dermed arbeidsledigheten særlig usikre.

Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene har anslått prisstigningen i 1999 til om lag 2½ prosent. Utvalget påpeker at anslaget er usikkert. Blant annet vil en eventuell fortsatt svak kronekurs bidra til høyere konsumprisvekst. Beregningsutvalgets anslag er godt i samsvar med tabell 4.1. Beregningsutvalgets anslag er nærmere omtalt i kapittel 3.

Den høye lønnsveksten og forverringen av utenriksøkonomien, i hovedsak som følge av de lavere oljeprisene, bidro til en markert svekkelse av norske kroner på sensommeren i fjor. Det norske rentenivået økte betydelig og rentedifferansen overfor tyske kortsiktige renter har ligget relativt stabilt på om lag 4-5 prosentpoeng siden slutten av august i fjor.

Anslagene i tabellen overfor er alle basert på at kronekursen skal vende tilbake til utgangsleiet i løpet av relativt kort tid. Dette gjelder også prisprognosen fra Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene. Samtidig har en basert seg på at det norske rentenivået gradvis skal nærme seg europeiske renter.

Gjennomgangen ovenfor av utsiktene for 1999 og 2000 peker i retning av en klart lavere veksttakt i norsk fastlandsøkonomi. I lys av den sterke vekstperioden norsk økonomi har vært gjennom, og det betydelige presset som over tid har bygd seg opp i økonomien, representerer en viss avdemping i veksttakten ikke noen dramatisk utvikling for norsk økonomi framover.

Konjunkturoppgangen gjennom de siste seks årene har vært bredt basert og meget sterk. En betydelig mobilisering i arbeidsmarkedet har vært en forutsetning for at den langvarige og sterke vekstperioden en god stund kunne pågå uten tiltakende lønnspress.

Denne utviklingen kunne ikke vedvare særlig lengre. Veksttempoet gjennom 1997 og første del av 1998 måtte ned fordi en beveget seg nær grensen for produksjonskapasitet. Ved inngangen til 1998 var arbeidskraftreservene kommet under sterkt press i flere deler av arbeidsmarkedet, og fallet i ledigheten var vesentlig sterkere i fjor enn tidligere år i oppgangen. Økende ubalanser i arbeidsmarkedet har bidratt til gradvis tiltakende lønnsvekst. Etter lønnsoppgjørene i 1998 ble bildet av svekket konkurranseevne for fastlandsbedriftene svært tydelig.

Dersom veksten for 1999 og 2000 skulle bli som anslått, kan det karakteriseres som en forholdsvis myk landing for norsk økonomi dersom en samtidig klarer å få lønns- og kostnadsveksten ned på nivå med våre handelspartnere. Den økonomiske politikken og det inntektspolitiske samarbeidet mellom partene i arbeidslivet og myndighetene har full sysselsetting og lavest mulig ledighet som sitt klare mål, men et slik mål er ikke mulig å nå over tid hvis en ikke har kontroll over pris- og kostnadsveksten.

Kilde: Kilde: OECD, Sentralbyrå, Norges Bank og Finansdepartementet

Alternativ utvikling der lønnsveksten holder seg høy

En balansert utvikling i norsk økonomi i årene framover forutsetter at kostnadsveksten ikke avviker vesentlig fra kostnadsveksten hos våre handelspartnere. Dersom den høye lønnsveksten i Norge i 1998 festner seg, kan en få et vesentlig mer markert konjunkturforløp de nærmeste årene enn det bildet som er tegnet ovenfor.

Konsekvensene av et alternativ med høy lønnsvekst i årene framover ble illustrert i kap. 2.2 i Nasjonalbudsjettet 1999. I figur 4.3 er denne beregningen oppdatert. Rent teknisk er beregningene utført på samme måten som i Nasjonalbudsjettet. Som referansealternativ har en brukt sekretariatets oppdatering av anslagene i Nasjonalbudsjettet fra tabell 4.1. Lønnsveksten i Referansealternativet er således på samme nivå som hos handelspartnere fra og med år 2000, dvs. 3,5 prosent. Mens årslønnsveksten fra 1997 til 1998 var på 6¼ prosent, var den gjennomsnittlige lønnsveksten fra årsskiftet 1997/98 til årsskiftet 1998/99 på hele 7-8 prosent. I beregningsalternativet med høy lønnsvekst fortsetter lønnsveksten på dette høye nivået også i 1999 og 2000 med en gjennomsnittlig årslønnsvekst disse to årene på vel 8 prosent. Etter hvert som den økonomiske veksten avtar og arbeidsledigheten stiger kraftig, avtar så lønnsveksten til et nivå som ligger klart under referansealternativet. Det tar imidlertid meget lang tid før lønningene kommer ned igjen på samme nivå som i referansealternativet, og i beregningene skjer ikke dette innenfor beregningsperioden som er fram til år 2005.

Kilde: Kilde: Sentralbyrå og Finansdepartementet

På kort sikt vil en fortsatt høy lønnsvekst bidra til sterkere vekst i norsk økonomi gjennom virkningene på husholdningenes etterspørsel. Over tid er det imidlertid flere mekanismer som bidrar til at en utviklingsbane med for høy lønnsvekst leder norsk økonomi inn i et markert økonomisk tilbakeslag:

• En kraftig svekkelse av bedriftenes kostnadsmessige konkurranseevne vil føre til tap av eksport- og hjemmemarkedsandeler.

• Høyere lønnsnivå leder til at bedriftene etterspør mindre arbeidskraft, og i stedet øker bruken av importert vareinnsats og kapital.

• Svekket lønnsomhet i konkurranseutsatte næringer fører til at norske og utenlandske foretak i større grad vil flytte produksjonen ut fra Norge. Dette gir reduserte investeringer i industrien og andre konkurranseutsatte næringer.

• Svekket konkurranseevne vil redusere mulighetene for omstillinger i leverandørnæringene til oljevirksomheten når oljeinvesteringene etter hvert reduseres.

• Høyere lønnsvekst gir økt prisstigning. Dette reduserer husholdningenes kjøpekraft, slik at den kortsiktige positive effekten på privat forbruk motvirkes. Effekten på prisstigningen forsterkes hvis også valutakursen svekkes.

• Økt sparing i husholdningene som følge av økt usikkerhet om den økonomiske utviklingen framover.

• Økt lønnsvekst og sterkere prisstigning gir svekket tiltro til den norske kronen. Etter hvert kan dette lede til forventninger om en svakere krone, noe som kan være vanskelig å motvirke uten at et høyt innenlandsk rentenivå.

• For å få lønns- og prisveksten ned på et forsvarlig nivå, vil det kunne bli nødvendig med betydelige finanspolitiske innstramminger.

Samlet sett leder slike korrigerende mekanismer til at norsk økonomi kan ledes inn i markert tilbakeslag dersom ikke lønnsveksten relativt raskt kommer på linje med våre handelspartnere. Beregningene illustrert i figur 4.3 beskriver et forløp hvor fortsatt høy lønnsvekst fører til en kraftig nedbygging av konkurranseutsatt sektor, den økonomiske veksten blir vesentlig redusert og arbeidsledigheten øker markert. Tidligere erfaringer tilsier at det er svært krevende å få lønns- og prisveksten ned igjen når den først har kommet opp på et for høyt nivå.

4.3 Nærmere om utviklingen på enkelte områder

Teknologibedriftenes landsforenings (TBL)) siste medlemsundersøkelse fra januar i år tyder på at det kan skje en betydelig oppbremsing av aktiviteten i år i forhold til de foregående årene. I fjor økte omsetningen betydelig, fra et allerede høyt nivå. Den sterke utviklingen de siste to årene skyldes først og fremst en markert oppgang innen skipsbygging og offshoreindustrien. Skipsverftene har stått for eksportveksten, mens leverandørindustrien til offshore har levert til hjemmemarkedet. Forventninger om sterkt sviktende markeder innen disse næringene trekker i retning av stagnasjon både på eksport- og hjemmemarkedene. Det er særlig den svake ordresituasjonen ved norske verft som tilsier et omslag. Tilgangen av nye ordre både innen skipsbyggingsmarkedet og offshore har avtatt sterkt, og ordremassen bygges fort ned. Allerede om et halvt år, kan enkelte verft ha nærmest tomme ordrebøker ifølge undersøkelsen. Den høye aktiviteten i Nordsjøen har vært hovedkomponenten i etterspørselen fra hjemmemarkedet. Forventet nedgang i investeringsaktiviteten på sokkelen, som i noen grad er blitt forsterket av de lave oljeprisene, trekker i retning av nedgang i ordrebøkene. Engineeringsdelen merker først den reduserte etterspørselen, men disse tjenestene kan i noen grad eksporteres, og verftene vil rammes sterkest. Bedriftene antar at sysselsettingen vil avta i både innen skipsbygging og offshore i 1999. Mangelen på arbeidskraft synes å ha blitt noe mindre, og særlig merkbart er dette nå for behovet for lærlinger som har avtatt.

Byggenæringens landsforening (BNL) anslår i sin rapport fra september i fjor en klar nedgang i byggeaktiviteten i 1999 og en svak oppgang i 2000. Basert på forutsetninger om en nedgang i rentenivået gjennom 1999 og uendrede utlånsrammer for Husbanken, anslår BNL en nedgang i igangsettingen av nye boliger fra om lag 19 500 boliger i 1998 til 17 000 boliger i 1999 og en viss økning igjen i 2000. Etter at BNL la fram sin prognose, har Stortinget vedtatt en økning i Husbankens rammer som tilsvarer om lag 1 000 boliger. BNL venter at igangsettingen av driftsbygg vil falle fra 3,35 mill. kvm i 1998 til 2,7 mill. kvm i 1999, for å bli etterfulgt av en oppgang til 2,9 mill. kvm i 2000. I tillegg til det høye rentenivået er nedgangen anslått bl.a. på bakgrunn av lavere igangsetting innenfor offentlig sektor og begrensninger på kjøpesenterutbyggingen. Når det gjelder anleggsbransjen, anslås ikke nedgangen å bli like markert som for byggebransjen.

Samlet sett har BNL anslått at produksjonen i bygge- og anleggsnæringen vil falle med 6 prosent i 1999 og 2 prosent i 2000. Basert på dette ser en for seg en sysselsettingsnedgang på 9 000 personer i 1999 fra et nivå på 140 000 personer i 1998. I år 2000 anslås en ytterligere nedgang på 3 000 personer.

Arbeidsdirektoratethar pekt på at det har vært en nedgang i tilgangen av ledige stillinger som er «sakset» fra aviser og tidsskrifter i 4. kvartal 1998 sammenliknet med tilsvarende periode året før. Arbeidsdirektoratet ser dette som et tegn på at etterspørselen etter arbeidskraft er snudd, og at vi nå står overfor en periode med svakere utvikling i arbeidsmarkedet.

Signaler som arbeidsmarkedsetaten har mottatt fra næringslivet tyder også på at en kan forvente en økning i ledigheten i tiden framover. De fleste store verkstedbedriftene har ordrer til et stykke ut i 1999. Ifølge Arbeidsdirektoratets kvartalsrapport nr. 4/98, ventes det imidlertid en kraftig økning i ledigheten i industrien og i bygge- og anleggsbransjen.

Arbeidsdirektoratet forventer derfor et omslag i arbeidsmarkedet i 1999, og at den registrerte ledigheten kan komme opp i 68 000 personer som gjennomsnitt for 1999. Dette er nesten 10 000 høyere enn i 1998.

Det forventes at ledigheten vil øke i grupper med yrkesbakgrunn innen industri- og bygge- og anleggsarbeid. Fremmedspråklige vil også kunne bli hardt rammet i et arbeidsmarked med svekket etterspørsel.

Selv om etterspørselen etter arbeidskraft nå reduseres, peker Arbeidsdirektoratet på at det fremdeles ikke vil være nok innenlandske arbeidssøkere til å dekke behovet for arbeidskraft i en del yrker. Dette gjelder særlig innen helse- og omsorgssektoren.