2 Nærmere om sakens bakgrunn
2.1 Innledende bemerkninger
Skillet mellom Forsvaret og politiet er et grunnleggende trekk ved vår demokratiske samfunnsform.
Forsvarets primæroppgave er å hevde norsk suverenitet og suverene rettigheter med direkte hjemmel i folkeretten. Politiet har på sin side ansvar for å bekjempe kriminalitet og opprettholde den alminnelige orden i samfunnet. Politiets oppgaver og ansvar er særlig hjemlet i politiloven.1
Et annet bærende element ved vår samfunnsform er maktfordelingsprinsippet. Den utøvende makt tilhører Kongen (regjeringen og forvaltningen), og folket utøver den lovgivende makt ved Stortinget. Domstolene driver dømmende virksomhet.
I tråd med maktfordelingsprinsippet fastsetter Grunnloven at Regjeringen ikke har rett til å bruke militær makt mot innbyggerne uten etter lov, med mindre en forsamling forstyrrer den offentlige ro og ikke oppløses etter at de lovbestemmelser som angår opprør, tre ganger høyt og tydelig er opplest for forsamlingen av den sivile øvrighet jf. Grunnloven § 101 tredje ledd.
Departementets lovforslag er ment å oppfylle Grunnlovens krav om særlig lovhjemmel for bruk av militærmakt mot statens borgere.
Grunnlovsbestemmelsen må ses i lys av sin tilblivelsestid, hvor Danmark-Norge hadde vært styrt av en eneveldig monark som kunne bruke militærmakten til det han fant hensiktsmessig. Når Grunnloven etablerte tredeling av makten, etablerte den også at den lovgivende forsamling – Stortinget – skulle vokte over militærets maktbruk overfor statens egne borgere. Dette som en motvekt til at Kongen ble gitt befaling over rikets land- og sjømakt. Grunnloven fordeler således kompetansen over den militære maktbruk mellom statens myndigheter. Materielt sett gir derimot ikke Grunnloven § 101 tredje ledd rettigheter eller vern for borgerne, utover at militæret ikke må brukes uten etter lov.
Formålet med bestemmelsen må etter dette kunne sies å være todelt. For det første er formålet å forhindre Kongens misbruk av militærvesenet. For det andre at folket selv skal kunne bestemme når militær makt skal kunne brukes mot sivilbefolkningen.
Fra tid til annen stilles politiet overfor ekstraordinære oppgaver, som krever større ressurser enn det politiet selv rår over. Historisk sett har spørsmålet om bruk av militært personell til politigjøremål blitt aktualisert ved flere hendelser, som for eksempel ved bondeopprøret i 1818, torvslaget 17. mai 1829, Sulitjelma-konflikten i 1918, «Hammerfestkommunen» i 1921, lensmannsdrapene i 1926 og Menstadslaget i 1931. I nyere tid kan særlig Alta-saken i 1979 og 22. juli 2011-angrepene nevnes som tilfeller hvor Forsvarets bistand har vært aktuell.
Etter angrepet på regjeringskvartalet den 22. juli 2011 bisto Forsvaret med spesialisert personell innenfor eksplosivrydding (EOD-personell) i Oslo sentrum, samt personell fra Garden til vakthold ved Stortinget og Regjeringskvartalet. Forsvaret sikret også Slottet og Forsvarets bygninger ved Akershus festning med vaktpersonell og Bell-helikopter ble stilt til disposisjon for politiet i arbeidet på Utøya.
Til tross for Grunnlovens lovskrav og historiske begivenheter som viser at militært personell har bistått politiet med maktutøvelse ved enkelte hendelser de siste 200 år, er den nærmere rammen for Forsvarets bruk av makt mot innbyggerne ikke regulert ved lov.
Det ble imidlertid gitt retningslinjer for væpnet militær bistand til politiet i departementets rundskriv av 7. mai 1965, og instruks for Forsvarets bistand til politiet i fred ble fastsatt ved kongelig resolusjon 13. februar 1998, med hjemmel i kongens instruksjonsmyndighet. Instruksen omfattet alminnelig bistand og bistand i ekstraordinære faresituasjoner. Instruksen ble endret ved ny instruks fastsatt ved kongelig resolusjon 28. februar 2003 – Instruks om Forsvarets bistand til politiet (bistandsinstruksen). Denne ble igjen endret ved kongelig resolusjon 22. juni 2012.
2.2 Arbeidsgruppens forslag og høringen
Under arbeidet med å revidere instruksen om Forsvarets bistand til politiet i 2011 og 2012, kom man til at bistanden fortrinnsvis bør reguleres i lovs form. Av denne grunn ble det i februar 2012 nedsatt en arbeidsgruppe, hvis mandat var å utarbeide forslag til en lovmessig forankring av bistandsinstruksen. Mandatet ble senere utvidet til også å omfatte Forsvarets ansvar for å avverge luftbårne terroranslag. Arbeidsgruppen besto av representanter fra Forsvarsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet og Utenriksdepartementet.
Arbeidsgruppens arbeid resulterte i et forslag om en ny lov om Forsvarets ansvar for å avverge luftbårne terroranslag og Forsvarets bistand til politiet. Forsvarsdepartementet sendte forslaget på høring 11. juli 2013. Blant annet på bakgrunn av at flere høringsinstanser ga uttrykk for at flere av forslagene trengte ytterligere utredning, har man kommet til at Grunnlovens krav om lovfesting av Forsvarets bistand bør gjennomføres på en annen måte enn hva som ble foreslått i høringsnotatet, se nærmere om dette i punkt 5.1.
Høringsbrevet med høringsnotatet ble sendt til følgende høringsinstanser:
Departementene
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
Forsvarsstaben
Generaladvokaten
Hovedredningssentralene for Sør-Norge og Nord-Norge
Luftfartstilsynet
Nasjonal sikkerhetsmyndighet
Politidirektoratet
Politidistriktene
Politiets sikkerhetstjeneste
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Sivilombudsmannen
Stortingets ombudsmann for Forsvaret
ØKOKRIM
Forsvarets forskningsinstitutt
Institutt for forsvarsstudier
Juridisk fakultet Universitetet i Bergen
Juridisk fakultet Universitetet i Oslo
Juridisk fakultet Universitetet i Tromsø
Norsk senter for menneskerettigheter ved Universitetet i Oslo
Politihøgskolen
Akademikerne
Avinor AS
Befalets fellesorganisasjon
Den norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Fellesforbundet
Folk og forsvar
Kommunenes sentralforbund
Krigsskoleutdannede offiserers landsforening
Kriminalpolitisentralen
Landsorganisasjonen i Norge
Landsutvalget for Tillitsvalgte i Forsvaret
NHO Luftfart
Norges Forsvarsforening
Norges Juristforbund
Norges Offisersforbund
Norges Reserveoffiserers forbund
Norsk Folkehjelp
Norsk Tjenestemannslag
Norwegian Air Shuttle AS
Politiets fellesforbund
Røde Kors
SAS Norge
Widerøe Flyveselskap AS
Yrkesorganisasjonenes sentralforbund
Høringen hadde frist 11. oktober 2013. Følgende høringsinstanser har kommet med realitetsuttalelse:
Helse- og omsorgsdepartementet
Samferdselsdepartementet
Utenriksdepartementet
Forsvarsstaben
Generaladvokaten
KRIPOS
Luftfartstilsynet
Nasjonal sikkerhetsmyndighet
Politidirektoratet (vedlagt høringsuttalelsene fra politidistriktene)
Politiets sikkerhetstjeneste
Riksadvokaten
Juridisk fakultet Universitetet i Tromsø
Politihøgskolen
Den Norske Advokatforening
Befalets Fellesorganisasjon
Juristforbundet
Landsorganisasjonen i Norge
Norges Offisersforbund
Norges Politilederlag
Norsk Tjenestemannslag
Politiets Fellesforbund
Røde Kors
Innholdet i høringsinstansenes uttalelser omtales nærmere under lovforslaget i punkt 5.1 i proposisjonen.