8 Innhold som oppfordrer til vold, hat eller terrorisme
8.1 Gjeldende rett
8.1.1 Oppfordring til vold eller hat
Kringkastingsloven inneholder i dag ingen regulering av oppfordringer til vold eller hat. Straffeloven inneholder likevel en rekke bestemmelser som kan ramme oppfordringer til vold eller hat i audiovisuelle medietjenester, inkludert § 183 om oppfordring til straffbare handlinger, § 185 om hatefulle eller diskriminerende ytringer og § 263 om trusler.
8.1.2 Oppfordring til terrorisme
Kringkastingsloven inneholder heller ikke noen regulering av oppfordringer til terrorisme. Etter straffeloven § 136 bokstav a er det imidlertid straffbart å offentlig oppfordre noen til terrorisme («straffbar handling som nevnt i §§ 131, 134, 135 eller §§ 137 til 144»).
Straffeloven § 131 gjelder «terrorhandlinger». Det fremgår av § 131 første ledd at «en straffbar handling som nevnt i §§ 138 til 141, § 142 første ledd, §§ 143-144, 192, 238, 239, 240, 255, 257, 274, 275 og 355, anses som terrorhandling og straffes med fengsel inntil 21 år dersom den er begått med terrorhensikt som nevnt i andre ledd». Etter § 131 andre ledd foreligger terrorhensikt dersom en handling som nevnt i § 131 første ledd begås i den hensikt
å forstyrre alvorlig en funksjon av grunnleggende betydning i samfunnet, som for eksempel lovgivende, utøvende eller dømmende myndighet, energiforsyning, sikker forsyning av mat eller vann, bank- og pengevesen eller helseberedskap og smittevern,
å skape alvorlig frykt i en befolkning, eller
urettmessig å tvinge offentlige myndigheter eller en mellomstatlig organisasjon til å gjøre, tåle eller unnlate noe av vesentlig betydning for landet eller organisasjonen, eller for et annet land eller en mellomstatlig organisasjon.
Straffeloven § 136 bokstav a om oppfordring til terrorisme henviser også til § 134 om terrortrusler, § 135 om terrorfinansiering, § 137 om medvirkning til unndragning fra straff for terrorhandlinger, § 138 om terrorbombing, § 139 om kapring av luftfartøy og skip mv, § 140 om forstyrrelse av den sikre drift av luftfartøy og skip mv, § 141 om bruk og utslipp av farlig stoff i tilknytning til luftfartøy og skip mv, § 141 a. om farefull bruk av luftfartøy og skip, § 142 om ulovlig befatning med farlig materiale mv, § 143 om gisseltaking i terrorøyemed og § 144 om angrep på en internasjonalt beskyttet person.
8.2 AMT-direktivet
8.2.1 Oppfordring til vold eller hat
Endringsdirektivets bestemmelse om oppfordring til vold eller hat i artikkel 6 (1) bokstav a erstatter 2010-direktivet artikkel 6.
I henhold til den nye artikkelen skal medlemsstatene på hensiktsmessig måte sørge for at audiovisuelle medietjenester som leveres av tilbydere av medietjenester under deres jurisdiksjon ikke inneholder noen oppfordring til vold eller hat rettet mot en gruppe mennesker, eller et medlem av en gruppe, av en av årsakene nevnt i artikkel 21 i EUs pakt om grunnleggende rettigheter (pakten). Pakten er ikke gjort til en del av EØS-avtalen. Av EØS-komiteens beslutning nr. 337/2022 Artikkel 1 framgår det hvilke endringer som skal gjøres i EØS-avtalen vedlegg XI nr. 5p, hvor AMT-direktivet er tatt inn. Bl.a. framkommer det at formuleringen «av en av årsakene nevnt i artikkel 21 i pakten» i artikkel 6 (1) bokstav a skal forstås som «på ethvert grunnlag, slik som kjønn, rase, hudfarge, etnisk eller sosial opprinnelse, genetiske egenskaper, språk, religion eller tro, politiske eller andre meninger, tilknytning til en nasjonal minoritet, eiendom, fødsel, funksjonshemning, alder eller seksuell orientering, eller på grunnlag av nasjonalitet».
Fortalen til endringsdirektivet slår fast at begrepet «oppfordring til vold eller hat» så langt det er hensiktsmessig skal forstås slik det er definert i Rådets rammebeslutning 2008/913/JIS. Begrepet «hat» refererer i rammebeslutningen til hat basert på «race, colour, religion, descent or national or ethnic origin». EØS-komiteens beslutning inneholder en felleserklæring hvor det framgår at avtalepartene, bl.a. med hensyn til henvisningen til artikkel 1 i rammebeslutning 2008/913/JIS, «anerkjenner …, på bakgrunn av felles verdier og en felles europeisk identitet som går langt tilbake i tid, at de tilsvarende bestemmelsene i EFTA-statenes nasjonale lovgivning anvendes på en funksjonelt tilsvarende måte».
I henhold til artikkel 6 (2) skal tiltakene som treffes etter artikkelen være nødvendige og forholdsmessige, og forenlige med rettighetene og prinsippene som er nedfelt i pakten. Dette vil bl.a. inkludere retten til ytrings- og informasjonsfrihet, samt respekten for medienes frihet og mediemangfoldet, jf. pakten artikkel 11.
8.2.2 Oppfordring til terrorisme
Endringsdirektivet inneholder videre en ny bestemmelse i artikkel 6 (1) bokstav b som pålegger medlemsstatene på hensiktsmessig måte å sørge for at audiovisuelle medietjenester som leveres av tilbydere under deres jurisdiksjon, ikke inneholder noen offentlig oppfordring til å begå en terrorhandling som fastsatt i artikkel 5 i terrorismedirektivet (Europaparlaments- og rådsdirektiv (EU) 2017/541 av 15. mars 2017).
I henhold til artikkel 5 i terrorismedirektivet skal medlemsstatene iverksette nødvendige tiltak for å sikre at utbredelse av meddelelser til offentligheten som har til hensikt å oppfordre til terrorhandlinger som definert i artikkel 3 i direktivet, utgjør en straffbar handling når det begås med forsett. Artikkel 5 omfatter både direkte og indirekte oppfordringer. Et vilkår er at oppfordringen medfører fare for at terrorhandling blir begått.
Terrorismedirektivet artikkel 3 (1) bokstav a til i inneholder en liste over handlinger som skal betraktes som terrorhandlinger når de begås med visse definerte terrorformål, jf. artikkel 3 (2). Handlingene inkluderer legemsangrep som kan ha døden til følge, alvorlige overgrep mot en persons fysiske integritet, bortførelse eller gisseltakning, massive ødeleggelser av et regjeringsanlegg eller et offentlig anlegg mv, kapring av luftfartøy, skip eller andre kollektive transportmidler, ulike typer befatning med sprengstoff eller skytevåpen, spredning av farlige stoffer, brannstiftelse med fare for menneskeliv mv.
Terrorformålene definert i artikkel 3 (2) er å skape alvorlig frykt i en befolkning, å urettmessig tvinge en regjering eller en internasjonal organisasjon til å utføre eller unnlate å utføre en handling, samt å alvorlig destabilisere eller ødelegge et lands eller en internasjonal organisasjons grunnleggende politiske, forfatningsmessige, økonomiske eller samfunnsmessige strukturer.
EU-rettsakter på strafferettens område, inkludert terrorismedirektivet, er ikke en del av EØS-avtalen. I EØS-komiteens beslutning nr. 337/2022 Artikkel 1 framgår det at henvisningen til artikkel 5 i direktiv (EU) 2017/541 skal forstås «som en henvisning til de tilsvarende bestemmelsene i EFTA-statenes nasjonale lovgivning». Videre inneholder beslutningen en felleserklæring hvor det framgår at avtalepartene, bl.a. med hensyn til henvisningene til artikkel 5 i direktiv (EU) 2017/541, «anerkjenner …, på bakgrunn av felles verdier og en felles europeisk identitet som går langt tilbake i tid, at de tilsvarende bestemmelsene i EFTA-statenes nasjonale lovgivning anvendes på en funksjonelt tilsvarende måte».
8.3 Omtalen i høringsnotatet
8.3.1 Oppfordring til vold eller hat
I høringsnotatet konkluderte departementet med at endringsdirektivet artikkel 6 (1) bokstav a må anses tilstrekkelig gjennomført i norsk rett og at det derfor ikke er behov for ytterligere tiltak for å oppfylle endringsdirektivets krav knyttet til oppfordring til vold eller hat. Departementet viste til at oppfordringer til vold eller hat som omfattes av artikkel 6 i all hovedsak er straffbare etter norsk lov. I tillegg foreligger det annet regelverk, offentlige virkemidler og selvregulering som også bidrar til å sikre at fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester under norsk jurisdiksjon ikke inneholder oppfordringer til vold eller hat.
8.3.2 Oppfordring til terrorisme
På samme måte la departementet i høringsnotatet til grunn at det heller ikke er behov for ytterligere tiltak for å oppfylle endringsdirektivets krav knyttet til oppfordring til terrorhandlinger, og at endringsdirektivet artikkel 6 (1) bokstav b må anses tilstrekkelig gjennomført i norsk rett. Departementet viste til at det i all hovedsak er overensstemmelse mellom terrorismedirektivet og norsk rett på området. Straffeloven § 136 er – med enkelte unntak som framstår som lite praktiske i en norsk kontekst – bygget opp etter samme lest som terrorismedirektivet artikkel 5, jf. artikkel 3. Og selv de handlingsalternativene i terrorismedirektivet artikkel 3 (1) som ikke er definert som en terrorhandling i Norge, vil være straffbare etter norsk rett. Endelig viste departementet til at også lovgivning og virkemidler utenfor strafferetten – inkludert tiltak for å fremme mediemangfold og selvregulering i mediene – vil bidra til å sikre at TV-sendinger og audiovisuelle bestillingstjenester under norsk jurisdiksjon ikke inneholder oppfordringer til terrorhandlinger.
8.4 Høringen
8.4.1 Oppfordring til vold eller hat
De som uttaler seg om spørsmålet, støtter departementets vurdering om at endringsdirektivet artikkel 6 (1) bokstav a om oppfordring til vold eller hat må anses tilstrekkelig gjennomført i norsk rett. Dette gjelder Allente, Norsk presseforbund, Norsk redaktørforening, NRK og TV 2. Norsk redaktørforening (med støtte fra Norsk presseforbund) og NRK mener at ytterligere strafferegulering på området vil være prinsipielt betenkelig. F.eks. uttaler NRK:
Vi vil i tillegg understreke – slik departementet selv er inne på – at det å innføre ytterligere lovregler rettet mot særskilte kategorier av innhold, med stor risiko vil støte an mot ytringsfriheten. Vi kan heller ikke se at praksis fra medier i det norske markedet underbygger et behov for slik regulering. Snarere er det slik at norske medier utøver en viktig rolle når det gjelder å sikre en opplyst og velfungerende offentlig samtale som igjen kan demme opp for hatefulle ytringer mv. Den norske ordningen med medienes selvregulering er et sentralt element som bidrar til å sikre utviklingen og en etisk forsvarlig praksis, og den nye medieansvarsloven underbygger medienes ansvar også på dette området.
8.4.2 Oppfordring til terrorisme
De som uttaler seg om spørsmålet, støtter også departementets vurdering om at endringsdirektivet artikkel 6 (1) bokstav b om oppfordring til terrorisme kan anses tilstrekkelig gjennomført i norsk rett. Dette gjelder Allente, Norsk redaktørforening og NRK.
Norsk redaktørforening uttaler:
Også når det gjelder spørsmålet om oppfordringer til å begå terrorhandlinger konkluderer departementet med at det ikke er grunnlag for ytterligere lovgivning. Det støtter vi fullt ut. Departementet påpeker at det er en mulig å lese en viss forskjell på direktivets bestemmelser og norsk lov når det kommer til «indirekte» oppfordringer til terrorhandlinger. Vi vil, slik vi også leser at departementet tenker, advare mot å fremme lovendringer for å tette et eventuelt «gap» her. Det er vanskelig å se for seg hvordan det skulle skje, uten at man samtidig meget raskt vil komme i konflikt med prinsippene for ytringsfrihet og meningsmangfold.
NRK fremmer tilsvarende betenkeligheter til ytterligere lovgivning på området, jf. sitat i punkt 8.4.1.
8.5 Departementets vurdering
8.5.1 Oppfordring til vold eller hat
Endringsdirektivet artikkel 6 (1) bokstav a pålegger medlemsstatene på hensiktsmessig måte å sørge for at audiovisuelle medietjenester som leveres av tilbydere under deres jurisdiksjon, ikke inneholder oppfordringer til vold eller hat på spesifikke grunnlag.
Endringen innebærer at bestemmelsen utvides til å omfatte oppfordringer til vold, samt flere grunnlag for hat (og vold) enn tidligere.
Behovet for å iverksette ytterligere tiltak må vurderes opp mot vernet av ytringsfriheten, jf. Grunnlovens § 100, EMK artikkel 10 og EUs pakt om grunnleggende rettigheter artikkel 11. Avveiningen mellom ytringsfriheten og vernet mot hatefulle ytringer og diskriminering har vært behandlet av Høyesterett i en rekke avgjørelser. Departementet legger til grunn at norsk rett her er på linje med praksis etter EMK artikkel 10, og at de ulike grunnlagene for oppfordringer til hat og vold som omtales i tilpasningsteksten derfor må tolkes i lys av dette.
En vurdering av behovet for ytterligere lovgivning må videre ta i betraktning eventuelle andre tiltak og virkemidler som kan bidra til å sikre at audiovisuelle medietjenester ikke inneholder oppfordringer til hat og vold. Som nevnt innebærer ikke direktivet noen direkte forpliktelse til å forby eller straffeforfølge hatefulle ytringer, bare en plikt til å på hensiktsmessig måte sørge for at audiovisuelle tjenester ikke inneholder slike oppfordringer.
Departementet legger til grunn at oppfordringer til vold eller hat som omfattes av artikkel 6 i all hovedsak er straffbare etter norsk lov.
Straffeloven inneholder en rekke bestemmelser som kan ramme oppfordringer til vold eller hat i audiovisuelle medietjenester, inkludert § 183 om oppfordring til straffbare handlinger, § 185 om hatefulle eller diskriminerende ytringer og § 263 om trusler. Bestemmelsene dekker de aller fleste av grunnlagene omtalt i pakten artikkel 21 og tilpasningsteksten, jf. over.
Når det gjelder oppfordringer til vold, er det først og fremst straffeloven § 183 om oppfordring til straffbare handlinger som er relevant. Voldsbruk vil rammes av en rekke ulike straffebestemmelser. Dersom en tilbyder av medietjenester viser et program som oppfordrer til slike voldslovbrudd, kan tilbyderen som utgangspunkt straffes for overtredelse av eller medvirkning til overtredelse av straffeloven § 183. Forutsetningen er at overtredelsen er forsettlig. Det vil være en skjerpende omstendighet i straffutmålingen dersom oppfordringen er rettet mot grupper med særlig behov for vern, jf. strl. § 77 bokstav i.
Når det gjelder oppfordringer til hat, er rettskildebildet noe mer uoversiktlig. Det er først og fremst straffebestemmelsene om offentlig oppfordring til straffbar handling (strl. § 183), hatefulle ytringer (strl. § 185) og trusler (strl. § 263) som sikrer at audiovisuelle medietjenester ikke inneholder oppfordringer til hat. Selv om disse bestemmelsene ikke uttrykkelig gjelder oppfordringer til hat, legger departementet til grunn at alle relevante uttrykk for hat i praksis vil være straffbare etter norsk rett. Som nevnt anerkjenner EØS-komiteen at «de tilsvarende bestemmelsene i EFTA-statenes nasjonale lovgivning anvendes på en funksjonelt tilsvarende måte».
Generelt legger departementet til grunn at straffesanksjonering må kunne regnes som en «hensiktsmessig måte» å sørge for at audiovisuelle medietjenester ikke inneholder slike oppfordringer. Etter straffeloven § 77 bokstav i vil det også være en skjerpende omstendighet ved straffutmålingen hvis lovbruddet «har sin bakgrunn i andres religion eller livssyn, hudfarge, nasjonale eller etniske opprinnelse, seksuelle orientering, kjønnsidentitet eller kjønnsuttrykk, funksjonsevne eller andre forhold som støter an mot grupper med et særskilt behov for vern».
Også utenfor strafferettens område er det regulering og andre virkemidler som kan bidra til å sikre at fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester under norsk jurisdiksjon ikke inneholder oppfordringer til vold eller hat.
Vær varsom-plakaten punkt 1.5 og 4.3 lyder:
1.5. Det er pressens oppgave å beskytte enkeltmennesker og grupper mot overgrep eller forsømmelser fra offentlige myndigheter og institusjoner, private foretak eller andre.
4.3. Vis respekt for menneskers egenart og identitet, privatliv, etnisitet, nasjonalitet og livssyn. Vær varsom ved bruk av begreper som kan virke stigmatiserende. Fremhev ikke personlige og private forhold når dette er saken uvedkommende.
Brudd på disse reglene kan påklages til PFU, og medier som blir felt av PFU skal publisere PFUs uttalelse og merke publiseringen som er felt. Norsk redaktørforening opplyser at det er svært sjelden at medier blir felt på punkt 1.5, i og med at dette primært er en «faneparagraf» som sier noe om pressens samfunnsoppdrag mer overordnet. Punkt 4.3 er mer relevant, men også der er det få fellelser i PFU, fra ingen til seks per år de siste syv årene. Etter redaktørforeningens syn er dette «en klar indikasjon på at norske medier er uhyre forsiktige med å formidle utsagn som rammes av de forhold direktivet er ment å forhindre».
Det kan også nevnes at medieansvarsloven, som trådte i kraft 1. juli 2020, inneholder bestemmelser som understøtter medienes etiske regler og selvdømmesystem. Blant annet er bestemmelsene om strafferettslig og sivilrettslig redaktøransvar utformet slik at redaktøren er ansvarlig for publisert innhold, med mindre hen selv kan påvise at hen har gjort det som kan forventes mht. kontroll og ledelse av redaksjonen. Loven gir derfor et insentiv til kvalitetssikring og redigering av det redaksjonelle innholdet samt til opplæring av, kontroll med og effektiv ledelse av redaksjonelle medarbeidere i tråd med bl.a. gjeldende presseetiske prinsipper.
Departementet opprettholder etter dette vurderingen fra høringsnotatet og legger til grunn at endringsdirektivet artikkel 6 (1) a må anses tilstrekkelig gjennomført i norsk rett. Som det framgår av punkt 8.4.1 fikk denne vurderingen også støtte i høringen. Departementet er også enig med de høringsinstansene som kommenterer at det er en risiko for at ytterligere lovregler rettet mot særskilte kategorier av innhold kan støte an mot ytringsfriheten. Departementet ser det derfor verken som nødvendig eller tilrådelig med ytterligere tiltak for å oppfylle endringsdirektivets krav knyttet til oppfordring til vold eller hat.
8.5.2 Oppfordring til terrorisme
Endringsdirektivet artikkel 6 (1) b pålegger medlemsstatene på hensiktsmessig måte å sørge for at audiovisuelle medietjenester som leveres av tilbydere av medietjenester under deres jurisdiksjon, ikke inneholder noen offentlig oppfordring til å begå en terrorhandling som fastsatt i artikkel 5, jf. artikkel 3 i terrorismedirektivet.
I henhold til EØS-komiteens beslutning skal henvisningen til artikkel 5 forstås «som en henvisning til de tilsvarende bestemmelsene i EFTA-statenes nasjonale lovgivning». Som det framgår av redegjørelsen ovenfor, er straffeloven § 136, jf. § 131, langt på vei bygget opp etter samme lest som terrorismedirektivet artikkel 5, jf. artikkel 3. Både straffeloven § 131 og terrorismedirektivet artikkel 3 krever at en spesifikk straffbar handling har blitt begått. Videre følger det av både straffeloven og direktivet artikkel 3 at de straffbare handlingene må være begått med terrorhensikt. Vilkåret om terrorhensikt ble tatt inn i straffeloven § 131 for å knytte definisjonen «enda tettere» opp til definisjonen av terrorhandlinger i EUs rammebeslutning 13. juni 2002 om bekjempelse av terrorisme artikkel 1 (1), jf. Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) s. 314–315. Departementet legger til grunn at det i all hovedsak er overensstemmelse mellom terrorismedirektivet og norsk rett på dette området.
Kravet etter AMT-direktivet er at det tas «hensiktsmessige» tiltak for å sørge for at audiovisuelle medietjenester ikke inneholder noen «offentlig oppfordring til å begå» terrorhandlinger.
Straffesanksjonering må på generelt grunnlag kunne regnes som en «hensiktsmessig måte» å sørge for at audiovisuelle medietjenester ikke inneholder oppfordringer til terrorhandlinger. Det kan i denne sammenheng nevnes at det vil være en skjerpende omstendighet ved straffutmålingen dersom oppfordringen «har satt menneskers liv eller helse i fare eller voldt velferdstap», jf. strl. § 77 bokstav b.
Et særlig spørsmål gjelder «indirekte» oppfordringer til terrorhandlinger. Som nevnt rammer terrorismedirektivet artikkel 5 også indirekte oppfordringer, for eksempel i form av glorifisering av terrorhandlinger. Etter norsk rett må spørsmålet om en indirekte oppfordring til terrorhandlinger omfattes av straffeloven § 136 bokstav a avgjøres etter en konkret vurdering, der både hensynet til Norges forpliktelser etter Europarådskonvensjonen om forebygging av terrorisme artikkel 5 og ytringsfriheten trekkes inn, jf. Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) punkt 8.8.5.4 side 203. Også etter terrordirektivet vil straff for en indirekte oppfordring forutsette en konkret vurdering av om oppfordringen har skapt en fare for at det begås terrorhandlinger, jf. fortalepunkt 10. Videre vil ytringsfriheten være en tilsvarende sentral tolkningsfaktor ved tolkningen av terrordirektivet. Dette skyldes at sekundærretten i EU må tolkes i overensstemmelse med grunnleggende rettigheter som er sikret i EMK og nedfelt i EUs pakt om grunnleggende rettigheter.
Også på dette punktet vil lovgivning og virkemidler utenfor strafferetten – inkludert tiltak for å fremme mediemangfold og selvregulering i mediene – også bidra til å sikre at TV-sendinger og audiovisuelle bestillingstjenester under norsk jurisdiksjon ikke inneholder oppfordringer til terrorhandlinger. Se nærmere punkt 8.5.1.
Departementet opprettholder vurderingen fra høringsnotatet og legger til grunn at endringsdirektivet artikkel 6 (1) bokstav b må anses tilstrekkelig gjennomført i norsk rett. Som det framgår av punkt 8.4.2 fikk denne vurderingen også støtte i høringen. Departementet ser det derfor ikke som nødvendig med ytterligere tiltak for å oppfylle endringsdirektivets krav knyttet til oppfordring til terrorisme.