11 Næringspolitikk

11.1 Innledning

Næringspolitikk er et stort og sammensatt politikkfelt. I bred forstand handler det om politikk og tiltak som har til formål å fremme økonomisk aktivitet og styrke næringslivets verdiskaping, produktivitet, lønnsomhet og konkurranseevne.1 Hovedtemaet i dette kapittelet er hvilken betydning EØS-samarbeidet har for næringspolitikken og næringslivet i Norge, også når det gjelder det grønne skiftet. På den ene siden ligger det rammer, muligheter og begrensninger gjennom regelverk, programmer og ulike finansieringsordninger i EU og EØS. På den andre siden har vi næringspolitikken som Norge kan føre innenfor disse rammene. Det første omtales her som EUs næringspolitikk. Det andre handler om hvordan tilknytningen til EU påvirker norske myndigheters «næringspolitiske verktøykasse».2

EØS-retten har lagt begrensninger på hva Norge kan gjøre, men EUs medlemsstater har de samme skrankene som Norge, noe som bidrar til å sikre det norske næringslivet like vilkår som europeisk industri i det indre marked. Det siste har ikke minst vært viktig for den omfattende norske eksportrettede industrien.

Reguleringen av det indre markedet står fortsatt helt sentralt i EU-samarbeidet. Den grunnleggende tanken er at et felles marked skal gi lik tilgang og like vilkår for alle aktører, og derigjennom styrke næringslivet og øke verdiskapingen i deltakerlandene. Den viktigste årsaken til at Norge i det hele tatt valgte å forhandle fram EØS-avtalen, var nettopp å knytte seg til det indre marked og på den måten sikre framtidig verdiskaping og markedstilgang for det norske næringslivet.

De siste ti årene har det skjedd store endringer, både internt i EU og i verden ellers, som på ulike måter bidrar til å dreie næringspolitikken i EU i en retning der det i større grad åpnes for å gripe inn i markedet. En viktig årsak til denne utviklingen er kriser som covid-19-pandemien og krigen i Ukraina, «sammenbrudd» i det globale handelspolitiske rammeverket i WTO, og ikke minst geopolitiske endringer knyttet til økt rivalisering mellom EU og stormakter som USA, Kina og Russland. Videre har EUs grønne giv og det digitale skiftet blitt viktigere som premissgrunnlag for politiske endringer. Næringspolitikken i EU er nå preget av større aksept for offentlig regulering enn tidligere. Indre markedspolitikk flyter i større grad sammen med andre politikkområder, også områder som ikke er del av EØS-avtalen, som handelspolitikk og utenriks- og sikkerhetspolitikk. EUs næringspolitikk er blitt mer opptatt av det «grønne», mer intervenerende, og mer rettet mot å sikre sårbare verdikjeder og beskytte EU-statenes næringsliv i en spent og usikker geopolitisk situasjon.

Næringspolitikk er et av de områdene der det har skjedd mest markante endringer i EU de siste ti år – endringer som både skaper muligheter og problemer for Norge. Det at regelverk utvikles i høyt tempo, og ofte er av tverrsektoriell art, gjør det vanskeligere for den norske forvaltningen å sikre at norsk næringsliv til enhver tid har samme rammebetingelser som næringslivet i EU. Samtidig skaper flere av EUs initiativ, som for eksempel nye næringspolitiske programmer, forskningssamarbeid og prosjektsamarbeid av felles interesse, nye muligheter fordi EØS-avtalen gir tilgang til mye av dette samarbeidet.

Deler av de nye næringspolitiske initiativene fra EU ivaretas av EØS-avtalen, og særlig det som direkte berører det indre marked. Andre deler faller helt eller delvis utenfor avtalens rekkevidde. Det gjelder særlig der næringspolitikk kombineres med politikkområder utenfor EØS-avtalen. Norske myndigheter står derfor overfor nye og større utfordringer for å sikre at næringslivet også framover vil ha tilnærmet samme rammebetingelser på det indre marked som næringslivet i EU-statene. Myndighetene må i den forbindelse både vurdere de muligheter som ligger i EØS-avtalen, og behovet for supplerende samarbeidsordninger som kan ivareta norske interesser.

I dette kapittelet presenteres først hovedfunn fra 2012-utredningen knyttet til spesielt tre områder: anskaffelsesregler, konkurranseregler og statsstøtte. Vi ser videre på noen generelle utviklingstrekk som har fått betydning for næringspolitikk innenfor rammen av EU og EØS. Oppmerksomheten er særlig rettet mot utviklingen de siste fem årene, ettersom denne perioden er preget av både kriser og viktige endringer i verdenssituasjonen, som i stor grad har påvirket EUs næringspolitiske agenda. Deretter beskrives reguleringen av anskaffelser, konkurranse og statsstøtte i EU og EØS. Også her vektlegges utviklingen de siste årene. Til slutt drøftes betydningen av endringene i EUs næringspolitiske agenda for næringspolitikk innenfor rammen av EØS.

11.2 Hovedtrekk fra 2012-utredningen

En hovedmotivasjon for Norges tilslutning til EØS-avtalen var å sikre næringslivet tilgang til EUs felles marked. EØS-avtalen utgjorde på denne måten et mulighetsrom for næringslivet. Dette innebar at Norge samtidig valgte å forplikte seg til EUs rammer for bruk av næringspolitiske virkemidler. I 2012-utredningen ble det gjort en omfattende redegjørelse for, og vurdering av, slike virkemidler – alt fra offentlige tiltak for å fremme innovasjon og nyskaping, til konsesjonsordninger, eierskapsbegrensninger, statsstøtte, anskaffelsesregler og konkurransepolitikk. Utredningen viste til at EU/EØS-retten setter skranker for norske myndigheters næringspolitiske handlingsrom, ikke minst ved å forby nasjonale tiltak som tidligere var vanlig, og ved å liberalisere og konkurranseutsette sektorer som tidligere var offentlig styrt. 2012-utredningen påpekte samtidig at norske myndigheter fortsatt hadde betydelig næringspolitisk handlingsrom innenfor EØS-avtalen.

2012-utredningen omtalte reglene for statsstøtte (også omtalt som «offentlig støtte») som et av de «praktisk viktigste områdene under EØS-avtalen i hele perioden 1994–2011», som «daglig direkte regulerer hvilke tiltak norske politikere kan og ikke kan treffe, og som legger føringer på politikkens nærmere utforming». Statsstøttereglene påvirker hvor langt offentlige myndigheter kan gå i å gi økonomiske fordeler til markedsaktører. EØS-avtalen hadde bidratt til tilbakeholdenhet med å anvende visse typer støtte, og til en generell dreining fra støtte til enkelte sektorer eller bedrifter (vertikalt) mot støtte til generelle former for tiltak, slik som miljø, forskning og regional utvikling (horisontalt). Likevel hevdet 2012-utredningen at handlingsrommet fremdeles var betydelig. En illustrasjon på dette var at samtlige av de 63 opprinnelige støtteordningene som ble meldt inn i 1994 – og de fleste av de store og politisk viktigste sakene som siden hadde oppstått3 – var blitt videreført. EUs statsstøtteregler underlegger næringslivet i EU de samme restriksjonene som norsk næringsliv. Slik har reglene ifølge 2012-utredningen bidratt til norsk eksportindustris konkurranseevne og beskyttet deler av industrien mot handelssanksjoner som kan følge av anklager om statsstøtte. EUs kontinuerlige handelssanksjoner mot norsk lakseeksport, som ikke er dekket av EØS-avtalens statsstøtteregelverk, illustrerer hvilke konsekvenser større deler av industrien kunne opplevd hvis den ikke var underlagt EUs statsstøtteregelverk. 2012-utredningen konkluderte med at det ikke var mulig å påvise en bred misnøye med statsstøttereglene eller noe ønske om vesentlig reform, til tross for konflikt omkring enkeltsaker.

2012-utredningen viste til at reguleringen av kravene til offentlige anskaffelsesprosesser var en av de viktigste konsekvensene av EØS-avtalen. Reguleringen framsto som et område av stor rettslig, administrativ og økonomisk betydning. Denne vurderingen må ses på bakgrunn av at området tidligere ikke var rettslig regulert i Norge. EØS-avtalen innebar at Norge overtok hele EUs regelverk og videreutviklet det i pakt med EU-retten. Prosessene for offentlige anskaffelser utviklet seg i perioden 1992–2011 fra å være et internt anliggende i forvaltningen, til å bli et omfattende regelverk som forplikter offentlige etater til å lyse ut kontrakter over en viss størrelse til åpen konkurranse, og som i detalj regulerer saksgangen og kriteriene for tildeling. 2012-utredningen viste på den ene siden til bred politisk oppslutning om behovet for bindende anbudsregler for offentlige oppdragsgivere. På den andre siden viste den til økende kritikk, ikke minst fra kommunesektoren, mot at regelverket var blitt for detaljert, komplisert og formalistisk. Regelverket hadde ifølge utredningen både bidratt til mer effektiv ressursbruk i offentlig sektor og til mer ressurskrevende forvaltning, inkludert økt omfang i klage- og rettssaker. Adgang på like vilkår til markedet for offentlige anskaffelser var gått fra å være et gode til å bli en rettighet som private kunne kreve håndhevet gjennom rettsapparatet. Utredningen fant beskjedne grensekryssende effekter – reglene fungerte primært som internrettslig regulering for aktørene på det norske markedet. 2012-utredningen viste videre til at den kritikk som var blitt rettet mot anskaffelsesreglene, i stor grad gjaldt de rent norske reglene, og ikke de reglene Norge var forpliktet av gjennom EØS-avtalen.

2012-utredningen påpekte at konkurransepolitikken og konkurransereglene under EØS-avtalen hadde stor økonomisk og juridisk betydning, og samtidig var lite politisk kontroversielle. Dette ble sett i sammenheng med bred politisk enighet om behovet for slike regler, og at reglene (i motsetning til reguleringen av statsstøtte og offentlige anskaffelser) var rettet mot private markedsaktører og ikke mot myndighetene. Det er viktig å understreke at konkurransereglene i EØS kommer på toppen av de nasjonale reglene som forvaltes av nasjonale konkurransemyndigheter. Reglene forvaltes på overnasjonalt nivå av Kommisjonen og ESA på grunnlag av en fordelingsnøkkel som innebærer at alle norske saker av en viss betydning i EU-stater, granskes og håndteres av Kommisjonen. Utredningen viste til at på grunn av høye terskler og krav om grensekryssende virksomhet, hadde EU/EØS-rettens konkurranseregler i praksis bare betydning for store norske bedrifter.

11.3 Generelle utviklingstrekk av betydning for EØS-avtalen

De store trendene i utviklingen

2012-utredningen vektla hvordan EUs «økonomiske konstitusjon» er basert på markedsliberale prinsipper. Denne er kjennetegnet av nedbygging av handelshindringer og handelsvridende politikk, kombinert med aksept for en aktiv næringspolitikk for å stimulere innovasjon, investering og konkurranseevne overfor resten av verden. At EU er regnet som et markedsliberalt prosjekt, innebærer ikke fravær av regler. Fungerende markeder forutsetter regler, og EUs felles, indre marked er tuftet på reguleringer som nettopp skal legge til rette for fri flyt av arbeidskraft, kapital, varer og tjenester og forhindre forskjellsbehandling basert på nasjonalitet, gjennom en kombinasjon av regler for åpenhet og konkurranse.4

Politikkutviklingen i EU de siste årene representerer en dreining i retning av at offentlig europeisk og nasjonal inngripen i markedet godtas i større grad. Det er dermed blitt økt aksept for at medlemsstater griper inn og styrer markedet gjennom offentlige tiltak. Kjernen i denne aktivismen er nye rammer for en europeisk industripolitikk og en geopolitisk tilnærming til internasjonale markeder. Samtidig er det økt vilje til å endre markedsreglene, og særlig reglene om statsstøtte, for å bekjempe klimaendringene.5 I tillegg brukes handelspolitikk mer aktivt som utenrikspolitisk og næringspolitisk verktøy. Denne utviklingen har samtidig skapt enkelte spenninger internt i EU mellom stater som støtter at EU skal akseptere at den enkelte medlemsstat kan føre en mer aktiv næringspolitikk på ulike områder (som for eksempel Frankrike og Tyskland når det gjelder statsstøtte), og stater som ønsker å begrense denne muligheten (for eksempel Sverige og Nederland i landbrukspolitikken).

Den geopolitiske konteksten, beskrevet i kapittel 3, utgjør en sentral drivkraft bak endringene i EUs politiske retning. Større geopolitisk rivalisering preger i økende grad global politikk og økonomi. Denne rivaliseringen har ikke bare en politisk og militær, men også en økonomisk, handelspolitisk, teknologisk og ideologisk dimensjon. Mens økonomisk globalisering, kjennetegnet ved stadig tettere integrerte verdikjeder, lenge har vært betraktet som økonomisk lønnsomt, har oppmerksomheten om slike kjeders sikkerhetspolitiske og politiske sårbarheter økt. Parallelt med dette ser vi i senere år en kraftig økning i særlig ikke-tariffære handelshindringer i de globale markedene. Et eksempel er handelshindringer forårsaket av klima- og miljøkrav som betingelse for markedsadgang). Denne utviklingen følger en viss logikk – når landene stiller strengere miljø- og klimakrav til egen industri, vil dette kunne skape konkurransefortrinn for utenlandske virksomheter som ikke er tvunget til å følge slike krav. Denne ulempen er dermed forsøkt kompensert gjennom nye ordninger (som for eksempel CBAM – se under) som innebærer at importerte produkter må oppfylle nye og strengere krav for å få adgang til markedet – krav som det for enkelte virksomheter kan være vanskelig å oppfylle. Både EUs grønne giv og USAs Inflation Reduction Act illustrerer denne utviklingen (se under).

EUs ambisjon om strategisk autonomi handler om å sikre uavhengighet og evne til å handle selvstendig innenfor nøkkelindustrier og kjernesektorer i økonomien, som kritisk infrastruktur og verdikjeder innenfor strategiske råvarer. Det dreier seg også om sikkerhet for forsyning og tilgang til eksempelvis energi og kritisk teknologi, medisiner og vaksiner. Sterkere søkelys på sikkerhet og robusthet i leverandørkjeder, spesielt i kjølvannet av covid-19-pandemien, har økt viljen til å knytte europeisk industripolitikk til behovet for å ivareta økonomisk sikkerhet. Samtidig fordrer de globale klimautfordringene en langt mer aktiv politikk for omstilling, der innovasjon og klima- og næringspolitikk ses som en helhet. Kort oppsummert er grenseflatene mellom det indre marked og handelspolitikk blitt mer uklare.

Geopolitikk og sikkerhetspolitikk griper inn i vurderinger av betydning for det indre marked, og europeisk klimapolitikk blir i økende grad grønn industripolitikk.

EUs utvikling i retning av en mer aktiv industripolitikk

Når det gjelder utviklingen av EUs industripolitikk, er det, i tillegg til de geopolitiske endringene, to drivkrefter som har vært avgjørende. For det første intensiveringen av industripolitikk utenfor EU. USAs Inflation Reduction Act (IRA), vedtatt sommeren 2022, ble av kommissær for det indre marked, Thierry Breton, omtalt som en «eksistensiell utfordring» mot Europas økonomi. IRA er en lovpakke som kombinerer omfattende grønne subsidier med skattereform, helsereform og ny energi- og klimalovgivning. Pakken inkluderer støtte til tiltak for utslippskutt og grønn omstilling på 369 milliarder dollar over ti år. Støtten er rettet mot forbrukere, produsenter og investorer. Flere av skattelettene og subsidiene er betinget av at innhold produseres i USA.

EU har lansert en grønn industriplan som svar på IRA. Gjennom forenklet og mer forutsigbar regulering, raskere tilgang til kapital, økt kompetanse og global handel, skal planen blant annet bidra til å fremme konkurransekraften til europeisk klimateknologi. I mars 2023 publiserte EU-kommisjonen et forslag til en netto null industrilov, Net-Zero Industry Act (NZIA). Denne skal tilrettelegge for nullutslippsindustri i Europa for å nå målet om klimanøytralitet. EU vil øke produksjonen av teknologi og utstyr som karbonfangst og -lagring, solcellepaneler, batterier og elektrolyse for å kunne framstille grønt hydrogen.

En annen drivkraft bak utviklingen av en europeisk industripolitikk er EUs egne klimaambisjoner. Som beskrevet i kapittel 8, har EU, gjennom den grønne given, utviklet en klimapolitikk som omfatter tilnærmet alle deler av økonomien, og all politikk skal utformes slik at den tar EU i retning av målet om klimanøytralitet i 2050. Grønn industripolitikk er et sentralt virkemiddel for å nå de ambisiøse klimapolitiske målsettingene, og samtidig en strategisk respons som posisjonerer europeisk industri for en framtidig lavkarbonøkonomi, understøttet av forskningsinnsats, innovasjon og infrastruktur. Initiativene i EUs grønne giv berører de fleste sektorer av økonomien. Høye klimapolitiske mål har også skapt behov for å motvirke at europeisk industri flytter produksjon til land eller regioner med mindre ambisiøse klimaregler. Forordningen om en karbongrensejusteringsmekanisme (CBAM) utgjør en del av den omfattende Klar for 55-pakken med målsetting om 55 prosent utslippskutt innen 2030. Formålet med CBAM er å forhindre såkalt karbonlekkasje, det vil si å forhindre at vareproduksjon flyttes til land med lavere klimaambisjoner og lavere prising av utslipp enn i EU. Slik kobles klimapolitiske mål og industripolitikk i EU tettere sammen.

Selv om det fortsatt ikke er klart i hvilken grad de uttalte ambisjonene om en felleseuropeisk industripolitikk vil føre til økt institusjonell kapasitet og oppbygging av finansielle ressurser, peker det ut en ny kurs for EU. EU har satt seg som mål å fremme, men også i økende grad å beskytte, det indre marked og europeisk næringsliv. Det er blitt stadig viktigere å sikre at EUs medlemsstater og europeiske virksomheter har tilgang til, og selv står for produksjonen av, innsatsfaktorer som vil ligge til grunn for framtidig økonomisk utvikling og vekst. Denne utviklingen kan samtidig bidra til å undergrave prinsippene om fri bevegelse og like konkurransevilkår i det indre marked. Faren er, som flere medlemsstater også har påpekt, at økt aksept for støtte til «kritisk» og «klimavennlig» industriproduksjon, både statsstøtte gitt av nasjonale myndigheter og prosjekter og programmer finansiert gjennom EU, i praksis kan påvirke konkurransevilkårene også i det indre marked ved å skape ekstra fordeler for store bedrifter og land med tung kompetanse og stor finansiell tyngde. I tillegg er det reist spørsmål om de nye kravene industrien stilles overfor, på sikt kan svekke europeisk konkurranseevne.

Koblinger mellom næringspolitikk, handelspolitikk og sikkerhetspolitikk

EU støtter fortsatt WTOs forpliktende målsetting om å liberalisere verdenshandelen gjennom nedbygging av handelshindre, og er fortsatt engasjert i forhandlinger om bilaterale handelsavtaler som gir tredjeland forbedret adgang til det indre marked. Samtidig blir tilgangen til det indre marked i økende grad regulert gjennom nye, handelspolitiske instrumenter. I hovedsak går denne reguleringen ut på å sikre at virksomheter i EU-statene ikke blir utkonkurrert av utenlandske aktører som produserer varer av «kritisk» interesse for EU, som ikke oppfyller EUs klimakrav, og/eller som er tungt subsidiert i hjemlandet.

EUs handelsstrategi vektlegger behovet for beskyttelse mot økonomiske tvangstiltak fra tredjeland og handelsvridninger forårsaket av utenlandske subsidier på det indre marked, og behovet for å begrense teknologioverføring til tredjeland.6 For å oppnå dette ble EUs eksportkontrollregelverk oppdatert i 2021, for å skjerpe kontrollen med handel med programvare og teknologi som opprinnelig er utviklet for sivile formål, men som kan ha viktige militære anvendelser («flerbruksvarer»). I tillegg ble et rammeverk for investeringsscreening vedtatt i 2019, for å gjennomgå utenlandsinvesteringer som utgjør en trussel mot sikkerhet og/eller offentlig orden. I juni 2023 ble instrumentet for grov økonomisk tvang (ACI) vedtatt. Som svar på eventuelle økonomiske tvangstiltak andre land innfører mot en medlemsstat, skal EU kunne begrense tilgang til kapitalmarkeder og offentlige anskaffelsesprosesser, samt blokkere eksport. Disse nye instrumentene er utformet med et tydelig sikkerhetspolitisk formål. Samtidig har EU utviklet nye verktøy som har som mål å beskytte europeisk økonomi.

I 2022 ble for eksempel et instrument for utenlandske subsidier vedtatt (Foreign Subsidies Regulation). Forordningen trådte i kraft 12. juli 2023 og gir Kommisjonen i oppgave å overvåke og kontrollere selskaper lokalisert i EU, for å forhindre at disse mottar urettmessige og konkurransevridende subsidier fra utenlandske myndigheter. EU har også utviklet verktøy som er mer offensivt orientert – rettet mot å utvikle og fremme europeisk næringsliv og industri. Målet er å styrke EUs forsyningssikkerhet og robustheten i EUs energisystem, gjennom å støtte europeisk industri. Forslaget til netto null industrilov, NZIA, beskrevet over, er ett ledd i denne satsingen. I tillegg har Kommisjonen fremmet forslag om å etablere et rammeverk for å støtte utviklingen av kritiske og strategiske råvarer i EUs medlemsstater. Dette forslaget setter søkelys på råvarer hvor forsyningsrisikoen anses som stor og som er sentrale innsatsfaktorer innenfor strategiske sektorer, som fornybar energi, digital industri, rom- og forsvarssektoren og helsesektoren. I 2022 fremmet Kommisjonen forslag om en egen European Chips Act, med målsetting om å sikre EUs forsyningssikkerhet, motstandskraft og teknologisk lederrolle innenfor halvlederteknologi. Forordningen trådte i kraft høsten 2023, og ambisjonen er blant annet å etablere et rammeverk for å øke produksjonskapasiteten til 20 prosent av det globale markedet innen 2030.

I EU kanaliseres støtte til produksjon av «ren» teknologi gjennom flere instrumenter og ordninger. EUs medlemsstater har tilgang til lån og tilskudd for å støtte grønne investeringer under Recovery and Resilience Facility (RRF). Important Projects of Common European Interest (IPCEI) er en ordning som muliggjør nødvendig statlig finansiering av store, strategisk viktige og innovative felleseuropeiske prosjekter som ellers ikke ville blitt realisert. IPCEI-er støtter store, grenseoverskridende innovasjons- og infrastrukturprosjekter. Hittil har EU-kommisjonen godkjent åtte IPCEI-er. To er knyttet til knyttet til batterier (3,2 milliarder euro for perioden 2019–2031 og 2,9 milliarder euro for perioden 2021–2028), og to knyttet til hydrogen (henholdsvis 5,4 milliarder euro og 5,2 milliarder euro for perioden 2022–2036), delvis dekket av midler fra RRF. For det tredje støtter EUs innovasjonsfond, som er opprettet under EUs kvotehandelssystem, demonstrasjon og tidlig implementering av rene teknologier og prosesser i energiintensive industrier. I tillegg er det flere andre støttemuligheter, både nasjonalt og på EU-nivå, men på grunn av de mange ulike ordningene, er det vanskelig å beregne det totale omfanget.7

EU har dermed over tid beveget seg i en retning der politiske hensyn i større grad legger sentrale premisser for næringspolitiske valg. På den måten blir viktige deler av næringspolitikken en konsekvens av andre politiske valg. EU bruker næringspolitikken til å støtte strategiske sektorer, arbeide for økt konkurransekraft til egen industri, og beskytte seg mot illojal konkurranse. Næringspolitikken underlegges nye rammebetingelser som både nasjonale myndigheter og bedrifter må tilpasse seg til. I løpet av dette kapittelet vil vi komme tilbake til detaljene i flere av de nye initiativene fra EU. Hovedpoenget er å vise hvilket industri- og næringspolitisk paradigmeskifte EU har gjennomgått det siste tiåret. I denne sammenheng er det viktig å merke seg at disse omfattende endringene i EU samtidig kan få store konsekvenser for EØS-samarbeidet.

11.4 Sentrale næringspolitiske virkemidler i EU og EØS8

11.4.1 Konkurranseregler

Da EØS-avtalen ble forhandlet fram, overtok Norge EUs konkurranseregulering uten unntak. Senere er det eksempler på at enkelte av EUs konkurranseregler ikke er tatt inn i EØS-avtalen (som konkurranseskadeerstatningsdirektivet fra 2014). I tillegg har Norge en egen nasjonal konkurranselovning. Nåværende nasjonale konkurranselov er fra 2004.

Formålet med EØS-avtalens konkurranseregelverk er å skape like konkurransevilkår i EØS-området. Det kommer kun til anvendelse på saker som berører samhandelen mellom EØS-land. Reglene kan deles inn i tre hovedgrupper:

• Forbud mot konkurransebegrensende samarbeid mellom konkurrenter på markedet, typisk i form av karteller eller annen form for skjult prissamarbeid (artikkel 53)

• Forbud mot misbruk av dominerende stilling, for eksempel i form av utestenging av konkurrenter fra markedet eller prising under selvkost for å skvise ut mindre konkurrenter (artikkel 54)

• Kontroll med foretakssammenslutninger (fusjoner og oppkjøp m.m.) for å hindre at én markedsaktør blir altfor dominerende (artikkel 57)

Ensartet og effektiv håndheving av dette felles regelverket er en forutsetning for at EØS-avtalen skal fungere. ESA fører tilsyn med at konkurransereglene etterleves i EFTA-statene. Kommisjonen fører tilsvarende tilsyn med at regelverket etterleves i EU-statene. Kompetansefordelingen mellom ESA og Kommisjonen følger av EØS-avtalens artikkel 56 og 57. Konkurransetilsynet har kompetanse til å håndheve artikkel 53 og 54 og er dessuten tillagt oppgaver med å bistå overvåkingsorganene (Kommisjonen og ESA) i deres håndhevingsoppgaver. Dette gjelder særlig innhenting av opplysninger og bistand under kontroller ved mulige overtredelser av reglene.

EØS-avtalens konkurranseregelverk har betydning på særlig to måter. For det første er Norge underlagt de alminnelige (overnasjonale) konkurransereglene i EU/EØS-retten, som gjelder for grensekryssende økonomisk virksomhet over en viss størrelse, og som forvaltes direkte av Kommisjonen og ESA. Dette har særlig betydning for større norske bedrifter. For det andre har EU/EØS-retten i betydelig grad inspirert utviklingen av en nasjonal norsk konkurranserett og -politikk. Dette kommer ikke minst til syne gjennom konkurranseloven av 2004 og den senere utviklingen av denne. Intern norsk konkurranserett har generelt blitt stadig mer lik det som gjelder av EU/EØS-rett på området. Det er samtidig lite av det som har kommet gjennom EØS-avtalen som har vært særlig politisk kontroversielt. ESA har imidlertid kjørt saker mot enkelte norske virksomheter basert på mistanken om brudd på konkurranseregelverket. En av de mest profilerte sakene er den såkalte Telenor-saken (se boks 11.1).

Det har ikke vært store regelverksendringer i EU og EØS på konkurranseområdet, med ett viktig unntak: Digital Markets Act (se nærmere omtale under punkt 11.5.3). Det er samtidig verdt å nevne viktige endringer i praktiseringen av regelverket. EU har beveget seg i retning av økt aksept for å vektlegge hensynet til miljø og bærekraft i praktisering av konkurransereglene. Dette ser vi når det gjelder statsstøtte- og anskaffelsesregelverket, og vi ser det gjennom innarbeidelsen av et nytt kapittel 9 om bærekraft («Sustainability agreements») i Kommisjonens nye retningslinjer for tolkning og praktisering av konkurranseregelverket.9 Retningslinjene utdyper hvordan avtaler mellom aktuelle og mulige konkurrenter kan inngås uten å være i strid med EUs forbud mot konkurransebegrensende samarbeid. Selv om retningslinjene ikke er rettslig bindende, gir de en klar pekepinn på hvordan Kommisjonen vil vurdere samarbeid mellom konkurrenter, det vil si at bærekraft blir et viktigere kriterium for å godkjenne slikt samarbeid. Retningslinjene ble gjeldende i 2023 og har også betydning for EØS-avtalen, ettersom det forutsettes at praktiseringen av konkurransereglene er lik i EU og i EØS/EFTA-statene. ESA forventes derfor å vedta lignende retningslinjer. I Norge har Konkurransetilsynet uttalt at det vil se hen til Kommisjonens retningslinjer i sin vurdering av bærekraftsamarbeid under konkurranseloven § 10.

En annen utvikling relatert til konkurranseregelverket, som også har betydning under EØS-avtalen, er EUs økte vilje til å åpne for at det gis store midler til enkeltprosjekter i form av statsstøtte, og i den forbindelse fokusere mindre på problemer knyttet til konkurransevridning. Dette er i tråd med de generelle endringene i EUs næringspolitikk. Der man tidligere regulerte konkurranse med sikte på å fjerne handelsbarrierer, er reguleringene nå mer rettet mot miljø- og klimahensyn og forsyningssikkerhet for viktige varer og tjenester. Den tradisjonelle indre markedsreguleringen basert på hensynet til fri bevegelighet og like konkurransevilkår, er over tid supplert med nye hensyn. Praktiseringen av konkurranseregelverket knyttes i økt grad til overordnede hensyn som sikkerhet, klima og miljø, selvforsyning og strategisk autonomi. En god illustrasjon på denne utviklingen er hvordan formålet til Kommisjonens nye retningslinjer for konkurranseregelverket fra 2023 er formulert:

«They are intended to provide legal certainty by assisting undertakings to assess the compatibility of their horizontal cooperation agreements with Union competition rules while ensuring effective protection of competition. They also aim to make it easier for undertakings to cooperate in ways which are economically desirable, thereby contributing, for example, to the green and digital transitions and to promoting the resilience of the internal market.»10

11.4.2 Anskaffelsesregler

Gjennom EØS-avtalen er Norge forpliktet til å regulere offentlige anskaffelser. EØS-avtalens regler om offentlige anskaffelser er omfattende og detaljerte. Formålet med reglene er å sikre leverandører fra ulike EU/EØS-stater mulighet til å konkurrere om offentlige kontrakter på like vilkår. Reglene gir norske markedsaktører mulighet til å konkurrere om kontrakter i andre EØS-stater, men gir også markedsaktører fra andre EØS-stater, adgang til det norske markedet. Dette sikres blant annet gjennom krav til utlysning av kontraktene og likebehandling av aktørene som inngir tilbud. Reglene gjelder bare for kontrakter med en antatt verdi over gitte terskler. Gjeldende terskelverdier for offentlige anskaffelser i EØS-området i perioden 2022–2024 er satt til 1,4 millioner kroner for statlige myndigheters vare- og tjenestekontrakter og 2,2 millioner for andre oppdragsgivere (for eksempel for kommunale vare- og tjenestekontrakter). For bygge- og anleggsarbeider er terskelverdien 56 millioner. I Norge har imidlertid lovgiver valgt å gi nokså omfattende og detaljerte regler også for mindre anskaffelser, og som en del av denne løsningen gjelder EU/EØS-rettens anskaffelsesrettslige prinsipper for alle anskaffelser over 100 000 kroner. Mange av de problemene både det norske næringslivet og statlig og kommunal sektor opplever i forbindelse med anskaffelsesregelverket, er nettopp knyttet til reguleringen av anskaffelser under EØS-tersklene. Denne reguleringen, som Norge ikke er forpliktet av gjennom EØS-avtalen, krever store ressurser i form av både ekstra kostnader og administrativt merarbeid.

I 2023 satte regjeringen ned et lovutvalg som blant annet fikk i oppdrag å forenkle reglene for anskaffelser under EØS-tersklene. Anskaffelsesutvalget la fram sitt forslag i NOU 2023: 26 Ny anskaffelseslov. Utvalget foreslår betydelige forenklinger i regelverket og en klargjøring av at EØS-prinsippene ikke skal gjelde for rent nasjonale anskaffelser.

Gjeldende norsk regelverk for offentlige anskaffelser er fra 2017. Regelverket gjennomfører anskaffelsesdirektivene fra 2014 som Norge er forpliktet av gjennom EØS-avtalen.11 EUs anskaffelsesregelverk tar sikte på å skape enklere og mer fleksible regler, større rettslig klarhet, bedre vilkår for små og mellomstore bedrifter på markedet for offentlige anskaffelser, og å legge til rette for at offentlige oppdragsgivere kan ivareta hensyn til miljø, sosiale hensyn, innovasjon mv. gjennom sine anskaffelser.

EUs anskaffelsesregler ble tatt inn i EØS-avtalen med noen unntak12 (EUs regler knyttet til bestemmelser om WTO-avtalen om offentlige anskaffelser, tilgang til kontrakter for leverandører fra tredjeland og forholdet til slike tredjeland)13. Etter at Norge iverksatte de nye anskaffelsesreglene i 2017, var det i flere år lite bevegelse i EU på området. Nylig har det imidlertid skjedd en del når det gjelder regelverksutviklingen i EU på dette området. Detaljene i denne utviklingen er beskrevet i NOU 2023: 26.14 Utredningen viser blant annet til at regelverksutviklingen i EU er fragmentert, at dette styrker behovet for å samle det nasjonale regelverket for offentlige anskaffelser, og at det blir et behov for veiledning til offentlige oppdragsgivere når de nye rettsaktene etter hvert blir innlemmet i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett. På denne bakgrunn foreslås det at ny lov om offentlige anskaffelser inneholder en lovhjemmel til å fastsette forskrift om standardiserte minimumskrav. Det foreslås videre at framtidig behov for lovhjemmel knyttet til øvrige rettsakter vurderes når rettsaktene er vedtatt i EU, slik at det kan gjøres en konkret vurdering av rettsaktens innhold og påkrevde hjemmelsgrunnlag.

Over tid har EU blitt mer opptatt av å bruke anskaffelser som virkemiddel for å nå andre strategiske mål, som for eksempel klima- og miljøhensyn, selvforsyning og strategisk autonomi. Praktisering av anskaffelsesreglene har i likhet med annet konkurranseregelverk på denne måten blitt koblet til utviklingen i retning av større fleksibilitet med tanke på hvilke begrunnelser som kan rettferdiggjøre statsstøtte.

11.4.3 Statsstøtteregelverket

Generelt om statsstøtte og EØS

Statsstøtte (også omtalt som offentlig støtte) omfatter all offentlig støtte som gir fordel til enkelte foretak, eller produksjonen av enkelte varer og tjenester, og som vrir eller truer med å vri konkurransen og er egnet til å påvirke samhandelen. Statsstøtte er som utgangspunkt forbudt. Statsstøtteforbudet gjelder videre uavhengig av tiltakets form og kan dermed gjelde et bredt sett av tiltak. Eksempler på offentlig støtte som kan dekkes av forbudet, er direkte tilskudd, rentefordeler, offentlige garantier gitt på ikke-kommersielle vilkår, manglende krav om avkastning på aksjer eid av offentlige myndigheter, lån/tilførsel av aksjekapital på ikke-kommersielle vilkår, salg av bygg, varer og leie av lokaler til under markedspris, skatte- og avgiftsfordeler gitt til enkeltbedrifter, tjenester priset lavere enn markedspris (subsidierte tjenester) og ettergivelse av lån.

ESA har særskilte fullmakter på støtteområdet. Disse fullmaktene innebærer at ESA fører kontrollen med EØS/EFTA-statenes tildeling av offentlig støtte til næringslivet. Alle tildelinger av offentlig støtte skal notifiseres og godkjennes av ESA før støtten utbetales, med mindre de er unntatt fra notifiseringsforpliktelsen. ESAs avgjørelser kan kun overprøves ved klage til EFTA-domstolen.

EØS-avtalen inneholder mange unntak fra statsstøtteforbudet. Det er generelt en forholdsvis vid adgang til å gi lovlig statsstøtte på ulike områder. Statsstøtte kan blant annet gis for å fremme klima- og miljøformål, regional utvikling, forskning og utvikling og en rekke andre formål. Generelt gjelder unntakene for tilfeller hvor de positive virkningene ved statsstøttetiltaket overstiger de negative virkningene på konkurransen og samhandelen, eller det av andre grunner er viktig med nasjonalt handlingsrom til å gi statsstøtte.

Statsstøtteregelverket skal verne medlemsstatene mot handelsvridende subsidier og sikre like konkurransevilkår for næringslivet i EØS-området. På den måten kan EØS-avtalen beskytte norske bedrifter mot subsidiert konkurranse fra bedrifter i andre land, både i hjemmemarkedet og i eksportmarkedene i EØS. Forutsigbare regler om offentlig støtte kan bidra til at man unngår et subsidiekappløp mellom landene, det vil si at man skal unngå en spiral hvor medlemsstater gir subsidier som svar på konkurranse fra subsidierte foretak i andre medlemsstater.

I Norge har en viktig diskusjon det siste tiåret vært om økonomisk aktivitet drevet innad i det offentlige er organisert på en konkurransevridende måte (se 11.4.4 om den såkalte like vilkår-saken). I denne sammenheng er det viktig å skille mellom den rollen stat og kommune har som utøvere av offentlig myndighet, og den rollen de har som markedsaktører. I sistnevnte tilfelle vil konkurransereglene i EØS-avtalen, herunder statsstøtteregelverket, gjelde på lik linje for offentlige og private aktører. Det har vært flere saker på dette området, der ESA har reist spørsmål om hvorvidt statlig og kommunal støtte til og drift av offentlige tjenester er i tråd med EØS-avtalens regler for statsstøtte, for eksempel i forbindelse med kommunenes drift av treningssentre og avfallshåndtering, og statens drift av sykehusapotek.15

Unntak i statsstøtteregelverket

Det finnes mange unntak fra hovedregelen om at statsstøtte skal være forbudt. Unntakene følger overordnet av EØS-avtalen artikkel 61 og er nærmere utpenslet i en rekke regelverk. Unntakene kan deles i to: For det første unntak som fremdeles krever forhåndsgodkjenning av ESA før de kan settes i verk (i stor grad nærmere regulert i ulike retningslinjer). For det andre unntak som nasjonale myndigheter kan anvende direkte, uten forhåndsgodkjenning av ESA (såkalte gruppeunntak fastsatt i forordninger). Det er i dag den siste gruppen med unntak som ikke krever notifikasjon som brukes klart mest av medlemsstatene.

Det siste tiåret har EU beveget seg i en retning som åpner for mer bruk av offentlig støtte til næringslivet på visse områder. En forsiktig start på dette skjedde gjennom forvaltningsreformen for statsstøtte (State Aid Modernisation, SAM) som Kommisjonen lanserte i 2012. SAM har en målsetting om at offentlig støtte til næringslivet i større grad skal vurderes ut fra hvorvidt støtten er egnet til å rette opp i markedssvikt, hvorvidt den kan bidra til å oppfylle kollektive målsettinger, og hvorvidt den er utformet på en måte som i minst mulig grad virker forstyrrende på markedet.16 Kommisjonen ønsket på denne måten å legge til rette for at offentlig støtte kan stimulere innovasjon, grønn teknologi, utvikling av humankapital, unngå skader på miljøet, og samtidig fremme vekst, sysselsetting og konkurransekraft i EU. Dette åpnet for at flere støtteordninger kunne anses som «lovlige» under statsstøtteregelverket, blant annet knyttet til ivaretakelsen av miljøhensyn. Et annet eksempel på tiltak i retning av å akseptere mer bruk av offentlig støtte, er utvidelsen av støttekategorier i gruppeunntaksforordningen (GBER), blant annet knyttet til klima/miljø og forsyningssikkerhet på energi (se under). Det har i senere år vært en utvikling i retning av å knytte aksept for offentlig støtte til områder av særlig interesse for EU. Bakgrunnen for dette er ønsket om å redusere avhengigheten av andre land for det som anses som kritiske og strategisk viktige områder. Slike initiativ skal oppveie konkurransevridende virkninger av utenlandsk statsstøtte og sikre levedyktig egenproduksjon av kritiske varer og tjenester. Å åpne for økt offentlig støtte er i den sammenheng et virkemiddel for å sikre strategisk autonomi i EU. Samtidig kan økt aksept for offentlig støtte til næringslivet både påvirke konkurranseforholdene innenfor EU og virke handelshindrende, ikke minst ved at de statene som har størst finansiell styrke (til å støtte næringslivet), oppnår en markedsfordel. I tillegg til den generelle utviklingen i retning av en mer aktiv næringspolitikk i EU, har også de senere års kriser bidratt til økt aksept for støtte til næringslivet.

Økt adgang til statsstøtte i krisetider

EØS-avtalen har som EU-retten særskilte hjemler for statsstøtte i krisetilfeller. Dette skal ta høyde for at man i slike tilfeller har behov for en helt annen adgang til å gi statsstøtte. Både under koronapandemien og krigen i Ukraina har krisehjemlene gitt medlemsstatene vesentlig økt handlingsrom til å gi statsstøtte. Det har skjedd en endring i praksis gjennom økt fleksibilitet, og det er kommet på plass midlertidige ordninger som gir større rom for medlemsstatene til å gi støtte. Det er videre etablert nye retningslinjer som Kommisjonen bruker i sine vurderinger av hva som kan være «lovlig» offentlig støtte.

Under covid-19-pandemien etablerte Kommisjonen raskt et midlertidig rammeverk for statsstøtte, «Temporary Framework for State aid measures to support the economy in the current COVID-19 outbreak»,17 som et ledd i å støtte medlemsstatenes økonomi, som var blitt skadelidende av konsekvensene av pandemien. Rammeverket åpner for at det kan gis fem typer støtte: 1) direkte tilskudd, selektive skattefordeler og forskuddsbetalinger, 2) statsgarantier for lån tatt av selskaper fra banker, 3) subsidierte offentlige lån til selskaper, 4) sikringstiltak for banker som kanaliserer statsstøtte til realøkonomien, og 5) kortsiktig eksportkredittforsikring.

Siden EU har et begrenset felles budsjett, har støtten gitt innenfor dette rammeverket primært gått gjennom nasjonale budsjetter. Rammeverket er forlenget flere ganger siden det ble innført 19. mars 2020. Den siste forlengelsen ble vedtatt 18. november 2021, der sluttdatoen for muligheten til å bruke hele rammeverket ble satt til 30. juni 2022. Det ble åpnet for å bruke enkelte tiltak utover denne fristen, men innen 31. desember 2023 skulle alle tiltak opphøre. ESA har anvendt vilkårene som følger av dette rammeverket overfor EØS/EFTA-statene på tilsvarende måte som Kommisjonen har anvendt det overfor EUs medlemsstater.18

I kjølvannet av Russlands invasjon av Ukraina 22. februar 2022, etablerte Kommisjonen enda et midlertidig rammeverk som åpnet for økt statsstøtte. Rammeverket «Temporary Crisis Framework for State Aid measures to support the economy following the aggression against Ukraine by Russia» ble presentert 24. mars 2022 i et dokument fra Kommisjonen19 og er senere revidert flere ganger, og dessuten fått endret navn til «Temporary Crisis and Transition Framework» (TCTF). Den foreløpig siste revisjonen ble tatt i bruk 9. mars 202320 og innebærer, i tillegg til videreføring av tiltak relatert til konsekvenser av Russlands fullskalainvasjon av Ukraina, tiltak relatert til det grønne skiftet og tiltak som kan betraktes som respons på USAs Inflation and Reduction Act (IRA). Rammeverket åpner for å etablere støttetiltak i sektorer som er særlig viktige for å sikre overgangen til en nullutslippsøkonomi i tråd med EUs industriplan (Green Deal Industrial Plan) (se under). Rammeverket ble tatt i bruk av ESA samtidig med Kommisjonen, det vil si fra 9. mars 2023.21

Fram til 31. desember 2023 åpnet rammeverket for at statene kunne redusere de negative økonomiske konsekvensene av Russlands krig mot Ukraina ved å:

• gi begrenset støtte til selskaper som er berørt av den nåværende krisen,

• sikre at tilstrekkelig likviditet forblir tilgjengelig for virksomheter,

• kompensere selskaper for tilleggskostnadene som påløper på grunn av eksepsjonelt høye gass- og elektrisitetspriser,

• stimulere til reduksjon av elektrisitetsforbruket på grunn av eksepsjonelt høye gass- og elektrisitetspriser, og

• stimulere til ytterligere reduksjon av elektrisitetsforbruket.

I henhold til rammeverket kan dessuten statene fram til 31. desember 2025 gi statsstøtte for å fremme overgangen til en netto nullutslippsøkonomi, da begrunnet med behovet for å:

• framskynde utbyggingen av fornybar energi, lagring og fornybar varme som er relevant for EUs kriseplan for energi (REPowerEU), og

• dekarbonisere (gå over til løsninger med mindre CO₂-utslipp) industrielle produksjonsprosesser.

I tillegg kan statene gi støtte for å framskynde investeringer i nøkkelsektorer for å fremme overgangen til en nullutslippsøkonomi. Dette muliggjør investeringsstøtte for produksjon av strategisk utstyr, nemlig batterier, solcellepaneler, vindturbiner, varmepumper, elektrolysatorer og bruk og lagring av karbonfangst, samt for produksjon og resirkulering av nøkkelkomponenter i kritiske råvarer. Endringene i TCTF innebærer dermed en videreføring av tiltak for å sikre investeringer innen fornybar energi, samtidig som rammeverket introduserer nye støttetiltak for spesifikke nøkkelsektorer. TCTF omfatter både investeringsstøtte og driftsstøtte. Dersom det foreligger risiko for at investeringer i disse sektorene kan bli flyttet ut av EU/EØS, åpner regelverket for utvidet støtte basert på en sammenlikning med den støtten foretak ville oppnådd utenfor EU/EØS. Regelverket åpner også for en generell tildeling av støtte for å gi insentiver til at foretak skal investere innenfor EU/EØS. Når det gjelder EØS/EFTA-statene, krever støtte under TCTF ESAs godkjenning (i EU kreves Kommisjonens godkjenning), men ESA har lagt opp til en kort godkjenningsprosess.

Samtidig med at TCTF ble operativ i mars 2023, gjennomførte Kommisjonen endringer i den alminnelige gruppeunntaksforordningen (GBER), som fastsetter de mest brukte unntakene fra statsstøtteforbudet. Endringene innebærer en utvidelse av støttekategorier innenfor klima/miljø og energi, nye støttekategorier knyttet til regulering av energipriser, fasilitering av forskning og utvikling, og viktige prosjekter av felles europeisk interesse (IPCEI). Endringene medfører betydelige utvidelser i rammene for støtte og forlenger GBER til utløpet av 2026. EØS-komiteen vedtok 8. desember 2023 å innlemme endringene i GBER i EØS-avtalen. Endringene ble gjennomført i norsk rett gjennom henvisning til EUs forordning i forskrift av 2. januar 2023 nr. 2, om unntak fra notifikasjonsplikt for offentlig støtte. De nye endringene trådte i kraft 11. desember 2023.

EU har i flere år vært preget av langvarig midlertidighet når det gjelder bruk av krisehjemler som gir vesentlig mer rom for å gi statsstøtte. Også i forbindelse med EUs grønne giv er det blitt større rom for å gi støtte, ikke minst i form av økt vilje til å gi store midler til enkeltprosjekter. Dette gjelder både støtte fra EU og statsstøtte fra medlemsstatene. Støtte til havvind og batteriproduksjon er eksempler på dette. I senere år har det imidlertid ikke, med gruppeunntaksforordningen som viktig unntak, skjedd noen vesentlig formelle endringer i EUs statsstøtteregelverk. Sett bort fra gruppeunntaksforordningen og bruken av krisehjemlene, er de viktigste endringene knyttet til nye retningslinjer som Kommisjonen (og ESA) legger til grunn når de vurderer hva som er akseptabel og uakseptabel statsstøtte. I denne vurderingen har koblingen til overordnede og strategiske hensyn – som klima- og miljøhensyn og forsyningssikkerhet – fått økt vekt. Dette ser vi også i kriteriene som er lagt inn i EUs anskaffelsesregelverk som er iverksatt i EØS. De nye retningslinjene Kommisjonen har tatt i bruk, blir også brukt av ESA – enten ved å kopiere ordlyden i egne retningslinjer eller ved å referere til Kommisjonens retningslinjer direkte.22 På denne måten har det skjedd en dreining i praktiseringen av EUs regelverk i retning av å senke terskelen for å gi statsstøtte til en rekke formål.

11.4.4 Statsstøtte og like vilkår-saken

Den såkalte like vilkår-saken er en sak på statsstøtteområdet som har pågått mellom ESA og Norge siden 2013. Den er ennå ikke avsluttet. Det sentrale spørsmålet i saken er i hvilken utstrekning statsstøttereglene krever at det offentlige organiserer sin økonomiske aktivitet på en måte som hindrer konkurransevridning. Saken har også reist spørsmål internt i Norge om hvilken organisering som er hensiktsmessig uavhengig av støttereglene. Like vilkår-saken har i seg selv vært en stor og viktig sak i perioden 2012–2024. I tillegg er den et godt eksempel på hvordan norske myndigheter forsøker (og også lykkes med) å ivareta handlingsrommet i møte med forholdsvis uklare regler i EØS-avtalen. Vi omtaler her kun sakens EØS-rettslige side, som knytter seg til statsstøttereglene. ESA konkretiserte den statsstøtterettslige siden av saken i 2015 til å dreie seg om to forhold: Det generelle skattefritaket i skatteloven § 2-30 første ledd og konkursimmunitet for staten, fylkeskommuner, regionale helseforetak og helseforetak. Problemet var ikke disse reguleringene i seg selv. Problemet var at i tilfeller hvor det offentlige drev en eller annen økonomisk aktivitet internt i virksomheten, ble skattefritaket og konkursimmunitet vurdert som en økonomisk fordel. Dette gjorde også at skattefritaket og konkursimmunitet kunne utgjøre ulovlig offentlig støtte.

Opprinnelig startet saken med at ESA åpnet sak om mulig eksisterende støtte i 2013 knyttet til skatteunntak for offentlige virksomheter. Etter å ha innhentet synspunkter fra Norge og utvidet saken til også å gjelde konkursimmunitet, kom ESA i 2015 til en foreløpig konklusjon om at disse ordningene utgjorde eksisterende støtte som var uforenlig med EØS-avtalen, og måtte fjernes gjennom såkalte «hensiktsmessige tiltak».23 ESA framsatte et konkret forslag til et slik tiltak, som gikk ut på å innføre en plikt for staten, fylker, kommuner, regionale helseforetak (RHF) og de underliggende helseforetakene (HF) til å lage egne rettssubjekter for det som ble regnet som økonomisk aktivitet etter statsstøttereglene. Dette ville da sikre at slike aktiviteter ble underlagt inntektsskatt som andre foretak, og heller ikke var omfattet av konkursimmunitet som del av det offentlige selv.

På denne bakgrunnen ba regjeringen en bredt sammensatt arbeidsgruppe, ledet av Erling Hjelmeng, om å vurdere blant annet hvilke tiltak som var nødvendige etter EØS-avtalen. ESA satte saken i bero mens dette arbeidet pågikk. Arbeidsgruppens rapport ble offentliggjort og sendt på høring i 2018.24 Gruppen kom enstemmig til at konkursimmuniteten kunne løses uten en utskillingsplikt i egne rettssubjekter som foreslått av ESA. Når det gjaldt spørsmålet om skatteplikt, var arbeidsgruppen delt. Et flertall mente at krav om separate regnskaper (men ikke nødvendigvis noen utskilling) og skatteplikt for økonomisk aktivitet, var påkrevd. Et mindretall mente at gruppen i for liten grad hadde forsøkt å utfordre ESAs argumenter, og dermed ikke hadde synliggjort handlingsrommet.

I høringsrunden var særlig kommuner negative til forslagene og mente konsekvensene ikke var utredet tilstrekkelig. Kommunene mente blant annet at forslagene ville gjøre det vanskeligere å organisere aktiviteter på en hensiktsmessig måte, og at resultatet kunne bli et svekket kommunalt tjenestetilbud.25 Saken ble også bredt debattert ellers. Regjeringen fulgte saken videre opp med en samfunnsøkonomisk analyse av arbeidsgruppens foreslåtte tiltak. Utredningen ble levert av Oslo Economics i 2020. Hovedkonklusjonen til Oslo Economics var at en universell innføring av tiltakene ikke var samfunnsøkonomisk lønnsomt. Dette fordi tiltakene ville treffe en rekke aktiviteter som skjer i så liten skala at de hverken er egnet til å vri konkurransen eller påvirke samhandelen mellom EØS-stater, og dermed ville påføre disse aktivitetene unødvendige administrative kostnader.26

På denne bakgrunnen fortsatte Nærings- og fiskeridepartementet dialogen med ESA. I mai 2021 foreslo departementet overfor ESA å arbeide for en løsning i saken knyttet til fire sektorer (havner, parkering, bredbånd og avfallshåndtering). Forslaget til tilnærming bygde langt på vei på funnene fra den samfunnsøkonomiske utredningen til Oslo Economics.27 ESA fortsatte dialogen med Norge på grunnlag av dette.28

Like vilkår-saken er foreløpig ikke avsluttet. Rettsspørsmålene er fremdeles til dels uavklarte. Men i løpet av sakens gang siden 2013, har både domstolene og Kommisjonen klargjort en noe høyere terskel for når samhandelen anses påvirket. Tiltak som ikke påvirker samhandelen faller uansett utenfor statsstøttebegrepet. Dette tilsier at skattefritaket og konkursimmunitet knyttet til økonomisk aktivitet i det offentlige, i det minste er noe mindre problematisk i statsstøttesammenheng enn det var i 2013.

Saken gir et godt eksempel på bruk av handlingsrom i praksis i møte med uklare EØS-rettslige rammer. ESAs opprinnelige forslag til løsning om full utskilling i egne rettssubjekter av økonomisk aktivitet drevet innad i det offentlige, ville medført en forholdsvis stor omvelting av offentlig sektor, med nokså ukjente samfunnsøkonomiske kostnader. I møte med dette, valgte Norge å utrede saken grundig gjennom en bred arbeidsgruppe. Når arbeidsgruppen ga en delt og til dels omdiskutert innstiling, valgte regjeringen å utrede saken ytterligere gjennom en ekstern samfunnsøkonomisk utredning. ESA har også gitt Norge nødvendig tid til å vurdere saken tilstrekkelig grundig. Slik saken står nå, ser Norges tilnærming ut til å føre til en samlet sett vesentlig bedre løsning, med atskillig mindre omfattende endringer av norsk offentlig sektor.

11.4.5 Statsstøtte og den regionalt differensierte arbeidsgiveravgiften

Den regionalt differensierte arbeidsgiveravgiften omfattes av statsstøtteregelverket, og har vært et viktig og til dels vanskelig spørsmål gjennom EØS-avtalens levetid. I korte trekk består ordningen av at satsene for arbeidsgiveravgift varierer fra 0 prosent av lønnskostnadene til 14,1 prosent, avhengig av hvilken geografisk sone en virksomhet ligger i. Den samlede avgiftslettelsen ordningen innebærer, beløp seg i 2022 til 17,6 milliarder kroner.

Den differensierte arbeidsgiveravgiften er et av de viktigste virkemidlene i regional- og distriktspolitikken. Formålet til ordningen er å hindre befolkningsnedgang i områder med lav befolkningstetthet. Den lavere arbeidsgiveravgiften stimulerer til økt sysselsetting i støtteområdet, og skal slik bidra til en bedre befolkningsutvikling.29 Fordi ordningen inkluderer bedrifter som konkurrerer i grenseoverskridende markeder, utgjør ordningen statsstøtte i EØS-rettslig forstand. For å opprettholde ordningen, er Norge avhengig av et unntak fra det generelle forbudet. Den differensierte arbeidsgiveravgiften har basert seg på forvaltningsvedtak fra ESA, som har gitt ordningen tidsbegrensede godkjenninger. ESAs oppfølgning skjer i tett dialog med Kommisjonen.30 ESAs tilnærming til ordningen speiler generelt det regelverk og den praksis som Kommisjonen til enhver tid fører på statsstøtteområdet.

Den krevende perioden for den differensierte arbeidsgiveravgiften i EØS-sammenheng var først og fremst fram til 2007. Dette er nærmere beskrevet i 2012-utredningen.31 I 2002 krevde ESA blant annet at ordningen ble avviklet.32 Norge arbeidet deretter for endring ved Kommisjonens påfølgende revisjon av retningslinjene for regionalstøtte. Norge fikk gjennomslag hos Kommisjonen, og ESA utarbeidet deretter likelydende retningslinjer for EFTA-statene. ESA godtok derfor en gjeninnføring av ordningen fra og med 2007.33

Perioden etter 2012-utredningen har vært mye mindre krevende. ESA ga nye, tidsbegrensede godkjenninger av ordningen både i 2013 og i 2021.34 Godkjenningen i 2013 satte vilkår om gjennomføring av en økonomisk evaluering av ordningen. Denne ble sluttført i 2018 og konkluderte med at ordningen virket etter hensikten. Evalueringen anbefalte derfor en videreføring.35 ESA bygde på evalueringen da de godkjente ordningen i 2021 for perioden fram til og med 2027. ESA fant det ikke nødvendig med noen ytterligere evaluering i løpet av denne godkjenningsperioden.

Det overordnede bildet i dag er derfor at det ikke virker å være hindringer for å videreføre ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift i overskuelig framtid. Dette underbygges av at Kommisjonens generelle tilnærming framstår noe mindre kritisk til statsstøtte som virkemiddel enn tidligere. Selv om ordningen som sådan har virket trygg fra 2012-utredningen og til i dag, har EØS-oppfølgningen av ordningen medført noen merkbare endringer og utfordringer. Disse har gitt norske myndigheter ytterligere erfaringer med hvordan ordningen best kan forvaltes. Ved ESAs godkjenning i 2013 måtte sektorene transport, energi og finans tas ut av ordningen. Dette skjedde på kort varsel overfor næringslivet. Det skapte utfordringer for sektorene som måtte tilpasse seg vanlig sats på arbeidsgiveravgiften. Sektorene transport og energi ble tatt tilbake i ordningen etter endringer i EØS-regelverket i 2018.

En annen erfaring inntraff da selskapet Kimek Offshore AS reiste søksmål mot ESAs godkjenning av ordningen i 2014. Søksmålet gjaldt i hovedsak ordningens regler for såkalt ambulerende virksomhet (foretak som har midlertidig aktivitet i en annen sone enn de er registrert i). EFTA-domstolen annullerte ESAs godkjenning av selve ambuleringsregelen fordi den var for dårlig utredet, uten at ordningen ellers ble berørt.36 Etter en ny norsk notifikasjon, godkjente ESA på nytt en videreføring av reglene for ambulerende virksomhet.37

I 2023 ble det gjort en tilpasning i ordningens avgrensning mot foretak som anses å være i økonomiske vanskeligheter. Slike foretak har ikke rett på redusert arbeidsgiveravgift. Norske myndigheter hadde erfart at definisjonen på økonomiske vanskeligheter var for bred. Etter en dialog med ESA innførte man en noe mer fleksibel og hensiktsmessig definisjon i februar 2023.38 Endringen ga rom for en noe snevrere fastsettelse av hvilke foretak som var i økonomiske vanskeligheter, noe som dermed ga noen flere foretak redusert avgift.

De mer avgrensede utfordringene i perioden 2012–2023 underbygger at det fortsatt er behov for en aktiv forvaltning av ordningen, og en løpende dialog med ESA. Søksmålet fra Kimek Offshore AS viser at det ikke nødvendigvis er tilstrekkelig å få ESAs godkjenning for ordningen. For at ordningen rettslig sett skal være trygg, er det også nødvendig at ESAs godkjenningsvedtak er rettslig holdbart.

Muligheten for å videreutvikle ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift, er mer uklar enn muligheten for å beholde ordningen. Formelt åpner gruppeunntaksforordningen i dag for økning av støttenivået opp til 20 prosent av lønnskostnadene i hele det godkjente støtteområdet. Dette innebærer en kraftig økning av støtteordningen. Det er imidlertid en risiko for at merkbart større bruk av unntakshjemmelen fra norsk side kan reise spørsmål i Kommisjonen eller ESA om hvorvidt hjemmelen er for vid. Resultatet kan i så fall bli at ESA strammer inn kontrollen med støtteordningen. En eventuell videreutvikling av ordningen bør derfor skje i dialog med ESA.

I utgangspunktet framstår det å være et visst rom for å videreutvikle og styrke ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift, dersom norske myndigheter ønsker dette. Da ordningen ble gjeninnført i 2007, måtte Norge samtidig nedjustere støtteintensiteten i Bodø og Tromsø etter krav fra ESA. Den økonomiske evalueringen fra 2018 ga på sin side klare holdepunkter for at ordningen virker særlig effektivt nettopp i slike byer. Dette kan tilsi at det kan være et rom for å gjeninnføre ordningen slik den var i 2002, da også Tromsø og Bodø hadde samme nivå på arbeidsgiveravgiften som Nordland og Midt-Troms ellers. Generelt vil handlingsrommet være sikrere jo bedre dokumentasjon og begrunnelse norske myndigheter har for endringene.

11.4.6 Utvikling i bruk av statsstøtte under EØS-avtalen

På statsstøtteområdet håndhever ESA EØS-avtalens artikkel 61 (forbudet mot statsstøtte), godkjenner nye støtteordninger og fatter vedtak om ulovlig tildelt støtte. Formelt retter ESA sine vedtak mot myndigheten som har innvilget støtten, men berørte private rettssubjekter kan bringe ESAs vedtak inn for EFTA-domstolen. Private norske rettssubjekter har i åtte tilfeller siden 2012-utredningen og fram til 2023, anlagt søksmål mot ESA i forbindelse med ESAs statsstøttevedtak. Saksøker har fått medhold i to tilfeller.

Som vist over, har det i senere år vært en viss dreining i EU/EØS i retning av større fleksibilitet med tanke på tildeling av statsstøtte. Dette kommer også til uttrykk i ESAs oversikt over tildelt statsstøtte i Norge for perioden 2004–2021. Figur 11.1 illustrerer både den kraftige økningen i statsstøtte som skjedde da pandemien slo til i 2020, og hvordan omfanget av støtte begrunnet med miljøhensyn har vært i kraftig vekst siden slutten av 2000-tallet.

Forstørr bilde

Kilde: ESA (2023c).

Figur 11.2 viser at Norge skiller seg fra de to andre EØS/EFTA-statene gjennom omfattende bruk av skattefordeler som virkemiddel, i tillegg til direkte støtte. Figur 11.3 viser statsstøtte som EØS/EFTA-statene har gitt innenfor rammen av gruppeunntaksforordningen (GBER) i perioden 2004–2021. Figuren viser at støtten innenfor denne ordningen har økt kraftig i betydning over tid. I 2021 utgjorde tiltak under GBER 70 prosent av alle statsstøttetiltak, mens omfanget av støtte utgjorde 23 prosent av all statsstøtte. I toppårene 2014–2019 utgjorde statsstøtte innenfor rammen av GBER mellom 34 og 41 prosent av all støtte. Det at andelen gikk ned i 2020 og 2021, kan ses i sammenheng med at det i disse årene kom på plass nye ordninger, ikke minst i forbindelse med covid-19-pandemien, som åpnet for økt bruk av statsstøtte. Det totale nivået på statsstøtten gikk dermed opp i disse årene.

Forstørr bilde

Kilde: ESA (2023c).

Forstørr bilde

Kilde: ESA (2023c).

Tabell 11.4 viser at ESA har foretatt fire beslutninger om kompensasjon («recovery decisions») mot Norge i perioden 2011–2021: beslutning fra 2011 om at staten hadde gitt for mye til Hurtigruten ASA som kompensasjon for å utføre tjenester knyttet til offentlig transport, beslutning fra 2011 om Asker kommunes salg av jord under markedspris til et privat selskap, beslutning fra 2012 om Våler kommunes salg av bygningsmasse under markedspris til et privat selskap, og ulovlig tildelt støtte til Nettbuss AS fra Øst-Agder fylke.

Forstørr bilde

Kilde: ESA (2023c).

11.5 Norge og EUs næringspolitiske agenda

11.5.1 Nyere næringspolitiske initiativ

European Industrial Strategy39

Europakommisjonen presenterte grunnlaget for en ny europeisk industripolitisk strategi 10. mars 2020. Strategien skulle bidra til dobbel omstilling av industrien – til klimanøytralitet og digitalt lederskap. Samtidig ble det lagt stor vekt på tiltak for å møte konkurransevridende virkninger av utenlandsk statsstøtte. Gjennom en rekke ulike tiltak skulle europeisk industri bli mer konkurransedyktig i det globale markedet, samtidig som Europas strategiske autonomi skulle styrkes.

Dagen etter at strategien ble presentert, fastslo Verdens helseorganisasjon (WHO) at covid-19 nå skulle betraktes som en pandemi, med store grensekryssende konsekvenser. EUs erfaringer fra pandemien, som hadde store negative konsekvenser for økonomien i medlemsstatene, bidro til en oppdatering av den industripolitiske strategien gjennom en rekke nye satsinger. Kommisjonen påpekte at pandemien hadde synliggjort både den gjensidige avhengigheten som eksisterer i globale verdikjeder, og betydningen av et velfungerende indre marked for å møte utfordringene som følger av dette. Tre kjernesaker knyttet til erfaringene fra pandemien ble framhevet: 1) grenserestriksjoner knyttet til fri bevegelse av personer, varer og tjenester, 2) forstyrrelser i globale verdikjeder som påvirker negativt tilgjengeligheten av kritiske produkter, og 3) etterspørselssvikt.

Gjennom revisjon og oppdatering av den industripoliske strategien, har EU tatt initiativ til tiltak og ordninger som skal redusere sårbarheten som pandemien avdekket. Dette skal blant annet skje ved å styrke og beskytte det indre marked, styrke arbeidet med å oppnå strategisk autonomi ved å redusere avhengigheten av tredjeland, og åpne for økt offentlig støtte til næringslivet med tanke på å oppnå klimanøytralitet og digitalt lederskap.

European Green Deal og Green Deal Industrial Plan

EU har i senere år satt opp tempoet kraftig når det gjelder politikk- og regelverksutvikling knyttet til det grønne skiftet (se kapittel 8). I tråd med dette er det fremmet en rekke nye initiativ hvor mye også vil være EØS-relevant. EUs grønne giv (European Green Deal) er en strategi for grønn vekst som skal sikre et mer bærekraftig og konkurransedyktig Europa. Europakommisjonen fremmet 1. februar 2023 en ny industriplan som skulle inngå som en viktig del av den grønne given: Green Deal Industrial Plan.40 Planen legger opp til å nå EUs klimamål, styrke europeisk konkurransekraft og sikre energiforsyningen i Europa. Den kan dessuten betraktes som en respons på USAs klima- og energisatsing gjennom Inflation Reduction Act (IRA).

European Green Deal omfatter fire hovedkomponenter: forenklet regulering, tilgang til kapital, økt kompetanse og global handel. Når det gjelder regulering, står to nye forordninger sentralt: Critical Raw Materials Act og Net-Zero Industry Act (se under). I tillegg inngår regulering av energisektoren, med sikte på å oppnå både en mer klimavennlig energisektor og redusert avhengighet av andre land. Når det gjelder tilgang til kapital, tar EU sikte på å tilpasse statsstøttereglene for å gjøre det enklere og raskere å få støtte innenfor utpekte strategiske sektorer. Videre legger planen opp til å identifisere tiltak som kan sikre EU tilgang til kompetanse på ny teknologi og at EU kan anvende handelspolitiske instrumenter for å sørge for «rettferdig internasjonal handel» og ivareta hensynet til en konkurransedyktig EU-basert industri. Internt i EU har det vært uenighet mellom statene om flere av initiativene. Handelsliberale land som Sverige, Danmark og Irland har vært skeptiske til å bruke mer fleksible statsstøtteregler for å øke konkurranseevnen. Tyskland og Frankrike har vært mer positive. Flere av tiltakene i European Green Deal, men ikke alle, antas å være EØS-relevante (se under).

En viktig del av EUs grønne giv er handlingsplanen for bærekraftig finans. Et sentralt element her er EUs taksonomi, som definerer hva som skal regnes som bærekraftige aktiviteter. Formålet er å vri investeringer i bærekraftig retning. Taksonomiforordningen ble vedtatt i 2020, og den legger grunnlaget for en klassifisering gjennom overordnede krav som må oppfylles for at en økonomisk aktivitet skal regnes som bærekraftig. Kategorisering av spesifikke aktiviteter som «bærekraftige» utarbeides gjennom delegering til Kommisjonen, det vil si gjennom «nivå 2-regelverk». Det har i den forbindelse vært mye diskusjon rundt kategorisering av kjernekraft og gass. Taksonomiforordningen etablerer også en permanent ekspertgruppe (Platform on Sustainable Finance) som har i oppgave å gi råd til Kommisjonen om videreutvikling av EU-taksonomien, forbedre bruken av den, samt utforske en utvidelse av taksonomien til sosiale mål, aktiviteter som i betydelig grad skader miljøet, eller til miljønøytrale aktiviteter. Handlingsplanen for bærekraftig finans følges i tillegg opp av regelverk med krav til foretak innenfor finans- og banksektoren, samt større foretak, om rapportering på hvilke deler av omsetningen som kommer fra bærekraftige aktiviteter.

Critical Raw Materials Act41

Kommisjonen la 16. mars 2023 fram et forslag til forordning – Critical Raw Materials Act (CRMA) – som har som mål å styrke bærekraftig mineralproduksjon og bygge robuste forsyningskjeder for mineralske råvarer. Forslaget omfatter hele verdikjeden fra tilrettelegging for leting etter mineraler, til mineralproduksjon, prosessering, foredling og resirkulering. Listen over råvarer omfatter 34 ulike metaller og mineraler som anses som kritiske, enten i utvinningsstadiet, som for eksempel naturlig grafitt, eller i foredlingsstadiet, som for eksempel silisium. CRMA inneholder flere konkrete mål. Innen 2030 skal man oppnå:

• at EU utvinner minst 10 prosent av de kritiske råvarene,

• at EU prosesserer minst 40 prosent av de kritiske råvarene,

• at resirkulering dekker minst 15 prosent av EUs behov for kritiske råvarer, og

• at EU ikke dekker mer enn 65 prosent av sitt behov for de ulike kritiske råvarene gjennom import fra enkeltland.

EU presenterer en rekke regulerende tiltak som skal iverksettes for å oppnå disse målene. Tiltakene innebærer flere konkrete krav til myndighetene i de enkelte medlemsstatene:

• Det nedsettes et felleseuropeisk utvalg, et Critical Raw Materials Board, for identifisering av strategiske prosjekter, og nasjonale myndigheter pålegges å koordinere, gi råd og legge til rette for finansiering av de prosjektene som utvalget anser som kritiske. Strategiske prosjekter skal prioriteres i tillatelsesprosessene, og prosjektene får spesifikke rammer for tidsbruk og krav til koordinert forvaltning.

• EUs medlemsstater pålegges å kartlegge eget ressurspotensial.

• Det legges til rette for økt resirkulering, med krav til kartlegging, innsamling og gjenbruk.

CRMA skal være et bidrag både til arbeidet med å styrke EUs selvforsyning og autonomi og til EUs grønne giv. CRMA sikter mot å forkorte saksbehandlingstidene for søknader om tillatelser til strategiske råvareprosjekter. Videre skal regelverket bidra til å støtte økt resirkulering av kritiske råvarer i omløp, beholde mer av råvarene i Europa og fremme strategiske partnerskap med likesinnede internasjonale partnere.

Den norske regjeringen støtter formålet med tiltakene og er også enig i at det haster med å få i gang det grønne og digitale skiftet.42 Samtidig har regjeringen advart mot at korte tidsfrister i forbindelse med søknadsbehandling og at strømlinjeforming av nasjonale prosesser kan gå på bekostning av krav til miljø og sikkerhet, sosial bærekraft og hensyn til urbefolkningen. Norge spilte inn til EU at aluminium bør inkluderes på listen over nøkkelråvarer i CRMA, slik at aluminiumsprosjekter også regnes som strategiske og dermed får fortrinn ved etableringer i EU. Dette er viktig for Norge, som er den desidert største produsenten av aluminium i Europa. I en pressemelding fra 13. november 2023 informerte Kommisjonen om at Europaparlamentet og Rådet hadde kommet til enighet om CRMA og at aluminium nå var inkludert i listen over nøkkelråvarer. EUs forordning får dermed stor betydning for norsk industri.

Kommisjonen har merket CRMA som EØS-relevant begrunnet med at forordningen handler om det indre markedets funksjon. Per januar 2024 var det imidlertid ennå ikke gjort noen beslutning om hvorvidt forordningen skulle innlemmes i EØS-avtalen eller ikke. Den norske nærings- og fiskeriministeren har likevel uttalt at dette er noe «som i prinsippet ligger innenfor EØS-avtalens virkeområde».43

Net-Zero Industry Act

Samtidig med at forslaget om Critical Raw Materials Act ble lagt fram 16. mars 2023, fremmet Kommisjonen forslag om en forordning om nullutslippsindustri: Net-Zero Industry Act.44 Denne forordningen skal også bidra til å styrke EUs selvforsyning og inngå i arbeidet med å fremme det grønne skiftet. Kjernen i forslaget er EUs storsatsing på utvikling av grønn teknologi og industriell kapasitet. Forslaget omfatter en rekke tiltak rettet inn mot strategiske sektorer, der industriens konkurranseevne skal ivaretas og avhengigheten av strategisk import reduseres: batterier, solcelleteknologi, vindkraft, varmepumper, fornybart hydrogen, biometan, kjernekraft, CCUS, og elektrisk overføringsnett.45

Den norske regjeringen er positiv til at forordningen foreslår CO_2-lagring som strategisk nullutslippsteknologi.46 Regjeringen mener i likhet med EU at det er viktig å rette oppmerksomhet mot hele verdikjeden, herunder transportleddet, for å få på plass et velfungerende kommersielt marked for karbonfangst og -lagring i Europa. Kommisjonen har foreslått en ambisjon om 50 millioner tonn CO₂-injeksjonskapasitet årlig innen 2030. Tanken er at dette skal fremme investeringer i CO₂-fangstanlegg i Europa. En slik EU-ambisjon påfører i utgangspunktet Norge ingen forpliktelser – og heller ikke medlemsstatene. Derimot pålegges oljeselskapene i EU å sørge for ny CO₂-lagringskapasitet basert på produksjonsnivå de siste tre årene. Den norske regjeringen har påpekt at dette innebærer at man pålegger selskapene en økonomisk byrde med retroaktiv effekt, noe som kan være utfordrende ut fra både norsk og internasjonalt regelverk.

Det er forventet at EU vil vedta Net-Zero Industry Act i første halvdel av 2024. Forordningen er merket EØS-relevant. Per januar 2024 var det, i likhet med CRMA, ikke endelig avgjort om den skulle innlemmes i EØS-avtalen, selv om virkeområdet i prinsippet ble oppfattet som EØS-relevant av den norske regjeringen. Både myndighetene og industrien regner med at regelverket uansett vil få betydning for norsk industri og næringsliv.

European Chips Act

EU har vedtatt en pakke med tiltak gjennom forordningen for utvikling og produksjon av mikrochips (2023–2027) (European Chips Act). Tiltakene er ment som viktige bidrag til EUs digitale agenda (se under) så vel som til EUs grønne giv, og kan dessuten ses i sammenheng med behov for å styrke forsyningssikkerheten. Satsingen kan forstås på bakgrunn av at man under covid-19-pandemien opplevde mangel på mikrochips, noe som førte til stengte bilfabrikker og stans i produksjon av medisinsk utstyr. Europas andel av det globale chipmarkedet er i dag 10 prosent. Kommisjonens mål er å øke dette til 20 prosent innen 2030. Siden behovet for mikrochips forventes å stige raskt de kommende årene, vil det i realiteten bety at produksjonen må mer enn dobles. Målet er at tiltakene skal styrke konkurranseevnen og motstandskraften i Europa innen halvlederteknologier og -applikasjoner. Det nye regelverket legger opp til at en betydelig del av finansieringen skal komme fra EU-fond, forskningsmidler og statsstøtte. Det er Kommisjonen som skisserer hvilke bedrifter som kan få statsstøtte, og vilkårene for dette. I tillegg skal Kommisjonen overvåke tilgangen, produksjonskapasiteten og eventuelle forstyrrelser i markedet. Ved kritisk mangel på mikrochips, åpnes det for ulike krisetiltak som felles innkjøp, eksportkontroll og samarbeid med likesinnede land. European Chips Act er blitt omtalt som EUs mest ambisiøse plan for langsiktig industripolitikk og en lakmustest for Kommisjonens nye industripolitikk.47 Forordningen trådte i kraft 21. september 2023 og er merket som EØS-relevant.

Carbon Border Adjustment Mechanism48

EUs forordning om etablering av en karbongrensejusteringsmekanisme (Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM) ble vedtatt i mai 2023,49 og 1. oktober samme år startet den første fasen (overgangsfasen) i iverksettelsen av ordningen.50 CBAM er del av en større pakke (Klar for 55) som skal bidra til at EU oppfyller Parisavtalens mål om klimanøytralitet innen 2050 og EUs mål om 55 prosent utslippskutt innen 2030 (se også kapittel 8). Mekanismen er også et supplement til EUs kvotesystem (EU-ETS). Formålet med CBAM er å hindre at vareproduksjon flyttes til land med lavere klimaambisjoner og lavere prising av utslipp enn det EU har. Mekanismen skal dessuten stimulere andre land til å redusere sine utslipp.

CBAM gjelder ved import av varene sement, elektrisitet, gjødsel, jern og stål, aluminium og hydrogen til EU. Kjernen i ordningen er at det skjer en prising av utslipp fra produksjonen av importerte varer og at det ilegges en avgift («karbontoll») basert på denne prisingen. Varene blir med andre ord dyrere å importere avhengig av hvor høy prisingen på utslippene er. Ved beregning av utslipp skilles det mellom enkle og komplekse varer («simple/complex goods»).

«Enkle varer» er varer der materialer eller andre innsatsfaktorer som inngår i varens produksjon, ikke har innbakte utslipp, det vil si at innsatsfaktorene er produsert uten utslipp. Varer defineres som «komplekse» når innsatsfaktorene som trengs for å produsere varen, har innbakte utslipp, det vil si at det har oppstått utslipp ved produksjon av innsatsfaktorene. I tillegg til at pris på utslipp beregnes på anleggsnivå, det vil si produksjonssted for innsatsfaktorer og produkt, innebærer mekanismen at det også skal skje en prising av utslipp lenger opp i verdikjeden enn på installasjonen der varen er produsert. Det er Kommisjonen som fastsetter nærmere bestemmelser for hvordan dette skal gjennomføres, herunder å sikre relevante data som gjør beregningene gjennomførbare.51

Tanken er at mekanismen skal fases inn gradvis og etter hvert erstatte ordningen med gratiskvoter, slik at gratis tildeling til produsenter av CBAM-varer avvikles i 2034. På lengre sikt skal det også vurderes om CO₂-kompensasjonsordningen for kraftkrevende industri, som også har som formål å hindre karbonlekkasje, skal erstattes av den nye mekanismen. Det er først aktuelt dersom forordningen endres slik at indirekte utslipp fra elektrisitetsproduksjon inkluderes i beregningen av innbakte utslipp for varene. Kommisjonen skal levere en rapport innen 31. desember 2025 som blant skal inneholde en vurdering av dette.

CBAM-forordningen er merket EØS-relevant, men forordningens EØS-relevans er fortsatt til vurdering, sammen med de eventuelle økonomiske og administrative konsekvensene for Norge. CBAM skal ikke omfatte varer med opprinnelse fra Island, Liechtenstein, Sveits og Norge. Handelen mellom Norge og EU vil derfor ikke bli direkte berørt av bestemmelsene i ordningen – uavhengig av om ordningen tas inn i EØS-avtalen eller ikke.

International Projects of Common Interest (IPCEI)

Dette er en ordning utformet for å muliggjøre nødvendig offentlig finansiering av store, strategisk viktige og innovative felleseuropeiske prosjekter som ellers ikke ville blitt realisert.52 De siste reviderte retningslinjene for slike prosjekter ble gjeldende fra 1. januar 2022.53 Andelen offentlig støtte kan være høyere for IPCEI enn det som følger av de alminnelige statsstøttereglene. Kommisjonen har utarbeidet et rammeverk med kriterier for IPCEI. Statsstøtten skal begrenses til et minimum, men den kan dekke opp til 100 prosent av støtteberettigede kostnader (finansieringsgapet). Bedriftene som deltar i prosjektene, må bidra med egenfinansiering. Ordningen kan brukes til infrastruktur og prosjekter innen strategisk viktige verdikjeder. Fra 2018 til 2024 godkjente Kommisjonen statsstøtte til åtte IPCEI-prosjekter.54

Alle sektorer kan i utgangspunktet være aktuelle for IPCEI. Det er i utgangspunktet krav om at minst fire land deltar i et IPCEI-prosjekt. Alle EU-statene, og EØS/EFTA-statene Norge, Island og Liechtenstein, kan delta i IPCEI-prosjektene på samme vilkår. Medlemsstatene har ansvar for å etablere og finansiere IPCEI-prosjektene og velge ut bedriftene som skal delta. Bedrifter som får statsstøtte gjennom IPCEI-ordningen, er direkte deltakere i prosjektene. Bedrifter som ikke får IPCEI-støtte og ulike FoU-virksomheter, kan være knyttet til prosjektene som indirekte deltakere og eksterne partnere. Kommisjonen skal godkjenne prosjektene, og medlemsstatene og bedriftene må dokumentere at prosjektene bidrar til å oppnå viktige strategiske mål, at statsstøtten er nødvendig for å unngå markedssvikt, og at gevinstene fra prosjektene vil fordeles på flere land og bedrifter. Kommisjonen med underliggende virksomheter kan delta i prosjektene som dessuten kan delfinansieres gjennom EU-fond.

Norske prosjekter skal godkjennes av ESA. Regjeringen har gitt Innovasjon Norge en koordineringsrolle for IPCEI i det norske virkemiddelapparatet. Stortinget fatter vedtak om budsjettet til virkemiddelapparatet. IPCEI må finansieres innenfor dette budsjettet. Stortinget kan be regjeringen ta initiativ knyttet til IPCEI. Norske aktører har vært aktivt med på initiativ til IPCEI-prosjekter, blant annet knyttet til batterier og solceller. I mars 2023 ble det klart at Norge skulle delta i den ene (IPCEI European Battery Innovation, EuBatIn) av de to batterisatsingene i IPCEI.

11.5.2 EUs programsamarbeid

For perioden 2021–2027 deltar Norge i elleve programmer. Tabell 11.2 viser samlet budsjett for hvert av programmene og Norges forventede bidrag gjennom hele perioden. Anslagene for Norges bidrag er usikre og kan bli endret.

Horisont Europa er EUs rammeprogram for forskning og innovasjon, i hovedsak en videreføring av Horisont 2020. Målsettingen er å sørge for at EUs investeringer i forskning og innovasjon gir vitenskapelige, teknologiske, økonomiske og samfunnsmessige virkninger. Programmet skal fremme vitenskapelig kvalitet og teknologiutvikling.

Erasmus+ er EUs program for utdanning, opplæring, ungdom og idrett. Det har tre hovedtiltak: læringsmobilitet, samarbeid mellom organisasjoner og institusjoner, samt støtte til politikkutvikling og samarbeid i programlandene.

EUs romprogram er en samling av de tidligere programmene Galileo and Egnos (satellittnavigasjon) og Copernicus (jordobservasjon) i ett felles romprogram. Det nye romprogrammet omfatter også nysatsingene GOVSATCOM (sikker satellittkommunikasjon for myndighetsformål) og Space Situational Awareness, SSA (romovervåking).

Det europeiske forsvarsfondet (European Defence Fund, EDF) består av aktiviteter innen forsvarsrelatert forskning og kapabilitetsutvikling. EDF er et nytt tiltak i EU. Det er første gang EU finansierer forsvarsforskning og kapabilitetssamarbeid i et så stort omfang. Hovedformålet med EDF er å styrke europeisk forsvarsevne og stridskraft, motvirke fragmenteringen av det europeiske forsvarsmarkedet, bedre europeisk forsvarsindustris konkurransekraft og evne til å levere teknologi, systemer og kompetanse som Europa trenger i framtiden (se kapittel 14).

DIGITAL er EUs nye investerings- og kapasitetsbyggingsprogram for digital omstilling og bruk av innovative digitale teknologier i samfunnet og næringslivet. Programmet skal fremme framtidsrettede digitale teknologier som ventes å ha betydning for vekst og sysselsetting i Europa de neste årene.

EU4Health er EUs satsing for å sikre god helse i Europa. Norsk deltakelse i programmet har som mål å styrke norsk helseberedskap, bidra til en sunn og frisk befolkning, bygge et sterkt digitalt helsesystem og styrke konkurranseevnen for norsk helsenæring. Programmet deler ut midler til flere typer aktører, som nasjonale og lokale myndigheter, utdannings- og forskningsinstitusjoner, privat næringsliv og sivilsamfunnsaktører.

Programmet for det indre marked samler aktiviteter som tidligere ble finansiert gjennom ulike programmer, til ett program. De delene av programmet hvor Norge deltar, har som mål å forbedre det indre markeds funksjon, styrke konkurranseevnen for bedrifter i EU/EØS, inkludert små og mellomstore bedrifter, øke forbrukerbeskyttelsen og fremme og samle rettidig og pålitelig statistikk av høy kvalitet.

EUs ordning for sivil beredskap skal legge til rette for europeisk samarbeid innen samfunnssikkerhet og beredskap (se kapittel 13). De deltakende landene skal gå sammen for å gjøre sine ressurser tilgjengelige for katastroferammede land, både i og utenfor Europa. Den nye ordningen gjør det enklere å anmode om bistand ved hendelser der unike ressurser er påkrevd, eller i tilfeller der egne ressurser er i ferd med å uttømmes. Ordningen viderefører Handlingsprogrammet for sivil beredskap, som Norge har deltatt i siden 1982.

Kreativt Europa er EUs program for kultursektoren og audiovisuell sektor. Et bredt spekter av små og store aktører innen kunst, kultur, film og TV kan søke støtte til europeisk kultursamarbeid og utvekslinger. Kreativt Europa består av to delprogrammer: Kultur og MEDIA. Norsk kulturråd og Norsk filminstitutt har ansvar for informasjon og veiledning til norske aktører om mulighetene. Programmet har to hovedmål: 1) å beskytte, utvikle og fremme europeisk kultur, språklig mangfold og kulturarv, og 2) å øke konkurransekraft, økonomisk potensial og innovasjon i den kulturelle og kreative sektoren i europeiske land.

EUs program for sysselsetting og sosial innovasjon (EaSI) inngår som en del av Sosialfondet (ESF+). Det har som formål å hjelpe medlemsstatene å oppnå høy sysselsetting, sosial trygghet og en kompetent og tilpasningsdyktig arbeidsstyrke, i tråd med prinsippene i den europeiske pilaren for sosiale rettigheter fra 2017. Norge deltar i EaSI-delen av ESF+. Denne delen støtter ulike samarbeidsarenaer og tiltak for politikkutvikling, nasjonalt og på europeisk nivå.

InvestEU avløser låne-, garanti- og egenkapitalvirkemidler fra tretten tidligere programmer, herunder de tidligere programmene Horisont 2020 og Det europeiske fondet for strategiske investeringer (EFSI). Programmet skal blant annet støtte opp om satsingene i de andre rammeprogrammene, og det er en sentral del av EUs grønne giv. Norge skal delta i deler av programmet.

Hva har Norge fått ut av deltakelsen i programmer? Verdien av å delta i programmene lar seg ikke måle ved kun å se på utbetalinger til norske aktører. Horisont Europa kan tjene som eksempel på at norske aktører har fått og vil få betydelige utbetalinger. Programmet overtar for EUs forrige forsknings- og innovasjonsprogram Horisont 2020, der Norge også deltok. Gjennom Horisont 2020 hentet norske bedrifter, forskningsaktører, offentlig sektor og helseforetak 13,6 milliarder kroner og deltok i nesten 11 000 prosjekter.

11.5.3 EUs digitale agenda

EUs målsetting om grønn omstilling følges tett av målet om digital omstilling. Kommisjonens digitale strategi fra 2020 favner bredt, fra cybersikkerhet til kritisk infrastruktur, til digital utdanning og kompetanse, demokrati og medier. EUs digitale agendas (2020–2030) uttalte ambisjon er å skape sikre digitale rom og tjenester, like konkurransevilkår på digitale markeder med store plattformer, samtidig som den bidrar til det europeiske målet om klimanøytralitet innen 2050. I likhet med den grønne given legger EUs digitale agenda viktige premisser for utvikling av næringspolitikken.

Den digitale omstillingen er også blitt et nøkkelelement for EUs mål om strategisk autonomi. Ambisjonen om å styrke Europas digitale suverenitet knyttes både til EUs økonomiske utvikling og motstandsdyktighet. I desember 2022 vedtok Rådet «Veien til det digitale tiåret», som definerer EUs digitale mål for 2030 innenfor fire områder: ferdigheter, infrastruktur, virksomheter og offentlig sektor. Blant annet er ambisjonen at EU skal stå for minst 20 prosent av verdens produksjon av halvledere i verdi. European Chips Act som ble beskrevet over, er et verktøy for å nå dette målet.

EU har det siste tiåret inntatt en global lederrolle på personvernområdet, særlig gjennom EUs personvernforordning, GDPR, som trådte i kraft i 2016. I tillegg har EU tatt en rekke initiativ for å regulere teknologisektoren. I oktober 2022 vedtok EU en tiltakspakke for å regulere plattformøkonomien, gjennom forordningene for digitale tjenester (DSA) og EUs nye konkurranselov (Digital Markets Act, DMA). EU har også satt seg som mål å intensivere arbeidet med reguleringen av kunstig intelligens (KI), dataøkonomi og datadeling. I tillegg er flere regelverk under utvikling. Datatilsynet framhever i sin årsrapport for 2022 at EUs regelverksutvikling samlet sett vil bidra til et mer fragmentert rettsområde, som det blir mer krevende å navigere i.

Personvernforordningen (GDPR)55

I 2012 startet EU arbeidet med et nytt generelt regelverk om vern av personopplysninger, og i mai 2018 trådte personvernforordningen GDPR i kraft i EUs medlemsstater. Forordningen er gjennomført i Norge ved lov om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven) av 15. juni 2018.56 Formålet med regelverket er å sikre vern av personopplysninger, felles regler i EU/EØS og en fri utveksling av personopplysninger mellom statene. Forordningen inneholder et omfattende regelverk som angir vilkår for behandling av personopplysninger, rettigheter for enkeltindivider, regler for overføring av personopplysninger og regler om tilsyn og sanksjoner. Reglene gjelder for både private og offentlige aktører.57 Personvernforordningen er sektorovergripende og inneholder bestemmelser om behandling av personopplysninger innen de fleste samfunnsområder, og er det personvernregelverket som har klart størst praktisk betydning.58

EUs regulering av digitale plattformer

Forordningen om digitale markeder (Digital Markets Act, DMA). DMA regnes som den mest betydningsfulle reguleringen av det digitale markedet siden personvernforordningen. Forordningen trådte i kraft i november 2022 og er en digital konkurranselov, som skal begrense dominansen til store teknologiselskaper for å fremme digital konkurranse. Regelverket skal bidra til å gi flere, bedre og billigere digitale tjenester i Europa, ved at brukerne får flere og bedre tjenester å velge mellom, samt større muligheter til å bytte plattformleverandør og bedre priser.59

Regelverket vil gjelde for såkalte «portvoktere». Det vil si de største selskapene med flest brukere. Kriteriene er at disse skal ha 7,5 milliarder euro i omsetning, 45 millioner brukere og 10 000 forretningskunder i EU i minst én tjeneste de selger. Per i dag omfatter dette Apple, Microsoft, Amazon, Meta og Google. Portvokterne blir pålagt forpliktelser som skal motvirke monopoldannelser og fremme digital konkurranse. Forpliktelsene gjelder for plattformtjenestene portvokterne tilbyr, som nettlesere, operativsystemer, sosiale medier, reklametjenester, meldingstjenester, søkemotorer og nettbutikker.60 De store plattformene skal fortsatt ha muligheten til å innovere og tilby nye tjenester, men uten urettferdige praksiser som gir fordeler på bekostning av mindre virksomheter som er avhengige av portvokternes tjenester, for eksempel for å nå ut til kunder.61 DMA stiller krav til portvokterne om å gjøre det lettere å bytte tjeneste, dele mer informasjon og data, ikke utnytte brukernes avhengighet og ikke favorisere egne tjenester.62

Forordningen om digitale tjenester (Digital Services Act, DSA). Mens DMA skal sikre like konkurransevilkår i EUs digitale indre marked, skal forordningen om digitale tjenester (DSA) ivareta rettighetene til brukere av digitale tjenester.63 Forordningen trådte i kraft i november 2022 og har som et av sine hovedformål å utjevne maktubalansen mellom forbrukere og digitale tjenesteleverandører. Forordningen skal gi forbrukere bedre beskyttelse ved blant annet å sikre informasjon, gi tilgang på tvisteløsningsmekanismer og sørge for gjennomsiktige vilkår og betingelser, og den introduserer en rekke bestemmelser knyttet til blant annet digital markedsføring og manipulasjon. DSA gir regler om markedsplasser (for eksempel nettbutikker), sosiale plattformer, plattformer som deler innhold, appstores og online reise- og hotellplattformer. Forordningsforslaget oppdaterer også deler av gjeldende e-handelsdirektiv. Forordningen erstatter nasjonale regler, slik at praksis blir enhetlig i hele EU.64

Plattformer som har mer enn 45 millioner EU-brukere – tilsvarende 10 prosent av EUs befolkning – betraktes som systemiske og er underlagt spesifikke forpliktelser. Dette inkluderer selskaper som Booking.com, Facebook, Google Maps, Instagram, LinkedIN, TikTok og Zalando. I april 2023 åpnet European Centre for Algorithmic Transparency (ECAT), som skal utstyre Kommisjonen med intern teknisk og vitenskapelig ekspertise, og dermed bidra til å sikre at de store plattformenes bruk av algoritmiske systemer overholder kravene til risikostyring, skadebegrensning og gjennomsiktighet i DSA-forordningen.

Forordningen om digitale markeder (DMA) og forordningen om digitale tjenester (DSA) er EØS-relevante, men er fortsatt til vurdering i EØS/EFTA-statene.65 Det har vært opprettet en egen arbeidsgruppe på DMA og DSA, ledet av Kommunal- og distriktsdepartementet, med representanter fra Nærings- og fiskeridepartementet, Kultur- og likestillingsdepartementet, Utenriksdepartementet, Justisdepartementet og Barne- og familiedepartementet, samt underliggende etater som Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom), Konkurransetilsynet, Medietilsynet, Forbrukertilsynet og Datatilsynet. Arbeidsgruppen har vurdert de to forordningsforslagene, og sammen med Island og Liechtenstein ble det utarbeidet EFTA-posisjoner.

EU-kommisjonen skal håndheve forordningen om digitale markeder. Dette skal gi lik praksis i hele EU og sørge for at ikke all håndheving faller på konkurransetilsynet i Irland, der Google, Meta og Microsoft har europeisk hovedkontor.66 Kommisjonen vil samarbeide tett med en egen høynivågruppe for DMA («high-level group for the DMA»), som består av representanter fra sektorielle fagmyndigheter, rådgivningskomiteen for digitale markeder (Digital Markets Advisory Committee, DMAC) og nasjonale myndigheter.67 Nasjonale konkurransemyndigheter kan bistå Kommisjonen i håndhevingen av loven, men ikke vedta noe som trosser Kommisjonens vedtak.68 Kommisjonen skal også håndheve DSA-forordningen, i samarbeid med nasjonale tilsynsmyndigheter, gjennom et European Board for Digital Services (EBDS). Arbeidsgruppen ser på behovet for eventuell tilpasningstekst og på hvordan topilarutfordringene i DMA bør adresseres. På oppfordring fra Norge er det etablert en egen task force for DMA under EFTAs arbeidsgruppe for elektronisk kommunikasjon, audiovisuelle tjenester og informasjonssamfunnstjenester (ECASIS), som ser på spørsmål knyttet til topilarutfordringer i DMA.

EUs regulering av dataøkonomi69

Data er blitt beskrevet som det nye gullet. Det er en forutsetning for alt fra effektiv produksjon av varer og tjenester, til å kunne forutse banksvindel, trafikkøer eller nye pandemier. Tilgangen til data er også helt avgjørende for utviklingen av kunstig intelligens. Samtidig kan data være lite tilgjengelig og av varierende kvalitet. Det mangler infrastruktur og standarder, og reglene for hvordan databruk skal styres, er uklare.70 EU har som mål å skape et indre marked for data, slik at data i større grad kan deles og gjenbrukes på tvers av sektorer og landegrenser, i tråd med europeiske verdier og rettigheter, som personvern, datasikkerhet og konkurranselovgivning.71

Dataforvaltningsforordningen (Data Governance Act, DGA) vedtatt i mai 2022, følger opp EU-kommisjonens datastrategi fra februar 2020. Forordningen skal sikre felles regler og praksis i EU (og EØS). Et overordnet mål er å skape tillit til datadeling, som gjør det enklere og tryggere for det offentlige, foretak og enkeltpersoner å frivillig gjøre data tilgjengelige. Dette skal bidra til mer tilgjengelige data for verdiskaping og innovasjon, muliggjøre tjenester på tvers av landegrenser og gi bedre grunnlag for politikkutvikling.72 DGA er per februar 2024 ennå ikke tatt inn i EØS-avtalen.

EUs regulering av kunstig intelligens

I april 2021 la Kommisjonen fram et forslag til en forordning som skal harmonisere reglene om kunstig intelligens, sammen med et sett med felles tiltak for Kommisjonen og medlemsstatene. Målsettingen er å øke tilliten til kunstig intelligens og fremme utvikling og oppdatering av KI-teknologi, men også å fremme en felles satsing fra EUs side, der EU går i front for å være verdensledende i utviklingen av kunstig intelligens.

Forslaget til EUs forordning om kunstig intelligens handler om produktansvar. Forslaget rangerer produkter med kunstig intelligens etter risiko for individers trygghet og rettigheter, og stiller krav ut fra det. Produktene må oppfylle kravene for å bli tillatte i det europeiske markedet.73 Kravene skal blant annet sørge for at KI-systemer som markedsføres og brukes i EU, er trygge og respekterer eksisterende lovgivning om grunnleggende rettigheter og EUs verdier. Styring og håndheving av eksisterende lovgivning om grunnleggende rettigheter og sikkerhetskrav som gjelder for KI-systemer, skal styrkes. I tillegg skal det legges til rette for utviklingen av et indre marked for lovlige, sikre og pålitelige KI-applikasjoner og forhindre markedsfragmentering.74 KI-forordningen skal håndheves nasjonalt av et eget tilsyn. Tilsynet kan kreve at produkter trekkes, og skal få innsyn i bruken av produktene, kildekoden og treningsdataene.75 Ifølge det opprettede EØS-notatet, vurderes forslaget som EØS-relevant, men det er for tidlig å ta stilling til om det er akseptabelt.76

11.5.4 EUs klimapolitikk og utvikling av norsk industri i det grønne skiftet

Det har skjedd store endringer i EUs klimapolitikk i senere år, noe som er beskrevet i mer detalj i kapittel 8. Disse endringene har fått betydning for en rekke andre politikkområder, ikke minst for industri- og næringspolitikken, som vist i dette kapittelet. Norge er knyttet tett opp til denne utviklingen, både gjennom forpliktelsene som følger av EØS-avtalen og gjennom bilateralt samarbeid utenfor avtalen.

Den 24. april 2023 signerte EU og Norge en avtale om en grønn allianse/grønt partnerskap («Norway-EU Green Alliance»),77 som skal styrke dialogen og samarbeidet om klima, miljø, energi og industri- og næringsutvikling. Avtalen inneholder ingen juridisk bindende forpliktelser, men er tenkt som en politisk overbygning for samarbeid på et bredt sett av områder relatert til det grønne skiftet, herunder samarbeid knyttet til næringspolitiske initiativ, som er nevnt tidligere i dette kapittelet. Både i selve avtalen og i uttalelser fra partene, legges det vekt på betydningen av partenes felles verdier og målsettinger og det tette samarbeidet som allerede eksisterer, ikke minst gjennom EØS-avtalen. EU-kommisjonens president Ursula von der Leyen ga følgende uttalelse i forbindelse med signering av avtalen:

«Norway is a long-standing and reliable partner to the EU and we share a common vision for building a climate-neutral continent. We want our societies and economies to prosper together while reducing emissions, protecting nature, decarbonising our energy systems, and greening our industries. This Green Alliance makes our bond even stronger and allows us to design a better future together.»78

Den grønne alliansen favner bredt, men avtalen viser også til spesifikke områder for samarbeid, som karbonfangst- og lagring, havvind, hydrogen, kritiske råvarer, batterier og grønn skipsfart. Den norske regjeringen har påpekt at noe av det viktigste med en slik avtale, er de muligheter den kan gi det norske næringslivet og de arbeidsplassene innenfor fornybar industri den kan sikre for Norge. Avtalen om en grønn allianse etablerer en ramme for partnerskap om verdikjeder i industrien og for samarbeid på andre områder som klima, energi, transport, bærekraftig finansiering og forskning. Fra den norske regjeringens side er avtalen tenkt som et viktig bidrag for å «skape en ny arkitektur i samarbeidet vårt, med EØS-avtalen i bunn, som skal gi bedriftene våre så like rammebetingelser og konkurransemuligheter i det indre markedet som mulig».79

Et av de sentrale elementene i den grønne alliansen er det grønne industripartnerskapet mellom Norge og EU, som i første omgang har rettet oppmerksomheten mot råvarer og batterier. Nærings- og fiskeriministeren uttalte høsten 2023 at partene var kommet svært langt med å fastsette rammer for industripartnerskapet som nedfelles i en egen avtale («Memorandum of understanding»), og at det i forbindelse med dette samarbeidet er «ingen skjær i sjøen».80 Kjernen i partnerskapsarbeidet er å dele kunnskap om norske batteri- og mineralverdikjeder, noe som anses som viktig for EUs planer om å bli mindre avhengig av land en ikke har sikkerhetspolitisk samarbeid med (jf. strategisk autonomi). Den norske regjeringen har lagt fram en norsk batteristrategi og en norsk mineralstrategi som passer inn i EUs planer for sterkere integrering av egne verdikjeder. Det er også gjort en kartlegging og vurdering av grunnlaget for samarbeid mellom norske aktører og europeiske bedrifter. Videre har Norge, som nevnt over, knyttet seg opp til IPCEI, også når det gjelder batteriverdikjeden. Norge deltar som eneste ikke-medlemsstat som permanent medlem i den europeiske batterialliansen. Nærings- og fiskeriministeren framhever at partnerskapsarbeidet gir Norge en bedre mulighet til å påvirke tidlig inn mot EU-systemet, noe som blant annet er blitt gjort i forbindelse med Critical Raw Materials Act og Net-Zero Industry Act.

Utviklingen av norsk industri og næringsliv er på denne måten tett knyttet opp mot utviklingen i EUs klimapolitikk og industri- og næringspolitikk. Tilpasninger skjer gjennom både EØS-avtalen og gjennom bilaterale ordninger med EU, som grønn allianse og grønt industripartnerskap. Det er likevel ikke alt som fanges opp av dette samarbeidet. EUs utvikling av nye handelspolitiske virkemidler og EUs avtaler med tredjeland, som for eksempel EUs forhandlinger med USA om et felles rammeverk knyttet til IRA, er eksempler på dette. Utviklingen i EUs klimapolitikk, og koblingen av dette politikkområdet til andre politikkområder, skaper på denne måten noen nye utfordringer for Norge og EØS-avtalen.

Det er i denne sammenhengen verdt å merke seg utviklingen i holdningene til EUs rolle i det grønne skiftet blant norske politikere og norske bedrifter.81 I en undersøkelse utført av Verian for Innovasjon Norge, oppfattet 34 prosent av politikerne EU som en ledende pådriver for det grønne skiftet – dette var en signifikant økning fra 23 prosent i 2022. Kun Enova ble oppfattet av en høyere andel politikere som ledende pådriver. Blant norske bedrifter var det også 34 prosent som oppfattet EU som en ledende pådriver for det grønne skiftet – også dette en økning fra 23 prosent i 2022. EU ble av de fleste norske bedrifter trukket fram som ledende – foran både Enova og Innovasjon Norge.

11.5.5 Nye handelspolitiske instrumenter og konsekvenser for Norge

EU har siden Romatraktaten (1957) hatt ansvaret for medlemsstatenes handelspolitikk. Det innebærer at Kommisjonen kan anbefale avtaler med tredjeparter og, etter fullmakt fra Rådet, forhandle på vegne av EU, slik at unionen snakker med én stemme overfor resten av verden. Over tid har omfanget av handelspolitikken som faller inn under EUs myndighet blitt utvidet. Handel med varer og tjenester, så vel som områder som immaterielle rettigheter og investeringer82 er nå i stor grad underlagt EUs såkalte eksklusive kompetanse. Internasjonalt har EU fremmet liberal markedsøkonomi og vært en støttespiller for sterke, multilaterale institusjoner. Endringer i global kontekst, som ble beskrevet i kapittel 3, har imidlertid også påvirket EUs tilnærming til handelspolitikk og ført til en økende erkjennelse av behovet for å beskytte egne interesser.

Kommisjonens handelspolitiske strategi fra 2021 lanserte begrepet «åpen strategisk autonomi». Kort oppsummert innebærer det at EU skal samarbeide med andre der det er mulig og handle på egen hånd der det er nødvendig.83 Strategien fra 2021 representerer en ny utvikling ved at sikkerhetshensyn framheves, også innenfor handelspolitikken. Dette ble særlig tydelig gjennom strategien for økonomisk sikkerhet som Kommisjonen la fram våren 2023.84 Det uttalte målet med strategien er å balansere økonomisk åpenhet og risikoen ved gjensidig økonomisk avhengighet, gjennom å fremme EUs konkurranseevne, beskytte EUs økonomiske sikkerhet med hjelp av nye og eksisterende verktøy, og ved å inngå partnerskap med likesinnede land.85

Samtidig med disse strategiske endringene, har EU lansert en rekke nye, defensive handelspolitiske instrumenter. Utgangspunktet for mange av disse er en økende oppfatning i Brussel og i flere medlemsstater om at Europa er dårlig rustet til å håndtere nye typer utfordringer i den globale handelen. De fleste av instrumentene EU har innført eller foreslått, har som mål enten å skape like konkurransevilkår, iverksette mottiltak mot urettferdig handelspraksis eller ivareta sikkerhetshensyn.

Etableringen av disse nye instrumentene er utfordrende for Norge, fordi de ligger i grenseland mellom EUs felles handelspolitikk – som Norge ikke tar del i – og det indre marked – og dermed potensielt relevant for EØS-avtalen. Der Kommisjonen velger å forankre de nye reglene i handelspolitikken, risikerer Norge å bli behandlet som et tredjeland. Det innebærer i ytterste konsekvens at tiltakene kan benyttes mot norske aktører. I den grad virkemidlene forankres i indre markedsbestemmelser, kan det nye regelverket påvirke Norges handelspolitikk, for eksempel dersom det er nødvendig å sikre like vilkår i det indre markedet gjennom identiske eller tilsvarende tiltak. Det åpner også for ulike variasjoner av «bakdør»-problematikk.

Norges erfaringer over mange år med EUs handelsrestriksjoner rettet mot norsk laks,86 så vel som stålsaken og batterisaken (se boks 11.2), illustrerer hva som kan skje hvis Norge behandles som utenforland i forbindelse med tilgang til det indre marked. Også sildestriden mellom EU og Færøyene (boks 11.2) og Sveits’ erfaringer fra å stenges ute fra deler av det indre marked, er relevant her (se kapittel 15).

EUs rammeverk for investeringsscreening

Med Tyskland, Frankrike og Italia i spissen, tok medlemmer av EU til orde for en felleseuropeisk ordning som skal hindre investorer fra land utenfor EU i å kjøpe opp europeisk teknologi for strategiske formål. En kraftig økning av direkteinvesteringer til Europa, blant annet fra Kina, fikk flere medlemsstater til å endre holdning til en overordnet EU-politikk for screening av investeringer. I 2019 ble et rammeverk for investeringsscreening vedtatt.87 De av medlemsstatene som har ordninger for screening av investeringer, pålegges å melde fra til andre medlemsstater, og til Kommisjonen, om utenlandske direkteinvesteringer som kan tenkes å påvirke sikkerhet eller offentlig orden i mer enn én medlemsstat, eller som har innvirkning på strategiske prosjekter eller programmer av interesse for hele EU.

Forordningen inneholder en veiledende liste over faktorer som medlemsstatene skal ta hensyn til når de vurderer hvilke konsekvenser investeringer kan ha for nasjonal sikkerhet og offentlig orden. Rammeverket gjelder for alle utenlandske direkteinvesteringer, inkludert nyetableringer, fusjoner og oppkjøp.88 Alle sektorer omfattes av forordningen, men den framhever særlig kritisk infrastruktur (energi, transport, kommunikasjon, data, romfart og finansnæringen), kritisk teknologi (robotteknologi, halvledere og kunstig intelligens) og personopplysninger. Det er likevel ikke snakk om en bindende, overnasjonal mekanisme. Forordningen etablerer et rammeverk som fastsetter minimumsstandarder for medlemsstatenes screeningmekanismer, og en samarbeidsmekanisme mellom medlemsstatene og Kommisjonen. Formålet er å øke koordinering og informasjonsutveksling om screening av utenlandsinvesteringer mellom Kommisjonen og medlemsstatene. Den endelige beslutningen om å godta eller avvise investeringer ligger hos den enkelte medlemsstat. Det nye rammeverket er ment å supplere nasjonale mekanismer, ikke erstatte dem.89

Forordningen trådte i kraft i 2020 og har ført til at flere medlemsstater har opprettet eller revidert sine nasjonale screeningmekanismer. Kun to stater i EU har ikke nasjonale screeningmekanismer, mens syv andre er i ferd med å innføre en slik mekanisme. Screening av direkteinvesteringer til EU øker. Fra 2020–2023 undersøkte Kommisjonen og medlemsstatene til sammen 1200 transaksjoner. I under 3 prosent av tilfellene kom Kommisjonen med en uttalelse. EUs strategi for økonomisk sikkerhet fra 2023, framhevet behovet for å bygge opp en felles forståelse av risikoer for EUs økonomiske sikkerhet og for bedre utnyttelse av eksisterende verktøy.90 I tråd med dette evaluerte Kommisjonen EUs screeningmekanisme i løpet av høsten 2023. I januar 2024 la Kommisjonen fram forslag om å oppdatere den eksisterende mekanismen, blant annet ved å harmonisere nasjonale regler, introdusere minimumskrav til hvilke sektorer som medlemsstatene er forpliktet til å undersøke, og å utvide omfanget av screening til også å omfatte transaksjoner innenfor EU.

2019-forordningen er ikke merket EØS-relevant. I oktober 2022 satte regjeringen ned et utvalg som skulle utrede behovet for screening av økonomisk aktivitet mot virksomheter som ikke er underlagt sikkerhetsloven. Utvalget leverte sin rapport 1. desember 2023. Utvalget framhever at norsk investeringskontroll er atypisk i Europa, og at Norge bør ha et regelverk som utformes i tråd med europeisk mainstream og hovedtrekkene i EU-forordningen. Det påpekes videre at Norge regnes som et tredjeland etter EU-forordningen, noe som innebærer at norskkontrollerte investorer i utgangspunktet omfattes av regelverket for investeringskontroll. Ulik praksis i EUs medlemsstater, som i flere tilfeller medfører forskjellsbehandling mellom nasjonale investorer og investorer i EØS-stater, kan på sikt bli en utfordring for funksjonaliteten til det indre marked. Utvalget anbefaler at Norge bør arbeide målrettet for å sikre deltakelse i EUs samarbeidsmekanisme. Forankring og anvendelse av EUs regelverk i Norge vil gi trygghet og forutsigbarhet for utenlandske investorer, og redusere risikoen for at Norge blir en «bakdør» for sikkerhetstruende investeringer i det europeiske markedet.91

Instrument for utenlandske subsidier

EUs regelverk for statsstøtte har vært et av de viktigste virkemidlene i etableringen av det indre markedet. Subsidier fra tredjeland til selskaper som opererer i EU, har blitt et økende problem, som EU har få mottiltak mot. I mai 2021 la Kommisjonen fram et forslag til en forordning for å håndtere utenlandske subsidier med konkurransevridende effekt på EUs indre marked. Forordningen ble vedtatt i midten av desember 2022, og den gir Kommisjonen myndighet til å undersøke og pålegge tiltak for å korrigere økonomiske bidrag fra land utenfor EU til selskaper som driver virksomhet i medlemsstatene.

Det har lenge vært uenighet blant medlemsstatene om hvordan EUs industri- og konkurransepolitikk skal balanseres. Med EUs nye Kina-strategi i 2019, ble konkurransevridende utenlandske subsidier anerkjent som et reelt problem. Kommisjonen har deretter prioritert å tette gapet i regelverket, etter påtrykk fra regjeringer i Frankrike, Tyskland, Italia og Polen. Nederland gikk også inn for å gjøre noe med konkurransevridende utenlandssubsidier, men er mer skeptisk til en felleseuropeisk industrisatsing.92

Formålet med forordningen er å motvirke de konkurransevridende effektene av utenlandske subsidier til bedrifter som er aktive i det indre marked og som deltar i fusjoner og oppkjøp eller offentlige anbudskonkurranser. På den måten skal forordningen bidra til å sikre like konkurransevilkår, ved å forhindre utenlandske foretak fra å vri konkurransen ved hjelp av hjemlige subsidier.93 Forordningen inneholder tre forskjellige prosedyrer som gjør at Kommisjonen skal kunne undersøke utenlandske subsidier, og som skal rette opp i eventuell konkurransevridning. For det første en varslingsprosedyre for store oppkjøp. Bedrifter skal forhåndsvarsle Kommisjonen om fusjoner og oppkjøp som kan medføre markedskonsentrasjon, der omsetningen til målselskapet i EU overstiger 500 millioner euro og utenlandske finansielle bidrag overstiger 50 millioner euro. For det andre en notifikasjonsprosedyre for anbud i store offentlige anskaffelser. Virksomheter med delvis eller fullt utenlandsk eierskap skal varsle Kommisjonen på forhånd når de deltar i anbudskonkurranser om offentlige innkjøpskontrakter som overstiger 250 millioner euro. Den tredje prosedyren gir Kommisjonen mulighet til på eget initiativ å se på alle markedssituasjoner. Dette inkluderer situasjoner der terskelverdiene ikke er oppfylt, men hvor det likevel foreligger indikasjoner på at utenlandske subsidier har konkurransevridende effekter. Utenlandske subsidier som ikke overstiger 5 millioner euro, skal ikke anses som konkurransevridende.

Forordningen er et særlig dekkende eksempel på utfordringen for EØS/EFTA-landene. Den skal sikre like konkurransevilkår i det indre marked, ved å forhindre foretak fra å vri konkurransen ved hjelp av subsidier fra tredjeland. Samtidig som instrumentet er et handelspolitisk virkemiddel, berører forordningen de mest sentrale virkemidlene i det indre marked, som statsstøtte, offentlige anskaffelser og reglene om foretakssammenslutninger. Kommisjonen har i utgangspunktet vurdert EØS/EFTA-statene som tredjeland.94 Det kan i praksis innebære at støtte fra norske myndigheter regnes som tredjelandsubsidier i denne sammenheng. Dette er problematisk gitt at støtte fra norske myndigheter innenfor EØS-avtalens virkeområde allerede er underlagt kontroll gjennom det felles støtte- og konkurranseregelverket i EØS. Etter forordningen blir dermed slik støtte gjenstand for ytterligere kontroll, noe EU-landenes støtte ikke blir. EØS/EFTA-landene er i dialog med Kommisjonen i denne saken. Det er også nedsatt en arbeidsgruppe bestående av representanter for Utenriksdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet for å vurdere konsekvensene av forordningen for Norge og norske aktører.

Instrument for gjensidighet for offentlige anskaffelser (IPI)

Det internasjonale anskaffelsesinstrumentet ble vedtatt i juni 2022, etter ti års arbeid. Kommisjonen la først fram et forslag i 2012, som fikk tommelen ned fra et flertall av medlemsstatene. Forslaget ble revidert i 2016, men ble nok en gang lagt på is på grunn av intern uenighet. I 2019 kom forslaget på dagsorden igjen, som del av den nye tilnærmingen til forholdet mellom EU og Kina som er nevnt ovenfor, men også som del av overhalingen av industristrategien.

IPI skal sikre gjensidighet i markedsadgang for offentlige anskaffelser, slik at tredjeland som ikke åpner sine markeder for EU-tilbydere, heller ikke får tilgang til EU-utlysninger for offentlige anskaffelser. Instrumentet trådte i kraft i EU i august 2022. IPI er direkte knyttet til det indre markedet og er merket EØS-relevant av EU. Offentlige anskaffelser er en integrert del av EØS-avtalen. Etter anskaffelsesregelverket i Norge/EØS, har allerede den enkelte oppdragsgiver en mulighet til å se bort fra tilbud fra leverandører utenfor EØS-området dersom leverandøren ikke er rettighetshaver etter loven i den aktuelle anskaffelsen. Dette er en rett, ikke en plikt. Det er tre sett med leverandører som er rettighetshavere etter anskaffelsesregelverket. Dette er leverandører som har rettigheter etter EØS-avtalen, WTO-avtalen om offentlige innkjøp (GPA) eller frihandelsavtaler. I praksis betyr dette ingen endring av norsk politikk på området.95 Et land som Kina vil først få utvidede rettigheter dersom dette framforhandles i en frihandelsavtale og når – eller om – Kina blir medlem av WTOs GPA-avtale (som landet har som mål å slutte seg til). Likevel, instrumentet kan oppfattes som en politisering av manglende markedsadgang. Instrumentet er helt nytt, og Kommisjonen venter på et første test-case som vil illustrere hva verktøyet vil bety i praksis for det enkelte selskap eller sektor, med eventuelle påfølgende politiske reaksjoner.

NOU 2023: 26 Ny lov om offentlige anskaffelser peker på at IPI-forordningen kan få konsekvenser for norske oppdragsgivere, for eksempel i tilfeller hvor leverandører etablert i EØS reagerer på at en såkalt avtaleløs leverandør fra et tredjeland får konkurrere om en kontrakt i Norge. Videre viser utvalget til at vanskelige spørsmål vil kunne oppstå dersom Norge skulle ha eller inngå handelsavtaler med tredjeland, som gir leverandører derfra bedre tilgang til det norske markedet for offentlige anskaffelser enn det de har i EU.

Instrument for grov økonomisk tvang

Instrument for grov økonomisk tvang er utformet for å avskrekke andre land fra å bruke kommersielle interesser som våpen for å påvirke politiske beslutninger. Ulike lands bruk – eller mulige bruk – av økonomiske virkemidler for politiske formål, var bakgrunnen for at instrumentet ble lansert.96 Flere land har de siste årene opplevd det man kan betegne som «politisk motiverte handelstiltak», for eksempel importforbud, kvoter, ekstra kontroller, eller straffetoll, på grunn av forhold som ikke har med selve produktet å gjøre. Flere tvistesaker verserer for eksempel i WTOs ulike organer. Ett konkret eksempel er importforbudet Kina innførte mot litauiske varer etter at Litauen lot Taiwan åpne et representasjonskontor i Vilnius.97

Instrument for grov økonomisk tvang ble vedtatt av Rådet i oktober 2023 og gir mulighet til å treffe mottiltak mot land, selskaper og individer. Tvang defineres som at «et tredjeland anvender eller truer med å anvende et tredjelandstiltak som påvirker handel eller investeringer for å hindre eller oppnå at unionen eller en medlemsstat opphører, endrer eller vedtar en bestemt rettsakt».98 Forordningen fastsetter at en medlemsstat kan klage på tvang til Kommisjonen, som har fire måneder på seg til å undersøke saken. Deretter har Rådet ti uker på å avgjøre, gjennom en gjennomføringsrettsakt, om det har forekommet tvang. Denne avgjørelsen tas med kvalifisert flertall i stedet for enstemmighet, noe som kan ses som nok et tegn på at utenrikspolitikkens betydning for økonomien øker.99 Instrumentet er ment som et supplement til initiativer som for eksempel EUs industristrategi, for å gjøre EUs økonomiske og finansielle system mer motstandsdyktig mot ulike former for eksternt press, og skal være i samsvar med EUs overordnede utenrikspolitikk.100

Norge har tradisjon for å slutte seg til EUs utenrikspolitiske sanksjoner, på selvstendig grunnlag. EUs foreslåtte instrument mot økonomisk tvang befinner seg i skjæringspunktet mellom utenrikspolitikk og handelspolitikk. Tiltaket er hjemlet i EUs handelspolitikk, men kan påvirke det indre markedet. Et mottiltak kan forstyrre fri vareflyt, med eventuelle konsekvenser for norske produkter. Et mottiltak truffet av EU, men ikke av Norge, kan eksponere Norge utenrikspolitisk. Det kan potensielt sette Norge under press fra store land og «tvinge» Norge til å velge «rett side». Det er også spørsmål om hvorvidt et mottiltak fra EU, som ikke implementeres av Norge, likevel vil kunne ramme Norge.

11.6 Utvalgets hovedfunn, vurderinger og tilrådinger

Næringspolitikk, bredt forstått, handler om politikk og tiltak som har til formål å fremme økonomisk aktivitet og styrke næringslivets verdiskaping, produktivitet, lønnsomhet og konkurranseevne. I dette inngår konkurranseregler, anskaffelsesregler og regler for statsstøtte. EU legger dessuten viktige rammer gjennom regelverk, programmer og ulike finansieringsordninger. Dette omtales her samlet sett som EUs næringspolitikk. Norges tilknytning til denne politikken påvirker både det norske næringslivet og norske myndigheters «næringspolitiske verktøykasse».

EUs næringspolitikk har gjennomgått store endringer siden 2012. Endringene kan forstås på bakgrunn av EUs storsatsing på klima- og miljøpolitikk, utviklingen i USA, Kina og Russland, sammenbrudd i WTOs tvisteløsningssystem, og erfaringer fra en rekke kriser som covid-19-pandemien, krigen i Ukraina, og klimakrisen. Samlet har dette ført til en dreining av EUs næringspolitikk på en rekke områder. EU viser større fleksibilitet med tanke på muligheten for å gi offentlig støtte til næringslivet. Et viktig aspekt ved dette er at det i økt grad legges vekt på klima- og miljøkriterier for å akseptere slik støtte. Det har også vært en utvikling i retning av mer aktiv bruk av regulering og finansielle instrumenter på EU-nivå for å sikre økt selvforsyning og oppnå strategisk autonomi. I tillegg har EU økt bruken av handelspolitiske virkemidler til samme formål. Slike initiativ har samtidig kombinert høye ambisjoner for klimakutt med tiltak med mål om å sikre konkurranseevnen til europeisk industri.

Denne brede næringspolitiske satsingen innebærer en dreining i retning av en mer aktiv næringspolitikk, der EU identifiserer strategiske sektorer som støttes opp gjennom nye reguleringer, finansieringsordninger og beskyttelsestiltak. I tillegg kobles EUs næringspolitikk i større grad til andre politikkområder, som handelspolitikk, sikkerhetspolitikk og klimapolitikk. På denne måten blir nye politiske hensyn i større grad førende for næringspolitikken. Utvalget mener dette er store utfordringer og muligheter som Norge må ta på alvor i utformingen av industri- og næringspolitikken.

De neste tiårene står både EU og Norge overfor store omstillinger. EU arbeider for å få på plass ny grønn næringspolitikk (GDIP). Utvalget merker seg at EU bruker næringspolitikken til å støtte strategiske sektorer, arbeide for økt konkurransekraft til egen industri og beskytte seg mot illojal konkurranse. Det er avgjørende for norske virksomheters konkurransekraft at de får rammevilkår som er på linje med aktører i EU.

EUs målsetting om grønn omstilling følges tett av målet om digital omstilling. I likhet med den grønne given, legger EUs digitale agenda premiss for utvikling av næringspolitikken. Den digitale omstillingen er også blitt et nøkkelelement for EUs mål om strategisk autonomi, og EU har blant annet tatt initiativ til å øke produksjonen av halvledere og andre innsatsfaktorer i Europa.

EU har det siste tiåret inntatt en global lederrolle på personvernområdet, særlig gjennom EUs personvernforordning, GDPR, som trådte i kraft i 2016. I tillegg har EU tatt en rekke initiativ for å regulere teknologisektoren. Utvalget mener at EUs forsøk på å sette regler for store plattformer er et eksempel på nettopp den typen grenseoverskridende problemer som enkeltstater ikke kan løse alene.

Norges deltakelse i EUs indre marked for varer, tjenester, kapital og personer gjennom tretti år, har vært en forutsetning for et konkurransedyktig norsk næringsliv. Dersom endrede betingelser for handel og investeringer på det indre markedet ikke omfatter EØS/EFTA-statene, kan det få negative konsekvenser for norske virksomheter og norske arbeidsplasser. En velfungerende EØS-avtale som oppdateres og utvikles i takt med regelverksutviklingen i EU, er grunnplanken i norsk næringspolitikk.

Utvalget noterer seg at konkurransepolitikken, statsstøttekontrollen og anskaffelsesregelverket i EØS fortsatt bidrar til et mer effektivt indre marked og mer rettferdig konkurranse. Dette er positivt for det norske eksportorienterte næringslivet. Det er samtidig positivt at nye EU-reguleringer, herunder kriteriene for statsstøtte, gir større åpning for politiske valg begrunnet med bærekraft og grønn omstilling.

Statsstøttekontrollen i EU og EØS er generelt dreid enda mer vekk fra tiltak med primært lokal eller regional virkning (for eksempel drift av kommunale svømmebasseng) siden 2012. Både Kommisjonen og ESA konsentrerer seg nå i større grad om saker med reell grenseoverskridende virkning. Utvalget anser denne utviklingen som positiv.

Utvalget merker seg at mange av problemene med anskaffelsesreglene som er påpekt i Norge, har dreid seg om regler som norske myndigheter har valgt å innføre uten at det følger av EØS-forpliktelsene. Dette gjelder særlig problemer knyttet til at terskelen for når anskaffelser må legges ut på anbud, er satt lavere i Norge enn hva EØS-avtalen krever.

Den differensierte arbeidsgiveravgiften er et av de viktigste virkemidlene i norsk regional- og distriktspolitikk. Det overordnede bildet i dag er at ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift kan videreføres. Utvalget anbefaler at norske myndigheter fortsatt prioriterer tett dialog med ESA om videre godkjenninger av den differensierte arbeidsgiveravgiften. Mulige endringer bør varsles næringslivet på et tidligst mulig tidspunkt. Ordningens innretning må etter hver godkjenningsperiode vurderes opp mot begrunnelsen og behovet. Ved at norske myndigheter i størst mulig grad gjør dette på eget initiativ, kan prosessen med ESAs godkjenning av ordningen forenkles og effektiviseres.

Klimakrisen, Kinas dominerende stilling i mange verdikjeder og amerikansk subsidiepolitikk har skjerpet kravene til og kontrollen med handel og investeringer. Dersom nye forslag fra Kommisjonen i utgangspunktet ikke, eller bare delvis, anses som EØS-relevante, er det avgjørende at norske myndigheter så tidlig som mulig vurderer hvordan norske interesser best kan ivaretas, og eventuelt balanseres i møte med nytt EU-regelverk begrunnet i sikkerhets- eller handelspolitiske hensyn.

I løpet av de siste årene har EU lansert handelspolitiske instrumenter, som CBAM og investeringsscreening, som skal beskytte det indre marked og europeiske virksomheter. Flere av disse utfordrer EØS-avtalen, fordi de ligger i grenselandet mellom EUs felles handelspolitikk – som Norge ikke tar del i – og reguleringen av det indre marked. Der Kommisjonen velger å forankre de nye reglene i handelspolitikken, risikerer Norge å bli behandlet som et tredjeland. Det innebærer i ytterste konsekvens at tiltakene kan benyttes mot norske aktører. I den grad virkemidlene forankres i indre markedsbestemmelser, kan det nye regelverket påvirke Norges handelspolitikk, for eksempel dersom det er nødvendig å sikre like vilkår i det indre markedet gjennom identiske eller tilsvarende tiltak. Det åpner også for ulike variasjoner av «bakdør»-problematikk. Dette fordrer at myndighetene tidlig tar stilling til hvordan man skal forholde seg til denne typen regelverk, enten gjennom initiativ til å ta det inn i EØS-avtalen, eller gjennom initiativ til å tilpasse seg på andre måter. Som ledd i slike vurderinger, må ikke nye EU-regler kun vurderes isolert. Det må også vurderes om manglende tilpasning til EUs handelspolitiske virkemidler eventuelt kan få negative konsekvenser for adgangen for norske næringsaktører på det indre marked.

Der EU har kommet lengst i utviklingen av nye handelspolitiske instrumenter, er screening av utenlandsinvesteringer. EUs regelverk for investeringsscreening fra 2019 handler om å etablere en felles tilnærming til kontrollen av investeringer fra land utenfor EU (tredjeland), som kan utgjøre en risiko for sikkerhet eller offentlig orden. Utvalget støtter forslaget fra investeringskontrollutvalget om at Norge på dette området følger regler og prosedyrer som tilsvarer det som blir gjort av våre europeiske handelspartnere.

Fordi EØS-avtalen ikke innebærer tollunion, er Norge som utgangspunkt et såkalt tredjeland når EU inngår handelsavtaler med andre land. Dette kan ramme norsk næringsliv. Et ferskt eksempel på dette, er batterisaken i forbindelse med handelsavtalen mellom EU og Storbritannia. I henhold til handelsavtalen mellom EU og Storbritannia er handel med elektriske biler tollfri, forutsatt at 45 prosent av bilens batteri er produsert enten i EU eller Storbritannia. Norge regnes i denne sammenheng som tredjeland, slik at bruk av norske batterier kan føre til at bilene ikke anses for å være produsert i enten EU eller Storbritannia. Dette rammer norsk batterieksport negativt.

Deltakelsen i EUs prosjektsamarbeid, som IPCEI-prosjekter, og i nærings- og forskningsprogrammer, som for eksempel Horizon Europe, EU4Health, InvestEU, og DIGITAL, er etter utvalgets vurdering av stor betydning både for forskningssektoren, næringslivet og norske myndigheter. Utvalget mener derfor det er svært viktig for Norge å delta i denne typen samarbeid. Sveits’ og Storbritannias erfaringer fra å bli utestengt fra Horizon Europe, og deres innsats for å kunne delta i forskningssamarbeidet, illustrerer betydningen av slikt samarbeid. Storbritannia kom med i 2023 – Sveits forhandler om å komme inn.

EØS-avtalen sikrer norsk deltakelse i det indre marked på de områdene som EØS-avtalen dekker. Mange av de nye næringspolitiske initiativene i EU kobler elementer som faller utenfor EØS-avtalen, til reguleringen av det indre markedet. Dette medfører en reell risiko for at markedsadgangen til norsk industri kan bli påvirket i negativ retning. Utviklingen skaper også utfordringer for den norske forvaltningen av EØS-avtalen. Ved innføring av sektorovergripende regelverk, må det sikres at alle berørte og ansvarlige myndigheter involveres og kobles på de pågående prosessene.

EU har de siste årene innført reguleringer som ikke nødvendigvis er blitt ansett som EØS-relevante, men som likevel endrer hvordan det indre markedet fungerer. Hvis Norge ikke tilpasser seg slike reguleringer, kan dette påvirke det norske næringslivets vilkår i det indre markedet. Hvis Norge kun forholder seg til de EØS-relevante elementene i EUs nye satsinger, er det fare for at markedsadgangen for det norske næringslivet blir skadelidende. Utvalget mener det er viktig å vurdere hva som kan gjøres for å sikre næringslivets interesser i denne situasjonen, for eksempel ved å ta nytt regelverk inn i EØS-avtalens protokoll 31 (områder utenfor de fire friheter) eller ved å etablere bilaterale ordninger.

Utvalget anbefaler at norske myndigheter går igjennom EUs næringspolitiske initiativ og vurderer konsekvenser av EØS-relevante og ikke EØS-relevante elementer for norsk næringsliv, og hvilke tiltak som kan iverksettes for de elementene som faller utenfor EØS-avtalen. Utvalget anbefaler samtidig at EØS-avtalen i størst mulig grad legges til grunn for en videreutvikling av samarbeidet med EU.

Utvalget mener inngåelse av intensjonsavtaler mellom Norge og EU, som Norge – EU Grønn Allianse, kan være nyttige supplement til EØS-avtalen, som kan bidra til å utvikle det næringspolitiske samarbeidet på en positiv måte. Utvalget vil likevel understreke at denne typen samarbeid kan supplere EØS-avtalen, men forutsetter et velholdt EØS-samarbeid som grunnmur.

Utvalget mener erfaringene viser at manglende kunnskap om EØS på EU-siden kan skape problemer for det norske næringslivet. Dette gjelder ikke minst på områder i skjæringsflaten mellom næringspolitikk og handelspolitikk, noe EUs handelsrestriksjoner under koronapandemien illustrerte. Utvalget mener norske myndigheter bør vie særlig oppmerksomhet til endringer i EUs regelverk som ikke omfattes av EØS-avtalen, men som likevel kan ha betydning for reguleringen av det indre marked. I tillegg bør det brukes ressurser på å øke kjennskapen til EØS i EU.

Utvalgets tilrådinger kort oppsummert:

• EØS-avtalen bør i størst mulig grad legges til grunn for en videreutvikling av det næringspolitiske samarbeidet med EU.

• Norske myndigheter bør fortsatt prioritere tett dialog med ESA om videre godkjenning av differensiert arbeidsgiveravgift. Ved at norske myndigheter i størst mulig grad gjør dette på eget initiativ, kan prosessen med ESAs godkjenning av ordningen effektiviseres og sikres.

• Norske myndigheter bør være særlig oppmerksomme på endringer i EUs regelverk som ikke omfattes av EØS-avtalen, men som likevel kan ha stor betydning for konkurransevilkårene i det indre marked.

• Myndighetene bør gå igjennom EUs næringspolitiske initiativ og vurdere konsekvenser for norsk næringsliv, samt hvilke tiltak som kan iverksettes for viktige områder som ikke ivaretas av EØS-avtalen.

• Utviklingen i retning av stadig mer sektorovergripende regelverk i EU, gjør det desto viktigere for norske myndigheter å sikre at alle berørte og ansvarlige parter involveres og kobles på de pågående prosessene.

• Norske myndigheter bør sikre deltakelse i relevante programmer og prosjektsamarbeid i EU og utnytte best mulig de støttemulighetene som også er åpne for norsk forskning og næringsliv.

• Norge bør følge samme regler og prosedyrer som våre europeiske handelspartnere når det gjelder investeringsscreening, og søke et tett samarbeid med EUs screeningmekanisme.

• Det er avgjørende for norske virksomheters konkurransekraft at de får rammevilkår som er på linje med aktører i EU, og at myndighetene styrker den næringspolitiske verktøykassen i takt med andre land.