4 Norges samarbeid med EU 2012–2023

4.1 Innledning

EØS-avtalen er den mest omfattende avtalen Norge noen gang har inngått. I motsetning til tradisjonelle handelsavtaler, handler ikke EØS bare om gjensidig markedsadgang, men om ett stort indre marked der både EU og EØS/EFTA-statene deltar på like fot. Avtalen står også i en særstilling sammenlignet med EUs andre avtaler med land utenfor EU. EØS-avtalen er dypere, bredere og mer dynamisk. Det er en vesensforskjell på å ha adgang til hverandres atskilte markeder og det å være en integrert del av ett og samme marked, slik Norge er det gjennom EØS-avtalen.

EØS-avtalen gjør Norge til del av EUs indre marked, med de samme spillereglene som gjelder for EUs medlemsstater, borgere og selskaper. Det innebærer fritt varebytte og fri bevegelighet av personer, tjenester og kapital mellom statene. Dette blir gjerne referert til som EUs «fire friheter», og er grunnleggende for EUs økonomiske samarbeid. I tillegg kommer felles konkurranseregler og regler for statsstøtte, som skal bidra til rettferdige konkurransevilkår på tvers av de nå 30 EØS-statene.1

EØS-avtalen legger også til rette for samarbeid utenfor de fire friheter, på samfunnsområder som forskning og utdanning, miljø, forbrukervern, sosialpolitikk, folkehelse og sivil beredskap. Det er et uttrykt mål at avtalepartene skal styrke og utvide samarbeidet på disse områdene, men ingen forpliktelse. Denne delen av avtalen åpner blant annet for at Norge kan delta i EU-programmer som finansierer og fremmer samarbeid innenfor en rekke områder, fra forskning og utdanning til krisehåndtering (se kapittel 11 og 13). Et annet viktig eksempel er klimaavtalen, som ble inngått i 2019, hvor Norge deltar i EUs klimaregelverk på samme måte som EU-statene.2

EØS-avtalens overordnede mål om å inkludere EØS/EFTA-statene i EUs indre marked forutsetter at avtalen oppdateres fortløpende for å gjenspeile utviklingen i EU på de områdene den dekker.3 Det er dette som gjør EØS «dynamisk». Det indre markedet videreutvikles kontinuerlig i lys av samfunnsutviklingen, teknologiske endringer og de politiske prioriteringene som EU-statenes regjeringer, Kommisjonen og Europaparlamentet blir enige om. Dette har gjort at EØS-regelverket har økt i omfang i forhold til da avtalen ble inngått.

Med tretten nye medlemsstater i EU siden 1995, gir EØS-avtalen i dag rettigheter og plikter til næringsliv og borgere i et område med til sammen 450 millioner innbyggere.

Flere samarbeidsområder i EU faller utenfor EØS-avtalen, for eksempel justissamarbeidet og utenriks- og sikkerhetspolitikken. Der det har vært i norsk interesse og EU har åpnet for det, har imidlertid Norge koblet seg på nye deler av EU-samarbeidet for å stå sammen med øvrige europeiske land i møte med felles utfordringer. Særlig viktige eksempler er Schengen-samarbeidet om felles ytre grensekontroll, Dublin-samarbeidet om asyl og flyktninger, Luganokonvensjonen om gjensidig anerkjennelse av rettsavgjørelser i sivile saker, samarbeidet om en europeisk arrestordre og politisamarbeidet.

Ifølge UDs traktatregister er Norge part i 98 avtaler med EU. I perioden 2011–2023 har Norge inngått 24 nye avtaler.4 Dette omfatter både avtaler innenfor og utenfor EØS-avtalen. For å beskrive Norges forhold til EU, er det hensiktsmessig å skille mellom videreutviklingen av EØS som skjer gjennom oppdateringer av avtalen, samarbeid med en viss tilknytning til EØS-avtalen og det indre markedet, og samarbeidsområder som ikke har en slik tilknytning til avtalen. Som en følge av EUs utvikling av politikk på nye områder, men også ved bruk av sektorovergripende strategier og lovgivningspakker, er avgrensningen mellom hva som faller innenfor og utenfor EØS-avtalen blitt mer krevende (se kapittel 5).

Dette kapittelet redegjør for hvordan EØS-samarbeidet former Norges tilknytning til EU, med vekt på perioden 2012–2023. Sentrale utviklingstrekk ved EØS-avtalen de siste ti årene beskrives først, deretter samarbeidet med EU som skjer gjennom separate avtaler, men som likevel er forankret i EØS-avtalen, som for eksempel EØS-midlene. Neste avsnitt beskriver Norges andre avtaler med EU, slik som Schengen-avtalen og Dublin-avtalen. Samtidig eksisterer hverken EØS-avtalen eller de øvrige avtalene Norge har med EU hver for seg, men inngår som ulike bestanddeler i det samlede samarbeidet mellom Norge og EU. I det avsluttende avsnittet drøfter vi hvordan Norges samlede tilknytning til EU bør forstås, og hvilken betydning EØS-avtalen har for Norges samarbeid med EU.

4.2 EØS-avtalen

EØS-avtalen har en hoveddel med 129 artikler, i tillegg til 22 vedlegg som dekker de ulike samarbeidsområdene, og 52 protokoller.5 Hoveddelen fastlegger formålet med avtalen, prinsippene for samarbeidet, hovedreglene for det indre markedet og institusjonelle bestemmelser. Vedleggene oppdateres jevnlig med nytt eller endret EU-regelverk, som dermed blir en del av EØS-avtalen. Protokollene inneholder en del tilpasninger og særregler, blant annet av institusjonell karakter. Både vedleggene og protokollene utgjør en integrert del av avtalen. Mens EUs traktater er blitt endret flere ganger siden EØS-avtalen trådte i kraft, bygger hoveddelen av EØS-avtalen på den opprinnelige Roma-traktaten fra 1958. I motsetning til vedleggene, er ikke EØS-avtalens hoveddel blitt endret for å holde tritt med endringer av EUs traktater.

EØS/EFTA-statene er ikke rettslig forpliktet til å ta ny EU-lovgivning inn i avtalen, selv om denne regnes som EØS-relevant. Innlemmelse skjer ved enstemmighet mellom EU på den ene siden og de tre EØS/EFTA-statene på den andre. Sammen med den interne beslutningsprosessen i EFTA-pilaren, sikrer dette hver av de tre EØS/EFTA-statene rett til å blokkere nytt regelverk (ofte omtalt som reservasjonsretten eller vetoretten). Dette skiller Norge fra EUs medlemsstater, som har overført lovgivningsmyndighet til EUs institusjoner og må godta at ny EU-lovgivning om det indre marked i langt de fleste tilfeller kan vedtas med kvalifisert flertall i Rådet. I EØS har EU samme rett til å blokkere oppdatering av avtalen som hver av de tre EØS/EFTA-statene.

I forhandlingene om EØS-avtalen kom det på plass et nyskapende institusjonelt rammeverk bestående av de eksisterende EU-institusjonene, parallelle organer i en egen EFTA-pilar og felles EØS-organer hvor de to sidene møtes. Viktigst av de felles EØS-organene er EØS-komiteen, hvor beslutningene om å ta ny EU-lovgivning inn i avtalen treffes. Viktigst av organene i EFTA-pilaren er den faste komiteen, hvor EFTA-statenes standpunkter i EØS-komiteen fastlegges, EFTAs overvåkingsorgan (ESA) og EFTA-domstolen. ESA og EFTA-domstolen skal sørge for at EØS/EFTA-statenes forpliktelser overvåkes og håndheves slik EU-kommisjonen og EU-domstolen gjør overfor EUs medlemmer. Kapittel 5 går nærmere inn på EØS-avtalens institusjonelle arkitektur.

4.2.1 Økning i EØS-regelverk, 2012–2023

Som beskrevet over, forutsettes det altså at EØS-avtalen oppdateres i takt med at EU vedtar ny lovgivning på de områdene avtalen dekker. For at EU-regelverk skal gjelde i Norge, må det først innlemmes i EØS-avtalen, og deretter gjennomføres i norsk rett, enten ved lov eller forskrift. EUs lovgivning finnes i ulike varianter, men klart viktigst er forordninger og direktiver. Forordninger er bindende i alle deler og har direkte virkning – er uten videre gjeldende – i alle EU-stater. Direktiver setter bindende målsettinger, men overlater gjennomføringen av disse til medlemsstatene. Direktiver gir derfor medlemsstatene en viss frihet i gjennomføringen, selv om mange direktiver er så detaljerte at denne friheten er nokså begrenset.6

De siste ti årene har EU-samarbeidet vokst i bredde og dybde (se kapittel 3). Utviklingen kjennetegnes av økt omfang, økt tempo og et mer komplekst regelverk. Uttrykk som «regelverkstsunami» har blitt brukt for å beskrive utviklingen i den siste delen av tiårsperioden (se kapittel 5). Da EØS-avtalen ble undertegnet i 1992, omfattet den over 1800 rettsakter.7 Per 31. desember 2023 er det totale antallet gjeldende rettsakter 7831. Figur 4.1 gir en oversikt over utviklingen av antallet rettsakter i perioden 2012–2023. Oversikten viser gjeldende rettsakter, det vil si regelverk i kraft i EØS.

Forstørr bilde

Kilde: EFTA-sekretariatet.

Figuren viser at antall forordninger har økt betydelig, mens antallet nye direktiver er atskillig lavere. På begynnelsen av 1990-tallet var det omvendt. Under president Jean-Claude Juncker (2014–2019) reduserte Kommisjonen antallet lovgivningsinitiativer, men samtidig økte andelen forordninger.8 Siden forordninger i langt mindre grad tillater nasjonale tilpasninger, innebærer dette større begrensninger på nasjonalt handlingsrom. Fordi forordninger også må gjennomføres i norsk rett, i motsetning til EU-stater hvor forordninger gjelder direkte og nasjonale gjennomføringstiltak i utgangspunkt hverken er tillatt eller påkrevd, øker dreiningen mot forordninger risikoen for at regelverket i Norge og EU er ulikt, i kortere eller lengre perioder.9

Økningen i antall rettsakter er imidlertid ikke ensbetydende med at det samlede reguleringstrykket øker. Som også 2012-utredningen påpekte, er det stor variasjon mellom ulike politikkområder i hvor mange rettsakter som produseres. I tillegg vil det være forskjell på hvor store endringer nye rettsakter medfører. EØS-avtalens vedlegg oppdateres for eksempel ikke bare med ny EU-lovgivning vedtatt av EU-parlamentet og Rådet, men også ved mer tekniske endringer av regelverk som allerede er innlemmet i EØS-avtalen.10

4.2.2 Utfyllende regelverk

EUs traktater gir et rettslig grunnlag for at Rådet og Europaparlamentet kan delegere reguleringsmyndighet videre til Kommisjonen. EU-lovgivning vedtatt av Rådet og Europaparlamentet omtales gjerne som nivå 1-regelverk, mens regelverk vedtatt av Kommisjonen betegnes som nivå 2-regelverk.11 Som delegert lovgivning kan nivå 2-regelverk minne om det som i norsk rett betegnes som forskrifter. En rekke forordninger og direktiver gir Kommisjonen myndighet til å fastsette utfyllende regelverk.12 Endringen i forholdstallet mellom EU-lovgivning fra Rådet og Parlamentet og nivå 2-regelverk fra Kommisjonen er et utviklingstrekk som er blitt framhevet ved senere gjennomgang av EØS-samarbeidet. Regelverksproduksjonen fra Kommisjonen har økt kraftig over tid.13 Figur 4.2 viser utviklingen over tid og forholdet mellom nivå 1- og nivå 2-rettsakter fra 2012 til 2023. Det viser at nivå 2-rettsakter fortsetter å utgjøre den største delen av EØS-avtalen.

Forstørr bilde

Kilde: EFTA-sekretariatet.

4.3 Samarbeidsavtaler innenfor rammen av EØS-avtalen

Samarbeidet mellom EØS/EFTA-statene og EU videreutvikles også gjennom andre avtaler – innenfor rammen av EØS. Det mest vanlige er det som i EØS kalles samarbeid utenfor de fire friheter, som programsamarbeidet. Forsknings- og innovasjonsprogrammet er det største av disse. Avtalene om EØS/EFTA-statenes bidrag til sosial og økonomisk utjevning i EØS, de såkalte EØS-midlene, er også en del av EØS-avtalen, hjemlet i artikkel 115-117 og egne protokoller.

Et annet eksempel er handelen med landbruksvarer, som reguleres i EØS-avtalens protokoll 3 når det gjelder bearbeidede landbruksvarer. Øvrige landbruksvarer tar utgangspunkt i EØS-avtalens artikkel 19, men er avtaleteknisk lagt i bilaterale avtaler knyttet til handelsavtalen fra 1973. Markedsadgang for fisk og sjømat er regulert både gjennom EØS-avtalens protokoll 9 og i det såkalte «Fiskebrevet», opprinnelig fra 1973, men oppdatert blant annet med bilaterale tollkvoter begrunnet med kompensasjon for bortfall av frihandel med fisk. Tollkvotene EFTA-statene fikk på fisk og sjømat da EU og EØS ble utvidet i 2004, 2007 og 2013, er tidsavgrensede. Disse avtalene må nå fornyes hvert sjuende år.

Både Norge og Island har bilaterale avtaler om handel med landbruksvarer og fisk. Utgangspunktet er delvis å finne i EØS-avtalen og må ses som en del av EØS-forpliktelsene. Produksjon og handel med landbruksvarer og sjømat er underlagt omfattende EØS-regulering for å sikre mattrygghet og god dyrehelse. Det gjør også at norske produsenter unngår veterinærgrensekontroll ved eksport til EU.

Det er artikkel 78 i EØS-avtalen som åpner for samarbeid utenfor de fire friheter.14 Bestemmelsen inneholder en liste med områder hvor avtalepartene «skal styrke og utvikle samarbeidet» der det dekkes av andre deler av avtalen. Samarbeidsområdene omfatter for eksempel forskning og teknologisk utvikling, turisme, miljø, utdanning og katastrofeberedskap. Samarbeidet er nærmere regulert i protokoll 31. Protokoll 31 er brukt både til å utvikle samarbeidet innenfor de områdene som allerede er listet opp i artikkel 78, og til å utvide samarbeidet til nye områder, for eksempel innenfor transport, energiprogrammer og folkehelse. Her er det snakk om frivillig overtakelse av EUs regelverk, ofte initiert av en eller flere av EØS/EFTA-statene.15

Etter norsk syn er innlemmelse av rettsakter i EØS-avtalens protokoll 31 ikke ment som en utvidelse av EØS-avtalens virkeområde, og skaper ikke presedens for innlemmelse av nye rettsakter. Da forordning 2021/697 om opprettelse av Det europeiske forsvarsfondet (se kapittel 14) skulle innlemmes, ble det for eksempel tatt inn en erklæring om at EØS/EFTA-statene anser at forsvarssaker faller utenfor EØS-avtalens virkeområde, og at beslutningen om innlemmelse ikke utvider EØS-avtalens virkeområde til å omfatte forsvarssaker, utover deltakelsen i forsvarsfondet.16

I utgangspunktet har hverken ESA eller EFTA-domstolen myndighet i saker som handler om protokoll 31, men det er eksempler på at avtalepartene er blitt enige om å inkludere EØS-avtalens bestemmelser for overvåking og tvisteløsning.17 Det er grunn til å anta at dette er mer aktuelt i tilfeller der rettsaktene tillegger private rettigheter og plikter, til forskjell fra innlemmelse av rettsakter som angår mellomstatlig samarbeid. Uavhengig av reglene for overvåking og domstolskontroll er samarbeid under protokoll 31 rettslig forpliktende og del av EØS-avtalen.

I 2019 ble den såkalte klimaavtalen mellom Norge, Island og EU inngått. Deler av EUs klimaregelverk er tatt inn i protokoll 31, men med en tilpasning som gjør det klart at EØS-avtalens vanlige system for overvåking, domstolskontroll og tvisteløsning skal gjelde (se kapittel 8). Innlemmelsen av dette regelverket gir et eksempel på at protokoll 31 er benyttet der det er ulike syn mellom EØS/EFTA-statene og Kommisjonen på om tilknytning til nye deler av EU-retten hører hjemme i EØS-avtalen. Fra norsk side ønsket man dette som en egen avtale utenfor EØS, mens Kommisjonen mente det hørte til i EØS-avtalens vedlegg XX om miljø. Løsningen ble å ta regelverket inn i protokoll 31. I perioden 2012–2023 har EØS-komiteen innlemmet 89 rettsakter i protokoll 31. De aller fleste av disse er endringer til rettsakter som allerede er tatt inn i protokollen, eller rettsakter som viderefører allerede eksisterende programsamarbeid. Som i 2012-utredningen er inntrykket at EØS-avtalens artikkel 78, gjennom innlemmelse i protokoll 31, i all hovedsak blir brukt til å knytte EØS/EFTA-statene til EUs programsamarbeid.18 Ett nytt samarbeidsområde er lagt til i protokoll 31. Dette er gjort i kapittel 20, som har tittelen «Forbedring av konkurranseevnen og den sosioøkonomiske konvergensen og utjevningen under InvestEU-programmet». I tillegg er artikkel 4 utvidet til også å omfatte «idrett».19

4.3.1 Norsk deltakelse i EUs programsamarbeid

Gjennom protokoll 31 gis EØS/EFTA-statene anledning til å delta i EU-programmer.20 EUs programsamarbeid kan ses på som et ledd i iverksettingen av EUs politikk, og inneholder finansielle instrumenter for å håndtere konkrete utfordringer, skape nettverk og fremme samarbeid mellom medlemsstatene. For Norge har deltakelse i programmene vært regnet som svært viktig.21 Programmene dekker ulike områder, fra forskning og innovasjon til arbeidsmarked. EØS/EFTA-statene bidrar til programmene etter en nøkkel som blir beregnet ut fra landenes Bruttonasjonalinntekt (BNI). Bidraget øker når EU-budsjettet for det aktuelle programmet øker.

Norske aktører kan søke om midler og delta i programmene på lik linje med aktører fra EUs medlemsstater. Deltakelse i EUs programsamarbeid gir også rett til deltakelse i programkomiteene som bistår Kommisjonen i utviklingen og forvaltningen av EUs programmer (se kapittel 6).22 Norge har positive erfaringer med «retur» ved at EU-midler også tilfaller norske institusjoner (se kapittel 11).

I perioden 2014–2021 deltok Norge i tolv av EUs programmer, mot i nitten i 2007–2013. Tabell 4.1 viser hvilke elleve av EUs programmer Norge er del av i perioden 2021–2027. Utviklingen i EU går mot større og færre programmer, men nivået på Norges deltakelse er stabilt. Kapittel 11 inneholder en nærmere omtale av Norges deltakelse i EUs programsamarbeid.

4.3.2 Norsk deltakelse i EU-byråer

Norge har videre inngått samarbeid med EU om deltakelse i en rekke EU-byråer – mange av dem med utgangspunkt i EØS-avtalen. Etableringen av EU-byråer på en armlengdes avstand fra Kommisjonen er blitt beskrevet som et kompromiss mellom behovet for større administrativ kapasitet og ønsket om nasjonal kontroll.23 I løpet av de siste tjue årene er det blitt opprettet en rekke EU-byråer. Byråene har ulike oppgaver og ulik myndighet, og det er eksempler på at de kan rådgi, megle, treffe beslutninger og regulere innenfor avgrensede sektorer.24 Noen byråer har også representasjon fra industrien eller forskning, og de styrende organer kan være ulikt sammensatt.

I de fleste tilfeller knyttes Norge til EU-byråer ved at rettsaktene som oppretter byråene innlemmes i relevante vedlegg til EØS-avtalen, eller i en del tilfeller i protokoll 31. Vilkårene for deltakelse forhandles mellom EU og EØS/EFTA-statene i hvert enkelt tilfelle. For EU-byråer på områder som faller utenfor EØS-avtalen, er det inngått egne avtaler om deltakelse.25 Som hovedregel har norske representanter møte-, forslags- og talerett, men ikke stemmerett, i byråene. EØS/EFTA-borgere kan ikke ha ledende stillinger i byråene, og EU-byråer kan ikke etableres i en EØS/EFTA-stat.

Totalt er Norge tilknyttet 32 av EUs 48 byråer. Fem av de 32 forvalter EU-programmer (se også kapittel 5). I perioden 2012–2023 har Norge knyttet seg til syv nye byråer:

• 1. Agency for the Cooperation of Energy Regulators (ACER) (2019)

• 2. European Banking Authority (EBA) (2016)

• 3. European Insurance and Occupational Pensions Authority (EIOPA) (2016)

• 4. European Securities and Markets Authority (ESMA) (2016)

• 5. European Systemic Risk Board (ESRB) (2016)

• 6. European Union Agency for Asylum (EUAA) (2014)26

• 7. European Union Agency for the Operational Management of Large-Scale IT Systems in the Area of Freedom, Security and Justice​ (eu-LISA) (2018)

Tilknytningen til de fem første byråene på listen har skjedd ved at rettsaktene som etablerer byråene er gjort til en del av EØS-avtalen og tatt inn som vedlegg. For eksempel er rettsaktene som etablerer ACER og EBA tatt inn i henholdsvis EØS-avtalens vedlegg IV om energi og vedlegg IX om finansielle tjenester. For deltakelse i EUAA har Norge inngått en bilateral avtale med EU. Norge er også i ferd med å knytte seg til to nye byråer, Det europeiske arbeidsmarkedsbyrået (ELA) og Den europeiske unions cybersikkerhetsbyrå (ENISA).27 Norges tilknytning til EU-byråer behandles nærmere i kapittel 5.

4.3.3 EØS-midlene

Gjennom EØS-midlene bidrar Norge, Island og Liechtenstein til økonomisk og sosial utjevning i EØS-området. Utgangspunktet for disse bidragene var bestemmelsene i EØS-avtalens artikkel 115-117 og låne- og tilskuddsordningen fra 1994, som skulle bidra til sosial og økonomisk utjevning i Portugal, Spania og Hellas. Det var land som den gang var ansett å få færre fordeler av EØS/EFTA-statenes deltakelse i det indre markedet siden EØS-avtalen i liten grad dekket landbruksvarer, som var disse landene største eksportvarer. Med EU-utvidelsen i 2004 har finansieringsordningen og dermed størrelsen på EØS-midlene økt betydelig.28 Det ble i desember 2023 enighet med EU om en ny periode med EØS-midler for et samlet beløp på 3268 millioner euro for syvårsperioden 2021–2028. Norges andel er rundt 97 prosent. Midlene går til de femten minst velstående medlemsstatene i EU. Avtalen innebærer også tollfrie kvoter for viktige sjømatprodukter.

4.4 Norges andre avtaler med EU

Selv om EØS-samarbeidet er bredt, utvikler EU politikk på en lang rekke områder som ikke er en del av EØS-avtalen. Dette gjelder områder som er nært knyttet til EUs indre marked, slik som tollunionen og EUs felles handelspolitikk, men også justis- og innenrikspolitikken, samt utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikken. På noen av disse områdene har Norge og EU i stedet inngått en rekke avtaler om samarbeid, hovedsakelig på norsk initiativ.29 Flere av avtalene med EU gjelder uavhengig av EØS-avtalen. Norge har blant annet en bilateral handelsavtale med EU fra 1973. Dette var en av i alt fjorten avtaler som ble inngått mellom EU og EFTA-stater i samme periode. Handelsavtalen sikret tollfri adgang for en rekke norske industrivarer, og den er fortsatt gjeldende, selv om bestemmelsene i praksis er overtatt av EØS.30 Avtalen fra 1980 om fiskeriforvaltning er utgangspunktet for de årlige forhandlingene om fangstkvoter i Nordsjøen.31 Videre har Norge en avtale med EU fra 2015 som regulerer fiske i Skagerrak.32 Dette er selvstendige avtaler som hverken er knyttet til EØS-avtalen eller frihandelsavtalen.

Samarbeid om justis- og innenrikspolitikk

Den viktigste avtalen Norge har med EU utenom EØS-avtalen, er Schengen-avtalen mellom Norge, Island og EU, undertegnet i 1999. Også Liechtenstein og Sveits deltar i Schengen-samarbeidet, gjennom en egen avtale fra 2011. Som assosiert Schengen-medlem er Norge del av et område med felles yttergrense og indre reisefrihet. Samarbeidet omfatter regler om personkontroll ved de ytre grensene, visum, politisamarbeid og rettslig samarbeid i straffesaker. Avtalen gir Norge rett og plikt til å anvende Schengen-regelverket. Norske borgere har dermed de samme rettigheter til å krysse de indre grensene i Schengen som borgere fra de deltakende EU-statene. Fordi Storbritannia aldri ønsket å være en del av Schengen, og samtidig ville bevare reisefriheten med Irland, har Storbritannia og Irland stått utenfor dette samarbeidet. Når EU fikk nye medlemsstater, ble de del av Schengen etter hvert som de oppfylte kravene. Av disse er det i dag bare Kypros, Romania og Bulgaria som ennå ikke fullt ut har tiltrådt Schengen. I EU utgjør Schengen-regelverket en integrert del av det samlede regelverket.

Som EØS-avtalen er Schengen-avtalen «dynamisk» ved at nye rettsakter løpende blir del av avtalen. Norges Schengen-avtale er imidlertid noe annerledes enn EØS-avtalen. Særlig viktig er det at Schengen-avtalen gir bedre tilgang til beslutningsprosessene i EU.33 I Schengen-samarbeidet møtes medlemsstatene i EU, Kommisjonen og de fire assosierte Schengen-medlemmene Norge, Sveits, Island og Liechtenstein, i det såkalte fellesorganet. Når nytt regelverk har vært drøftet i fellesorganet, treffes det endelige vedtaket på EU-siden, i Rådet. Møtene i fellesorganet slås i praksis sammen med møtene i Rådet både på ekspertnivå og når ministrene møtes. Det betyr at Norge og de øvrige assosierte medlemmer kan delta i møtene i Rådet på alle nivåer når det forhandles om nytt Schengen-regelverk. Det gir Norge atskillig bedre tilgang til beslutningsprosessen enn i EØS, men ikke stemmerett.

Når nye Schengen-regler er vedtatt i EU, må Norge og hver av de andre assosierte medlemsstatene i Schengen ta stilling til reglene i samsvar med eget lands prosedyrer. Til forskjell fra EØS-avtalen gir ikke Schengen-avtalen noen mulighet til å reservere seg mot nye EU-rettsakter. Dersom Norge skulle si nei til nye Schengen-regler, er konsekvensen at hele den norske tilknytningen til Schengen-samarbeidet vil opphøre etter seks måneder.34 Dette omtales gjerne som Schengen-avtalens «giljotinklausul».

Med Lisboatraktaten fikk Kommisjonen og EU-domstolen også en rolle i Schengen-samarbeidet, men for de assosierte medlemmene, som Norge, har ikke Schengen-avtalen et system med overordnet tilsyn og domstolskontroll. Hverken ESA eller EFTA-domstolen har noen rolle.35 Dette innebærer blant annet at norske domstoler står uten mulighet til å be EFTA-domstolen om en rådgivende uttalelse om tolkningen av EU-regelverk som er tatt inn i Schengen-avtalen.

I tillegg til Schengen har Norge inngått en lang rekke avtaler med EU på justisområdet, for eksempel avtalen om et begrenset samarbeid med Europol (Den europeiske unions organisasjon for kriminalitetsbekjempelse og politisamarbeid) og med Eurojust (EUs byrå for strafferettssamarbeid). Norge har også sluttet seg til EUs konvensjon om gjensidig bistand i straffesaker, Prüm-avtalen om utveksling av informasjon mellom politietater, og et europeisk samarbeid om politiutdanning (Cepol). Norsk deltakelse i EUs yttergrensebyrå Frontex er også knyttet til Schengen-avtalen.

Norge samarbeider med EU på asylområdet gjennom de såkalte Dublin-avtalene. Norge ble en del av Dublin-samarbeidet i 2001. Den gjeldende forordningen som regulerer samarbeidet, er Dublin III-forordningen som trådte i kraft i 2014. Regelverket regulerer hvilket land som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad og gir også regler for hvilke rettigheter asylsøkerne har i prosessen. Utgangspunktet er at en asylsøker har rett til å få behandlet søknaden i ett medlemsland og det er det landet hvor asylsøkeren først ankommer som skal behandle søknaden. Norge deltar også i det europeiske fingeravtrykkssamarbeidet, Eurodac. Dette samarbeidet er knyttet til Dublin-samarbeidet og gjør det mulig å finne ut av om en person allerede har søkt asyl i et annet land innenfor Dublin-området.

Siden 2004 har EU forenklet utlevering av mistenkte eller straffedømte EU-borgere gjennom en ny prosedyre, den «europeiske arrestordren». Målet er å hindre at åpne grenser og fri bevegelighet i det indre markedet utnyttes av kriminelle.36 Blant annet for å unngå at Norge, som deltar i det indre markedet og reisefrihetsområdet i Schengen, blir et fristed for mistenkte EU-borgere i alvorlige straffesaker, ønsket norske myndigheter å knytte seg til denne avtalen.37 Avtalen innebærer at arrestordre fra ett land som hovedregel skal legges uprøvd til grunn i de andre deltakende landene.38 Det følger av avtalens artikkel 37 at avtalepartene skal «følge med på» rettspraksis fra EU-domstolen og de kompetente domstolene i Norge og Island.39 I avtalens fortale knyttes behovet for nært samarbeid i kampen mot kriminalitet til «forbindelsene som eksisterer mellom avtalepartene», noe som er en henvisning til den frie bevegelighet over grensene som følger av EØS-avtalen og Schengen-avtalen. Avtalen er gjort til en del av norsk rett gjennom en egen lov – arrestordreloven.

Også på det sivilrettslige området har Norge, sammen med EFTA-statene Island og Sveits, en viktig avtale med EU i form av Luganokonvensjonen av 2007 om domsmyndighet og om anerkjennelse og fullbyrdelse av dommer i sivile og kommersielle saker. Konvensjonen er basert på EUs interne regulering av disse spørsmålene.40 Den avløste den tidligere Luganokonvensjonen fra 1988, som var utdatert som følge av endringer i EU-retten. Konvensjonen gjelder som norsk lov, jf. tvisteloven § 4-8.

Samarbeid om utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikk

EØS-avtalen fungerer delvis også som en plattform for samarbeid på områder som i utgangspunktet faller utenfor rammen av EØS, som utenriks- og sikkerhetspolitikken. Utgangspunktet er felleserklæringen om politisk dialog i EØS-avtalen, hvor partene er enige om å styrke dialogen om utenrikspolitiske spørsmål på områder av felles interesse. Det innebærer blant annet at det i tilknytning til de halvårlige møtene i EØS-rådet også uformelt drøftes utenriks- og sikkerhetspolitiske spørsmål mellom utenriksministrene fra EØS/EFTA-statene og EU-siden.

Siden EØS-avtalen ble inngått i 1992, har EU både gjennom traktatrevisjoner og praktisk politikk betydelig videreutviklet sitt samarbeid, først innenfor utenriks- og sikkerhetspolitikken, og etter hvert også på forsvarsområdet. Norge har en sikkerhetsavtale med EU som tillater utveksling av gradert informasjon, og Norge har inngått avtaler om deltakelse i sivile og militære krisehåndteringsoperasjoner og i EUs innsatsstyrker. Norge har blant annet en samarbeidsavtale med EUs forsvarsbyrå, EDA, en avtale om deltakelse i EUs satellittsenter i Spania og i EUs prosjekt for militær mobilitet gjennom det som kalles det permanente strukturerte forsvarssamarbeidet PESCO. Det vises til nærmere omtale av dette i kapittel 14.

Men også på dette feltet utvikles EU-samarbeidet gjennom ny regulering for det indre markedet. Det er mer enn ti år siden EU vedtok et eget direktiv om forsvars- og sikkerhetsanskaffelser, som også er en del av EØS-avtalen og er ment å bidra til større konkurranse og åpenhet om innkjøp av militært materiell, våpen og ammunisjon. Nye sikkerhetsutfordringer, som cyber, møtes også med indre markedsregulering, som NIS-direktivet og etablering av samarbeidet i ENISA, EU-byrået for cyber-sikkerhet, som er innlemmet i EØS-avtalen. Sikker satellittkommunikasjon er et nytt satsingsområde for EU gjennom programmet IRIS², hvor Norge ønsker å delta gjennom EØS eller en bilateral avtale, men som i utgangspunktet ikke er åpent for tredjeland. Noen ganger er altså heller ikke EØS-avtalen tilstrekkelig.

Grønn allianse

I april 2023 ble Norge og EU enige om en politisk erklæring kalt en «grønn allianse». Erklæringen er ikke ment å være juridisk bindende. Den er undertegnet av statsministeren og EU-kommisjonens president og er godkjent i Rådet, men skal ikke forelegges Stortinget. Erklæringen skal legge til rette for videre samarbeid om karbonfangst og lagring, havvind, hydrogen, kritiske råvarer, batterier og grønn transport. I innledningen vises det til det særlig nære samarbeidet mellom Norge og EU gjennom et felles regulatorisk rammeverk i EØS. Det slås også fast at erklæringen må anvendes i lys av partenes rettigheter og plikter i EØS-avtalen.

Selv om EU har lignende erklæringer med andre land, er det usikkert om en «grønn allianse» ville ha kommet på plass uten Norges forankring i det indre marked gjennom EØS-avtalen. Målsettingen er å utvikle et partnerskap innenfor grønne industrisektorer, og mange av EUs instrumenter for grønn omstilling gis i form av rettslig bindende lovgivning for det indre markedet. Det nye regelverket som utvikles på dette området, er imidlertid bare delvis innlemmet i EØS. Spørsmålet er imidlertid om en rettslig uforpliktende erklæring som «grønn allianse», selv om den har politisk tyngde, vil kunne bidra til å dreie søkelyset og oppmerksomheten mot uformelt samarbeid, på bekostning av avklaring og gjennomføring av Norges forpliktelser gjennom EØS.

4.5 Norges samlede tilknytning til EU

Når Norge har tatt initiativ til å utvikle samarbeidet med EU på nye områder, er det fordi ulike regjeringer har vurdert det til å være i norsk interesse. Norge og EU deler et verdi- og rettsfellesskap og har på mange områder felles interesser i møte med grenseoverskridende utfordringer. Våre nordiske naboland er medlem av EU, og Norge har sterke historiske og kulturelle bånd til Europa.41

Gjennomgangen av Norges avtaler med EU illustrerer bredden og omfanget av Norges samarbeid med EU. Selv om det ikke foreligger en helhetlig «norsk modell» for samarbeid med EU, er denne politiske og rettslige forankringen unik. Det gjør Norge til det landet som står nærmest EU uten å være medlem. Dette bildet har blitt ytterligere forsterket i tiden etter 2012.

Det er ikke opplagt hvordan Norges samlede tilknytning til EU mest hensiktsmessig kan beskrives. 2012-utredningen brukte begrepet «lappeteppe» for å beskrive forholdet. Det ble vist til at eksisterende avtaler har blitt utvidet og nye lagt til, men uten en felles ramme eller en helhetlig plan. Samtidig får lappeteppebegrepet fram at det er indre forbindelse mellom de ulike avtalene, og at de må ses i sammenheng om man vil få grep om Norges samlede tilknytning til EU.

En svakhet med lappeteppebegrepet er at det ikke kommer så godt fram at enkelte av delene er knyttet tettere sammen enn andre, hvordan og hvorfor de er knyttet sammen, og at noen deler er større og viktigere enn andre. Til tross for at Norges samarbeid med EU er blitt til uten en fastsatt ramme eller en overordnet plan, ses de ulike avtalene i sammenheng. Dette gjør at det ikke er helt lett å forutse hvilke følger endringer i en del av samarbeidet kan tenkes å få, rettslig eller politisk, for andre deler av avtaleverket. Storbritannias forhandlinger med EU i kjølvannet av folkeavstemningen, viste for eksempel at EU-siden ikke aksepterer at en stat som ønsker å forlate det indre marked, fortsatt høster fordeler av et samarbeid med EU på andre områder. Også utviklingen i EUs forhold til Sveits underbygger at EU ser helhetlig på samarbeidet med Sveits, blant annet slik at fri bevegelighet av arbeidstakere er en forutsetning for sveitsisk deltakelse i Schengen-samarbeidet (se kapittel 15).

Store deler av samarbeidet med EU er, direkte eller mer indirekte, juridisk eller politisk, knyttet til EØS-avtalen. I mange sammenhenger fungerer EØS-avtalen som utgangspunkt for videre samarbeid, også på områder som kanskje ikke umiddelbart synes relevant for det indre markedet. Det er interessant å merke seg referansen til Norge i EUs sikkerhetsstrategi: «We will deepen our constructive relations with Norway, as our most closely associated partner through the Agreement on the European Economic Area (EEA)».42

EØS-avtalen fungerer som en døråpner for samarbeid på områder som i utgangspunktet ligger utenfor EØS. Dette er særlig tydelig på justisområdet og henger sammen med at EU anerkjenner at Norges deltakelse i det indre marked fører med seg visse utfordringer, blant annet knyttet til grensekryssende kriminalitet. EØS-avtalen og de utfordringene reguleringen av det indre marked fører med seg, har gjort at Norge har fått på plass avtaler som EU ikke har vært villige til å tilby Storbritannia etter brexit. Dette gjelder for eksempel tilgangen til Schengen-informasjonssystemer, hvor myndighetene kan foreta søk om personer og gjenstander i forbindelse med ytre grensekontroll eller etterforsking i straffesaker (se kapittel 15).43

Norges samarbeid med EU gjennom EØS og noen ganger også Schengen, veier tungt når det har vært gjort en samlet vurdering av Norges avtaler med EU. Det er ikke minst verdt å merke seg at EU-domstolen i senere tid har anlagt en helhetlig tilnærming til EØS/EFTA-statenes tilknytning til EUs rettssystem. For EU-domstolen er det naturlig å se dette i sammenheng. Der det internt i EU er en gjensidig påvirkning mellom de relevante delene av EU-retten, må de ulike avtalene EU har med Norge også tolkes i lys av hverandre for å kunne oppnå sine respektive målsetninger.44 Et eksempel er storkammeravgjørelsen i sak C-897/19, I.N. Saken handlet om den beskyttelse EØS-avtalen gir en EØS-borger med islandsk statsborgerskap mot en utleveringsbegjæring fra et tredjeland, i dette tilfellet Russland. EU-domstolen framhevet «the special relationship» som Island som en EØS/EFTA-stat hadde med EU, og både tilknytningen til Schengen-samarbeidet, Dublin-samarbeidet og arrestordreavtalen ble trukket inn i domstolens vurdering av om EØS-avtalen ga tilsvarende beskyttelse som EU-retten.45 Et annet eksempel er sak C-488/19, JR, som gjaldt fullbyrdelsen i Irland av en europeisk arrestordre utstedt av Litauen, basert på en straffedom idømt av en norsk domstol. Også i denne avgjørelsen ble «the special relationship» Norge som EØS/EFTA-stat har med EU, framhevet. EU-domstolen viste konkret til at Norges forhold til EU omfatter mer enn et økonomisk og handelsmessig samarbeid, og begrunnet dette med at Norge er part i EØS-avtalen, deltaker i det felles asylsystemet, at Norge gjennomfører og anvender Schengen-regelverket og at Norge er part i den europeiske arrestordreavtalen.46

Et annet eksempel på hvordan EU ser helhetlig på sitt forhold til tredjeland, er behandlingen av Storbritannias søknad om å være part til Luganokonvensjonen etter brexit.47 Luganokonvensjonen krever enstemmighet for at nye land kan tiltre konvensjonen, og EØS/EFTA-statene støttet alle Storbritannias søknad. Da Kommisjonen behandlet søknaden, var konklusjonen likevel at EU ikke burde gi samtykke. Begrunnelsen for dette var blant annet at Luganokonvensjonen støtter opp om EUs forbindelser til tredjeland som EU har et særskilt nært samarbeid med, slik som EØS/EFTA-statene har gjennom EØS-avtalen. Så lenge Storbritannia ikke har samme tilknytning til det indre marked, konkluderte Kommisjonen med at Storbritannia ikke burde få delta i EUs samarbeid med EFTA-statene om gjensidig anerkjennelse av rettsavgjørelser.

Analysen av EØS-avtalens betydning for Norges mange avtaler med EU nyanseres av at også Sveits, som ikke er part til EØS-avtalen, opp gjennom årene har fått delta både i Schengen-samarbeidet og Dublin-samarbeidet.48 Et annet eksempel på at Sveits behandles på lik linje med EØS/EFTA-statene, er EUs vedtak om restriksjoner på eksport av smittevernutstyr under koronapandemien i 2020. Da ble Sveits unntatt restriksjonene på lik linje med EØS/EFTA-statene Island, Liechtenstein og Norge.49 Samtidig finnes det eksempler på at Sveits betraktes og behandles annerledes enn EØS/EFTA-statene. Mens også Sveits unngikk EUs restriksjoner på eksport av smittevernutstyr, var det kun EØS/EFTA-statene som var unntatt restriksjoner på eksport av vaksiner.50 Og da EU i 2018 vedtok toll på stål som et motsvar til USAs tolløkning, ble EØS/EFTA-statene Norge, Island og Liechtenstein gitt unntak. Begrunnelsen var EØS/EFTA-statenes deltakelse på det indre markedet. Sveits derimot, ble ikke unntatt beskyttelsestiltakene (se også kapittel 11).51

Selv om EØS-avtalen i flere tilfeller har vært et godt utgangspunkt for videreutvikling av samarbeidet mellom Norge og EU, har det også vist seg at den ikke alltid er tilstrekkelig. For å kunne delta i EUs felles vaksineanskaffelser under covid-19-pandemien, måtte Norge inngå en særskilt avtale med EU (se kapittel 13). Et viktig hinder for full norsk deltakelse i EUs vaksineanskaffelser var at disse ble finansiert over EU-budsjettet. Etter pandemien har EU utviklet sitt helsesamarbeid, og Norge har ønsket å koble seg til deler av dette samarbeidet. Det har vist seg krevende, blant annet fordi samarbeidet er hjemlet i traktatbestemmelser som ikke gjelder regulering av det indre marked, og fordi finansieringen, lik det som ble gjort under pandemien, skjer gjennom EUs fellesbudsjett (se kapittel 13).

Med andre ord vil ikke EØS-avtalen alltid være nok til at Norge får tilgang til nye initiativer som utvikles i EU, hverken innenfor rammen av EØS-avtalen eller i form av nye avtaler. Brexit har ført til et skarpere skille mellom de rettigheter som kommer med medlemskap i unionen og muligheten til å delta i samarbeidet for ikke-medlemmer, inkludert EØS/EFTA-statene (se kapittel 15). Dersom Norge skal utvikle samarbeidet med EU gjennom nye avtaler, må det også være i EUs interesse. Norges tette samarbeid med EU og deltakelse i det indre marked gjennom EØS-avtalen vil utvilsomt være et fortrinn, men gir ingen garanti.