2 Videreføring av bestemmelser fastsatt i midlertidig forskrift med hjemmel i koronaloven
2.1 Bakgrunn
Lov 4. juli 2003 nr. 80 om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) regulerer tre ordninger for asylsøkere og innvandrere: opplæring i mottak, introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap.
Asylsøkere har plikt til å delta i opplæring i norsk og opplæring i norsk kultur og norske verdier i mottak, jf. introduksjonsloven § 20 a. Kommunen skal sørge for opplæringen, jf. § 20 b. Det følger av forskrift om opplæring i norsk og samfunnskunnskap for nyankomne innvandrere §§ 29 og 30 at plikten gjelder deltakelse i 175 timer opplæring i norsk og 50 timer opplæring i norsk kultur og norske verdier.
Nyankomne innvandrere har etter introduksjonsloven §§ 2 og 17 rett og plikt til å delta i introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Kommunen har tilsvarende plikt til å sørge for tilbudene. I tillegg til opplæring i norsk og samfunnskunnskap består introduksjonsprogrammet av andre arbeids- eller utdanningsrettede tiltak, jf. § 4. Deltakere i introduksjonsprogram får utbetalt introduksjonsstønad for deltakelsen. Stønaden utgjør deltakernes livsopphold i perioden de deltar i programmet.
Også andre innvandrere med oppholdstillatelse som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse har rett og plikt til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap, jf. § 17. De som har rett og plikt til å delta i opplæring i norsk og samfunnskunnskap har videre plikt til å avlegge prøver i norsk og samfunnskunnskap etter § 19 andre ledd. Disse prøvene brukes også som dokumentasjon for å oppfylle vilkår om norskkunnskaper og kunnskap om samfunnet ved søknad om permanent oppholdstillatelse og statsborgerskap.
I situasjonen som har oppstått berøres mange av rettighetene og pliktene etter introduksjonsloven med forskrifter. Både kommunen og deltakerne kan av ulike grunner ha utfordringer med å oppfylle sine plikter når skoler og barnehager er stengt og samfunnet for øvrig er preget av begrensninger og store forandringer. Samtidig er det viktig at ikke alle tiltak og all opplæring stopper opp. Kontinuitet er sentralt for de fleste deltakere og å opprettholde en viss progresjon i opplæringen vil både gi bedre resultater og gjøre overgangen til ordinær opplæring enklere. For deltakere i introduksjonsprogram er det viktig at introduksjonsstønaden ikke bortfaller, selv om det i denne perioden ikke er mulig å delta i like stor grad som tidligere.
Ved kongelig resolusjon 27. mars 2020 ble det vedtatt en midlertidig forskrift om tilpasning i lovgivningen om opplæring i mottak, introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap som følge av utbrudd av covid-19. Den midlertidige forskriften er hjemlet i koronaloven og sikrer at deltakere i ordningene får et tilbud under utbruddet, med mindre det ikke er mulig å gi et tilbud via digitale hjelpemidler eller på andre måter. Videre sikrer den at deltakere i introduksjonsprogram beholder introduksjonsstønaden, uavhengig av fravær eller redusert tilbud.
2.2 Høring
Forslaget til den midlertidige forskriften under koronaloven ble sendt på høring 25. mars 2020 ca. kl. 14 med høringsfrist 26. mars 2020 kl. 14.30. Høringen omfattet forslag om midlertidige forskrifter med tilpasninger av lovgivningen om barnehager, grunnopplæring, universiteter og høyskoler, fagskoler, utdanningsstøtte og integrering som følge av utbrudd av covid-19. Forskriftsforslaget ble samtidig gjort tilgjengelig på regjeringen.no.
Høringsnotatet ble sendt til følgende:
Sametinget
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Diku – Direktoratet for internasjonalisering og kvalitetsutvikling i høyere utdanning
FUB – Foreldreutvalget for barnehager
FUG – Foreldreutvalget for grunnopplæringen
IMDi – Integrerings- og mangfoldsdirektoratet
Kompetanse Norge
NOKUT – Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen
Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring
Statens lånekasse for utdanning
Unit – Direktoratet for IKT og fellestjenester i høyere utdanning og forskning
Utdanningsdirektoratet
Utlendingsdirektoratet
Fylkesmannen i Agder
Fylkesmannen i Innlandet
Fylkesmannen i Møre og Romsdal
Fylkesmannen i Nordland
Fylkesmannen i Oslo og Viken
Fylkesmannen i Rogaland
Fylkesmannen i Troms og Finnmark
Fylkesmannen i Trøndelag
Fylkesmannen i Vestfold og Telemark
Fylkesmannen i Vestland
Abelia
Den norske Forleggerforening v/Høyskoleutvalget
Elevorganisasjonen
Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid
Friskolenes Kontaktforum
Interesseorganisasjonen for Kommunal Voksenopplæring
KS
Nasjonalt fagskoleråd
Norsk Lektorlag
Norsk studentorganisasjon
Organisasjon for norske fagskolestudenter
Private Barnehagers Landsforbund
Samarbeidsrådet for yrkesopplæring
Skolelederforbundet
Skolenes landsforbund
Utdanningsforbundet
Det kom 16 høringsuttalelser med realitetsmerknader til forslaget om tilpasninger i lovgivningen om opplæring i mottak, introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Følgende instanser avga realitetsmerknader:
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)
Utlendingsdirektoratet (UDI)
Fylkesmannen i Agder
Fylkesmannen i Innlandet
Fylkesmannen i Nordland
Fylkesmannen i Trøndelag
Fylkesmannen i Vestfold og Telemark
Bømlo kommune
Innvandrertjenesten i Sunndal kommune
Trondheim kommune
Tynset kommune
Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid (ffkf)
Interesseorganisasjonen for kommunal voksenopplæring (IKVO)
KS
LO Norge
Utdanningsforbundet
I korte trekk innebar forslaget at kommunen skulle sørge for opplæring og program med mindre det ikke er mulig å gi et tilbud via digitale hjelpemidler eller på andre måter. Pliktene til kommunen og deltakerne skulle opphøre midlertidig dersom det ikke var mulig å gi et tilbud. Departementet foreslo at introduksjonsprogrammet kunne tilbys på deltid og at differansen opp til fulltid da skulle legges til programmets varighet. Det ble foreslått at alt fravær fra introduksjonsprogrammet skulle legges til programmets varighet og at det skulle utbetales introduksjonsstønad for deltakelse på fulltid uavhengig av fravær. Forslaget innebar videre at retten til gratis opplæring i norsk skulle forlenges tilsvarende den perioden det ikke gis et tilbud. Det fremgikk også at det ikke skulle gjennomføres prøver i norsk og samfunnskunnskap så lenge opplæringsinstitusjoner og prøvesteder er stengt.
Høringsinstansene var positive til at deltakerne skal få utbetalt introduksjonsstønad og at rettigheter og frister etter loven forlenges. Imidlertid stilte blant annet Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid (ffkf) og Tynset kommune spørsmål ved at det skal registreres fravær i denne perioden og foreslo andre løsninger. Fylkesmannen i Nordland ba departementet vurdere om det kan gjøres unntak for krav om legeerklæring for permisjoner grunnet egen sykdom. Fylkesmannen i Trøndelag fremhevet at formuleringene i forslaget overlater mye til det kommunale skjønnet og Fylkesmannen i Agder mente at det burde komme tydeligere fram at pliktene til kommunen og deltakeren opphører hvis det ikke kan gis tilbud digitalt eller på andre måter. KS og flere andre høringsinstanser var uenige i departementets konklusjon om at merutgifter dekkes innenfor eksisterende rammer. Flere høringsinstanser, deriblant IMDi, UDI, ffkf og IKVO, viste videre til de mulige konsekvensene situasjonen kan ha for muligheten til å søke permanent oppholdstillatelse og statsborgerskap.
Forslaget i denne proposisjonen viderefører bestemmelsene fra den midlertidige forskriften med noen mindre justeringer. Departementet har derfor vurdert at det ikke er behov for ny høring.
2.3 Innholdet i forskriften
Midlertidig forskrift om tilpasning i lovgivningen om opplæring i mottak, introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap som følge av utbrudd av covid-19 ble fastsatt 27. mars 2020 med hjemmel i midlertidig lov 27. mars 2020 nr. 17 om forskriftshjemmel for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av covid-19 mv. (koronaloven). Det ble ikke gjort endringer i forskriften etter høringen, da de fleste innspillene til forskriften var spørsmål om hvordan bestemmelsene skulle håndteres i praksis. IMDi har i ettertid gitt detaljert veiledning til kommunene om de praktiske spørsmålene som har oppstått.
Den opprinnelige forskriften hadde en bestemmelse om at reglene i introduksjonsloven gjaldt så langt de var mulige å oppfylle under utbruddet av covid-19. Stortinget underkjente denne bestemmelsen med hjemmel i koronaloven § 5 annet ledd. Departementet vurderte at de øvrige bestemmelsene i forskriften var tilstrekkelige, og foreslo derfor ikke bestemmelser til erstatning for bestemmelsen som ble opphevet.
Forskriften gjelder kommuner og deltakere i opplæring i mottak, i introduksjonsprogram og i opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven med forskrifter. Noen spesifikke forhold ved hver av ordningene reguleres og det er egne bestemmelser for opplæring i mottak, introduksjonsprogram, introduksjonsstønad og opplæring i norsk og samfunnskunnskap.
For opplæring i mottak etter introduksjonsloven kapittel 4 A følger det av forskriften at kommunen skal sørge for at deltakere får opplæring selv om undervisningsstedet er stengt etter vedtak og forskrifter med hjemmel i smittevernloven, med mindre det ikke er mulig å tilby opplæringen via digitale hjelpemidler eller på andre måter. Det presiseres at deltakerens plikt til å delta i opplæring opphører midlertidig dersom opplæringen ikke kan gjennomføres som følge av utbruddet av covid-19. Videre fremgår det at resterende timer opplæring skal gjennomføres når undervisningsstedet åpner, forutsatt at den enkelte fortsatt er omfattet av målgruppen etter introduksjonsloven § 20 a på det tidspunktet.
Når det gjelder introduksjonsprogram etter introduksjonsloven kapittel 2 er det fastsatt flere tilpasninger. I flere kommuner kan det være en gruppe personer som er i målgruppen for introduksjonsprogram, men som ennå ikke har fått vedtak om program. For denne gruppen er det kommunen som avgjør om det er hensiktsmessig å starte opp programmet i perioden ordningen påvirkes av utbruddet av covid-19. Kommunen skal sørge for at deltakere som er i gang med introduksjonsprogrammet får et tilbud, med mindre det ikke er mulig å gi et tilbud via digitale hjelpemidler eller på andre måter.
Videre følger det av forskriften at kommunen kan tilby introduksjonsprogram på deltid i denne perioden, noe som innebærer et unntak fra kravet i introduksjonsloven § 4 andre ledd om at programmet skal være på fulltid. Differansen mellom det som tilbys og det som tilsvarer program på fulltid skal legges til programmets varighet. Fravær fra programmet i denne perioden kan ha sammensatte årsaker og bør ikke føre til at deltakeren mister tid i programmet. Alt fravær, uansett årsak, skal derfor legges til programmets varighet. Forskriften presiserer hvordan dette skal registreres i Nasjonalt introduksjonsregister (NIR).
Deltakere i introduksjonsprogram har introduksjonsstønaden som sitt livsopphold. I mangel av stønaden ville de fleste vært avhengige av sosialhjelp. De som har andre muligheter for støtte til livsopphold enn ytelser fra NAV, bør kunne benytte disse mulighetene i den situasjonen som har oppstått. Som følge av dette er det fastsatt at kommunen skal utbetale introduksjonsstønad uavhengig av fravær i perioden det ikke kan tilbys introduksjonsprogram eller det kun kan tilbys et redusert tilbud som følge av utbruddet av covid-19. Dette sikrer livsopphold for deltakerne samtidig som NAV ikke belastes ytterligere. Det er presisert at utbetalingen skal tilsvare stønad for deltakelse på fulltid, noe som speiler at stønaden skal utbetales uavhengig av fravær. Videre kan ikke kommunen gjøre trekk i eller kreve tilbakebetalt introduksjonsstønad fra perioder hvor det ikke har vært tilbudt introduksjonsprogram eller det har vært redusert tilbud som følge av utbruddet av covid-19. Dette innebærer altså at kommunen skal utbetale full stønad til deltakerne i hele perioden utbruddet har påvirket deltakelsen i introduksjonsprogrammet.
For opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven kapittel 4 er det regulert i forskriften at kommunen skal sørge for at deltakere i norsk og samfunnskunnskap får opplæring selv om undervisningsstedet er stengt etter vedtak og forskrifter med hjemmel i smittevernloven. Dette gjelder med mindre det ikke er mulig å tilby opplæringen via digitale hjelpemidler eller på andre måter. Det er åpnet for at kommunen kan avgjøre at hjemmearbeid skal regnes som gjennomførte timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap i enkelte tilfeller. Dette kan være en annen måte å tilby opplæring på, som medfører at både kommunens og deltakernes plikter består. Kommunen må i slike tilfeller sikre at deltakerne følges opp, for eksempel på telefon.
Deltakere i opplæring i norsk og samfunnskunnskap har rett til gratis opplæring i tre år. For de fleste regnes fristen fra tidspunktet oppholdstillatelsen ble innvilget eller ved ankomst til Norge. Etter forskriften forlenges fristen for denne retten tilsvarende den perioden deltakeren ikke får et opplæringstilbud som følge av utbruddet av covid-19. Bakgrunnen for dette er at det kan ha store økonomiske konsekvenser for den enkelte å måtte betale for resterende timer, særlig dersom stengingen av undervisningssteder blir langvarig. Dette kan også ha konsekvenser for den enkeltes mulighet til å oppfylle vilkår for permanent oppholdstillatelse og statsborgerskap.
Den midlertidige forskriften inneholdt i § 7 en bestemmelse om prøver i norsk og samfunnskunnskap. Bestemmelsen slo fast at det ikke skulle gjennomføres prøver i norsk og samfunnskunnskap så lenge opplæringsinstitusjoner og prøvesteder er stengt etter vedtak og forskrifter med hjemmel i smittevernloven. Departementet vurderte senere at det burde åpnes for gjennomføring av prøvene, forutsatt at smittevernhensyn ble ivaretatt, og bestemmelsen ble derfor opphevet ved kongelig resolusjon 29. april 2020.
2.4 Departementets vurderinger og forslag
2.4.1 Generelt om behovet for videreføring av den midlertidige forskriften
Det er uklart hvor lenge det er behov for særlige tiltak i samfunnet på grunn av utbrudd av covid-19. Så lenge undervisningssteder enten er stengt eller driver med begrensninger og så lenge det er andre restriksjoner i samfunnet som påvirker arbeidslivet og andre arenaer for deltakelse, påvirkes også ordningene som reguleres i introduksjonsloven. Departementet mener derfor at det kan være behov for bestemmelsene i den midlertidige forskriften i lengre tid framover og foreslår derfor en midlertidig lov om tilpasninger i introduksjonsloven for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av covid-19. Forslaget viderefører bestemmelsene i den midlertidige forskriften, med noen mindre justeringer som omtales nedenfor.
2.4.2 Behov for justeringer i bestemmelsene
Departementet ser at det er behov for noen mindre justeringer i noen bestemmelser i den midlertidige forskriften.
For det første foreslås det justeringer i bestemmelsene om opplæring i mottak og opplæring i norsk og samfunnskunnskap, jf. forskriften §§ 3 og 6. Etter den midlertidige forskriften går det fram at kommunen skal tilby opplæring selv om undervisningsstedet er stengt etter vedtak og forskrifter med hjemmel i smittevernloven. Departementet ser at det bør tydeliggjøres at bestemmelsen gjelder også der opplæringen er lokalisert ved undervisningssteder som ikke er stengt. Det er store variasjoner mellom kommunene om hvordan opplæringen tilbys og hvor den lokaliseres. Videre bør det tydeliggjøres at bestemmelsen også gjelder der undervisningsstedene er åpne, men drives med begrensninger av smittevernhensyn. Departementet foreslår derfor at ordlyden endres slik at kommunen skal sørge for opplæring uavhengig av om undervisningsstedet er stengt eller driver med begrensninger etter enkeltvedtak eller forskrifter med hjemmel i smittevernloven som følge av utbrudd av covid-19, se lovforslaget §§ 2 og 5, begges første ledd.
Videre foreslås det justeringer i bestemmelsene om fravær. Etter den midlertidige forskriften skal alt fravær i perioden legges til programmets varighet og det skal utbetales introduksjonsstønad uavhengig av fravær, jf. forskriften §§ 4 og 5. Løsningen ble valgt for at reglene skulle være enkle å praktisere og at deltakere i introduksjonsprogram skulle sikres livsopphold uten å måtte søke NAV. Videre tok dette høyde for at fravær i perioden med nye og strenge restriksjoner kunne ha sammensatte årsaker. Når bestemmelsene skal gjelde i lengre tid, mener departementet at særreglene om fravær bør begrenses til fravær som følge av utbruddet av covid-19. Reglene i forskriften er enkle å praktisere, men innebærer et så stort unntak fra de vanlige reglene om fravær og introduksjonsstønad at de ikke bør gjelde lenger enn nødvendig. Med økt normalisering av situasjonen og gradvis lemping på restriksjonene i samfunnet, er departementet av den oppfatning at det ikke vil være særlig byrdefullt for deltakerne å dokumentere fravær som følge av utbruddet. Øvrig fravær bør følge de vanlige reglene i introduksjonsloven med forskrifter.
Sammenlignet med bestemmelsene i den midlertidige forskriften, gjøres det justeringer i bestemmelsen om fravær fra introduksjonsprogrammet og bestemmelsen om introduksjonsstønad, se lovforslaget § 3 tredje ledd og § 4. Bestemmelsen om fravær fra introduksjonsprogrammet endres fra at fravær under utbruddet skal legges til programmets varighet, til at fravær som følge av utbrudd av covid-19 skal legges til programmets varighet. Bestemmelsen om introduksjonsstønad endres fra at kommunen skal utbetale introduksjonsstønad uavhengig av fravær i perioden det ikke kan tilbys introduksjonsprogram eller det kun kan tilbys et redusert tilbud som følge av utbruddet til at kommunen skal utbetale introduksjonsstønad uavhengig av fravær som følge av utbrudd av covid-19. I tillegg fjernes punktet om at utbetalingen skal tilsvare stønad for deltakelse på fulltid. Hvor stor utbetalingen skal være ved fravær som ikke er en følge av utbrudd av covid-19 reguleres av de vanlige reglene i introduksjonsloven med forskrifter. Dersom kommunen ikke kan tilby fulltidsprogram følger det fortsatt av bestemmelsen at utbetalingen da skal tilsvare stønad for deltakelse på fulltid.
Justeringene innebærer at fravær som er en følge av utbrudd av covid-19 skal legges til programmets varighet og kvalifisere til introduksjonsstønad, mens annet fravær legges til og kvalifiserer til introduksjonsstønad i den grad dette følger av de vanlige reglene.