4 Vannressurslovens bestemmelser om grunnvann

4.1 Grunnvann i Norge

4.1.1 Innledning

Det følger av vannressursloven § 1 at formålet er «å sikre en samfunnsmessig forsvarlig bruk og forvaltning av vassdrag og grunnvann». Grunnvann er det vannet som finnes i bakken og som fyller porer og sprekker i løsmasser og fjell. Det fremgår av vannressursloven § 2 femte ledd at «[m]ed grunnvann forstås vann i den mettede sonen i grunnen». Grunnvannets overflate kalles grunnvannsspeilet og danner grensen mot umettet sone (markvannsonen).

Begrepet «grunnvannstiltak» er ikke nærmere definert verken i vannressursloven eller i vannforskriften. Definisjon av vassdragstiltak i vannressursloven § 3 a) lyder «vassdragstiltak: vassdragsanlegg og alle andre tiltak i vassdraget som etter sin art er egnet til å påvirke vannføringen, vannstanden, vassdragets leie eller strømmens retning og hastighet eller den fysiske og kjemiske vannkvaliteten på annen måte enn ved forurensning». Begrepet «grunnvannstiltak» er som en samlebetegnelse for «grunnvannsuttak» og «annen rådighet eller påvirkning av grunnvann», og er ment å forstås i samsvar med definisjonen av vassdragstiltak.

Bestemmelsene om grunnvann finnes i all hovedsak i vannressursloven kapittel 8. I tillegg gjelder enkeltbestemmelser i vannressursloven også for grunnvann. Sammenliknet med de fleste landene i Europa har Norge svært mange og små grunnvannsforekomster. Det er generelt gode muligheter for å skaffe grunnvann som vannforsyning til enkelthus og små vannforsyningsanlegg (uttak på 1-10 m³/døgn). Grunnvann i fjell er tilgjengelig over store deler av landet, og kan dekke drikkevannsbehovet til små bruksenheter. For større vannforsyninger har det vært mer hensiktsmessig å benytte overflatevann som vannkilde. Grunnvann fra løsmasser er likevel også brukt i offentlig vannforsyning.

Belastningen på grunnvannsressursene i Norge, både kvantitativt og kvalitativt, er liten i en europeisk målestokk. Det er likevel et stort antall av våre vannverk som baserer seg på uttak av grunnvann fra fjell, i tillegg til at en rekke vannverk har uttak fra løsmasser. Norges vassdrags- og energidirektorat har hatt forholdsvis få grunnvannssaker til behandling etter at grunnvann ble en del av vassdragslovgivningen.

4.1.2 Tilgang

Markvann og grunnvann er en del av det hydrologiske kretsløpet og disse magasinene utgjør en del av vannbalansen. Dybde til grunnvannsspeilet varierer naturlig gjennom året. Uttak av og påvirkning på grunnvann har ofte innvirkning på overflatevann, men det kan være vanskelig å påvise sammenhengen mellom påvirkning på grunnvann og påvirkning på en overflatevannforekomst.

Det er til en viss grad mulig å kartlegge grunnvannsforekomster på overflaten med kjennskap til avsetningsforholdene for løsmassene i området. I forbindelse med overvåking av grunnvannsforekomster etter bestemmelser i vannforskriften er det gjort en kartlegging av grunnvannsforekomster i Norge ved hjelp av eksisterende løsmassekart og kjent kunnskap. Det er kun grunnvannsforekomster der det er mulig å ta ut mer grunnvann enn 10 m³/døgn (tilsvarer et kontinuerlig uttak på 0,115 l/s over et døgn) som registreres som viktige grunnvannsforekomster. Om lag 84 prosent av disse består av sorterte løsmasser som breelv-, elve-, bresjø- og vindavsetninger.

For dype grunnvannsmagasin og ved grunnvann i fjell, er det vanskeligere å si noe om potensialet for grunnvannsuttak uten å bore en brønn som prøvepumpes.

4.1.3 Allmenne interesser knyttet til rådighet over grunnvann

Grunnvann har stor økologisk betydning. Tilsig fra grunnvann sikrer minstevannføring både i perioder uten nedbør og når nedbøren faller som snø. Det er lite kunnskap om hvordan terrestriske (landbaserte) økosystemer og våtmarksystemer står i sammenheng med grunnvann, men grunnvannet har betydning for både biologisk mangfold og naturtyper. I undergrunnen finnes organismer som bidrar til rensing av jord og vann, og grunnvannet er en viktig faktor for disse. I en tid med økende press på grunnvannsressursene, er det viktig at grunnvannet forvaltes bærekraftig. Bærekraftig forvaltning innebærer balansert forvaltning og bruk av ressursen med det mål å bevare grunnvannsressursen for fremtidige generasjoner.

I gjennomsnitt for hele landet er grunnvannets andel av totalavrenningen 46 prosent. Grunnvannet er i kontakt med vassdragene, og utveksling av vann skjer mellom elver, innsjøer og akviferer. Akviferer er en eller flere geologiske formasjoner med porøsitet og permeabilitet til at en betydelig grunnvannsmengde kan strømme gjennom eller utvinnes. I områder med liten forekomst av myr, bre eller innsjøer består vannføringen i elvene i tørre perioder i hovedsak av tilført grunnvann, og grunnvannstilsiget kan vinterstid stå for mer enn 85 prosent av den totale avrenningen. Påvirkning på grunnvannet vil ofte påvirke overflatevannforekomster, og kan gå ut over kravet i vannressursloven § 10 om at alminnelig lavvannføring skal være tilbake i vassdraget.

Grunnvannstiltak kan medføre endringer i strømningsmønsteret til grunnvannet. Dette kan føre til mobilisering av eksisterende forurensninger i grunnen. Videre kan senkning av grunnvannsspeilet i områder med mye organisk eller finkornet materiale medføre setninger i grunnen, for eksempel i kulturlag, myr- eller leirområder. Dette kan medføre setningsskader på eksisterende bygninger og infrastruktur. En annen uønsket virkning ved grunnvannstiltak kan være saltvannsinntrengning i akviferen. Dette kan skje når grunnvannsforekomster nær havet utnyttes så mye at saltvann trenger inn. En virkning av for kraftig pumping av brønner i løsmasser kan være at det dannes jordfallshull. Videre kan en følge av grunnvannstiltak være påvirkning på nærliggende etablerte vannkilder eller energibrønner. Både mengde grunnvann, kvalitet og temperatur på grunnvannet kan bli påvirket.

Skade for grunnvannet som ressurs kan være negativ påvirkning på et større grunnvannsmagasin som er verdifullt for fremtidig bruk, særlig til drikkevann, eller er viktig for natur- og dyrkingsforhold som er avhengig av grunnvannstanden. Naturtyper som er særlig avhengig av grunnvannstanden er myr- og våtmarksområder. Heving av grunnvannsspeilet kan føre til forverret skråningsstabilitet eller forsumping, som kan være til skade for bygninger, infrastruktur og landbruksarealer.

4.2 Aktsomhetsplikt og forvalteransvar

4.2.1 Gjeldende rett

Det er i vannressursloven § 5 fastsatt regler om forvalteransvar og aktsomhetsplikt. Både ordlyden og plasseringen av bestemmelsen i kapittel 2 om alminnelige regler om vassdrag, tilsier at bestemmelsen ikke får anvendelse for uttak eller annen rådighet over grunnvann. Etter vannressursloven § 46 første ledd, skal den som utfører boring etter vann opptre aktsomt for å unngå skader og ulemper som følge av boringen. Det er i forarbeidene (Ot.prp. nr. 39 (1998–99) s. 358) vist til at dette er en presisering av at aktsomhetsplikten etter § 5 første ledd også gjelder grunnvannsboring. Departementet legger til grunn at aktsomhetsplikten ved boring etter grunnvann etter § 46 første ledd er avgrenset til selve anleggsarbeidet i forbindelse med boringen, slik at planleggingsfasen og driftsfasen av en brønn ikke er omfattet.

Etter vannressursloven § 5 første ledd skal enhver opptre aktsomt for å unngå skade eller ulempe i vassdraget for allmenne eller private interesser. Ifølge forarbeidene (Ot.prp. nr. 39 (1998–99) s. 325) siktes det med begrepet forvalteransvar, til det ansvar den enkelte har til å ta vare på og forvalte en felles ressurs. Det fremheves at bestemmelsen både har en praktisk og reell betydning. Det legges til grunn at bestemmelsen får størst praktisk betydning for atferd og tiltak som ikke er konsesjonspliktige, særlig når skadevirkningene er for uvesentlige til å kreve konsesjonsbehandling. Bestemmelsen får ifølge forarbeidene betydning for forholdet mellom grunneiere i vassdraget, selv om grannelova antas å spille en større rolle. Bestemmelsen vil også ha betydning for allmennheten innbyrdes, og mellom allmennheten og grunneierne.

Ved vurderingen av om en opptreden er i strid med § 5 første ledd, må det ifølge forarbeidene legges vekt på om skaden og ulempen er unødig, i den forstand at vedkommende kunne oppnå sitt formål på en annen og mer hensynsfull måte. Vedkommende må være innstilt på en viss grad av ulempe for seg selv. Videre må det legges vekt på hvor berettiget nytteformål som ligger bak. Hva slags og hvor stor og varig skade og ulempe som voldes, må ha vekt. Siden det er tale om tiltak som ikke har så store skadevirkninger at det utløser konsesjonsplikt, vil § 5 første ledd forholdsvis sjelden være en absolutt hindring. Det påpekes i forarbeidene at dette imidlertid ikke kan utelukkes helt, særlig i naboforhold.

Vannressursloven § 5 første ledd gjelder bare aktive handlinger, og innebærer dermed ingen handleplikt. Overtredelse kan utløse krav om erstatning (vannressursloven § 47) eller retting (vannressursloven § 59), men medfører ikke straffansvar, jf. vannressursloven § 63 første ledd bokstav d.

Dersom virkningene av et tiltak tas i betraktning under konsesjonsbehandling, fremgår det av forarbeidene at tiltaket ikke stanses på noe annet rettslig grunnlag enn den konsesjonsmessige vurderingen. Det presiseres at § 5 første ledd likevel har en funksjon der konsesjonen ikke setter detaljerte krav til hvordan et tiltak skal gjennomføres. I slike tilfeller må konsesjonen tolkes i samsvar med § 5.

Etter § 5 annet ledd første punktum skal vassdragstiltak planlegges og gjennomføres slik at de er til minst mulig skade og ulempe for allmenne og private interesser. Plikten til å begrense skader og ulemper etter § 5 annet ledd første punktum gjelder imidlertid bare så langt den kan oppfylles uten uforholdsmessig utgift eller ulempe, jf. annet ledd annet punktum. I forarbeidene er det listet opp en rekke momenter som inngår i vurderingen av om et tiltak er uforholdsmessig. Det er ikke bare tiltakshavers utgifter og utgifter ved avbøtende tiltak, men det må også vurderes i relasjon til:

• Art og omfang av den skade eller ulempe allmenne eller private interesser for øvrig kan bli utsatt for, og det økonomiske tap som kan oppstå.

• De samlede utgifter til tiltakshaverens tiltak.

• Hvilken reduksjon i skade og ulempe som oppnås ved de aktuelle avbøtende tiltak og hvilken sikkerhet det er for at dette oppnås.

• I noen grad også lønnsomheten av vassdragstiltaket.

Det fremgår av § 5 tredje ledd at vassdragstiltak skal fylle alle krav som med rimelighet kan stilles til sikring mot fare for mennesker, miljø og eiendom. Ifølge forarbeidene fastsetter bestemmelsen en alminnelig sikkerhetsstandard som antas å ha størst betydning for vassdragsanlegg, selv om den gjelder generelt for vassdragstiltak, særlig hva gjelder fare for mennesker. Sikkerhetsstandarden etter tredje ledd er ment å være strengere enn det som følger av første og annet ledd. Det nærmere innholdet i sikkerhetsstandarden overlates til praksis, men det åpnes for at kravene kan konkretiseres gjennom forskrifter etter § 36. Det er kun «Forskrift om sikkerhet ved vassdragsanlegg» (damsikkerhetsforskriften) som er fastsatt i medhold av § 36.

Ifølge forarbeidene kan overtredelse av annet og tredje ledd medføre krav om erstatning og retting etter vannressursloven §§ 47 og 59. Overtredelse kan også medføre omgjøring av konsesjon etter § 28, og etter omstendighetene få betydning for tildeling av ny konsesjon. Overtredelse av tredje ledd kan også medføre straff, jf. § 63 første ledd bokstav d.

Departementet vil videre vise til at det også er oppstilt en aktsomhetsplikt i naturmangfoldloven § 6. Det følger av bestemmelsen at enhver skal opptre aktsomt og gjøre det som er rimelig for å unngå skade på naturmangfoldet i strid med forvaltningsmålene for naturtyper og økosystemer og for prioriterte arter som følger av naturmangfoldloven §§ 4 og 5.

4.2.2 Høringsforslaget om innføring av aktsomhetsplikt og forvalteransvar for grunnvann

En aktsomhetsnorm og en generell aktsomhetsplikt som innebærer at enhver har et forvaltningsansvar for grunnvannet, vil på samme måte som for vassdragstiltak både kunne supplere krav fastsatt i gitte konsesjoner og ha betydning for tiltak som ikke er konsesjonspliktige. Departementet foreslo i høringsnotatet å lovfeste en aktsomhetsplikt for grunnvannet etter mønster av aktsomhetsplikten for vassdrag. Det ble foreslått å ta inn aktsomhetsplikten i en bestemmelse i kapittel 8 fremfor å henvise til § 5. Departementet foreslo i høringsnotatet at en ny § 43 a ville være den mest naturlige plasseringen i loven.

Aktsomhetsplikten ble foreslått inntatt i et nytt § 43 a første ledd, hvor enhver pålegges å opptre aktsomt for å unngå påvirkning av grunnvann til skade eller ulempe for allmenne eller private interesser. Departementet mente forslaget til § 43 a første ledd særlig vil ha betydning for handlinger som ikke naturlig kan betegnes som grunnvannstiltak, men som likevel påvirker grunnvannet. Dette kan for eksempel gjelde innlekkasje i byggegroper og tunneler, eller tetting av flater som hindrer infiltrasjon.

Det ble foreslått å lovfeste i § 43 a annet ledd at grunnvannstiltak skal planlegges og gjennomføres slik at de er til minst mulig skade og ulempe for allmenne og private interesser. Grunnvannstiltak vil omfatte både grunnvannsuttak og annen påvirkning av grunnvannet. Med annen påvirkning menes tiltak som vil ha mer direkte betydning for grunnvannet enn for tilfellene som rammes av forslaget til § 43 a første ledd. Aktsomhetsplikten etter annet ledd vil for eksempel gjelde for plassering av brønn for grunnvarme slik at den ikke er til særlig ulempe for nabobrønn. For grunnvannsuttak vil i tillegg tålegrensen i § 44 annet ledd annet punktum være en klar begrensning.

Med «gjennomføring» menes at aktsomhetsplikten for grunnvannsuttak vil kunne ha betydning både i planleggingsfasen og driftsfasen av et grunnvannsuttak. I planleggingsfasen er det viktig at grunnvannsbrønner plasseres slik at ulempene for allmenne interesser blir minst mulig. I denne forbindelse bør det ved plasseringen av en brønn også tas hensyn til om det er andre brønner som allerede tar ut vann fra grunnvannsmagasinet, og eventuelt hvordan disse er plassert. Etter at brønnen er plassert og boringen av brønnen er gjennomført, vil aktsomhetsplikten også ha betydning i driftsfasen. Grunnvannsuttaket må også innenfor tålegrensen skje på en slik måte at den samlede belastningen på grunnvannsressursen blir minst mulig. For tiltak som kan påvirke grunnvannet vil aktsomhetsplikten ha betydning for konsesjonsgitte tiltak, og ved tolkningen av vilkår i gitte konsesjoner.

Aktsomhetsplikten vil også ha betydning for grunnvannstiltak som kun antas å medføre mindre virkninger for allmenne interesser, og som dermed ikke er konsesjonspliktig.

Aktsomhetsplikten i § 43 a annet ledd vil sammen med § 46 om grunnvannsboring ivareta hensynet til allmenne og private interesser ved alle grunnvannstiltak, også i driftsfasen. Ved vurdering av om aktsomhetsplikten er oppfylt, må det foretas en samlet vurdering av de momenter som er trukket opp i forarbeidene til § 5 annet ledd annet punktum. Det vises til redegjørelsen av gjeldende rett i punkt 4.2.1 ovenfor. For eksempel kan utformingen av et tiltak som påvirker grunnvannet kunne begrenses, men at denne utformingen vil være uforholdsmessig kostbar. I slike tilfeller er rimeligere løsninger i tråd med aktsomhetsplikten.

Det ble foreslått at vassdragsmyndigheten får hjemmel til å fastsette nærmere regler om planlegging, gjennomføring og drift av grunnvannstiltak på samme måte som for vassdragstiltak. Det kan være aktuelt å fastsette nærmere krav som må ivaretas ved bestemte grunnvannstiltak.

I § 43 a tredje ledd ble det i høringsnotatet foreslått å stille krav til at grunnvannstiltak skal fylle alle krav som med rimelighet kan stilles til sikring av mennesker, miljø eller eiendom. På samme måte som for § 5 tredje ledd vil bestemmelsen fastsette en sikkerhetsstandard som er strengere enn det som fremgår av forslagene til § 43 a første og annet ledd. Uttrykket «med rimelighet» innebærer at standarden ikke er absolutt. Det må foretas en forholdsmessighetsvurdering også etter denne bestemmelsen.

Departementet mente bestemmelsen vil ha størst betydning for grunnvarmeanlegg som ikke er konsesjonspliktige. Det nærmere innholdet i sikkerhetsstandarden overlates til praksis, men kan også fastsettes i forskrift om krav til sikkerhet etter § 36.

4.2.3 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser herunder Norges geologiske undersøkelse (NGU), Fylkesmannen i Nordland, Fylkesmannen i Hedmark, Asplan Viak, Landsorganisasjonen i Norge (LO) og Norsk Vann støtter forslaget om lovfesting av aktsomhetsplikten.

Justis- og beredskapsdepartementet mener forslaget til § 43 a første ledd i liten grad henger sammen med andre og tredje ledd. Justis- og beredskapsdepartementet mener en generell plikt til å opptre aktsom er noe annet enn krav til grunnvannstiltak, og mener derfor forslaget til ny § 43 a bør deles i to paragrafer. Departementet mener videre at forslaget til tredje ledd som er den strengeste bør komme først. Justis- og beredskapsdepartementet mener det bør sies noe mer om hva som menes med at grunnvannstiltak skal fylle alle krav som «med rimelighet kan stilles…».

Norges Bondelag mener det er viktig å beskytte grunnvannsressursen, og er positiv til at det innføres en aktsomhetsplikt for grunnvann. Bondelaget understreker likevel at aktsomhetsplikten ikke må innrettes slik at det blir vanskeligere eller mer kostnadskrevende å drive landbruk enn i dag. Norges Bondelag mener det bør presiseres at aktsomhetsplikten ikke skal ha betydning for vanlig jord- og skogbruksdrift.

Oslo kommune mener forslaget til aktsomhetsplikt bør omfatte brønnboring.

Norges vassdrags- og energidirektorat, Oslo kommune, Norsk Vann og Sweco Norge AS mener det kan være hensiktsmessig å ta inn en definisjon av begrepet «grunnvannstiltak» i vannressursloven § 3. Direktoratet foreslår at grunnvannstiltak defineres som «grunnvannsanlegg og alle andre tiltak som har betydning for grunnvannets vannstand, strøming og tålegrense». Sweco Norge AS mener også begrepene grunnvannsforekomst og tålegrense bør defineres. Norges geologiske undersøkelse (NGU) mener begrepet «grunnvannsforekomst» bør erstattes med «akvifer».

Fylkesmannen i Hedmark mener forslaget til ny § 43 a annet ledd annet punktum er unødvendig og bør tas ut.

Asplan Viak mener forslaget bør følges opp med en forskrift om betydningen for grunnvarmeanlegg, og mener det er behov for avklaringer om rettigheter vedrørende uttak av energi, innvirkning på naboanlegg, sikring mot påvirkning/forurensning av grunnvann, mv.

Bergen kommune støtter forslaget om at vassdragsmyndigheten i forskrift kan fastsette nærmere regler om planlegging, gjennomføring og drift av bestemte typer grunnvannstiltak, men mener det er behov for at forskriften også kan avgrenses til bestemte områder.

4.2.4 Departementets vurdering

Departementet går inn for å lovfeste en aktsomhetsplikt som skal gjelde for grunnvann etter mønster av reguleringen av aktsomhetsplikten for vassdrag. Aktsomhetsplikten foreslås inntatt i ny § 43 a.

Den generelle aktsomhetsplikten foreslås inntatt i et nytt § 43 a første ledd, hvor enhver pålegges å opptre aktsomt for å unngå skade eller ulempe for grunnvannet for allmenne eller private interesser. Til Norges Bondelags innspill om at aktsomhetsplikten ikke må innrettes slik at det blir vanskeligere eller mer kostnadskrevende å drive landbruk, mener departementet at innføringen av aktsomhetsplikten som utgangspunkt ikke legger ytterligere begrensninger på landbruket. Departementet vil i denne forbindelse vise til at det ikke kreves særskilt tillatelse etter lov om vern mot forurensning og om avfall (forurensningsloven) for vanlig forurensning fra blant annet jordbruk og skogbruk, jf. forurensningsloven § 8 første ledd nr. 1. Departementet mener det må tillegges vekt i vurderingen av om aktsomhetsplikten er overholdt om tiltaket ikke krever særskilt tillatelse etter forurensningsloven § 8 første ledd nr. 1. Departementet finner ikke at det er hensiktsmessig å gjøre endringer i lovforslaget på dette punkt.

Departementet foreslår at det fastsettes i § 43 a annet ledd at grunnvannstiltak skal planlegges og gjennomføres slik at de er til minst mulig skade og ulempe for allmenne og private interesser. Grunnvannstiltak vil omfatte både grunnvannsuttak og annen påvirkning av grunnvannet. Med annen påvirkning menes tiltak som vil ha mer direkte betydning for grunnvannet enn for tilfellene som rammes av forslaget til § 43 a første ledd. For eksempel vil aktsomhetsplikten etter annet ledd gjelde for plassering av brønn for grunnvarme slik at den ikke er til særlig ulempe for nabobrønn. Det presiseres at tålegrensen i § 44 annet ledd annet punktum også vil være en klar begrensning for grunnvannsuttak.

Departementet foreslår at vassdragsmyndigheten får hjemmel til å fastsette nærmere regler om planlegging, gjennomføring og drift av grunnvannstiltak på samme måte som for vassdragstiltak. Det kan være aktuelt å fastsette nærmere krav som må ivaretas ved bestemte grunnvannstiltak.

Flere høringsinstanser har foreslått at det tas inn en definisjon av «grunnvannstiltak» i lovens § 3. Departementet viser til høringsforslaget hvor det er nærmere redegjort for hva som menes med begrepet og sammenhengen med første ledd. Departementet finner det ikke nødvendig å lovfeste en definisjon av begrepet «grunnvannstiltak».

Når det gjelder øvrige forslag om lovfesting av definisjoner finner ikke departementet grunnlag for å ta standpunkt til andre forslag til slike definisjoner i denne proposisjonen.

§ 43 a tredje ledd stiller krav til at grunnvannstiltak skal fylle alle krav som med rimelighet kan stilles til sikring av mennesker, miljø eller eiendom. På samme måte som for § 5 tredje ledd vil bestemmelsen fastsette en sikkerhetsstandard som er strengere enn det som fremgår av forslagene til § 43 a første og annet ledd. Uttrykket «med rimelighet» innebærer at standarden ikke er absolutt. Det må foretas en konkret vurdering etter denne bestemmelsen ut fra den situasjon som foreligger på det tidspunkt grunnvannstiltaket vil være aktuelt.

4.3 Rådighetsbegrensninger og konsesjonsplikt for grunnvannstiltak

4.3.1 Gjeldende rett

Bestemmelsene om grunnvann finnes i all hovedsak i vannressursloven kapittel 8. I tillegg gjelder enkeltbestemmelser i vannressursloven også for grunnvann. Bestemmelser om rådigheten over grunnvann, herunder om eierskap til ressursen, fremgår av § 44. I § 45 er det bestemmelser om konsesjonsplikt for rådighet over grunnvann. I § 46 er det nærmere bestemmelser om grunnvannsboring.

Det skilles i gjeldende rett mellom uttak av grunnvann og annen påvirkning på grunnvann, både når det gjelder rådighetsbegrensninger og konsesjonsplikt.

Grunnvannet er underlagt privat eiendomsrett, og grunneier har rett til å ta ut grunnvann til husholdning og husdyr på eiendommen uten konsesjon etter vannressursloven.

Rådighetsbegrensninger

Det fremgår av vannressurslovens forarbeider (Ot.prp. nr. 39 (1998–99) s. 188) at begrensningene i rådigheten ved uttak av grunnvann gjelder for «all utnyttelse, også den utnyttelse som ikke trenger konsesjon. Vassdragsmyndigheten er også bundet av disse begrensningene ved konsesjonsbehandling og kan ikke gi grunnvannskonsesjoner i strid med de generelle rådighetsbegrensningene i loven.»

Grunnvannsmagasinets tålegrense

Vannressursloven oppstiller en absolutt skranke for uttak av grunnvann ved at uttaket skal begrenses til det grunnvannsmagasinet tåler, jf. vannressursloven § 44 annet ledd annet punktum. Dette utgjør ifølge forarbeidene både en kvantitativ og en kvalitativ tålegrense. Denne absolutte skranken gjelder imidlertid ikke ved annen rådighet eller påvirkning av grunnvannet, hvor formålet med eller en virkning av tiltaket, kan være at grunnvannsforekomsten skal reduseres betydelig eller fjernes.

Den kvantitative siden av tålegrensen vil sørge for at grunnvannsressursen ikke overbelastes og forringes ved grunnvannsuttak. Det vil for eksempel være i strid med tålegrensen dersom et grunnvannsuttak fører til senket grunnvannsnivå over flere sesonger. Ikke å utnytte mer enn det som tilføres er viktig for å opprettholde vannbalansen, og er i tråd med prinsippet om bærekraftig bruk og forvaltning av naturressurser.

Tålegrensen har også en kvalitativ side som skal sikre at grunnvannsuttak ikke fører til en nedgang i vannkvaliteten. Forringet kvalitet på grunnvann kan skyldes saltvannsinntrengning eller for høy konsentrasjon av metallioner. Videre kan utpumping av grunnvann med medfølgende endringer i grunnvannsstrømning mobilisere gamle deponier som kan føre til spredning av miljøfarlige stoffer. Det er imidlertid presisert i forarbeidene at enhver nedgang i kvaliteten ikke vil være i strid med tålegrensen.

Kravet om at alminnelig lavvannføring skal være tilbake i vassdrag

Rådigheten over grunnvann må også sees i sammenheng med virkninger i vassdrag. Så og si all påvirkning på grunnvann vil ha en teoretisk påvirkning på omkringliggende vassdrag. Graden av påvirkning vil variere avhengig av de hydrauliske forholdene og nærhet til vassdraget, og kan være fra betydelig til uvesentlig. I tørre perioder er det ofte tilførsel fra grunnvann som gir en minimumsvannføring i elver og bekker, mens i våte perioder mater vassdragene grunnvannet. I vannressursloven § 44 annet ledd første punktum fremgår det at rådigheten over grunnvann må utøves i samsvar med kravet i § 10 som regulerer vannuttak og minstevannføring i vassdrag. Det fremgår av § 10 at det «[v]ed uttak og bortledning av vann som endrer vannføringen i elver og bekker med årssikker vannføring, skal minst den alminnelige lavvannføringen være tilbake». Det samme gjelder når vann holdes tilbake ved oppdemming. Ved slike tiltak kreves det konsesjon etter vannressursloven § 8, jf. § 10 annet ledd, eller tillatelse for en kortere periode etter tredje ledd.

Dette innebærer at et grunnvannsuttak som ikke krever konsesjon etter § 45, også må være innenfor skranken i § 10 første ledd for å være konsesjonsfritt. Denne konsesjonsplikten relaterer seg imidlertid til virkninger i vassdrag, og ikke virkningene for grunnvannsressursen.

Fordeling i knapphetssituasjoner

Det følger av vannressursloven § 44 annet ledd første punktum at rådigheten over grunnvann må utøves i samsvar med kravene i § 15 annet og tredje ledd. Denne begrensningen innebærer at grunnvannet i knapphetssituasjoner må fordeles mellom de berettigede til uttak av grunnvann etter fordelingsreglene i vannressursloven § 15. Der hvor en grunnvannsforekomst ligger til flere eiendommer som sameie, følger det begrensninger også av sameieloven. Denne begrensningen i rådigheten over grunnvann er imidlertid av privatrettslig karakter.

Konsesjonsplikt for uttak av grunnvann

Uttak av grunnvann innenfor tålegrensen er regulert ved at det oppstilles konsesjonsplikt i vannressursloven § 45. Vassdragsmyndigheten har kompetanse til å fastsette konsesjonsplikt etter annet ledd bokstav a) for «vannuttak som overstiger en grense som vassdragsmyndigheten har fastsatt i forskrift». Slik forskrift er ikke utarbeidet.

På samme måte som ved uttak av overflatevann etter vannressursloven § 15 første ledd, kan grunneier konsesjonsfritt ta ut vann til husholdning og husdyr på eiendommen, jf. § 45 første ledd. I annet ledd bokstav b) oppstilles det konsesjonsplikt for «vannuttak som overstiger det omfang som er naturlig for virksomhet som det er vanlig å drive på slike eiendommer». Forarbeidene gir uttrykk for at uttak av grunnvann til husholdning og husdyr på eiendommen som regel vil være å anse som «naturlig virksomhet på slike eiendommer», og dermed ikke utløse konsesjonsplikt etter vannressursloven § 45 annet ledd bokstav b).

Vurderingen av om et grunnvannsuttak er konsesjonspliktig er dermed ikke avhengig av tiltakets virkninger, men av hvem som tar ut vann og formålet med vannuttaket. Det ble påpekt i forarbeidene at en ulempe med regulering gjennom en slik rettslig standard, er at det kan oppstå tvilstilfeller som kan føre til rettslige tvister. Departementet fant det imidlertid mer tungtveiende at konsesjonsgrensen tar hensyn til at bruksmåtene endrer seg over tid.

Konsesjonsplikt for annen rådighet over eller påvirkning av grunnvann

Det følger av vannressursloven § 45 annet ledd bokstav c) at «[a]nnen rådighet over eller påvirkning av grunnvann» er konsesjonspliktig dersom vassdragsmyndigheten har bestemt det i forskrift eller i det enkelte tilfelle. Det er ikke utarbeidet slik forskrift. I forarbeidene vises det til at ikke bare uttak av grunnvann, men også andre tiltak etter omstendighetene kan innebære rådighet over grunnvann. Det pekes videre på at annen rådighet over grunnvann vil kunne føre til utilsiktede skader og ulemper på grunn av endrede grunnvannsforhold. Større grave- og anleggsarbeider, blant annet ved grusuttak, veibygging og tunnelarbeider, nevnes som eksempler på dette. Videre vises det til at også uttak av grunnvarme uten påvirkning på grunnvannsbalansen kan tenkes å medføre endringer i grunnvannsforholdene. Det fremgår også av forarbeidene at konsesjonsplikt vil kunne være aktuelt ved omfattende tilførsel av vann til et grunnvannsmagasin. Vurdering av konsesjonsplikten etter § 45 annet ledd bokstav c gjøres i det enkelte tilfellet, ut fra bestemmelsen i vannressursloven § 8 om tiltaket kan være til nevneverdig skade eller ulempe for allmenne interesser.

Vassdragslovutvalget har i NOU 1994: 12 Lov om vassdrag og grunnvann vurdert om det bør lovfestes en konsesjonsplikt for tiltak som kan bli til skade eller ulempe gjennom påvirkning av grunnvannsnivået. Utvalget mener imidlertid at det er en lang rekke tiltak som kan tenkes å påvirke grunnvannet. Utvalget mener derfor at det er en fare for at en regel om konsesjonsplikt vil føre for langt eller skape usikkerhet om når et tiltak er konsesjonspliktig. På den annen side mener utvalget at det kan være et reelt behov for konsesjonsbehandling, og da kanskje særlig ved tiltak som innebærer tilføring av vann til grunnvannsmagasin. Utvalget sier at de ikke har tilstrekkelig grunnlag til å foreslå lovfestet en alminnelig konsesjonsplikt for tiltak som vil berøre grunnvannsnivået. Fordi tiltak som kan påvirke grunnvannet er så mangeartet, mente utvalget at en konsesjonsplikt måtte knyttes til forskrift, og foreslår en hjemmel for vassdragsmyndigheten til å fastsette konsesjonsplikt ved forskrift eller i det enkelte tilfellet.

Departementet mente også at det var viktig å lovfeste en hjemmel for å kunne pålegge konsesjonsplikt for visse typer grunnvannstiltak. På bakgrunn av utvalgets forslag og høringen fant departementet imidlertid ikke grunnlag for å foreslå en direkte konsesjonsplikt for annen rådighet eller påvirkning av grunnvann i vannressursloven.

4.3.2 Regulering av rådighetsbegrensinger for grunnvannstiltak i andre land

4.3.2.1 Innledning

Ved vurderingen av rådighetsbegrensninger for grunnvannstiltak, er det relevant å vurdere reguleringen i andre land. Departementet mener Sverige og Finland er de landene i Norden som ligger nærmest Norge hva gjelder tilgang til vann. Departementet mener det også er relevant å vurdere den sveitsiske reguleringen, da Sveits har geologiske likhetstrekk med Norge.

4.3.2.2 Sverige

Grunnvann reguleres i Miljöbalken (1998:808) kapittel 11 «Vattenverksamhet». Vassdrag og grunnvann er i Sverige underlagt privat eiendomsrett. Hovedregelen er at det for vattenverksamhet, i lovens forstand, kreves en konsesjon (tilstånd) fra miljödomstolen. Grunnvannstiltak som er definert som vattenverksamhet er for det første bortleding av grunnvann, og for det andre infiltrasjon av grunnvann.

Når det gjelder bortleding av grunnvann omfatter det uttak til drikkevann og til utvinning av varme eller kulde, men også ved utpumping for eksempel ved lekkasje i tunneler, gruver eller liknende. Graving for uttak av materialer under grunnvannsnivået utgjør imidlertid ikke en vattenverksamhet dersom ikke grunnvannet ledes bort. Når det gjelder infiltrasjon er det kun når målet er kunstig å øke mengden grunnvann i en forekomst at det regnes som vattenverksamhet.

Det er noen unntak fra hovedregelen om konsesjonsplikt for vattenverksamhet. Konsesjon etter Miljöbalken kapittel 11 er for det første ikke nødvendig for vannuttak til forsyning av en- eller tofamilieeiendommer eller en jordbrukseiendoms husholdningsbehov eller varmeforsyning. For det andre er det ikke nødvendig med konsesjon ved utvinning av varme dersom tiltaket ikke innebærer vannuttak, altså et lukket system.

Det følger av Miljöbalken et generelt unntak fra hovedregelen om konsesjonsplikt for vattenverksamhet. Unntaket gjelder der det er åpenbart at verken allmenne eller private interesser blir skadelidende ved tiltaket. Kravet om at det skal være åpenbart at interesser ikke blir skadelidende, innebærer i praksis at alle grunnvannstiltak av noen betydning omfattes av konsesjonsplikten.

I tillegg er det en særregel om at det alltid er konsesjonspliktig å avslutte bortleding av grunnvann. Denne særregelen har sin begrunnelse i at grunnvannsnivået kan stige når bortleding av vannet avsluttes, som igjen kan føre til vanninntrenging i bygninger.

I en konsesjonsbehandling stilles det som hovedregel krav om en konsekvensutredning av grunnvannstiltakets virkninger. En konsesjon kan være tidsbegrenset og det kan settes vilkår. I Miljöbalken skilles det ikke i konsesjonspliktvurderingen mellom tillatelse til prøvepumping og mer varige, langsiktige grunnvannsuttak. Det skilles heller ikke mellom uttak av grunnvann i fjell og løsmasser.

4.3.2.3 Finland

Grunnvann reguleres i Vattenlagen (27.5.2011/587). Vassdrag og grunnvann er underlagt privat eiendomsrett. Grunnvann er i loven definert som vann som finnes i grunnen og i fjell, og grunnvannsforekomst er definert som grunnvann som er lagret som en enhetlig vannmasse i den mettede sonen i grunnen.

Det følger av loven en meldeplikt til vassdragsmyndigheten ved uttak av grunnvann når den mengden som tas ut, overstiger 100 m³ per døgn og det ikke kreves konsesjon etter Vattenlagen.

Vattenlagen oppstiller for det første absolutt konsesjonsplikt for uttak av grunnvann når den mengde som tas ut overstiger 250 m³/døgn, samt for andre tiltak som medfører at grunnvannsforekomsten annet enn tilfeldig minsker med minst 250 m³/døgn. For det andre er det alltid konsesjonsplikt ved infiltrasjon av vann i grunnen for kunstig oppbygging av en grunnvannsforekomst eller til forbedring av grunnvannets kvalitet.

I tillegg er det konsesjonsplikt etter Vattenlagen for grunnvannstiltak som kan endre grunnvannets kvalitet eller mengde, og som

• enten medfører en skadelig forandring av naturen og dens funksjon eller forverrer tilstanden i en grunnvannsforekomst,

• eller leder til at en viktig eller annen for vannforsyningen hensiktsmessig grunnvannsforekomst blir vesentlig mindre kvantitativt, eller at mulighetene for å utnytte den forverres eller på noe vis forårsaker skade, eller vanskeligheter for uttak av vann eller for bruken av vannet som husholdningsvann.

Loven har et særlig unntak for uttak av grunnvann på egen eiendom. Til tross for konsesjonsplikten for grunnvannstiltak, får eieren eller innehaveren av en eiendom uten konsesjon ta ut grunnvann til alminnelig forbruk på sin eiendom.

I Vattenlagen er det også en særbestemmelse om at det kan gis tillatelse til å gjennomføre de undersøkelsene av grunnen, vannmengden og andre forhold som er nødvendige for å utrede konsekvensene av et grunnvannstiltak. Dette omtales som en undersøkelsestillatelse.

Halvdelen av vannforbruket gjennom finske kommunale vannverk er grunnvann, og andelen øker. Utnyttbare grunnvannsressurser defineres i Finland som områder som kan yte minst 250 m³/døgn.

4.3.2.4 Sveits

Den føderale lovgivningen trekker opp rammene som kantonene må holde seg innenfor. Grunnvann er regulert i loven om vannbeskyttelse fra 1991. Det offentlige eier størstedelen av vassdragene i Sveits. Retten til grunnvannet er i utgangspunktet underlagt privat eiendomsrett. Dette utgangspunktet gjelder imidlertid ikke for de store grunnvannsforekomstene, som anses å tilhøre det offentlige på vegne av allmenheten.

Vannuttak utover allmenhetens bruk fra en grunnvannsforekomst som er av vesentlig betydning for elver og bekker med stadig vannføring, er konsesjonspliktig etter vannbeskyttelsesloven. Det oppstilles krav til restvannføring i vassdrag med stadig vannføring, som skal sikres ved konsesjonsbehandlingen. I tillegg skal det i konsesjonsbehandlingen tas hensyn til at grunnvannsuttaket ikke påvirker grunnvannet til skade for fornyelsen av drikkevannsforekomster, og at grunnvannet ikke påvirkes vesentlig til skade for vannhusholdningen for eksisterende landbruksarealer. For å sikre at dette tas hensyn til kan det for eksempel settes vilkår om kunstig økning av grunnvannet.

Det fre mgår av loven en plikt for kantonene til å sørge for at det på lang sikt ikke tas ut mer vann fra grunnvannsforekomster enn det som kommer til (vannbalanse). Videre er det konsesjonsplikt for grus- og sanduttak eller lignende både på land og i vassdrag. Det er i loven presisert at tillatelse til grus- eller sanduttak ikke kan gis i områder som er opprettet som beskyttelsessoner for grunnvann eller til tiltak som går under grunnvannsnivået i grunnvannsforekomster som ut i fra størrelse og kvalitet er egnet som drikkevannsforsyning.

Omtrent 80 prosent av vannforsyningen i Sveits kommer fra grunnvann, hvorav 36 prosent fra brønner i løsmasser og 48 prosent fra kilder. Løsmassene finnes i hovedsak i dalbunnene som også utgjør elveslettene. De største elvene er påvirket av avsmelting fra breer, noe som bidrar til at grunnvannsspeilet i elveslettene holdes høyt om sommeren i disse områdene.

4.3.3 Høringsforslaget om endring i konsesjonsplikten for grunnvannstiltak

Innledning

Hovedformålet med konsesjonsplikt for uttak og annen påvirkning av grunnvann er å ivareta de allmenne interessene knyttet til grunnvannsressursen. Allmenne interesser kan være hensynet til grunnvannsressursen i seg selv, eller interesser som blir skadelidende dersom grunnvannet påvirkes. Vassdrag, naturmangfold og grunnforhold kan bli skadelidende dersom grunnvannet påvirkes.

Konsesjonsplikt for grunnvannstiltak

Etter departementets oppfatning er konsesjons- og/eller meldeplikt det mest nærliggende virkemiddelet for å ivareta hensynene til de allmenne interessene knyttet til grunnvann. For å gjøre kontrollen med grunnvannsressursene effektiv, er det likevel viktig å skille ut tiltak som har mindre betydning for grunnvannsressursen eller allmenne interesser som er knyttet til grunnvannet. En alminnelig konsesjons- eller meldeplikt for alle grunnvannstiltak vil føre til unødig bruk av ressurser både for myndigheter og tiltakshavere.

Dagens regulering av grunnvann i Norge og i flere andre land opererer med et skille mellom grunnvannsuttak og annen grunnvannspåvirkning. For grunnvannsuttak mener departementet at hensynet til grunnvannsressursen langt på vei ivaretas ved at grunnvannsmagasinets tålegrense ikke skal overskrides. Både grunnvannsuttak og andre former for grunnvannspåvirkning kan likevel tenkes å ha virkninger for andre interesser.

Departementet har vurdert flere måter å oppstille en konsesjonsplikt for grunnvannsuttak. Konsesjonsplikten kan knyttes opp mot utnyttelsen av en grunnvannsforekomst. For eksempel ved å sette konsesjons- eller meldeplikt for grunnvannsuttak over en viss størrelse (m³/døgn). Fordelen ved en slik grense er at den er klar og forutsigbar. På den annen side vil de naturlige forholdene på stedet for grunnvannsuttaket variere, og dermed vil virkningene også variere. Et uttak som ligger over grensen kan være uten nevneverdige virkninger, og dermed unødvendig å konsesjonsbehandle eller å få melding om, mens uttak under grensen kan ha betydning for allmenne interesser. For eksempel kan flere uttak fra samme forekomst gjøre at et nytt uttak vil kunne få større konsekvenser enn et større uttak ville få et annet sted. Det kan også være viktigere naturinteresser som berøres av et uttak under konsesjonspliktgrensen i en grunnvannsforekomst enn et uttak som ligger over grensen i en annen grunnvannsforekomst. En grense for uttak som eneste kriterium for konsesjons- eller meldeplikt, synes derfor mindre egnet til å ivareta hensynet til allmenne interesser. En utfordring er også å finne en hensiktsmessig avgrensing for hvilken enhet en slik grense skal gjelde. Grensen kan relateres til en eiendom, et areal, en brønn eller lignende.

Et annet alternativ er å relatere konsesjons- eller meldeplikten opp mot inngrep i grunnvannsforekomster som antas å være av en særlig stor verdi, og som vil være en måte å sikre at grunnvannsressursen ivaretas. En slik løsning vil imidlertid ikke medføre konsesjonsplikt for grunnvannstiltak i de forekomstene som ikke er kartlagt. For eksempel vil innlekkasje av vann i en tunnel eller setningsskader som følge av fjerning av grunnvann eller stabilitetsproblemer ved tilførsel av grunnvann ikke nødvendigvis fanges opp av en konsesjonsplikt dersom denne kun knyttes opp mot de viktige grunnvannsforekomstene.

Departementet ga i høringsnotatet uttrykk for at det er vanskelig å finne klare størrelseskriterier for grunnvannsuttak som samtidig ivaretar hensynet til allmenne interesser på en tilfredsstillende måte. Departementet mente derfor reguleringen av grunnvannsuttak og grunnvannspåvirkning i større grad bør sees i sammenheng, og at konsesjonspliktens grense bør utformes som et virkningskriterium etter mønster av reguleringen for vassdragstiltak, jf. vannressursloven § 8. En ulempe med denne reguleringen er at grensen for konsesjonsplikt blir mindre forutsigbar for aktørene enn dersom det var klare størrelseskriterier for konsesjonsplikten. Denne ulempen gjør seg gjeldende også for vassdragstiltak, men forvaltningen har gode erfaringer med denne tilnærmingen. For å gjøre situasjonen mer forutsigbar for tiltakshavere, kan konsesjons- eller meldeplikt for grunnvannstiltak suppleres med en hjemmel for å be vassdragsmyndigheten om en forhåndsvurdering av om et grunnvannstiltak utløser konsesjonsplikt, etter mønster av vannressursloven § 18 for vassdragstiltak.

Av hensyn til sammenhengen i loven, foreslo departementet å ta utgangspunkt i et vilkår om nevneverdige virkninger for allmenne interesser for at et tiltak som berører grunnvannet skal være konsesjonspliktig. Høringsforslaget inneholdt en inkurie i selve utformingen av bestemmelsen, men det kan ikke ha vært tvil om forslagets innhold.

Etter departementets oppfatning er muligheten for en konsesjonspliktvurdering av vesentlig betydning for å avbøte den uforutsigbarheten som ligger i en slik skjønnsmessig vurdering for konsesjonsplikten. Departementet foreslo derfor at det innføres en adgang til konsesjonspliktvurdering for grunnvannstiltak etter mønster av vannressursloven § 18. I likhet med det som gjelder for overflatevann, mente departementet at en slik forhåndsavgjørelse av konsesjonsplikten bør kunne kreves av tiltakshaver selv, berørte fagmyndigheter og andre med rettslig interesse.

Med nevneverdige skader og ulemper for allmenne interesser forstås det virkninger av en viss styrke. En konsesjonsgrense som bygger på et virkningskriterium vil kunne følge utviklingen over tid, og ta hensyn til lokale variasjoner ved grunnvannstiltakene og viktigheten av grunnvannet som ressurs.

Meldeplikt for større grunnvannsuttak

Departementet har vurdert om det bør innføres en meldeplikt for større grunnvannsuttak. En meldeplikt til myndighetene for uttak over en viss størrelse per døgn vil kunne sikre at vassdragsmyndigheten fikk kjennskap til de største grunnvannsuttakene, og sikre at vassdragsmyndigheten alltid kan gjøre en vurdering av konsesjonsplikten for disse grunnvannsuttakene.

Departementet legger til grunn tall fra EUs drikkevannsdirektiv 98/83/EF for beregning av vannforbruket i en husholdning. Det vil si at en person trenger i snitt ca. 200 liter vann per døgn til vanlig husholdsbruk. Det regnes med fem personer per husstand, og døgnbehovet for alminnelig vannforsyning til en husstand blir på ca. 1000 liter. Et gjennomsnittlig uttak på 1,15 l/s (tilsvarende 100 m³/d) vil forsyne ca. 100 boenheter eller hytter. Det er teoretisk maksimaluttak per døgn slik det er definert i drikkevannsdirektivet som ligger til grunn for beregningen.

Etter vannressurslovens ikrafttredelse i 2001 har NVE behandlet 13 saker med grunnvannsuttak fra fjell, hvor formålet i alle sakene var alminnelig vannforsyning. Største uttak er på 2,64 l/s. For uttak av grunnvann fra løsmasser, har NVE behandlet 38 saker, hvor største uttak har vært på 230 l/s til settefiskanlegg.

I forskrift om konsesjonsplikt for grunnvannsuttak som var på høring i 2000 ble det foreslått en grense for konsesjonsplikt for grunnvannsuttak på 100 m³/døgn. De fleste høringspartene syntes denne grensen var rimelig. Departementet foreslo derfor i høringsnotatet fra 2016 at grensen for meldeplikt for grunnvannsuttak settes til 100 m³/døgn. For å sikre at det ikke etableres flere brønner som hver for seg går under grensen, gjelder meldeplikten også der flere brønner må ses under ett og har virkninger for samme akvifer, og der det samlede uttaket fra akviferen er over 100 m³/døgn. Departementet mente at en slik meldeplikt vil fange opp grunnvannsuttak som har en større risiko for å være til skade eller ulempe for allmenne interesser.

For grunnvannstiltak som ikke er direkte vannuttak vil det i enda større grad enn for vannuttak være variasjon i type tiltak og virkninger. Ettersom det er vanskelig å sette en størrelse for tiltak som innebærer grunnvannspåvirkning, foreslo departementet at meldeplikten bare skal gjelde for grunnvannsuttak.

Grunneiers rett til konsesjonsfritt uttak av grunnvann

Departementet foreslo i høringsnotatet at bestemmelsen i § 45 første ledd om grunneiers rett til konsesjonsfritt uttak av grunnvann til prioriterte formål videreføres. Denne bestemmelsen er en parallell til grunneiers rett til uttak av overflatevann til prioriterte formål i § 15 første ledd. De prioriterte formålene er for både overflate- og grunnvann uttak til husholdning og husdyr. Grunneiers rett til uttak av vann uten konsesjon etter vannressursloven er et særlig unntak fra konsesjonsplikten for tiltak som kan være til nevneverdig skade eller ulempe for noen allmenne interesser.

Departementet foreslo at grunneiers rett til konsesjonsfritt uttak av grunnvann tas inn i § 45 nytt fjerde ledd.

Om konsesjonsbehandling av grunnvannstiltak

Dersom et tiltak er konsesjonspliktig mener departementet det er hensiktsmessig at behandlingen følger samme system som ved konsesjonsbehandling av vassdragstiltak. Departementet foreslo derfor et nytt femte ledd hvor §§ 23 til 29 gis tilsvarende anvendelse ved konsesjonsbehandling av grunnvannstiltak.

4.3.4 Høringsinstansenes syn

Fylkesmannen i Nordland mener den foreslåtte endringen av konsesjonsplikten vil lette fortolkningen både for forvaltningen og for tiltakshavere, og vil i større grad kunne ivareta de allmenne interessene knyttet til grunnvannsressursen.

Asplan Viak støtter vurderingene som gjøres om konsesjonsplikt for grunnvannsuttak. Høringsinstansen er enig i at det er uheldig å knytte krav om konsesjon opp mot en fastsatt grense for uttaksmengde da konsekvensene av uttaket varierer med mange flere faktorer enn selve uttaksmengden. Asplan Viak savner en klarere beskrivelse av om lukkede grunnvarmesystemer hvor grunnvann infiltreres tilbake i grunnvannsmagasinet, utløser konsesjons- eller meldeplikt.

Oslo kommune etterlyser en avklaring om i hvilken grad energibrønner utløser konsesjonsplikt. Bergen kommune foreslår at konsesjonsplikten også omfatter grunnvannspumper som har som formål varig å senke grunnvannsnivået inntil kjelleretasjer i bystrøk.

Kartverket ber om at det avklares om Kartverket har en plikt til å føre kontroll med at konsesjonsplikten er oppfylt.

Fylkesmannen i Hedmark mener forslaget til § 45 første ledd bør endres fra at «ingen må iverksette…» til at «ingen kan iverksette…».

Norges geologiske undersøkelse (NGU) og Bergen kommune støtter forslaget om en mulighet for konsesjonspliktvurdering.

Fylkesmannen i Nordland og Nedre Eiker kommune mener at grensen for meldeplikt på 100 m³/døgn er for høy. Fylkesmannen skriver at for uttak under det foreslåtte størrelseskriteriet vil det knytte seg store utfordringer for tiltakshavernes vurderinger av om et uttak vil medføre nevneverdig skade eller ulempe, og dermed kunne gjennomføres uten konsesjon. Fylkesmannen mener derfor meldeplikt- og konsesjonspliktvurderingen bør settes ved uttak på 50 m³/døgn.

Norges Bondelag mener meldeplikten ikke bør gjelde ved uttak som har naturlig sammenheng med gårdsdriften, slik som kunstig vanning, selv om dette i kortere perioder skulle innebære et uttak på mer enn 100 m³/døgn. Bondelaget mener det må sees hen til at årsgjennomsnittet i nesten alle tilfeller vil ligge betydelig under dette volumet.

Kartverket anmoder om at det vurderes om energibrønner skal gjøres meldepliktige eller søknadspliktige, slik at de kan registreres i kommunenes offentlige kartgrunnlag.

Time kommune anbefaler at det vurderes å lage en forskrift som tydeliggjør i hvilke tilfeller det bør være meldeplikt for grunnvannstiltak med nevneverdige virkninger for allmenne interesser. Videre mener kommunen at vannressursloven og drikkevannsforskriften bør samordnes når det gjelder meldeplikt om brønner.

Sweco Norge AS mener det bør utarbeides en veileder for hvordan melding skal utformes før lovendringen trer i kraft.

Time kommune mener vannressursloven og drikkevannsforskriften bør samordnes hva gjelder meldeplikt om brønner. Sweco Norge AS mener en bestemmelse om samordning også bør gjelde for grunnvannstiltak etter mønster av vannressursloven § 20. Norsk Vann mener det bør åpnes for konsesjonsfritak for grunnvannstiltak som er tilstrekkelig behandlet og tillatt i reguleringsplan.

Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder mener grunneiers rett til konsesjonsfritt uttak av grunnvann ikke må gå på bekostning av vann som minst sikrer lavvannføring i mindre bekker. Etter Fylkesmannens oppfatning må derfor ikke grunneier ha rett til å hente mer grunnvann enn tilsiget.

Nordland fylkeskommune støtter forslaget om å videreføre grunneiers rett til konsesjonsfritt uttak av grunnvann til egen husholdning og husdyr.

4.3.5 Departementets vurdering

4.3.5.1 Konsesjonsplikt for grunnvannstiltak

Departementet foreslo i høringsnotatet konsesjonsplikt for grunnvannstiltak som kan være til nevneverdig skade eller ulempe for noen allmenne interesser. Ingen høringsinstanser har hatt innvendinger mot denne metoden å innrette konsesjonsplikten.

I høringen er det stilt spørsmål ved om Kartverket skal føre kontroll med at konsesjonsplikten er oppfylt. Dette er ikke Kartverkets oppgave. Tiltakshaver er ansvarlig for å ha nødvendige konsesjoner etter vannressursloven. Dersom en tiltakshaver iverksetter et tiltak uten at det er gjennomført konsesjonspliktvurdering eller det er gitt konsesjon, er det tiltakshavers risiko om tiltaket er konsesjonspliktig.

Med nevneverdige skader og ulemper for allmenne interesser forstås det virkninger av en viss styrke. Departementet mener det er hensiktsmessig å knytte konsesjonsplikten til et virkningskriterium som vil kunne følge utviklingen over tid, og ta hensyn til lokale variasjoner ved grunnvannstiltakene og viktigheten av grunnvannet som ressurs.

Om det foreligger konsesjonsplikt avhenger av en konkret vurdering. I og med at kriteriet for konsesjonsplikt er skjønnsmessig, foreslo departementet å avbøte dette med en mulighet for tiltakshaver, berørt fagmyndighet eller andre med rettslig interesse til å be om en konsesjonspliktvurdering. Departementet konstaterer at Norges geologiske undersøkelse (NGU) støtter forslaget, og at det ikke har kommet innvendinger mot løsningen i høringen.

4.3.5.2 Meldeplikt for større grunnvannsuttak

Departementet har i høringsforslaget foreslått en meldeplikt for grunnvannsuttak over 100 m³/døgn. For å sikre at det ikke etableres flere brønner som hver for seg går under grensen, ble det foreslått at meldeplikten gjelder også der flere brønner må ses under ett og har virkninger for samme akvifer, og der det samlede uttaket fra akviferen er over 100 m³/døgn.

Basert på høringen finner departementet grunn til å utdype forholdet mellom forslaget til meldeplikt og forslaget til konsesjonsplikt. Departementet presiserer at et tiltak kan være konsesjonspliktig selv om uttaket ikke medfører meldeplikt. Dette gjelder også motsatt slik at meldepliktige tiltak ikke nødvendigvis er konsesjonspliktige. Hensikten med meldeplikten er utelukkende å sikre vassdragsmyndighetens kjennskap til de største grunnvannsuttakene, og for at vassdragsmyndigheten kan gjøre en vurdering av konsesjonsplikten for disse.

Fylkesmannen i Nordland og Nedre Eiker kommune mener at grensen for meldeplikt på 100 m³/døgn er for høy. Departementet mener grensen som er foreslått i høringsforslaget er passende, og viser til vurderingen i høringsnotatet.

Norges Bondelag har i høringen foreslått at meldeplikten ikke bør gjelde ved uttak som har naturlig sammenheng med gårdsdriften, selv om dette i kortere perioder skulle innebære et uttak på mer enn 100 m³/døgn. Bondelaget mener det må sees hen til at årsgjennomsnittet i nesten alle tilfeller vil ligge betydelig under dette volumet.

Etter departementets oppfatning kan Norges Bondelags forslag til unntak fra meldeplikten vanskelig gjennomføres uten at den foreslåtte grensen for meldeplikt suppleres med skjønnsmessige kriterier. Departementet mener dette vil gjøre meldeplikten mindre forutsigbar og vanskeligere å praktisere, og opprettholder derfor forslaget i høringsnotatet.

Enkelte høringsinstanser har hatt synspunkter på registrering av meldepliktige og søknadspliktige grunnvannstiltak i offentlige kartgrunnlag og samordning. Om meldeplikt for grunnvanns- og energiboringer, vil departementet vise til at den som utfører boring etter vann har plikt til å sende melding til vassdragsmyndigheten, jf. vannressursloven § 46 annet ledd. Vassdragsmyndighet etter denne bestemmelsen er Norges geologiske undersøkelse (NGU) som gjør data tilgjengelig gjennom den nasjonale grunnvannsdatabasen (GRANADA). Spørsmål om ansvar og oppfølging av grunnvannsboring, herunder energibrønner, vil departementet komme tilbake til som egen sak.

Angående samordning viser departementet til at vannressursloven § 20 også omfatter grunnvannstiltak. Vassdragsmyndigheten kan derfor etter gjeldende regler bestemme at et grunnvannstiltak som etter høringsforslaget er konsesjonspliktig etter vannressursloven, ikke trenger konsesjon for tiltak som har tillatelse etter de lover og forskrifter som fremgår av § 20 første ledd.

Time kommune anbefaler at det vurderes å lage en forskrift som tydeliggjør i hvilke tilfeller det bør være meldeplikt for grunnvannstiltak med nevneverdige virkninger for allmenne interesser. Departementet mener det er krevende å fastsette kriterier som gir særlig veiledning for andre tiltak enn grunnvannsuttak. Departementet viser til vurderingen i høringsnotatet.

4.3.5.3 Grunneiers rett til konsesjonsfritt uttak av grunnvann

Departementet foreslår i gjeldende § 45 første ledd om grunneiers rett til konsesjonsfritt uttak av grunnvann til prioriterte formål videreføres. Denne bestemmelsen er en parallell til grunneiers rett til uttak av overflatevann til prioriterte formål i § 15 første ledd. Departementet foreslo at grunneiers rett til konsesjonsfritt uttak av grunnvann tas inn i § 45 nytt fjerde ledd.

Fylkesmannen i Aust-Agder har pekt på at grunneiers rett til konsesjonsfritt uttak ikke må gå på bekostning av vann som sikrer lavvannføring i mindre bekker. Departementet foreslår ingen endring i sammenhengen mellom konsesjonsfritt uttak og reglene om alminnelig lavvannføring i vannressursloven § 10. Det vises til proposisjonens punkt 4.3.1 om gjeldende rett.

4.3.5.4 Om konsesjonsbehandling av grunnvannstiltak

Det ble i høringsforslaget foreslått at konsesjonsbehandlingen av grunnvannstiltak følger samme system som ved konsesjonsbehandling av vassdragstiltak. Ingen høringsinstanser har hatt særlige merknader til forslaget. Departementet opprettholder forslaget om at §§ 23 til 29 gis tilsvarende anvendelse ved konsesjonsbehandling av grunnvannstiltak. Departementet foreslår at dette fremgår av § 45 første ledd annet punktum.

4.4 Endring av andre bestemmelser

4.4.1 Departementets høringsforslag

Ved endring av bestemmelsene om grunnvann mente departementet det ville være hensiktsmessig med justeringer i enkelte andre bestemmelser i vannressursloven. I høringsnotatet var enkelte henvisninger feil. Dette er rettet opp i proposisjonen.

Overtredelse av aktsomhetsplikten kan utløse krav om erstatning eller retting. Departementet foreslo at det alminnelige erstatningsansvaret i § 47 første ledd også skal gjelde ved overtredelse av den aktsomhetsplikten som er foreslått i § 43 a første ledd. Reguleringen blir dermed den samme som for aktsomhetsplikten for vassdragstiltak og grunnvannsboring. Tilsvarende tas det i § 47 annet ledd bokstav a inn en henvisning til grunnvannstiltak og § 43 a annet og tredje ledd og § 45, og i bokstav b tilføyes grunnvannstiltak.

Departementet foreslo at §§ 48, 49, 50, 52 også bør gjelde for grunnvannstiltak, slik at reguleringen av vassdragstiltak og grunnvannstiltak er mest mulig parallell.

§ 63 om straffansvar bør i bokstav b også ha bestemmelse om at iverksetting av et meldepliktig grunnvannstiltak kan straffes. § 63 bokstav d bør også hjemle straff som følge av overtredelse av § 43 a tredje ledd på samme måte som vassdragstiltak. Departementet understreket at kravene etter tredje ledd må konkretiseres for at straffereaksjon skal være aktuelt.

4.4.2 Høringsinstansenes syn

Asplan Viak mener det er vanskelig ut fra § 49 og grannelova § 2 å skjønne hva som gir grunneier rett til erstatning ved klausulering av arealer for sikring av brønner og tilrenningsområde i forbindelse med et konsesjonsgitt grunnvannsuttak.

4.4.3 Departementets vurdering

Departementet foreslår endringer i vannressursloven kapittel 9 om erstatning for skade. Endringene innebærer at tiltakshaver kan bli ansvarlig etter alminnelige erstatningsregler ved overtredelse av aktsomhetsplikten som er foreslått inntatt i § 43 a første ledd. Det foreslås også at det i § 47 annet ledd bokstav a tas inn en henvisning til grunnvannstiltak og § 43 a annet og tredje ledd og § 45. I § 47 annet ledd bokstav b tilføyes grunnvannstiltak.

Videre foreslår departementet at grunnvannstiltak tas inn i § 48 om bevisbyrde, § 49 første ledd om omfang og utmåling av erstatning og § 50 om forsikringsplikt i kapittel 9 om erstatning for skade og § 52 om erstatning for senskader i kapittel 10 om ekspropriasjon og ekspropriasjonserstatning.

Det er bare forslaget til endring av § 49 første ledd som har blitt særskilt kommentert i høringen. Departementet viser i denne forbindelse til vurderingen som fremgår av forarbeidene (Ot.prp. nr. 39 (1998–99 s. 360) da bestemmelsen ble innført for vassdragstiltak. Bestemmelsen er ment å være en tålegrense ved skade og ulempe på eiendom for skade fra tillatte og andre lovlige vassdragstiltak. Dette innebærer at selv om skaden overstiger tålegrensen, vil ikke det tap som går opp til grensen bli erstattet. Synspunktet er at det foreligger en form for objektiv egenrisiko for den skadelidte eier, og henger sammen med at en eier alltid må være forberedt på visse skader og ulemper fra naturens side. Tålegrensen kan også motvirke at det blir fremmet erstatningskrav for bagatellmessige skader.

Etter departementets oppfatning gjelder spørsmålet fra Asplan Viak om erstatning for klausulering av arealer i første rekke forholdet til reglene om ekspropriasjon. Dette reguleres av vannressursloven § 51.