2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Om kraftsituasjonen og behovet for endringer
Norge har et væravhengig kraftsystem der forbruk og produksjon påvirkes av temperatur og nedbør. Vannkraft utgjør hoveddelen av norsk kraftproduksjon. Tilsiget i år med normale værforhold tilsvarer en produksjon anslått til om lag 140 TWh, men kan variere betydelig fra år til år. Samtidig varierer tilsiget mye gjennom året, og er normalt lavest på vinteren når kraftbehovet er størst.
Produksjon og forbruk av elektrisk kraft må skje i samme øyeblikk, og det er i praksis begrensede muligheter til å lagre strøm som er produsert. For å sikre tilstrekkelig krafttilgang i perioder der det er lite tilsig til vannkraftverkene, lagres vann i magasiner i deler av året hvor det er mye tilsig og lite forbruk. Norge har i dag en samlet magasinkapasitet på ca. 87 TWh. Muligheten til å lagre vann til bruk i perioder med størst behov for kraft er avgjørende for forsyningssikkerheten i det norske kraftsystemet. Gjennom tiår har vannkraftprodusentene utviklet kunnskap og erfaring med å disponere vannressursene over året og mellom år i Norge. Sammenkoplingen med det nordiske og europeiske kraftmarkedet bidrar til at det norske kraftsystemet har tilgang på annen produksjonskapasitet, for eksempel i perioder med svikt i vannkraftproduksjonen. Økt utvekslingskapasitet gir større muligheter for både eksport og import. Dette gir tilgang på nødvendig kraftimport i tørrår, men kan også føre til mer eksport i perioder.
Årshjulet for vannkraften med lagring av vann i perioder med mye tilsig og lite forbruk er naturgitt, men også basert på forventninger om prisutviklingen på kort og lang sikt. Prisen på kraft om vinteren og fram til vårsmeltingen er normalt høyere enn på sommeren, fordi forbruket er høyt og knappheten på vann er relativt større. Dette gjør at produsentene har insentiver til å spare på vannet fram til periodene der behovet er størst og prisene er høyest. Prissignalene i kraftmarkedet er derfor normalt med på å sørge for god forsyningssikkerhet i Norge.
Uventet svikt i tilsiget, kalde vintre, høyt forbruk og hendelser utenfor Norge kan likevel gi utfordringer for forsyningssikkerheten. Den særskilte kraftsituasjonen gjennom 2021–2022 illustrerer at beslutninger om magasindisponeringen skjer på usikkert grunnlag. Dette er omtalt i gjennomgangen av årsaker til kraftsituasjonen 2021–2022 i Prop. 1 S (2022–2023).
Prisforventninger som gir insentiver til økt produksjon før vinteren, kan gi lav magasinfylling gjennom vinterhalvåret og dermed redusert forsyningssikkerhet. I 2021 var prisene høyere på høsten enn hva markedet forventet at prisen ville være til vinteren. Alt annet likt var det da rasjonelt for produsentene å produsere mer på høsten, noe som bidro til den raske nedgangen i magasinfyllingen i de sørlige prisområdene i Norge. Høy vannkraftproduksjon og lite nedbør bidro til en nedgang i fyllingsgraden fram til slutten av september 2021. Dette er en periode der fyllingsgraden normalt øker. På dette tidspunktet var fyllingsgraden i sørlige Norge om lag 30 prosentpoeng under medianen. Utover høsten kom det mye nedbør og fyllingsgraden økte noe før tappesesongen, men den lå fremdeles nært historisk minimum utover 2021. Ved utgangen av året var fyllingsgraden i sørlige Norge 50,1 prosent. Dette er om lag 20 prosentpoeng under medianen.
I løpet av de første månedene av 2022 endret situasjonen i kraftmarkedet seg, som følge av Russlands militære invasjon av Ukraina. Situasjonen i kraftmarkedet ble enda mer usikker, og prisene steg ytterligere utover 2022. I Sørvest-Norge (NO2) var magasinfyllingen i første del av 2022 langt under normal fyllingsgrad og sank på det laveste ned til 18,8 prosent i uke 18, under minimum fyllingsgrad for årstiden. Gjennom vårsmeltingen kom det ikke nok tilsig til at fyllingsgraden kom seg opp til normalt nivå, og fyllingsgraden ble gjennom sommeren liggende rundt minste målte fyllingsgrad de siste 20 årene.
I Meld. St. 11 (2021–2022) ble det varslet at regjeringen, basert på flere ulike utredninger, ville følge opp kraftsituasjonen med en grundig og bred gjennomgang. Spesielt var det viktig å få innsikt i om det er egenskaper ved dagens kraftsystem i Norge, i samspill med landene rundt oss, som gir økt risiko for lange perioder med høye kraftpriser og/eller økt risiko for knapphet på kraft.
I gjennomgangen av kraftsituasjonen for 2021–2022 i Prop. 1 S (2022–2023) ble funnene fra utredningene departementet hadde innhentet presentert, deriblant vurderinger av produsentenes magasindisponering høsten 2021. På oppdrag fra Olje- og energidepartementet vurderte Sintef kraftsituasjonen 2021–2022, med spesielt fokus på magasindisponeringen i Sør-Norge som en av fire deler i oppdraget. Modelleringene fra Sintef viste at magasindisponeringen i stor grad var påvirket av prisforventningene og utviklingen i kraftmarkedene utenfor Norden. Sintefs rapport peker på at markedet gjennom denne perioden underestimerte hva som kunne skje frem i tid, og at magasinene ble disponert dristigere enn hva man ville gjort hvis produsentene hadde inkludert større prisusikkerhet i tappesesongen.
Utredningene har underbygget at det er en økt sårbarhet for uventede hendelser i det norske kraftsystemet. Magasinene disponeres ut fra usikre forventninger om fremtiden. Større usikkerhet i energimarkedene og en rask omstilling av energisystemene i Europa vil kunne prege energisystemet i Norge fremover. Et viktig tiltak for å møte større usikkerhet i kraftmarkedene i årene som kommer vil være å sikre at det holdes tilstrekkelige kraftreserver til å møte uventede situasjoner.
Uventede hendelser kan ha en effekt på kraftsituasjonen i Norge. Eksempler på dette kan være bortfall av importmuligheter eller en utvikling i tilsig eller temperaturer som er utenfor det historiske utfallsrommet. Hensynet til forsyningssikkerheten kan i slike perioder gjøre det ønskelig at aktørene opptrer mer varsomt i magasindisponeringen. På denne bakgrunn mener departementet at det er behov for nye tiltak og virkemidler som skal bidra til å styrke forsyningssikkerheten. En styringsmekanisme er først og fremst relevant for kraftsystemets energisikkerhet, og er et tillegg til de grunnleggende mekanismer i kraftmarkedet som til enhver tid sikrer at det er balanse mellom forbruk og produksjon av strøm. Departementet legger til grunn at vannkraftprodusentenes magasindisponering normalt sammenfaller med den samfunnsmessige mest optimale bruken av vannkraftressursene over året og mellom år.
2.2 Styringsmekanisme for forsyningssikkerhet
Departementet foreslår endringer i energi- og vassdragslovgivningen for å tydeliggjøre og styrke det rettslige grunnlaget for en styringsmekanisme for vannkraft av hensyn til forsyningssikkerhet.
Styringsmekanismen omfatter flere tiltak som må sees i sammenheng. Forslaget til lovendringer gjelder en ny formålsbestemmelse i vassdragsreguleringsloven om at vannkraftreguleringer og overføringer samlet skal bidra til forsyningssikkerheten for elektrisk energi, et forslag om å lovfeste krav om at konsesjonærer skal utarbeide strategier for å bidra til forsyningssikkerheten og en forskriftsfesting av en rapporteringsordning. I tillegg vil departementet i forskrift til energiloven presisere at når det på grunn av ekstraordinære forhold kan bli eller er knapphet på energi, vil det være grunnlag for å innføre kraftrasjonering.
Virkemidlene vil fungere i trappetrinn, der den nye formålsbestemmelsen om forsyningssikkerhet og kravet om å utarbeide strategier ligger i bunn. Dersom kraftsituasjonen blir mer krevende, vil første trinn være at myndighetene pålegger kraftprodusentene å rapportere om produksjon og prognoser for magasinfylling. I tillegg kan myndighetene kreve innsyn i strategiene. Dersom kraftsituasjonen forverres og ekstraordinære forhold tilsier at det kan bli knapphet på energi, kan myndighetene gripe inn overfor produsentene. I en slik situasjon vil det innføres kraftrasjonering. Ved kraftrasjonering vil det også være mulig å pålegge Statnett å begrense eksporten dersom dette er nødvendig av hensyn til forsyningssikkerheten.
De sentrale virkemidlene som inngår i styringsmekanismen kan inndeles i to ulike kategorier. Den nye formålsbestemmelsen og kravet til å utarbeide strategier for å bidra til forsyningssikkerhet skal gjelde til enhver tid. Pålegg om rapportering og innsyn i strategiene vil være aktuelt dersom kraftsituasjonen tilsier at energimyndighetene ønsker mer informasjon om disponeringen av regulert vann. Tilsvarende er adgangen til å gripe inn ved kraftrasjonering kun et relevant virkemiddel dersom det foreligger ekstraordinære forhold som tilsier at det kan bli eller er knapphet på elektrisk energi.
Det totale forslaget om styringsmekanismen omfatter også forslag til endringer i forskrift om internkontroll etter vassdragslovgivningen (IK-vassdrag) og energilovforskriften. Departementet presiserer at denne proposisjonen kun gjelder foreslåtte endringer i lov. Departementet vil ta med seg de delene av høringsinnspillene som gjelder de foreslåtte forskriftsendringene, og vil arbeide videre med disse etter at proposisjonen er behandlet av Stortinget.
I høringsnotatet viste departementet til hvilke virkemidler som kan brukes ved kraftrasjonering i energiloven og tilhørende forskrifter. Ved kraftrasjonering har myndighetene adgang til å pålegge at enkelte forbrukere reduserer sitt forbruk. Det kan også være aktuelt å ta i bruk rekvisisjon, der rasjoneringsmyndigheten enten krever at kraftprodusentene sparer mer vann, eller at produsenter må produsere mer enn planlagt. I tillegg til tvangsmessige leveringsinnskrenkninger og rekvisisjon av kraft, vil rasjoneringsmyndigheten kunne ta i bruk ytterligere virkemidler, innenfor rammene av EØS-retten.
Et virkemiddel i en kraftrasjoneringssituasjon kan være å pålegge at Statnett fastsetter lavere overføringskapasitet på mellomlandsforbindelsene (eksportrestriksjoner). Etter departementets vurdering kan dette også gjøres før man pålegger norske bedrifter og husholdninger å redusere forbruk. I en anstrengt eller en svært anstrengt kraftsituasjon vil tilgang til import være svært viktig for forsyningssikkerheten. Hvorvidt eksportbegrensninger er et relevant virkemiddel for å unngå kraftrasjonering av norske bedrifter og husholdninger, vil derfor bero på en konkret vurdering av situasjonen. Forholdet til EØS-avtalen eller annet handelsregelverk er blant de spørsmålene som da også må vurderes konkret i lys av den aktuelle situasjonen.
2.3 Høringen
2.3.1 Utsending av høringsnotat med forslag til endringer
Olje- og energidepartementet fremmet i et høringsnotat 26. juni 2023 forslag til endringer i vassdragsreguleringsloven og energiloven, samt forslag til endringer i forskrift om internkontroll etter vassdragslovgivningen (IK-vassdrag) og energilovforskriften. Høringsfristen var 8. september 2023. Høringsdokumentene ble lagt ut på departementets hjemmeside med invitasjon også til andre enn de som sto på høringslisten til å komme med uttalelser.
Høringsdokumentet ble sendt til følgende institusjoner og organisasjoner:
Departementene
Brønnøysundregistrene
Datatilsynet
Digitaliseringsdirektoratet
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB)
Finanstilsynet
Forbrukerrådet
Konkurransetilsynet
Landbruksdirektoratet
Miljødirektoratet
Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom)
Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE)
Politidirektoratet
Regelrådet
Regjeringsadvokaten
Reindriftsforvaltningen
Riksantikvaren
Skattedirektoratet
Statistisk sentralbyrå
Vegdirektoratet
Sametinget
Fylkeskommunene
Statsforvalterne
Bane NOR
Finnmarkseiendommen
Norges Bank
Norges forskningsråd
Norges Handelshøyskole
Norges Teknisk-Naturvitenskapelige Universitet – NTNU
Statkraft Energi AS
Statnett SF
Statskog SF
Universitetet for miljø og biovitenskap
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo v/ Nordisk Institutt for Sjørett
Universitetet i Stavanger
Universitetet i Tromsø
Agder Energi Nett AS
Akademikerne
Aktieselskabet Saudefaldene
Aktieselskabet Tyssefaldene
Akershus Energi AS
Alta Kraftlag SA
Alut AS
Andøy Energi AS
Andøy Energi Nett AS
Arendals Fossekompani ASA
Arendals Vasdrags Brugseierforening
Arva
AS Eidefoss
Asker Nett AS
Ballangen Energi AS
Barents Nett AS
Bindal Kraftlag SA
BKK Nett AS
Breheim Nett AS
Bømlo Kraftnett AS
Dalane Kraft AS
DE Nett AS
Den Norske Advokatforening
Den Norske Turistforening
Distriktenes energiforening – Defo
Drangedal Kraft AS
Eidefoss Vannkraft AS
EL & IT forbundet
Elinett AS
Elmea AS
Elvenett AS
El-verket Høland AS
Elvia AS
Energiveteranene
Enida AS
Etna Nett AS
Everket AS
Eviny Fornybar AS
Fagne AS
Finansnæringens Hovedorganisasjon
Finndøla Kraftverk DA v/Skagerak Energi
Firdakraft AS
Fjellnett AS
Foreningen til Bægnavassdragets Regulering
Foreningen til Hallingdalsvassdragets Regulering
Foreningen til Randsfjords regulering v/Hadeland Kraftproduksjon
Foreningen til Tyrifjords Regulering v/Skagerak Energi
Fornybar Norge
Framtiden i våre hender
Friluftslivets Fellesorganisasjon
Føie AS
Føre AS
Glitre Energi Nett AS
Glomma Kraftproduksjon AS
Glommens og Laagens Brukseierforening
Gloppen Energi AS v/Sogn og Fjordane Energi
Greenpeace Norge
Griug AS
Grunnåi kraftverk AS v/Skagerak Energi AS
Gudbrandsdal Energi Produksjon AS
Hadeland Kraftproduksjon AS
Hafslund Eco Vannkraft AS
Halden Kraftproduksjon AS v/Akershus Energi AS
Haldenvassdragets Brukseierforening v/Akershus Energi AS
Hallingdal Kraftnett AS
Hammerfest Energi AS
Handelshøyskolen BI
Havnett AS
Helgeland Kraft Vannkraft AS
Hemsil Nett AS
Herøya Nett AS
Hydro Energi AS
Hålogaland Kraft Nett AS
Indre Hordaland Kraftnett AS
Industri Energi
ISalten Nett AS
Jæren Everk AS
KE Nett AS
Klive AS
KS-Kommunesektorens organisasjon
Kvam Energi Nett AS
Kystnett AS
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Landssamanslutninga av vasskraftkommunar (LVK)
Lede AS
Lega Nett AS
Leikanger Kraft AS v/Sognekraft AS
Linja AS
Lnett AS
Lucerna AS
Luostejok Kraftlag Nett AS
Lyse Kraft DA
Lyse Produksjon AS
Lysna AS
Løvenskiold Fossum Kraft AS
Mellom AS
Meløy Nett AS
Midtnett AS
Miljøstiftelsen Bellona
Modalen Kraftlag SA
Natur og ungdom
Naturvernforbundet
NEAS AS
NettiNord AS
Nettselskapet AS
Nordkraft AS
Nordkyn Kraftlag SA
Nord-Salten Kraft AS
Nordvest Nett AS
Norefjell Nett AS
Norges Bondelag
Norges Jeger- og Fiskerforbund
Norges Kulturvernforbund
Norges Miljøvernforbund
Norges Skogeierforbund
Norgesnett AS
Norsk bonde- og småbrukarlag
Norsk Hydro ASA
Norsk Industri
Norsk institutt for kulturminneforskning
Norsk institutt for naturforskning
Norsk institutt for skog og landskap
Norsk institutt for vannforskning
Norsk Skogbruksforening (NORSKOG)
Norske Reindriftsamers Landsforbund
Norske Samers Riksforbund
NTE Energi AS
Numedals-Laugens Brugseierforening
Næringslivets Hovedorganisasjon – NHO
Okken Kraft AS
Opplandskraft DA
Otra Kraft DA
Otteraaens Brugseierforening
Pasvik Kraft AS
Porsa Kraftlag AS
Rakkestad Energi AS
Ramfoss Kraftlag
Rauma Energi Produksjon AS
Ren Røros Strøm AS
Repvåg Kraftlag SA
Ringerikskraft Produksjon AS
RK Nett AS
Rollag Elektrisitetsverk AS
Romsdalsnett AS
Rødøy-Lurøy Kraftverk AS
Røros E-verk Nett AS
Samarbeidande Kraftfylke
Samarbeidsrådet for biologisk mangfold – SABIMA
Samarbeidsrådet for naturvernsaker
Samfunns- og næringslivsforskning
Samfunnsbedriftene
Sandøy Nett AS
Sarpsfoss Limited
Selbu Energiverk AS
Setredalen Kraft AS
SFE Produksjon AS
SINTEF Energiforskning
Sira-Kvina Kraftselskap DA
SISO Energi AS
Skafså Kraftverk ANS
Skagerak Kraft AS
SkiakerNett AS
Skien Kraftproduksjon AS
Skiens Brukseierforening
SKS Produksjon AS
Smisto Kraft AS
Småkraft AS
SMÅKRAFT USPP 1 AS
Småkraftforeninga
S-Nett AS
Sognekraft Produksjon AS
Stannum AS
Stardalen Kraft AS
Stranda Energi AS
Straumen Nett AS
Stryn Energi AS
Sundsbarm kraftverk DA
SuNett AS
Sunnhordland Kraftlag AS
Sunnmøre Energi AS
Svabo Industrinett AS
Svelgen Kraft AS
Svorka Energi
Sygnir AS
Sør-Aurdal Energi AS
Tafjord Kraftproduksjon AS
Tekna
Tensio TN AS
Tensio TS AS
Tindra Nett AS
Tinfos AS
Tokagjelet AS
Trollfjord Nett AS
Troms kraft AS
Troms Kraft Produksjon AS
Trønder Energi
TrønderEnergi Kraft AS
Tussa Energi
Tverrelva kraftverk AS
Ustekveikja Kraftverk DA
Uvdal Kraftforsyning SA
Vang Energiverk AS
Vassdragsregulantens fagforum
Vestall AS
Vesterålskraft Produksjon AS
Vestmar Nett AS
Vest-Telemark Kraftlag AS
Vest-Telemark Kraftlag Nett AS
Vevig AS
Virke Hovedorganisasjon
Vissi AS
Viul Kraft AS
VOKKS Kraft AS
Vonett AS
Voss Energi Produksjon AS
WWF Norge
Ymber Produksjon AS
ZERO
Østerdalen Kraftproduksjon AS
Østfold Energi AS
Øst-Telemarkens Brukseierforening
Å Energi Vannkraft
Departementet mottok 42 høringssvar med totalt 39 høringsuttalelser i den alminnelige høringen av lovforslaget. Høringsuttalelsene er lagt ut på departementets hjemmeside. 35 av høringsuttalelsene inneholder realitetsmerknader. Flere av høringsinstansene støttet hovedinnretningen i forslaget, men hadde merknader til enkelte av endringsforslagene. Noen privatpersoner uttalte seg ikke om innholdet i høringsforslaget, men uttrykte motstand mot forslaget generelt.
Justis- og beredskapsdepartementet meddelte at de ikke hadde merknader til forslaget.
Følgende høringsinstanser hadde realitetsmerknader:
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB)
Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom)
Rogaland fylkeskommune
Oslo kommune
Statkraft AS
Statnett SF
Advokatforeningen
Alcoa Norway AS
Arendals Vasdrags Brugseierforening
Distriktsenergi
Elkem ASA
EPEX SPOT
European Federeation of Energy Traders (EFET)
Eviny Fornybar AS
Foreningen til Bægnavassdragets Regulering
Fornybar Norge
Hafslund Eco Vannkraft
Huseierne
Industri Energi
Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar (LVK)
LO Norge
Lyse Produksjon AS
NordPool
Norsk Hydro ASA
Otteraaens Brugseierforening
Samfunnsbedriftene Energi
Skagerak Kraft AS
Tensio AS
Å Energi
2.3.2 Hovedinntrykk fra høringen
Mange høringsinstanser, både kraftprodusenter og andre, er positive til at det foreslås endringer i vassdragsreguleringsloven og energiloven for å etablere virkemidler som samlet skal bidra til å styrke forsyningssikkerheten. Flere har merknader til de enkelte forslagene og kommer med forslag til justeringer av ordlyden i bestemmelsene. De sentrale merknadene som knytter seg til de enkelte endringsforslagene er gjengitt under hvert enkelt forslag.
Flere av høringsinstansene har synspunkter på om det er behov for flere virkemidler for å styrke forsyningssikkerheten. Noen støtter forslagene og mener det er viktig at myndighetene styrker oppfølgingen av aktørene i kraftmarkedet, ettersom myndighetene har det overordnede ansvaret for forsyningssikkerhet. Flere av aktørene i kraftmarkedet fremhever imidlertid at det er markedet som er best egnet for å ivareta forsyningssikkerhet, siden prissignalene gir insentiver til å spare vann til knapphetssituasjoner. Enkelte høringsinstanser, spesielt aktører i kraftmarkedet, advarer mot at myndighetene innfører virkemidler som griper inn i markedet. Disse mener at myndighetene bør avstå fra å innføre nye virkemidler, og advarer mot at de nye virkemidlene kan virke mot sin hensikt og svekke insentivene til å spare vann.
Generelt er høringsinstansene positive til forslaget om å innføre en formålsbestemmelse i vassdragsreguleringsloven om at landets vannkraftressurser skal forvaltes og utnyttes til beste for allmennheten. Det er ulike syn på om forsyningssikkerhet bør fremheves spesielt. Noen høringsinstanser peker på at forsyningssikkerhet ikke er det eneste hensynet som bør ivaretas ved reguleringer. Mange foreslår at forsyningssikkerhet ikke bør fremheves spesielt. Andre foreslår at loven i tillegg bør tydeliggjøre regulantenes forpliktelser for å forebygge flom.
De fleste høringsinstansene viser forståelse for at myndighetene har behov for mer innsyn i disponeringen av magasinene når det nærmer seg en knapphetssituasjon, og at informasjonsutveksling mellom markedet, myndighetene og offentligheten inngir tillit. De fleste høringsinstansene støtter forslaget om å forskriftsfeste rapportering samt forslaget om å kreve strategier for forsyningssikkerhet. Flere av innspillene fra bransjen er knyttet til om «disponeringsstrategi» er et egnet begrep for strategiene.
Flere av aktørene i kraftmarkedet advarer mot å gripe inn i markedet ved kraftrasjonering, særlig dersom dette vil skje på et tidligere tidspunkt enn i dag. Spesielt advares det mot å gripe inn i kapasiteten på mellomlandsforbindelsene. Høringspartene viser bl.a. til at mellomlandsforbindelsene er et viktig bidrag til norsk forsyningssikkerhet, og mener det er viktig at kapasiteten i størst mulig grad opprettholdes. Det pekes på at eksportbegrensninger kan føre til mottiltak fra andre land som gjør Norge mer sårbar for lite tilsig til magasinene og uventede hendelser. Norge har overføringsforbindelser til mange land og prinsipper for likebehandling mellom land, antas å måtte legges til grunn.
Departementet viser til at formålet med de foreslåtte endringene er å etablere virkemidler som samlet skal bidra til å styrke forsyningssikkerheten i perioder der man opplever økt usikkerhet i det norske kraftsystemet og i energimarkedene rundt oss. Departementet opprettholder i all hovedsak forslaget som ble sendt på høring, men har basert på innspillene i høringen foreslått noen mindre justeringer i ordlyden i enkelte bestemmelser.
Departementet merker seg høringsinnspillene som gjelder begrensning på eksport, og har ikke sett behov for å foreslå lovendringer på dette punktet, jf. omtale i 2.2.