3 Bakgrunnen for lovforslaget
3.1 Erfaringer med den midlertidige loven
Departementets inntrykk er at erfaringen med den midlertidige loven så langt viser at tilpasningene i prosessregelverket har vært helt avgjørende for saksavviklingen i domstolene og for opprettholdelsen av domstolenes samfunnskritiske funksjon etter utbruddet av covid-19. Gjennom innspill til Domstoladministrasjonen, og som høringen for øvrig også viste, jf. punkt 4 nedenfor, har mange domstoler gitt uttrykk for at de midlertidige reglene har vært helt nødvendige for deres mulighet til å gjennomføre saker samtidig som smitteverntiltakene overholdes. Særlig har reglene som gir en utvidet adgang til fjernmøte og fjernavhør vært viktige for å få avviklet flere saker, fordi det ble en utfordring at få rettssaler var store nok til å avholde rettsmøter med alle aktører og samtidig overholde kravene om fysisk avstand.
Behovet for tilpasninger i regelverket var åpenbart avgjørende i den første fasen etter 12. mars 2020, da saksavviklingen i domstolene ble sterkt redusert. Også i den etterfølgende perioden, hvor de mest inngripende smitteverntiltakene ble avviklet som følge av kontroll med smittespredningen, har reglene vært svært viktige for å kunne avvikle saker i domstolene.
Smitteverntiltakene førte til en økning i restanser i domstolene, spesielt for meddomsrettssaker i tingrettene. Antallet gamle restansesaker øker. Ved årsskiftet 2019/2020 lå det 825 saker til behandling med en alder på over tre måneder. Ved utgangen av juni 2020 hadde dette tallet økt til 1 170. Etter hvert som disse sakene avvikles, vil gjennomsnittlig saksbehandlingstid øke. Uten de midlertidige reglene ville mange flere saker ha blitt utsatt, og de midlertidige reglene har således bidratt til å redusere opphopning av saker.
3.2 Høringen
Justis- og beredskapsdepartementet sendte 8. september 2020 på høring spørsmålet om forlengelse av midlertidig lov om tilpasninger i prosessregelverket som følge av utbruddet av covid-19 mv.
I høringsnotatet foreslo departementet å forlenge varigheten av loven fram til 1. juni 2021, gjennom en endring i § 15 annet ledd. Departementet viste til at det for saksavviklingen i justissektoren, og for domstolene især, har vært nødvendig med midlertidige tilpasninger i prosessregelverket for å kunne avvikle saker. Departementet begrunnet forslaget med at justissektoren sannsynligvis vil måtte forholde seg til både nasjonale og lokale smitteverntiltak også i tiden etter 31. oktober 2020. En forlengelse av loven er derfor nødvendig for å legge til rette for en fortsatt effektiv saksavvikling, samtidig som smitteverntiltak, anbefalinger og påbud ivaretas.
Høringsnotatet ble sendt til følgende høringsinstanser:
Departementene
Høyesterett
Lagmannsrettene
Tingrettene
Domstoladministrasjonen
Jordskifterettene
Barneombudet
Datatilsynet
Den nasjonale enhet for bekjempelse av organisert kriminalitet (Kripos)
Digitaliseringsdirektoratet
Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ)
Generaladvokaten
Krigsadvokatene for Nord-Norge
Krigsadvokatene for Sør-Norge
Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM)
Politidirektoratet
Politidistriktene
Politiets sikkerhetstjeneste (PST)
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Samarbeidsutvalget for forliksråd og namsmenn
Sametinget
Spesialenheten for politisaker
Statens barnehus
Statens sivilrettsforvaltning
Statsadvokatembetene
Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og trygghetstjenester (EOS-utvalget)
ØKOKRIM
Advokatforeningen
Amnesty International Norge
Den norske Dommerforening
Den norske Helsingforskomité
DIXI Ressurssenter mot voldtekt
Folk og forsvar
Forsvarergruppen av 1977
Gatejuristen
Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)
Juristforbundet
JussBuss
Jussformidlingen i Bergen
Jusshjelpa i Nord-Norge
Landsforeningen for voldsofre
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Politiets Fellesforbund
Politijuristene
Rettspolitisk forening
Statsadvokatenes forening
Statstjenestemannsforbundet
Straffedes organisasjon i Norge (SON)
Støttesentrene for kriminalitetsutsatte (SKU)
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
Det juridiske fakultet ved Universitetet i Bergen
Det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo
Det juridiske fakultet ved Universitetet i Tromsø
Det norske menneskerettighetshuset
Høringen ble også lagt ut på regjeringens nettside.
Departementet har mottatt høringsuttalelser med realitetsmerknader fra følgende instanser:
Agder lagmannsrett
Borgarting lagmannsrett
Den norske Dommerforening
Domstoladministrasjonen
Fredrikstad tingrett og Halden tingrett
Gjøvik tingrett
Gulating lagmannsrett
Nordland statsadvokatembeter
Norges Høyesterett
Norsk Redaktørforening
Oslo statsadvokatembeter
Oslo tingrett
Politidirektoratet
Riksadvokaten
Sogn og Fjordane tingrett
Statsadvokatenes forening
Troms politidistrikt
Vestfold, Telemark og Buskerud statsadvokatembeter
Følgende høringsinstanser hadde ingen merknader:
Helse- og omsorgsdepartementet
Forsvarsdepartementet
Samferdselsdepartementet
Sør-Trøndelag jordskifterett og Nord-Trøndelag jordskifterett
Utenriksdepartementet
3.3 Høringsinstansenes syn
Et klart flertall av høringsinstansene er positive til at midlertidig lov om tilpasninger i prosessregelverket som følge av utbruddet av covid-19 mv. gis forlenget varighet. Dette gjelder Agder lagmannsrett, Borgarting lagmannsrett, Den norske Dommerforening, Domstoladministrasjonen, Fredrikstad tingrett og Halden tingrett, Gjøvik tingrett, Gulating lagmannsrett, Nordland statsadvokatembeter, Norges Høyesterett, Oslo statsadvokatembeter, Oslo tingrett, Politidirektoratet, riksadvokaten, Sogn og Fjordane tingrett, Statsadvokatenes forening, Troms politidistrikt og Vestfold, Telemark ogBuskerud statsadvokatembeter. Ingen av høringsinstansene går mot forslaget, men Norsk Redaktørforening mener at en forlengelse forutsetter visse endringer i loven.
En rekke høringsinstanser gir uttrykk for at tilpasningene i prosessregelverket har vært helt nødvendige for en effektiv og forsvarlig saksavvikling, og at det er behov for å opprettholde tilpasningene en tid framover. Borgarting lagmannsrett skriver:
«For Borgarting lagmannsrett har loven og den forutgående midlertidige forskriften vært avgjørende for driften under koronapandemien, og uten forlengelse vil det være vanskelig å opprettholde lagmannsrettens virksomhet på et nivå som er akseptabelt ut fra domstolens samfunnskritiske funksjon […] Det kan ikke være tvil om at domstolen er sårbar dersom det oppstår store lokale eller regionale utbrudd i lagdømmet som på kort varsel kan medføre inngripende smitteverntiltak. Det har derfor stor betydning at vi har rettslige ‘verktøy’ og teknisk utstyr som gjør det mulig å ‘snu seg raskt rundt’, slik at saker kan avvikles på en alternativ måte når smitteverntiltak (typisk karantene eller reiserestriksjoner) hindrer at alle aktører kan delta i fysisk rettsmøte. Loven gir oss disse verktøyene.»
Uttalelsen er representativ for flere høringsinnspill departementet mottok fra domstolene. Flere påtaleaktører gir også uttrykk for tilsvarende oppfatninger. Riksadvokaten skriver:
«Riksadvokaten er enig med departementet i at det er et reelt behov for å videreføre den midlertidige loven utover 31. oktober 2020. I likhet med departementet anser en det som sannsynlig at rettsvesenet i en lengre periode fremover vil måtte forholde seg til smitteverntiltak både på nasjonalt og lokalt nivå. Etter riksadvokatens syn medfører situasjonen et fortsatt behov for tilpasninger som kan sikre en effektiv og forsvarlig virksomhet i domstolene, politiet og påtalemyndigheten.»
Noen høringsinstanser uttaler seg også uttrykkelig om varigheten av forlengelsen av den midlertidige loven. Borgarting lagmannsrett skriver at «departementet har avveid de motstående hensyn på en god måte når loven foreslås forlenget til 1. juni 2021». Domstoladministrasjonen peker på behovet for nødvendig forutberegnelighet ved planlegging og beramming av saker, og skriver at «[o]pphørstidspunktet bør ikke settes tidligere enn 1. juni.» Oslo tingrett uttrykker at prosessreglene bør videreføres «så lenge den spesielle ‘koronasituasjonen’ varer». Den norske Dommerforening mener imidlertid at det bør vurderes å begrense forlengelsen, for eksempel til 1. april 2021, og fremhever at domstolenes behov for forutsigbarhet ved planlegging og beramming av saker er ivaretatt gjennom overgangsregelen i lovens § 16, som bestemmer at dersom en behandlingsmåte er besluttet med hjemmel i loven før dens opphevelse, skal loven gjelde ved behandlingen inntil saken er avsluttet i instansen. Motsatt gir Fredrikstad tingrett og Halden tingrett uttrykk for at lovens varighet bør forlenges utover det departementet foreslo i høringsnotatet:
«Med tanke på den siste tids oppblomstring av smitte, den tiden det vil ta før en godkjent vaksine kan tas i bruk og en tilstrekkelig andel av befolkningen er blitt immune, sett i sammenheng med domstolenes særlige behov for å kunne planlegge for gjennomføring av rettsmøter for aktørene lang tid i forveien, og den tiden det vil ta å gjennomføre en lovbehandling av en eventuell ytterligere forlengelse, er vår hovedbekymring at den foreslåtte forlengelsen frem til 1. juni 2021 kan vise seg å bli for knapp. Etter vår mening burde en forlengelse kunne utvides ytterligere og gjelde frem til 31. oktober 2021.»
Den norske Dommerforening, Fredrikstad tingrett og Halden tingrett og Troms politidistrikt gir også uttrykk for et ønske om at det vurderes om flere av tiltakene i den midlertidige loven bør videreføres på permanent basis.
Domstoladministrasjonen, Nordland statsadvokatembeter, Sogn og Fjordane tingrett, Statsadvokatenes forening og Troms politidistrikt fremhever at den midlertidige loven ivaretar rettssikkerheten på en god måte. Også Fredrikstad tingrett og Halden tingrett skriver at de ikke kan se noen rettssikkerhetsmessige innvendinger av betydning mot en ytterligere forlengelse, men peker samtidig på at det er visse ulemper knyttet til bruk av fjernmøter og fjernavhør. Etter deres syn får retten ikke like god kontakt med aktørene i fjernmøter, og det kan også bli mye for dommeren å skulle administrere alt det tekniske i tillegg til selve rettsmøtet, noe som gjør at dommeren står i fare for å gå glipp av viktige observasjoner. Videre kan det være at aktørene eller vitner ikke i like stor grad føler på alvoret ved å avgi forklaring når de sitter hjemme bak en skjerm sammenlignet med når de må møte i retten og stå foran dommeren. Det kan også oppstå visse tekniske utfordringer og utfordringer knyttet til offentlighet.
Også Norsk Redaktørforening trekker fram utfordringer knyttet til offentlighetens deltakelse i rettsmøter:
«Vi er av den klare oppfatning at dersom den gjeldende loven om avvik fra det gjeldende prosessregelverket skal forlenges, så må det i langt større grad tydeliggjøres at hensynet til offentlighet må og skal ivaretas.
Dagens lov er i prinsippet grunnlovsstridig, i det den åpner for muligheten for at rettsmøter kan gjennomføres uten at kravet om at ‘enhver’ skal kunne ‘følge forhandlingene i rettsmøter’ er oppfylt, jfr Grunnlovens § 100, femte ledd. Vi har forståelse for at det i en krisesituasjon var nødvendig å raskt iverksette tiltak som både sørget for at domstolene kunne opprettholde sin virksomhet, samtidig som man ivaretok viktige smittevernhensyn. Nå har imidlertid loven (og den forutgående forskriften) virket i seks måneder. Dersom den skal forlenges til 1. juni neste år, må vi sikre oss at de alminnelige prinsippene om offentlighet og innsyn i rettspleien ivaretas.»
Redaktørforeningen ber om at det inntas en bestemmelse i loven hvor kravene til etterlevelse av offentlighetsprinsippet i Grunnloven er formulert adskillig klarere.
Politidirektoratet foreslår en materiell endring i den midlertidige lovens § 12 a om elektronisk forkynnelse. Forslaget går ut på at en teknisk løsning med oversendelse via Altinn til borgerne skal kunne anvendes ved stevning, uten at den som mottar forkynnelsen skal måtte bekrefte mottaket manuelt.
Borgarting lagmannsrett og Sogn og Fjordane tingrett foreslår begge en materiell endring i den midlertidige lovens § 3 om fjernmøter og fjernavhør. Forslagene går ut på å endre vilkårene i § 3 første ledd første punktum fra «nødvendig og ubetenkelig» til «hensiktsmessig og forsvarlig». Instansene viser særlig til behovet for fleksibilitet i bruk av dommerressursene, slik at det kan legges til rette for en mer smidig gjennomføring av det samlede berammingsprogrammet og sikres en bedre saksavvikling.