7 Bør retten til innsyn i dokument oppretta i samband med kravsmål etter straffeprosessloven § 242 a eller § 292 a avgrensast?
7.1 Forslaget i høyringsbrevet
7.1.1 Bakgrunn
Forutan inngangsmateriale, kan påtalemakta òg ha trong til å ta unna frå innsyn andre sensitive opplysningar som kjem til under etterforskinga. Når påtalemakta set fram eit krav om innsynsnekt etter § 242 a, må ho grunngjeve kvifor ho meiner dei aktuelle opplysningane bør verte heldne attende. Riksadvokaten foreslår i brevet 7. juli 2006 at innsynsretten ikkje burde gjelde dokument oppretta i tilknytning til eit kravsmål etter § 242 a. Om bakgrunnen for forslaget uttalar riksadvokaten følgjande:
«I avgjørelsen inntatt i Rt. 2006 side 95 kom flertallet i Høyesterett til at dokumenter påtalemyndigheten legger frem for retten for å begrunne en begjæring om å unnta dokumenter fra innsyn i medhold av straffeprosessloven § 242 a også må anses som «sakens dokumenter», dvs. straffesakens dokumenter. Det trenger neppe noen nærmere begrunnelse at avgjørelsen svekker muligheten for å unngå innsyn i opplysninger om hvorfor unntak fra innsynsretten etter politiets oppfatning er nødvendig av hensyn til informanters liv og helse, beskyttelse av metoder etc. Slik informasjon vil gjennomgående pr. definisjon være sensitiv.
(…)
Skal § 242 a virke etter sin hensikt, fremstår det som åpenbart for riksadvokaten at påtalemyndighetens nærmere begrunnelse om at vilkårene for innsynsnekt foreligger, må behandles slik at ikke de mistenkte får kunnskap om den. Det er en umulig ordning om de påtalemyndigheten mener kan komme til å begå en alvorlig forbrytelse mot noens liv, helse eller frihet om opplysninger i saken blir kjent for dem, skal få rede på selve grunnlaget for påtalemyndighetens oppfatning. Siktede har gjennomgående heller intet behov for kunnskap om slike opplysninger for senere å kunne forsvare seg mot en tiltale. Dokumentene inneholder opplysninger for å underbygge at lovens vilkår for innsynsnekt er til stede, ikke informasjon som bidrar til å opplyse den aktuelle straffesak. (Siktedes interesser i innsynssaken ivaretas som kjent av den offentlige advokaten oppnevnt i medhold av straffeprosessloven § 100 a.)
Etter Høyesteretts avgjørelse inntatt i Rt. 2006 side 95 (4 – 1) er rettstilstanden nå slik at sakens dokumenter etter straffeprosessloven § 264, jf. § 242, også omfatter materiale som er utarbeidet i forbindelse med en begjæring om å nekte innsyn etter straffeprosessloven § 242 a. Skal innsyn nektes i innsynssakens dokumenter, må § 242 a-begjæringen etter flertallets oppfatning utvides til også å gjelde disse dokumentene. I tillegg til å være en tungvint og upraktisk løsning, vil denne fremgangsmåten gjøre § 242 a til et vesentlig mindre effektivt verktøy i kriminalitetsbekjempelsen enn meningen var da den ble gitt. Får påtalemyndigheten ikke medhold verken i selve § 242 a begjæringen eller i begjæring om at «242 a-dokumentene skal unntas etter § 242 a», må innsyn gis. Risikoen for å komme i denne situasjonen vil utvilsomt gjøre det atskillig mindre aktuelt å fremsette begjæringer om unntak fra innsyn. Frykten for konsekvensene kan medføre at påtalemyndigheten rett og slett under dagens regelforståelse ikke kan ta sjansen på å ikke få medhold i retten. Det er den dramatiske konsekvens av Høyesteretts avgjørelse. »
7.1.2 Forslaget frå riksadvokaten
Riksadvokaten foreslår å avgrense retten til innsyn i dokument oppretta i tilknyting til eit kravsmål etter § 242 a. Han går inn for følgjande løysing:
«Dokumentene i en innsynssak etter straffeprosessloven § 242 a bør (…) anses som egen sak og dens dokumenter bør ikke gå inn som en del av straffesakens dokumenter etter §§ 242 og 264. Dette bør etter riksadvokatens oppfatning fremgå av bestemmelsen.»
Når det gjeld den nærare gjennomføringa av endringa, skisserer riksadvokaten ulike løysingar:
«En mulighet for få dette klart frem i lovverket er å ta inn et nytt ledd i henholdsvis § 242 og 264 sålydende:
Dokumenter lagt frem for retten ved begjæring om innsynsnekt etter § 242 a regnes ikke som sakens dokumenter etter denne bestemmelse.
Det er mulig at det vil være mer oversiktlig å få dette frem direkte i § 242 a, f. eks gjennom et nytt siste ledd:
Statsadvokatens begjæring om innsynsnekt, andre dokumenter knyttet til behandlingen av begjæringen og rettens avgjørelse etter bestemmelsen her inngår ikke i straffesaksdokumentene i den sak begjæringen knytter seg til (alternativt: skal ikke gjøres kjent for siktede og hans forsvarer).
En alternativ formulering kan være:
Dokumenter fremlagt for retten i anledning begjæring om innsynsnekt etter bestemmelsen her inngår ikke i straffesaksdokumentene i den sak begjæringen knytter seg til.»
7.2 Høyringsfråsegnene
Dei fleste høyringsinstansane som har uttala seg om realiteten, deler oppfatninga til riksadvokaten om at det er naudsynt å avgrense innsynsretten i dokumenta i sjølve innsynssaka etter § 242 a. Det gjeld Forsvarsdepartementet, Likestillings- og diskrimineringsombodet, Nedre Vestfold tingrett, Oslo statsadvokatembeter, Nordland statsadvokatembeter, statsadvokatane i Møre og Romsdal, Sogn og Fjordane, det nasjonale statsadvokatembetet, Politidirektoratet (POD) og alle dei underliggande etatane som har gitt høyringsfråsegn, Politiets sikkerhetstjeneste (PST), Politiembetsmennenes landsforbundog Politiets Fellesforbund.
POD seier følgjande:
«Dersom [materiale utarbeidet i forbindelse med en begjæring om å nekte innsyn etter straffeprosessloven § 242 a] skal kunne unntas fra innsyn, må § 242 a-begjæringen utvides til også å omfatte dette materialet. Politidirektoratet er enig med riksadvokaten i at dette er en tungvint og upraktisk løsning og i at denne fremgangsmåten gjør § 242 a til et vesentlig mindre effektivt verktøy i kriminalitetsbekjempelsen enn det som var meningen da bestemmelsen ble gitt. Som riksadvokaten og flere av politimestrene understreker, medfører risikoen for ikke å få medhold i en begjæring om innsynsnekt – og de alvorlige konsekvensene av at siktede får innsyn – i mange tilfeller at det er uaktuelt å fremsette begjæring om iverksettelse av en etterforskningsmetode man anser hensiktsmessig. Dette er åpenbart uheldig i et kriminalitetsbegjempelsesperspektiv.»
Oslo Politidistrikt uttalar:
«For å kunne påvise at ett eller flere av vilkårene i § 242 a, 1. ledd bokstav a)-d) er oppfylt, må nødvendigvis opplysninger som underbygger dette legges frem for retten. Gis det innsyn vil opplysningene avsløre at det f.eks er informant(er) i saken og hvem dette er, noe som kan sette vedkommendes sikkerhet i fare. Det vil være meningsløst om det skulle tillates dokumentinnsyn i slike opplysninger, selv i de tilfeller hvor retten ikke finner at disse gir grunnlag for bruk av strpl. § 242 a mv. »
PST formulerer seg sånn:
«Innsynsaken inneholder formentlig elementer fra straffesaken, men innsynsaken fremstår mer som en forhindring av fremtidige samfunnsskadelige konsekvenser ved straffesaken enn behandling av inkriminerende omstendigheter ved mistenkte/siktede, sml. mindretallet i Rt. 2006 s. 95. PST tiltrer derfor riksadvokatens forslag om å anse innsynssaken som en egen sak utenfor straffesakens dokumenter.»
PST uttalar vidare:
«Ved å definere innsynsaken som en egen sak utenfor straffesakens dokumenter, er det dokumentbegrepet som defineres og ikke innsynsadgangen. Under forutsetning av at innsynsaken er en egen sak, blir spørsmålet hvilke taushetsplikts- og innsynsregler som gjelder for denne. PST antar at siden innsynsaken ikke tilhører straffesakens dokumenter, må siktedes/forsvarerens hjemmel for innsyn i denne formentlig søkes utenfor innsynsbestemmelsene i straffesaker. Innsynssaken kommer da i en prosessuell særstilling fordi den tilhører påtalemyndighetens og rettens domene, men uten å utgjøre straffesaksdokumenter.
PST antar at en egen, selvstendig innsynsak vil ha likhetstrekk med PSTs begjæringer om forebyggende tvangsmidler etter politiloven § 17 d. For det første følger saksbehandlingen av slike begjæringer i stor grad straffeprosessloven, selv om de materielle spørsmål er av forebyggende karakter. For det andre er temaet kanskje ikke helt ulikt; forhindre et straffbart forhold eller en sterkt uønsket situasjon. Av politiloven §§ 17 e andre ledd og 17 f følger det at innsyn er avskåret og at taushetsplikt pålegges for slike begjæringer. PST antar at spørsmålet om innsyn og taushetsplikt kan utformes på tilsvarende måte for innsynsaker.»
Den Norske Advokatforening, Forsvarergruppen av 1977og KROM går mot forslaget.
KROM uttaler:
«… anser forslaget om begrenset innsyn i dokumenter opprettet i tilknytning til en begjæring om å nekte innsyn etter straffeprosessloven § 242 a, som betenkelig. Det er riktig at informasjonen ofte vil være sensitiv. Det vil imidlertid gi ytterligere makt til påtalesiden i et kontradiktorisk system der maktforholdet mellom partene allerede på forhånd er skjevt. Igjen taler viktige rettssikkerhetshensyn mot forslaget.»
Advokatforeningen og Forsvarergruppen av 1977 har likt utsegn om at
«[s]pørsmålet om innsyn i de saksdokumenter som begrunner eventuelle begjæringer etter strpl. § 242 a bør vurderes etter bestemmelsen selv, slik Høyesterett kom frem til så sent som i Rt. 2006 s. 95. Dersom dokumentene ikke inneholder opplysninger av betydning for saken, vil de kunne holdes tilbake. Er de av betydning, skal de ikke holdes tilbake.»
Vidare skriv Forsvarergruppen av 1977:
«I denne forbindelse er det også et vesentlig poeng å sikre at en part og hans egen forsvarer – selv om disse på et tidligere tidspunkt er holdt uvitende om beslutninger om ekstraordinære etterforskningsmetoder e.l. – på et senere tidspunkt faktisk får innsyn i beslutningene og grunnlaget for disse, slik at man i ettertid kan påpeke feil ved disse. Et slikt ettertidig innsyn vil være et viktig korrektiv til den fullstendig skjermede prosess slike saker i utgangspunktet er undergitt, og der strpl. § 100 a-advokaten på ingen måte kan ivareta noen reell kontradiksjon uten å kunne konsultere den det gjelder. Bare kunnskapen om at partene i ettertid vil kunne ettergå beslutningene og premissene for disse, må formodes å skjerpe aktørene i den lukkede prosessen.»
Når det gjeld den nærare utforminga av reglane, har høyringsinstansane ulike oppfatningar.
POD uttalar at høyringsinstansen
«… er enig med riksadvokaten i at det ikke er av vesentlig betydning hvilket alternativ som velges, men registrer at bare et av alternativene uttrykkelig omfatter «rettens avgjørelse».»
Politimeisteren i Oslo ser helst at ein tar inn eit nytt ledd i straffeprosessloven §§ 242 og 264, men meiner at
«… lovteksten – ved siden av å vise til § 242 a – også [bør] inneholde en henvisning til § 264, 6. ledd, § 267, 1. ledd, 3. pkt, jf. § 264, 6. ledd og § 292 a, slik at det klart fremgår at slike dokumenter ikke regnes som «sakens dokumenter» uavhengig av på hvilket stadie i en sak man velger å kjøre en slik bevisavskjæringsprosess.»
Det nasjonale statsadvokatembetet og Politiembetsmennenes landsforening (PEL) meiner det er mest fornuftig å samle unntaka i § 242 a.
Kripospeiker på at ei endring i tråd med forslaget frå riksadvokaten ikkje vil løyse heile problemet når det vert gjennomført skjult etterforsking mot ein person:
«Så lenge man gir vedkommende siktetstatus er det som nevnt umulig å unngå at han (i alle fall når kjennelsen er avsagt …) gis kjennskap til at begjæring etter § 242 a er fremsatt. Kripos foreslår derfor at strpl. § 82 endres slik at det framgår klart at en mistenkt ikke gis siktetstatus ved at det fremsettes begjæring for retten om innsynsnekt etter strpl. § 242 a for opplysninger som er brukt som grunnlag for tvangsmidler det ikke umiddelbart skal gis underretning om. Samtidig må § 242 a tredje ledd endres, slik at det klart fremgår at mistenkte og hans forsvarer ikke har noen prosessuelle rettigheter i § 242 a-saken. Mistenktes rettigheter skal fullt ut ivaretas av § 100 a-forsvareren. Det bør framkomme direkte av § 242 a at § 216 e annet ledd og § 216 i gjelder tilsvarende for behandlingen av en begjæring etter § 242 a når de opplysninger som begjæres unntatt er brukt som grunnlag for tvangsmidler som det ikke umiddelbart skal gis underretning om.»
7.3 Departementet sitt syn
7.3.1 Innsynsretten i dokumenta i ei § 242 a-sak
Departementet vidarefører framlegget frå høyringsbrevet om å utelukke innsyn i dokument i ei § 242 a-sak, og viser til at eit stort fleirtal av høyringsinstansane stør framlegget. Departementet sluttar seg i hovudsak til riksadvokaten si grunngjeving for forslaget.
Òg gjeldande rett opnar for å nekte innsyn i dokument frå ei § 242 a-sak, men påtalemakta må då fremje krav om å nekte innsyn i dokumenta i innsynssaka etter § 242 a. Departementet sitt framlegg inneber at dokumenta i innsynssaka utan vidare skal falle utanom innsynsretten til den mistenkte/sikta og forsvararen, og ikkje verte undergitt ei konkret vurdering etter § 242 a.
Departementet er samd i at det er ei tungvint og upraktisk løysing å måtte setje fram eit krav om å nekte innsyn i dokumenta i innsynssaka. Høvet til å krevje nekting av innsyn dekkjer heller ikkje fullt ut trongen for hemmeleghald. Dersom påtalemakta korkje får medhald i § 242 a-kravsmålet eller i kravet om at dokumenta i innsynssaka kan haldast attende etter § 242 a, må påtalemakta gi innsyn om ho ikkje innstiller forfølginga. Risikoen for å kome i ein slik situasjon gjer at påtalemakta ofte ikkje set fram krav om unntak frå dokumentinnsyn etter § 242 a. Føresegna har difor ikkje vorte det effektive instrumentet ho var tenkt å vere.
Departementet meiner at den mistenkte/sikta og forsvararen ikkje har ein særleg trong til å få innsyn i dokumenta i innsynssaka. Dokumenta i ei § 242 a-sak inneheld opplysningar for å underbyggje at vilkåra i loven for å nekte innsyn er til stades, ikkje informasjon som er med på å opplyse straffesaka. Departementet sluttar seg til den skildringa mindretalet i Rt. 2006 side 95, dommar Skoghøy, gir i avsnitt 38:
«Jeg kan (…) ikke se at tiltalte og hans forsvarer har behov for innsyn i påtalemyndighetens begjæring om å nekte dokumentinnsyn etter § 242 a og de dokumenter som danner grunnlag for begjæringen. Det er et grunnleggende vilkår for å nekte dokumentinnsyn etter § 242 a at det er tale om opplysninger som påtalemyndigheten ikke vil påberope som bevis i saken. En begjæring om å nekte dokumentinnsyn etter § 242 a vil heller ikke ha som formål å opplyse saken, men å få vurdert temaer som ligger utenfor rammen av den aktuelle straffesak. Dokumentene i innsynssaken er dessuten – som fremholdt av lagmannsretten – utelukkende blitt til som følge av at påtalemyndigheten har fremsatt begjæring etter § 242 a. Hvis påtalemyndigheten ikke hadde fremsatt slik begjæring, ville disse dokumentene ikke ha eksistert.»
Når det gjeld den nærare utforminga av lovendringa, går departementet inn for å la det gå fram av § 242 a at dokumenta i innsynssaka ikkje vert å rekne som saksdokument i hovudsaka. Det vil vere den mest oversynlege løysinga, og slike dokument vil då heller ikkje vere ein del av saksdokumenta etter at saka er avslutta, jf. straffeprosessloven § 28. Som riksadvokaten peiker på, er det naudsynt at unntaket frå innsynsretten gjeld uavhengig av kva trinn kravsmålet vert satt fram på.
Departementet er videre samd med PST i at det er naudsynt å sjå på kva for reglar som skal gjelde for innsyn og teieplikt i innsynssaka. Departementet foreslår at det vert sagt uttrykkeleg i § 242 a at den mistenkte og forsvararen ikkje har rett til innsyn i dokumenta i innsynssaka. Av omsyn til føremålet med framlegget om å utelukke innsyn i dokumenta i ei § 242 a-sak, er det dessutan naudsynt at dei involverte får teieplikt. Departementet føreslår naudsynte lovendringar for å sikre dette, ved ei tilvising til § 216 i første ledd første punktum. Teieplikta skal både gjelde den omstende at det er sett fram eit krav om å nekte innsyn og dei opplysningane som kjem fram under handsaminga av kravet.
7.3.2 Spørsmålet om status som sikta ved kravsmål etter § 242 a under skjult etterforsking
Spørsmålet om den mistenkte skal få status som sikta ved at påtalemakta set fram kravsmål om innsynsnekt etter § 242 a, vart ikkje handsama i høyringsbrevet, men Kripos har uttala seg om trongen til regelendring på dette punktet.
Departementet er samd med Kripos i at det er naudsynt å vurdere kva for status personar som det vert gjennomført såkalla skjult etterforsking mot, bør ha.
Ved skjult etterforsking skal mistenkte ikkje vite at det vert gjennomført etterforsking mot han, og det er årsaka til at politiet har heimel til å nytte særlege tvangsmiddel overfor ein mistenkt utan at han får status som sikta, og dermed utan dei rettar ein slik status førar med seg, jf. straffeprosessloven § 82 tredje ledd. Mistenkte skal ikkje verte gjort kjent med avgjerda om å setje i verk hemmelege tvangsmiddel på det tidspunktet, jf. straffeprosessloven § 200 a tredje ledd, § 202 c femte ledd første punktum, § 202 e andre ledd første punktum, § 208 a første ledd første punktum, § 210 a første ledd, § 210 c første ledd, § 216 e andre ledd og § 216 m sjette ledd, jf. § 216 e andre ledd. Det kan også gå føre seg skjult etterforsking utan bruk av tvangsmiddel. Til dømes kan politiet nytte spaning og infiltrasjon.
Straffeprosessloven § 242 a fastset at det er « siktede og forsvareren» som kan verte nekta innsyn. Innsynsretten etter § 242 gjeld derimot « mistenkte[og] hans forsvarer». Denne skilnaden mellom dei to føresegnene er ikkje nærare kommentert i førearbeida. Departementet reknar med at skilnaden har si årsak i at eit kravsmål om å nekte dokumentinnsyn etter § 242 a fører til at «forfølgning mot [vedkommende] er innledet ved retten», og at han dermed får status som sikta, jf. straffeprosessloven § 82. At den mistenkte får status som sikta ved at påtalemakta krev å få nekte innsyn, er uheldig når det vert gjennomført skjult etterforsking mot han.
Tar ikkje retten kravsmålet til følgje, må påtalemakta ofte innstille forfølginga dersom det er tale om opplysningar som ikkje bør verte eksponerte, jf. § 242 a tredje ledd tredje punktum. Av prosessøkonomiske omsyn bør difor eit krav om å nekte innsyn verte fremja så tidleg som råd. Når det går føre seg skjult etterforsking, er det viktig at den mistenkte ikkje vert varsla om ein orskurd etter § 242 a. Får den mistenkte kjennskap til at påtalemakta har sett fram eit § 242 a-kravsmål, forstår han at politiet har sett i verk etterforsking mot han. Departementet foreslår difor at den mistenkte ved skjult etterforsking ikkje får siktastatus ved kravsmål om nekting av innsyn. Departementet viser vidare til forslaget om utsett varsling, jf. punkt 8.3.3 og til forslaget om at den mistenkte/sikta ikkje skal ha prosessuelle rettar i § 242 a-saka, jf. nærare punkt 8.3.4.
Omgrepet skjult etterforsking er ikkje nytta i straffeprosessloven. Lov 4. august 1995 nr. 53 om politiet (politiloven) nyttar likevel omgrepet open etterforsking, jf. § 17 b første ledd nr. 5. I Ot.prp. nr. 29 (2000 – 2001) uttalar departementet (side 47):
«Begrepet åpen etterforsking er ikke tidligere definert i lov eller forskrift. Etterforsking vil i denne paragrafens forstand være å anse som «åpen» enten når politiet går ut med informasjon om det verserende etterforskingsarbeidet, når det av andre grunner er alminnelig kjent at en straffbar handling har funnet sted, eller når en person blir gjort kjent med at han er å betrakte som mistenkt i saken. Som « åpen etterforsking » vil i tillegg regnes de tilfeller hvor det faktisk har skjedd en sabotasje- eller terrorhandling som det er grunn til å regne med snart blir kjent utad (en bombe er sprengt, en person er drept, et fly er kapret, osv.), selv om handlingen ennå ikke er kommet til allmennhetens eller medias kunnskap.»
Motstykket til open etterforsking er skjult etterforsking. Grensedraginga mellom skjult og open etterforsking skal vere den same i forslaga til endringar i straffeprosessloven § 242 a og § 82 som i politiloven § 17 b første ledd nr. 5.
Departementet peiker på at det her er etterforskinga som såleis som skal vere skjult, og ikkje dei einskilde etterforskingsmetodane. I Ot.prp. nr. 40 (1999 – 2000) side 114 uttala departementet i dei særskilde merknadene til § 130 a om anonyme vitne at »[m]ed skjult etterforskning siktes det særlig til infiltrasjon og spaning, men også andre former for skjult etterforskning omfattes.» Dette vart gjenteke i Ot.prp. nr. 24 (2002 – 2003) side 71 i merknadene til § 242 a. Omgrepet skjult etterforsking vert her nytta i tydinga etterforskingsmetodar.
Det hender at politiet tek i bruk skjulte etterforskingsmetodar som ledd i ei open etterforsking. Her vil det ikkje vere tale om skjult etterforsking etter § 82. Føremålet med å nekte den mistenkte stilling som sikta ved skjult etterforsking, er nettopp at han ikkje skal gjerast kjent med at det vert gjennomført etterforsking mot han. Det er ikkje noko å seie på at den mistenkte får stilling som sikta når det er alminneleg kjent at det er gjort ei straffbar handling, eller når han har vorte gjort kjent med at han er å rekne som mistenkt i saka.
7.3.3 Innsynsretten i dokumenta i ei § 292 a-sak
Etter gjeldande rett er det ikkje klart om dokumenta i ei sak om provavskjering etter § 292 a går inn i straffesaksdokumenta, og såleis vert regulerte av dei generelle innsynsreglane. Riksadvokaten har ikkje teke opp problemstillinga i brevet til departementet, og heller ingen høyringsinstansar har kome inn på spørsmålet. Departementet har ut frå samanhengen i regelsettet funne grunn til å sjå nærare på om òg § 292 a bør endrast.
Dei opplysningane som retten kan bestemme at forsvararen ikkje kan stille spørsmål om etter § 292 a, svarar til opplysningane som kan verte haldne utanfor innsyn etter § 242 a. Dei omsyna som taler mot innsyn i dokumenta i ei § 242 a-sak gjeld med same styrke når det gjeld dokumenta i ei § 292 a-sak, jf. punkt 6.3 ovanfor. Departementet foreslår difor å la det gå klart fram av føresegna at dokumenta i ei § 292 a-sak ikkje er straffesaksdokument i den saka kravsmålet gjeld. Vidare foreslår departementet at reglane om teieplikt skal gjelde på same måte som i § 242 a, sjå nærare punkt 7.3.1.