5 Systematisk kvalitetsutvikling forutsetter gode strukturer og prosesser for samarbeid og dialog

Gode strukturer for samarbeid og dialog på og mellom alle nivåer er en forutsetning for å kunne drive kvalitetsutviklingsarbeid som fører til kvalitet i opplæringen. I dette kapittelet redegjør utvalget for hensiktsmessige strukturer og prosesser for å styrke samarbeid og dialog mellom aktørene og mellom aktørnivåene i arbeidet med kvalitet i opplæringen. Utvalget redegjør også for sine vurderinger og forslag for å bedre samarbeid og dialog i sektoren.

5.1 Strukturer og prosesser for samarbeid og dialog i kvalitetsutviklingsarbeidet

Samarbeid, dialog og tillit mellom aktørene og mellom aktørnivåer i skolesektoren er av stor betydning for å lykkes med kvalitetsutvikling i opplæringen. Overordnet del fastsetter at lærerne, skolelederne og skoleeierne, ut fra sine ulike roller, har et felles ansvar for å legge til rette for god utvikling i skolen.

Undersøkelser og utredninger viser at der kvalitetsutviklingsarbeidet lykkes, er medvirkningen systematisk, fra elevene til skoleeierne (Ekspertgruppe for skolebidrag, 2021). Aktørene utvikler kunnskap når de utforsker praktiske problemer og ikke bare mottar og tilpasser den kunnskapen de får presentert utenfra (NOU 2022: 13).

Skolene og skoleeierne som lykkes i kvalitetsutviklingsarbeidet har formell og uformell kontakt, og det er dialog mellom aktørene og aktørnivåene. Kjennetegn på kvalitetsutviklingsarbeid som lykkes er blant annet at lærerne driver utviklingsarbeidet innenfra gjennom etablerte profesjonsfellesskap med støtte fra skoleledelsen. Skolelederne er på sin side synlige og tett på, og organiserer skolene slik at det kan samarbeides om jevnlig vurdering og utvikling. Skoleeierne er interessert i det som foregår i skolene, og styrker sin skolefaglige kompetanse gjennom å ha tett dialog med skolelederne (Ekspertgruppe om lærerrollen, 2016; Ekspertgruppe for skolebidrag, 2021).

Kravene i lovverket og forventningene til skolene og skoleeierne knyttet til kvalitetsutviklingsarbeidet er de samme for alle. Samtidig er det store forskjeller mellom skoler, kommuner og fylkeskommuner, og disse forskjellene påvirker hvordan skolene og skoleeierne løser kravene i praksis. Variasjonene reflekterer mangfoldet i skolesektoren i Norge og henger sammen med ulike rammefaktorer og forutsetninger, for eksempel antall kvalifiserte lærere, ressurser rundt skolene og annet. Slike forskjeller innebærer også at de lokale rammebetingelsene for kvalitetsutvikling innenfor og på tvers av aktørgruppene og forvaltningsnivåene er ulike.

Selv om uformelt samarbeid og dialog er viktig, taler mye for at det er nødvendig å ha noen formelle strukturer for samarbeid og dialog for å sikre en viss grad av samsvarende praksis og oppfølging av kvaliteten i opplæringen.

Nasjonale myndigheter har lovfestet flere strukturer som skal sikre arbeidet med kvalitetsutvikling i skolen. Disse strukturene krever imidlertid at ulike prosesser skjer på skolene og hos skoleeierne, og forutsetter derfor samarbeid og dialog.

Krav om at hver skole skal vurdere kvalitet

En av strukturene som er lovregulert, er kravet i kvalitetsutviklingsbestemmelsen, opplæringsloven § 17-12, om at skolene jevnlig skal vurdere i hvilken grad organiseringen, tilretteleggingen og gjennomføringen av opplæringen bidrar til å nå målene for opplæringen. I kravet ligger det en forventning om at skolene skal legge til rette for at elevene får en bedre opplæring. Vurderingene skolene gjør gjennom kvalitetsutviklingsarbeidet skal være et sentralt grunnlag i skoleeiernes arbeid med kvalitetsutvikling (Prop. 57 L (2022–2023)).

I forarbeidene til opplæringsloven blir det tydeliggjort at lærerne, andre ansatte og rektor må være involvert i arbeidet med kvalitetsvurderingen på den enkelte skolen, fordi det er de ansatte som har førstehåndskunnskap om skolevirksomheten og elevene (Prop. 57 L (2022–2023)).

Opplæringsloven fastsetter at også elevene og foreldrene skal være involvert i kvalitetsutviklingsarbeidet. Skolen skal jf. opplæringsloven § 10-4 om skoledemokratiet, sørge for at elevene og foreldrene får være med på å planlegge, gjennomføre og vurdere virksomheten til skolen. Dette omfatter også arbeidet med kvalitetsutvikling på den enkelte skolen.

Krav om at kommunestyret og fylkestinget får informasjon om tilstanden i skolen

En annen struktur som er fastsatt i opplæringsloven § 17-12, er at kommunestyret og fylkestinget minst én gang i året skal få informasjon om elevenes læringsmiljø, læringsresultater og gjennomføring (Innst. 442 L (2022–2023); Prop. 57 L (2022–2023)). Dette er en av svært få bestemmelser i opplæringsloven som direkte adresserer det politiske nivået i kommunene og fylkeskommunene. Det tidligere kravet om å utarbeide en rapport som skulle drøftes av kommunestyret og fylkestinget, har i den nye opplæringsloven blitt erstattet med et krav om at kommunestyret og fylkestinget skal få informasjon. Begrunnelsen for at det er behov for et slikt krav, har blant annet vært at det er en måte å sikre at det politiske nivået tar ansvaret for kvaliteten i opplæringen (NOU 2019: 23). I forarbeidene til den nye loven blir det understreket at endringen fra en rapport og drøfting av denne, til informasjon, ikke er ment å svekke muligheten for at det politiske nivået får nødvendig informasjon, men at det er en endring som er i tråd med tillitsreformen og prinsippet om det kommunale og fylkeskommunale selvstyret.

Ulike strukturer og prosesser for samarbeid og involvering

Det finnes ulike lovfestede strukturer som skal sikre samarbeid og involvering innad i og mellom de ulike aktørgruppene.

Hver grunnskole og videregående skole skal ha et elevråd som elevene ved skolene selv har valgt, med mindre elevene selv ønsker å organisere medvirkning gjennom skoledemokratiet på en annen måte. Skoleeierne skal legge til rette for og støtte opp under elevdemokratiet, for eksempel ved at ansatte ved skolene får ansvaret for å hjelpe elevene med elevrådet. Elevene og foreldrene skal også være representerte i organer ved grunnskolene, og elevene skal være representerte i organer ved de videregående skolene. Dette er fastsatt i kapittel 10 i opplæringsloven. I merknad til bestemmelsen står det at elevene og foreldrene skal få være med på å planlegge og vurdere hvordan skoledemokratiet skal organiseres og hvilke brukerorganer man bør ha (Prop. 57 L (2022–2023)).

Arbeidsmiljøloven regulerer direkte retten arbeidstakere har til medvirkning. Loven fastsetter blant annet regler om arbeidsmiljøutvalg (kapittel 7) og arbeidsgivers plikter knyttet til å gi informasjon og drøfte spørsmål av betydning for arbeidstakernes arbeidsforhold med arbeidstakernes tillitsvalgte (kapittel 8).

I skolesektoren er det også etablerte strukturer for samarbeid mellom partene på de enkelte skolene, på det kommunale og fylkeskommunale nivået og på det nasjonale nivået. Dette er aktuelle arenaer for diskusjoner om kvalitetsutvikling.

Gjennom de ulike hovedavtalene har skolelederne, tillitsvalgte og andre ansatte rett og plikt til å bidra til å sikre at de ansattes kunnskap og erfaring omsettes i kvalitet og faglig utvikling (se for eksempel Hovedavtalen KS 2022, s. 8, Hovedavtalen Oslo kommune § 7, NOU 2023: 1). KS og nasjonale myndigheter har inngått bilaterale samarbeidsavtaler på en rekke områder, inkludert en om kvalitetsutvikling i barnehager, grunnskoler og videregående opplæring.

Som urfolk har samene rett til å bli konsultert i saker som kan få direkte betydning for dem. I sameloven har regjeringen lovfestet egne regler om konsultasjoner. Dette er ment å sikre at arbeidet med saker som kan påvirke samene direkte, gjennomføres på en tilfredsstillende måte. Loven forankrer konsultasjonsplikten for alle forvaltningsnivåer, også kommuner og fylkeskommuner.

Strukturer og prosesser kan lovfestes, men ikke kvaliteten på dem

Selv om fastsatte prosesser og strukturer er avgjørende for å få til kvalitetsutvikling i skolene, er det ikke gitt at prosessene og strukturene i seg selv bidrar til dette.

Det er først og fremst kvaliteten på samhandlingen og dialogen mellom de ulike aktørene og aktørnivåene som er avgjørende for i hvor stor grad aktørene opplever at arbeidet med kvalitetsutvikling er nyttig og relevant. Det er blant annet viktig at samarbeidet og dialogene kjennetegnes av forståelse for hverandres ulike roller og ansvar, og bygger på felles avklarte mål. Det er også viktig at samarbeidet baserer seg på tillit.

Det hevdes gjerne at tillit letter overføringene av kunnskap og informasjon, gjør det enklere å samarbeide, åpner handlingsrommet og reduserer kompleksiteten (Grimen, 2009). Tillit og mistillit blir også beskrevet som smittsomme fenomener (Fugelli, 2001).

Flere studier viser at der det er tillit mellom lærerne og skolelederne, erfarer også elevene en praksis som er i tråd med intensjonene i dagens kvalitetsvurderingssystem (Hopfenbeck, 2022).

Det faglig-profesjonelle ansvaret som lærerne har individuelt og som gruppe, er nært knyttet til tilliten som lærerne blir gitt gjennom det nasjonale læreplanverket på basis av profesjonskunnskapen deres og også direkte koblet til skolens samfunnsansvar. Det profesjonelle handlingsrommet handler på den ene siden om at yrkesutøvere – individuelt og som gruppe – kontrollerer betydningsfulle forhold ved arbeidet. På den andre siden forutsetter handlingsrommet også at yrkesutøverne kan begrunne at de er i stand til å ta det ansvaret de har blitt gitt (Ekspertgruppe om lærerrollen, 2016).

Tillit innbefatter samtidig risiko, som når ledere fordeler oppgaver som de selv blir målt på og som de selv må stå til ansvar for (Helstad, 2019). Om det er forsvarlig eller ikke å gi tillit, avhenger av andres pålitelighet. Dette kan være særlig utfordrende når det er en ubalanse i maktforholdet mellom aktørene (Grimen, 2009).

Tillit skapes i en vekselvirkning. De som har det overordnede ansvaret, som i skolene gjerne er både skoleledelsen og skoleeierne, må lage samhandlingsrom og vise tillit til medarbeiderne sine gjennom å gi dem ansvar og verdsette vurderingene og tilbakemeldingene deres. Samtidig må profesjonen og profesjonsfellesskapet selv ta et tydelig profesjonsansvar (NOU 2019: 23).

Det er enighet i forskningen om at kvalitetsutvikling i skolen skjer best gjennom en helhetlig tilnærming med utgangspunkt i de enkelte skolenes utfordringer og muligheter (Caspersen mfl., 2017; Ekspertgruppe for lærerrollen, 2016; Helstad og Mausethagen, 2022). Studier viser at det må settes av tid til kvalitetsutviklingsarbeidet, de involverte aktørene må være motiverte, møter må være godt forberedte og ha god møteledelse, og elevene må være involvert i prosessene ettersom de kan bidra med nyttig informasjon om hva som skal til for at de skal lære (Ekspertgruppe for skolebidrag, 2021; Faannessen mfl., 2022).

5.2 Hva slags strukturer og prosesser er det behov for?

Strukturer og prosesser for å fremme kvalitetsutvikling gjennom elevmedvirkning

En høy grad av elevmedvirkning kjennetegner skoler som bidrar mye til elevenes læring (Ekspertgruppe for skolebidrag, 2021). Rambøll-undersøkelsen viser imidlertid at elevmedvirkningen i skolene ofte skjer usystematisk. Elevene blir involvert først og fremst på klassenivået og gjennom samtaler, mens involveringen på skolenivået i hovedsak skjer gjennom elevrådet. Når det gjelder hvilke temaer skolene involverer elevene i, blir elevene i større grad involvert i vurderingene av sosiale forhold som trivsel, klassemiljø og motivasjon enn i vurderingene av skolenes faglige og pedagogiske praksiser, for eksempel undervisnings- og vurderingspraksiser (Rambøll, 2023a).

Kunnskapsgrunnlaget og innspillene utvalget har fått viser at det trengs gode strukturer og rutiner for å sikre at elevmedvirkning inngår som en systematisk og integrert del av arbeidet med kvalitetsutvikling i skolen.

Elevenes opplevelse av stress og press øker i skolen. Ny statistikk viser at også fraværet blant elever på 10. trinn har økt sammenlignet med før koronapandemien. I fokusgrupper med skoleledere og skoleeiere kommer det fram at individuelle faktorer som psykisk uhelse, men også faktorer som større forventningspress og mer testing og vurdering i skolen, kan bidra til å forklare denne økningen (Utdanningsdirektoratet, 2023f).

I så godt som alle innspillene utvalget har fått fra elever og organisasjoner som representerer elever blir det understreket at elevene må få tilpasset informasjon, slik at de vet når og på hvilken måte de kan medvirke. I rapporten Elevmedvirkning. FoU om hvordan elevmedvirkning kan styrkes i norske skoler i tråd med nytt læreplanverk blir elevmedvirkning beskrevet som å få muligheten til, erfaringer med og forståelse for hva det vil si å påvirke og ta medansvar for egne og fellesskapets læringsprosesser og demokratideltakelse. Rapporten viser at lærerne, skolelederne og skoleeierne som praktiserer elevmedvirkning på en god måte i dag, arbeider systematisk. Eksempler på god praksis er rutiner som beskriver hvilke forventninger det er til de ulike aktørenes roller i elevmedvirkningen, og som kombineres med en systematisk opplæring av elevene og de voksne. Dette innebærer blant annet at skolelederne og skoleeierne må etterspørre og legge til rette for elevmedvirkning gjennom for eksempel elevråd. Rapporten understreker likevel at slike strukturer kan risikere å bli en «hvilepute» dersom man ikke kombinerer dem med en god delingskultur som bidrar til å inspirere og forplikte hverandre (Faannessen mfl., 2022).

Elevundersøkelsen har over flere år vist at elevene jevnt over ikke opplever tilstrekkelig elevmedvirkning i skolehverdagen. Opplæringsloven har flere bestemmelser som understreker elevenes rett til å bli involvert og til å medvirke i kvalitetsutviklingsprosessene. Mye tyder likevel på at det trengs mer enn overordnede lovkrav og forventninger til elevmedvirkning for å etablere en god praksis (Faannessen mfl., 2022; NOU 2019: 23). Vesentlige forutsetninger for å lykkes er blant annet trygge og gode læringsmiljøer, at elevene blir sett på som ressurser, og støtte fra og kompetanse hos lærerne, skolelederne, skoleeierne og nasjonale myndigheter som setter elevmedvirkning på agendaen. Elevene, lærerne, skolelederne og skoleeierne må også ha en felles forståelse av hva elevmedvirkning er, og hva medvirkning kan bety for elevenes læring, utvikling og tilhørighet. Dette krever en grundig og gjennomgående begrepsavklaring og god forankring hos elevene, lærerne, skolelederne og skoleeierne (Faannessen mfl., 2022).

Strukturer og prosesser for å fremme kvalitetsutvikling gjennom profesjonsfellesskapet

Ekspertgruppen om lærerrollen understreket at å ha et profesjonsfellesskap for lærerne er viktig for å utvikle en profesjonell kunnskapsbase og drive aktiv skoleutvikling i samarbeid med skolelederne, skoleeierne og eksterne interessenter. At lærerne deltar i profesjonsfellesskap sammen med skolelederne betyr mye for skolenes endrings- og utviklingsarbeid. Ekspertgruppen viste til at profesjonsfellesskapet er en for lite brukt ressurs i arbeidet med kvalitetsutviklingsarbeid i skolen (Ekspertgruppe om lærerrollen, 2016).

I innspill til utvalget er det flere som understreker at lærerne trenger tid til å arbeide systematisk med faglig-pedagogisk kvalitetsutvikling og tid til kompetanseutvikling. Det samme kommer fram gjennom en intervjuundersøkelse utvalget har fått gjennomført. I undersøkelsen uttrykker lærerne et behov for å få nok tid til og muligheter for å drive med kvalitetsvurdering, reflektere over tilgjengelig kunnskap og informasjon og utvikle profesjonsfellesskapet. Det blir blant annet uttrykt et ønske om mer tid til å gjennomføre for eksempel kollegaobservasjoner, samtaler og veiledning, og til å reflektere over egen undervisning (Svanæs mfl., 2022). Undersøkelsen Rambøll gjennomførte for utvalget bekrefter også dette. Lærerne henter støtte og veiledning i skolens profesjonsfellesskap, og lærerne er avhengige av at det er god prosesskvalitet i skolene for å kunne ha nytte av dagens kvalitetsvurderingssystem (Rambøll, 2023a).

En grunnleggende forutsetning for et systematisk kvalitetsutviklingsarbeid er kvalitetsvurderingene skolene gjør selv. Undersøkelser viser at skolene som lykkes, har satt i system og vurderer og utvikler kvaliteten i skolene som en del av den daglige driften. Skolelederne og skoleeierne går ut fra at kunnskapen og kompetansen om kvalitetsutvikling finnes i skolene, og lærerne driver utviklingsarbeidet med tett oppfølging fra skolelederne. Skolelederne tar ansvaret for å gjøre ulike typer informasjon forståelig for alle i skolen, og utviklingsarbeidet skjer gjennom et utstrakt lærersamarbeid, hvor skolelederne følger dette tett opp (Ekspertgruppe for skolebidrag, 2021).

Som nevnt tidligere i kapittelet er det i dag lovfestet at skolene jevnlig skal vurdere i hvilken grad organiseringen, tilretteleggingen og gjennomføringen av opplæringen medvirker til å nå de målene som er fastsatt i læreplanverket. Elevene og foreldrene skal delta i dette arbeidet. Et gjennomgående spørsmål i ulike høringer gjelder om det er behov for å lovfeste at også lærerne skal delta i dette arbeidet. I merknaden til bestemmelsen og det øvrige forarbeidet er det understreket at lærerne har en helt naturlig plass i kvalitetsutviklingsarbeidet ved skolene. Selv om det av ulike grunner ikke står eksplisitt i loven, må det likevel tolkes som en klar forventning at lærerne skal delta i arbeidet. Dette må også ses i lys av annet lovverk som arbeidsmiljøloven og bindende dokumenter som hovedavtalen. Det må legges til grunn at lærerne gjennom profesjonsfellesskapet skal delta i hele kvalitetsutviklingsprosessen, og at det kan være gode grunner til å tydeliggjøre dette.

Strukturer og prosesser for å fremme samarbeid mellom skolene og skoleeierne

Skoleeiernes oppfølging gjennom å ha dialoger med skolene er viktig for kvaliteten på det arbeidet som skjer i skolen. Nye forståelser og erkjennelser utvikles i samhandlingsprosesser mellom aktørene i ulike kontekster og kulturer og i aktiviteter på felles arenaer. Internasjonale undersøkelser viser at dersom skoleeierne klarer å legge til rette for rektorenes profesjonelle utvikling som en gruppe og et kollegium, vil det gi positive effekter for de enkelte skolene. I motsatt fall, ved tillitsproblemer mellom de kommunale skoleeierne og rektorene deres, er det sannsynlig at profesjonsutviklingen svekkes (Aas og Paulsen, 2017).

Opplæringsloven § 17-12 fastsetter at det er skoleeierne som har ansvaret å holde ved like og heve kvaliteten i opplæringen. Områdene i bestemmelsen og forarbeidene til loven synliggjør hvilken informasjon det administrative skoleeiernivået som et minimum skal gi til det politiske nivået i kommunene og fylkeskommunene årlig. Områdene det skal gis informasjon om er elevenes læringsmiljø, læringsutbytte og gjennomføring.

Bestemmelsen om kvalitetsutvikling i opplæringsloven har gjennomgått flere endringer de siste årene (NOU 2023: 1). En vesentlig endring er at kravet om å ha et forsvarlig system for å følge opp resultatene fra de obligatoriske prøvene, undersøkelsene og verktøyene i dagens kvalitetsvurderingssystem, ikke er videreført i ny lov. Kravet om at det administrative skoleeiernivået skulle utarbeide en skriftlig rapport som skulle drøftes av kommunestyret og fylkesstyret, er også endret og erstattet med en rundere formulering om at kommunestyret og fylkestinget skal få informasjon. Denne endringen åpner for at skolene og skoleeierne selv kan vurdere hvilket informasjons- og kunnskapsgrunnlag som er relevant å inkludere (Prop. 57 L (2022–2023)). Det er samtidig et spørsmål om færre nasjonale føringer knyttet til kvalitetsutviklingsprosessene slik det er blitt i den nye opplæringsloven, kan åpne for større forskjeller i kvaliteten mellom skolene og mellom kommunene og fylkeskommunene (NOU 2023: 1).

I forarbeidene til opplæringsloven står det at vurderingene skolene selv gjør knyttet til organiseringen, tilretteleggingen og gjennomføringen av opplæringen, er viktige for at skoleeierne skal kunne følge opp ansvaret de har for kvalitetsutviklingsarbeidet i skolene. Det er imidlertid ingen tydelige forventninger eller beskrivelser av hvordan informasjonen skal gis eller vektlegges, og heller ikke av hvordan samarbeidet mellom skolene og skoleeierne skal foregå. Funn fra Rambølls undersøkelse indikerer at den politiske ledelsen har mye å si for utdanningsadministrasjonens prioriteringer av kvalitetsarbeidet. Undersøkelsen bekrefter også at skolelederne trenger støtte fra skoleeierne og møteplasser for å kunne dele erfaringer, og at skolelederne i mindre grad finner støtte til kvalitetsutviklingsarbeidet hos skoleeierne enn det skoleeierne finner i skolelederne (Rambøll, 2023a).

Undersøkelser og forskning viser at det i dag finnes flere ulike former for møter og dialogarenaer der skolene og skoleeierne utveksler kunnskap (Bergene mfl., 2023; Gunnulfsen, 2018; Mausethagen mfl., 2018b). Det er samtidig store forskjeller mellom skolene og skoleeierne. En av hovedkonklusjonene i Rambølls undersøkelse er at det er behov for å sikre vertikal involvering mellom alle nivåene og aktørene: elevene, foreldrene, lærerne, skolelederne og skoleeierne (inkludert den politiske ledelsen) samt horisontal involvering innenfor hver aktørgruppe (Rambøll, 2023a).

5.3 Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget mener et nytt system for kvalitetsutvikling må inneholde strukturer som kan bidra til bedre og mer enhetlige prosesser for samarbeid og dialog om kvalitetsutviklingsarbeidet i skolen. Utvalget mener det særlig er behov for å tydeliggjøre forventninger og krav til samarbeid og dialog mellom skoleeierne og skolene. Dette vil bidra til å sikre at alle skolene og skoleeierne får et mer likeverdig utgangspunkt for å samarbeide om kvalitetsutvikling.

Kvalitetsutviklingsprosesser skjer først og fremst skjer i møtet mellom elevene og lærerne, men også i profesjonsfellesskapet på skolene der lærerne og skolelederne inngår, og i dialoger mellom skolene og skoleeierne. Nøkkelfaktorer for utvikling av gode kvalitetskulturer er kommunikasjon, deltakelse og en kombinasjon av ovenfra og ned og nedenfra og opp interaksjoner (Ehlers, 2009).

Utvalget mener det er behov for tydelige sammenhenger mellom det elevene og lærerne erfarer i det faglig-pedagogiske arbeidet, den informasjonen som kommer fram i profesjonsfellesskapet på skolene, og arbeidet som skjer på skoleeiernivået.

For å kunne sikre samarbeid og dialog om kvalitetsutvikling mellom elevene, foreldrene, lærerne, skolelederne, eventuelt andre aktører og skoleeierne mener utvalget at det må etableres hensiktsmessige strukturer som kan legge til rette for å fortolke og vurdere kunnskap og informasjon og for felles refleksjoner om hvordan kunnskapen og informasjonen kan brukes for å sikre elevenes læring og trivsel.

Strukturene må ha fleksible nok innramminger til at andre aktører som er viktig for kvalitetsutviklingen i skolene, som ansatte i skolefritidsordningene, PP-tjenestene, miljøarbeidere og helsesykepleierne på skolene, kan bidra inn med sin kunnskap og sine perspektiver der dette er relevant.

Utvalget mener det må være mulig for skolene og skoleeierne å gi tilbakemeldinger og innspill til hverandre om hvordan de opplever sammenhengene mellom rammer og forventninger, og hvordan man kan sikre best mulig utnyttelse av tid, kompetanse og ressurser som er til rådighet. I tillegg er det nødvendig å ha rom for å spille inn velbegrunnede behov for å endre rammene.

Vektlegging av kvalitetsutvikling vil kreve at prosesser for samarbeid og dialog forsterkes langs nye strukturer. Dette vil kreve arbeid og innsats fra alle involverte. Det er viktig at alle aktørene i kvalitetsutviklingsprosessene er involvert i å utvikle felles mål og strategier. Dette bidrar til å sikre felles forståelse og engasjement for kvalitetsforbedring. Aktørene må oppmuntre til aktiv deltakelse og engasjement fra alle involvert i kvalitetsutviklingsprosessene og må arbeide for å skape et inkluderende og støttende klima der alle stemmene blir hørt og verdsatt. Aktiv deltakelse kan også fremmes gjennom klare retningslinjer for ansvar og oppgaver, muligheter for medvirkning og rom for refleksjon og debatt. Samtidig er det skoler, kommuner og fylkeskommuner som allerede har velfungerende og etablerte strukturer og rutiner for samarbeid som involverer elevene, lærerne, skolelederne og andre ansatte i skolene. Utvalget mener det er viktig at disse skolene og skoleeierne må kunne bygge på og videreutvikle allerede eksisterende og velfungerende strukturer for samarbeid og dialog, og at utvalgets forslag ikke hindrer god praksis.

Forskriftsfeste at jevnlige kvalitetsdialoger skal gjennomføres

Utvalget mener det er behov for å forskriftsfeste at skoleeierne og skolene skal gjennomføre jevnlige kvalitetsdialoger. Utvalget mener at dette er forventninger som i dag kan utledes av en sammenstilling av lovverk og forventninger i ulike styringsdokumenter, som opplæringsloven § 17-12 og ulike hovedavtaler mellom partene. Det er likevel et behov for å tydeligere fastsette at skolene og skoleeierne skal møtes og utveksle synspunkter, erfaringer, vurderinger og relevant informasjon knyttet til kvaliteten i opplæringen på de enkelte skolene. Dette vil kunne tydeliggjøre at kravet om å utveksle informasjon ikke vil være oppfylt gjennom for eksempel skriftlige rapporteringer mellom skolene og skoleeierne. Det kreves i stedet en aktiv dialog mellom de ulike aktørene.

Utvalget mener kvalitetsdialogene skal rammes inn av et bredt kvalitetsbegrep og ta utgangspunkt i et bredt kunnskapsgrunnlag. Det er derfor nødvendig at dialogene inkluderer informasjon om kvalitetsområder som vanskelig lar seg fange inn av kvantitative indikatorer alene. Skolenes egne vurderinger om egen kvalitet må ligge til grunn for dialogene, og elevenes stemmer og opplevelser må inngå tydelig i dette kunnskapsgrunnlaget.

Utvalgets flertall, ved utvalgsmedlemmene Aaslid, Eira, Furulund, Hansen, Olsen, Prøitz, Bakkebråten Rasen, Vikan Sandvik og Botterli Udnæs, foreslår at det presiseres i forskrift til den nye opplæringsloven og til privatskoleloven at det skal gjennomføres jevnlige kvalitetsdialoger der elever, foreldre, lærere, skoleledere, skoleeiere og eventuelt andre aktører er involvert. Disse medlemmene mener det er nødvendig at aktørene som skal samarbeide tydelig er nevnt i bestemmelsen, for å sikre at alle aktørene blir tilstrekkelig involvert og får eierskap til prosessene.

Utvalgets mindretall, ved utvalgsmedlemmene Arnason Bøe og Haugli, foreslår at det presiseres i forskrift til den nye opplæringsloven og til privatskoleloven at det skal gjennomføres jevnlige kvalitetsdialoger. Disse medlemmene viser til at en oppramsing av aktørene som skal delta i dialogene vil ha en begrenset merverdi ettersom det allerede er klare forventninger og pålegg om å sikre en involverende praksis i kommunene og fylkeskommunene. Disse medlemmene mener videre at et mer innrammet forslag vil kunne utfordre prinsippet om det kommunale selvstyret, skoleeiernes muligheter til å tilpasse kvalitetsdialogene til lokale forhold og potensielt føre til økt byråkratisering.

Følgeevaluering av kvalitetsdialogene

Utvalget foreslår at gjennomføringen og videreutviklingen av kvalitetsdialogene skal følgeevalueres for å sikre kunnskapsutvikling og erfaringsutveksling i sektoren. Et mål med en slik følgeevaluering skal være å samle erfaringer og utvikle kunnskap om gjennomføringene og videreutviklingen av kvalitetsdialogene over tid. I utformingen av følgeevalueringen er det viktig å legge til rette for studier som kan følge utviklingen av kvalitetsdialogene i et utvalg kommuner og fylkeskommuner, fra oppstart av nye strukturer så vel som videreføring eller videreutvikling av eksisterende strukturer. Utvalget mener dette er nødvendig for å fange opp faktorer som har betydning for kvalitetsdialogene og for å sørge for at denne kunnskapen deles.

Veileder for gjennomføring av kvalitetsdialogene

Utvalget legger i kapittel 4 til grunn likeverdighet som et viktig prinsipp for kvalitetsutviklingsarbeidet. Likeverdighet knyttet til kvalitetsutvikling handler om å gi elevene et likeverdig opplæringstilbud og å sette lærerne, skolelederne og skoleeierne i stand til å ivareta ansvaret for kvalitetsutviklingen på sine skoler og i sine kommuner og fylkeskommuner. Utvalget mener derfor det vil være nødvendig å bistå de skolene og skoleeierne som har et ønske om og behov for veiledning. Utvalget foreslår derfor å utvikle en veileder for gjennomføring av kvalitetsdialogen for alle nivåer. Slik kan de stå bedre rustet til å få til gode kvalitetsdialoger. Det kan også bidra til å spare tid og kapasitet for alle ledd. Dette kan for eksempel ses i sammenheng med oppfølgingsordningen, der nasjonale myndigheter allerede har en støtte og sikringsfunksjon. Veilederen må oppdateres i tråd med funn i følgestudien (se forslag over).

Handlingsplan for elevmedvirkning

Gjennom bestemmelsen om skoledemokratiet, opplæringsloven § 10-4, har elevene fått en tydelig rolle i kvalitetsutviklingsarbeidet. Som vist i dette kapittelet blir elevmedvirkning i kvalitetsutviklingsarbeidet tolket og praktisert ulikt i dag, og det er heller ikke gitt at en lovendring i seg selv fører til praksisendring. Utvalgets flertall, ved utvalgsmedlemmene Aaslid, Eira, Hansen, Olsen, Prøitz, Vikan Sandvik og Botterli Udnæs, mener det er behov for at alle skoleeierne, i samarbeid med de andre aktørene i skolene, utarbeider egne handlingsplaner for elevmedvirkning i kvalitetsutviklingsarbeidet. KS har allerede et godt kunnskapsgrunnlag og mange erfaringer gjennom blant annet ABSOLUTT-programmet og rapporten om elevmedvirkning som ble utarbeidet i samarbeid med Elevorganisasjonen. Disse kan det være nyttig å bygge videre på. Elevene må ha en selvfølgelig rolle i utarbeidelsen av handlingsplanene.

Andre prosesser og strukturer for kvalitetsutvikling

I utvalgets forslag til system for kvalitetsutvikling spiller alle de ulike elementene sammen. Utvalgets vurderinger knyttet til strukturer og prosesser, må derfor også ses i nær sammenheng med utvalgets forslag i de andre kapitlene.

Blant annet forutsetter prosessene og strukturene god ledelse, se utvalgets forslag i kapittel 6. Utvalgets vurderinger og forslag må også ses i nær sammenheng med de ulike aktørenes kompetanse i å delta i og drive kvalitetsutvikling, se utvalgets forslag i kapittel 7.

Kvalitetsutviklingsarbeid krever også at aktørene benytter et bredt kunnskapsgrunnlag. Utvalgets vurderinger og forslag for strukturer og prosesser må derfor også ses i sammenheng med utvalgets forslag i kapittel 8.

Utvalgets forslag

For gode strukturer og prosesser for samarbeid og dialog foreslår utvalgets medlemmerAaslid, Eira, Furulund, Hansen, Olsen, Prøitz, Bakkebråten Rasen, Vikan Sandvik og Botterli Udnæs

• at det presiseres i forskrift til opplæringsloven og privatskoleloven at det skal gjennomføres jevnlige kvalitetsdialoger der elever, foreldre, lærere, skoleledere, skoleeiere og eventuelt andre aktører er involvert

Utvalgets medlemmer Arnason Bøe og Haugli foreslår

• at det presiseres i forskrift til opplæringsloven og privatskoleloven at det skal gjennomføres jevnlige kvalitetsdialoger

Utvalget foreslår videre

• at kvalitetsdialogene skal ta utgangspunkt i et bredt kunnskapsgrunnlag

• å utvikle en veileder for gjennomføring av kvalitetsdialogen for alle nivåer

• å følgeevaluere kvalitetsdialogene for å sikre kunnskapsutvikling og erfaringsutveksling i sektoren

Utvalgets medlemmer Aaslid, Eira, Hansen, Olsen, Prøitz, Vikan Sandvik og Botterli Udnæs foreslår

• at alle skoleeiere skal, i samarbeid med de andre aktørene i skolen, utarbeide egne handlingsplaner for elevmedvirkning i kvalitetsutviklingsarbeidet