Del 1
Introduksjon

1 Sammendrag

1.1 Sammendrag

Handelsliberalisering og investeringer på tvers av landegrenser har over en lengre periode bidratt til økonomisk vekst og velstandsøkning i Norge og globalt. De siste årene har det imidlertid blitt tydeligere at økonomisk åpenhet kan medføre sårbarheter, som i noen tilfeller kan utgjøre en risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser.

Det foregår betydelig politikkutvikling internasjonalt i skjæringspunktet mellom økonomi og sikkerhet. De siste årene har de fleste europeiske land revidert eller vedtatt nytt regelverk for å kontrollere investeringer fra tredjeland. Flere av Norges handelspartnere, herunder EU, har igangsatt kartlegging av egne leverandørkjeder knyttet til forsvar, kritiske råvarer og infrastruktur. USA har fremmet et regelverksinitiativ knyttet til utgående investeringer, og utvidet virkeområdet for eksportkontrollen. Felles for disse statlige tiltakene er at de må avveie hensyn til økonomisk åpenhet og nasjonal sikkerhet.

Utvalget har hatt som hovedoppgave å vurdere om Norge har et tilstrekkelig regelverk for å håndtere risikoen som kan følge av utenlandske investeringer i norske foretak. Investeringer i foretak i sikkerhetssensitive sektorer kan innebære en risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser dersom de fører til bortfall av varer eller tjenester, gir fremmede stater uønsket tilgang til kunnskap, teknologi og eiendommer med strategisk beliggenhet, eller dersom investeringen kan brukes til å påvirke beslutningstakere. Utvalget har ikke gjort egne sikkerhetsvurderinger, men basert seg på vurderinger gjort av norske myndigheter og vurderinger og erfaringer i andre, nærstående land.

Norsk verdiskaping er knyttet til effektiv tilgang til utenlandsk kapital. Utenlandske investorers kunnskap og ekspertise kan bidra til å øke effektiviteten og innovasjonsevnen i norske foretak, og gi foretaket en mulig konkurransefordel. Gjennom å delta i internasjonalt forretningssamarbeid kan norske foretak få tilgang til nye markeder og ekspandere. Norge har en økonomi som er relativt åpen. Samtidig er omfanget av utenlandske investeringer i Norge som andel av den totale verdiskapingen, lavere enn i våre naboland og gjennomsnittet i EU. Norske utgående direkteinvesteringer er betydelig større enn inngående direkteinvesteringer fra utlandet.

Det er i Norges interesse å redusere risiko knyttet til de økonomiske relasjonene som vi de siste tiårene har ansett som gunstige. Gjennomgripende og raske teknologiske endringer gjør de økonomiske og sikkerhetsmessige utfordringene mer komplekse. Nye geopolitiske forhold krever at vi tilpasser oss og bevarer verdifulle økonomiske forbindelser med resten av verden. Vi må sikre at de nye risikoene vi står overfor, som er smale, men kritiske, takles effektivt. Utvalget mener at det ikke trenger å være et motsetningsforhold mellom behovet for å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser og behovet for å ivareta en åpen økonomi. Tvert imot bidrar utenlandske investeringer og næringslivets verdiskaping til Norges økonomiske stabilitet og handlefrihet, som igjen bidrar til å ivareta våre nasjonale sikkerhetsinteresser. Norge er mindre sårbart for sikkerhetstruende virkemiddelbruk med en sterk økonomi og mange handelspartnere.

De fleste EU-land og andre, nære handelspartnere har etablert ordninger for å vurdere sikkerhetsaspekter ved utenlandske investeringer. Formålet med slike investeringskontrollordninger er å sikre at investeringer som kan ha betydning for nasjonal sikkerhet, blir fanget opp og vurdert.

Også Norge har regelverk som åpner for at myndighetene kan begrense adgangen til å investere i foretak eller drive aktivitet i ulike sektorer i næringslivet. Slik regulering kan være begrunnet i ønsket om å ha kontroll med naturressurser eller viktig infrastruktur, eller å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser. Mest relevant i denne sammenhengen er sikkerhetsloven som har bestemmelser som gjør at myndighetene kan gripe inn i investeringer av hensyn til nasjonale sikkerhetsinteresser. For å vurdere om det er behov for ytterligere regelverk eller en ordning for å kontrollere utenlandske investeringer, har utvalget sett helhetlig på dagens regelverk og ordning for å håndtere denne type saker. Utvalget har i den forbindelse identifisert flere utfordringer.

En hovedutfordring ved dagens investeringskontroll er at den er for snever og fragmentert, slik at relevante saker ikke fanges opp på en systematisk måte eller i tilstrekkelig grad. Dette kan medføre risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser. En annen hovedutfordring er at dagens investeringskontroll ikke er tilstrekkelig forutsigbar, enhetlig eller standardisert. Dette kan føre til at investorer velger andre markeder enn det norske. Dette kan få konsekvenser for Norges økonomiske interesser.

Samlet sett mener utvalget at følgende utfordringer ved dagens lovgivning og ordning er av betydning:

• Relevante saker fanges ikke opp på en systematisk måte eller i tilstrekkelig grad.

• Det er manglende åpenhet om hvilke investeringer som kan bli gjenstand for kontroll.

• Det mangler et egnet hjemmelsgrunnlag til å gripe inn i sikkerhetstruende investeringer.

• Praktisering av sektorprinsippet kan hindre enhetlig behandling av investeringskontrollsaker.

• Vurderingsgrunnlaget i saker er ikke tilstrekkelig standardisert.

• Investeringskontrollen er ikke i tråd med internasjonale prinsipper.

Utvalget mener det er sannsynlig at konsekvensene av disse utfordringene vil få større betydning i årene som kommer. En norsk investeringskontroll må kunne ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser og samtidig bidra til at Norge er et attraktivt land for utenlandske investeringer. For å oppnå dette må investeringskontrollen etter utvalgets syn oppfylle følgende kriterier:

• Myndighetene har mulighet til å fange opp og vurdere investeringer som kan medføre risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser på en systematisk måte.

• Myndighetene har mulighet til å gripe inn i investeringer som utgjør en ikke ubetydelig risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser.

• Næringslivet vet på forhånd hvilke investeringer det skal meldes fra om, hvem det skal meldes til, og hvilke investeringer som kan bli gjenstand for nærmere vurdering.

• Saker behandles effektivt, konfidensielt og i henhold til forhåndfastsatte tidsfrister.

• Eventuelle inngrep fra myndighetene er forholdsmessige og i tråd med Norges internasjonale forpliktelser.

• Rettssikkerheten til involverte aktører i næringslivet er ivaretatt, blant annet gjennom klageadgang.

• Norge samarbeider med andre land om utveksling av opplysninger i konkrete saker og om generelle erfaringer.

Dagens norske ordning er atypisk i Europa. Utvalget mener Norge bør ha et regelverk som utformes i tråd med europeisk mainstream og hovedtrekkene i EU-forordningen om kontroll av utenlandske direkteinvesteringer. Å legge seg nært opptil et internasjonalt kjent og akseptert regelverk vil gi økt forståelse av regelverket, gi den forutsigbarhet næringslivet forventer, og redusere risikoen for at Norge blir en «bakdør» for sikkerhetstruende investeringer i det europeiske markedet. Det vil også bidra til å redusere sannsynligheten for handelskonflikter som følge av regelverket, og gjøre det lettere å delta i internasjonalt samarbeid om investeringskontroll, herunder med nordiske land og med EU.

Utvalget antar at en ordning som er utformet i tråd med europeisk mainstream, vil gjøre at Norge overholder sine internasjonale forpliktelser. Utvalget har lagt til grunn at sikkerhetsunntakene i Norges handelsavtaler gir det nødvendige handlingsrom til å gripe inn i enkelte investeringer av hensyn til nasjonale sikkerhetsinteresser. Prinsippene i avtalene gir viktige føringer for hvordan investeringskontrollregelverk bør utformes og praktiseres.

Utvalget foreslår at det utarbeides et nytt regelverk som fastsettes i en egen lov om investeringskontroll. En ny lov med forskrifter innebærer at det kan fastsettes en tydelig og målrettet meldeordning, en effektiv prosess for behandling av meldinger, og tydelige kriterier for når myndighetene kan stille vilkår til eller stanse investeringer som medfører en ikke ubetydelig risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser. En ny lov bør også inneholde regler om konfidensialitet.

Utvalget mener at reglene om eierskapskontroll i sikkerhetsloven og petroleumsloven bør innlemmes i en ny lov om investeringskontroll, og at det bør etableres overgangsordninger for å håndtere investeringer som faller innunder eksisterende regler. Sikkerhetsloven for øvrig, herunder sektorprinsippet, videreføres som nasjonalt regelverk for forebyggende sikkerhet og ivaretakelse av nasjonale sikkerhetsinteresser, og petroleumsloven som regelverk for norsk sokkel. Utvalget er opptatt av at sikkerheten knyttet til foretak som er underlagt sikkerhetsloven og som opererer på norsk sokkel, ikke skal svekkes med en ny investeringskontrollordning.

Etter utvalgets vurdering bør alle saker om investeringskontroll behandles av én myndighet. Saksbehandlingen og vedtakskompetansen bør organiseres på etatsnivå og investeringskontrollmyndigheten må kunne trekke på opplysninger fra relevante etater, som EOS-tjenestene. Utvalget mener at man bør se på muligheten til å organisere investeringskontrollmyndigheten sammen med den planlagte, nye etaten for eksportkontroll. Uansett bør samlokalisering vurderes. Slik vil man kunne utnytte synergier og kompetanseoverlapp på en ressursbesparende og samfunnsøkonomisk fornuftig måte. Ved etableringen bør det sees hen til hvordan Konkurransetilsynet arbeider med fusjonssaker. Denne prosessen er investorer godt kjent med, og i enkelte tilfeller er det behov for å ivareta både konkurransehensyn og sikkerhetshensyn ved en investering.

I et nytt regelverk vil det måtte gjøres en rekke valg for finne den riktige balansen mellom ivaretakelse av nasjonale sikkerhetsinteresser og handels- og næringspolitiske hensyn. Utvalget mener at det ved etablering av en ny ordning bør utvises varsomhet med tanke på at ordningen ikke skal få utilsiktede handelsmessige og administrative kostnader. Avgrensing av meldeordningen er avgjørende for investeringskontrollens treffsikkerhet og kostnadsomfang. Det bør vurderes å ansette fagpersoner for analysevirksomhet med tanke på å gjøre ordningen så treffsikker som mulig over tid. Ordningen bør evalueres etter en tids erfaring, og det bør utarbeides årlige offentlige rapporter om kontrollmyndighetens aktiviteter, herunder antall saker og vedtak.

Med dette som utgangspunkt er det utvalgets vurdering at følgende hovedelementer bør inngå i en eventuell ny ordning:

• Utvalget mener det er helt nødvendig med bedre systematikk og forutsigbarhet for hvilke saker som fanges opp og vurderes av myndighetene. Utvalget foreslår derfor en meldeplikt for utenlandske direkteinvesteringer i sikkerhetssensitive sektorer.

• Kontrollmyndigheten bør også på eget initiativ kunne hente inn saker som er omfattet av ordningen, men ikke meldt inn, og saker som ikke er omfattet, men hvor myndighetene kan begrunne en mulig risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser.

• Utvalget foreslår at det også etableres en frivillig meldeordning for alle sektorer, for å gi økt forutsigbarhet i tilfeller hvor en investering faller utenfor ordningen, men likevel kan medføre risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser.

• Utvalget foreslår en relativt smal sektoravgrensing og at meldeplikten i utgangspunktet kun skal gjelde for investeringer i følgende sikkerhetssensitive sektorer: foretak som er leverandører til viktige samfunnsfunksjoner, foretak som produserer eller råder over kritisk teknologi og foretak som produserer eller råder over enkelte kritiske råvarer. Det er behov for å avgrense hva som er kritisk innenfor disse tre sektorene. Utvalget mener det er viktig å skille mellom hensynet til nasjonale sikkerhetsinteresser og hensynet til strategiske, økonomiske og forsyningsrelaterte interesser når det gjøres avgrensinger. Utvalget erkjenner imidlertid at det er gråsoner mellom disse hensynene. Utvalget har ikke foreslått å inkludere sektorer som medieforetak eller foretak som har store mengder personopplysninger eller posisjonsdata. Utvalget erkjenner at også utenlandske investeringer i eiendom i noen tilfeller kan medføre risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser, men mener at det må utredes nærmere om investeringskontroll er riktig verktøy for å håndtere denne risikoen.

• Det foreslås at plikten til å melde investeringer legges på den utenlandske investoren, og at denne har meldeplikt når investeringen overstiger tersklene 10 prosent, en tredjedel, og to tredjedeler. Det foreslås en terskel på 25 prosent for frivillige meldinger.

• Utvalget mener at det er behov for å skille mellom utenlandske investorer fra EØS-land og investorer fra tredjeland. Investorer fra EØS-land utgjør en mindre sikkerhetsrisiko, og EØS-avtalen forplikter Norge til i minst mulig grad å innføre hindringer for etableringsretten i det indre marked. Kompliserte eierkjeder, også innad i EØS, tilsier likevel at alle utenlandske investorer bør ha meldeplikt i enkelte særlig sikkerhetshetssensitive sektorer. For øvrige sikkerhetssensitive sektorer bør meldeplikten avgrenses til investorer fra tredjeland.

• Utvalget foreslår at mottatte meldinger behandles i to faser. I første fase skal investor innen 25 virkedager etter melding få beskjed om investeringen er godkjent eller om myndigheten må vurdere saken nærmere i en fase to. Fase to bør avgrenses slik at hele vurderingsprosessen ikke varer mer enn 90 dager fra meldingen ble mottatt. Etter saksbehandling i fase to, vil investor få svar på om investeringen er godkjent, eventuelt godkjent med vilkår, eller om investeringen stanses.

• Utvalget mener at myndigheten må kunne stille absolutte krav til investor om å kunne gjøre rede for hvem som blir reelle rettighetshavere i det norske foretaket som følge av investeringen.

• Det bør utarbeides faste kriterier for myndighetens vurdering av saker, som kan omfatte forhold ved investor, forhold ved foretaket som er målet for investeringen og forhold ved selve investeringen.

• Myndigheten bør ha hjemmel til å pålegge vilkår for å redusere risikoen ved en investering, og til å stanse eller oppheve en investering, når denne utgjør en ikke ubetydelig risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser.

Internasjonalt samarbeid på mange plan vil være en forutsetning for å lykkes med den nasjonale investeringskontrollen. Norge bør arbeide målrettet for å sikre deltakelse i EUs samarbeidsmekanisme. Som et ledd i arbeidet bør det kartlegges hvilke krav EU og medlemslandene vil stille til et tettere samarbeid med Norge, og hvilken rolle EØS-avtalen kan ha for å tilrettelegge for slikt samarbeid. Forankring og anvendelse av EUs regelverk i Norge vil gi en trygghet og forutsigbarhet for utenlandske investorer. Det vil også øke effektiviteten i investeringskontrollen.

Utvalget mener at norske myndigheter bør ta en pådriverrolle i relevante internasjonale fora som OECD og IMF, for å bidra til å øke kunnskapen om konsekvenser av investeringskontroll og geoøkonomisk fragmentering, samt arbeide for regelverksharmonisering og etablering av en internasjonal beste praksis for investeringskontroll.

Utvalgets forslag vil medføre kostnader både for næringslivet og myndighetene. Utvalget mener imidlertid at kostnadene kan begrenses ved at ordningen innrettes på en smal og treffsikker måte. I forslaget til modell for investeringskontroll har utvalget lagt stor vekt på at kontrollen skal utgjøre en så begrenset hindring som mulig for utenlandske investeringer, samtidig som nasjonale sikkerhetsinteresser ivaretas på en bedre måte enn i dag.

Utvalget har utarbeidet et anslag for hva investeringskontrollen vil medføre av kostnader for næringslivet og myndighetene i løpet av ett år, blant annet basert på innhentede tall om eierskifter. Med flere forbehold anslår utvalget at investeringskontrollen vil måtte behandle rundt 370 meldinger i året. Utvalget anslår videre at dette samlet vil koste myndighetene og næringslivet om lag 51 millioner kroner årlig, hvorav to tredjedeler er kostnader for myndighetene.

Regelverk for investeringskontroll må sees på som ett av flere verktøy i Norges verktøykasse for å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser. Videreutvikling av et norsk regelverk for investeringskontroll må vurderes på bakgrunn av norske forhold og erfaringer, men også i lys av den pågående internasjonale politikkutformingen på området. Utvalget mener at det også fremover er behov for fortløpende å vurdere tilpasninger av det norske regelverket.

1.2 Summary

Trade liberalisation and cross-border investment have long contributed to economic growth and increased prosperity both in Norway and globally. However, it has become clearer in recent years that economic openness can lead to vulnerabilities, which in some cases may pose a risk to national security interests.

There is considerable international policy development happening at the intersection between economy and security. In recent years, most European countries have revised or adopted new legislation to screen investments from third countries. Several of Norway’s trading partners, including the EU, have initiated assessments of their own supply chains related to defence, critical raw materials and infrastructure. The U.S. has promoted a regulatory initiative related to outbound investment, and implemented new export control measures. Common for these government measures, is that they must balance key interests, such as economic openness and national security.

The Commission’s main task has been to assess whether Norway has sufficient legislation in place to handle the risks that may result from foreign investment in Norwegian enterprises. Investments in enterprises in security-sensitive sectors may pose a risk to national security interests if they lead to the loss of goods or services if the investment gives foreign states access to sensitive knowledge, technology and strategically located properties; or if the investment can be used to influence decision-makers. The Commission has not carried out its own security assessments and has based its considerations on assessments by Norwegian authorities, as well as assessments and experiences made by neighbouring countries.

Norwegian economic growth is linked to efficient access to foreign capital. Foreign investors’ knowledge and expertise can contribute to improving the efficiency and innovation capacity of Norwegian enterprises, and give the enterprise a possible competitive advantage. Norwegian enterprises can gain access to new markets and expand their operations by participating in international business collaborations. Norway has a relatively open economy. At the same time, the value of foreign investment in Norway as a share of total value creation, is lower than in neighbouring countries and the EU average. The value of Norwegian outbound direct investments is significantly higher than the value of inbound direct investments.

Reducing risks linked to the economic relationships that we have regarded as favourable in recent decades, is a national security interest. Pervasive and rapid technological changes make the economic and security challenges more complex. New geopolitical conditions require us to adapt and preserve valuable economic ties with the rest of the world. We must ensure that the new risks we face, which are narrow but critical, are dealt with effectively.

The Commission believes that there need not be a conflict between the need to safeguard Norwegian security interests and the need to safeguard an open economy. On the contrary, foreign investment and value creation in the business sector contribute to Norway’s economic stability and freedom of action, which in turn contribute to safeguarding our national security interests. With a strong economy and many trading partners, Norway is less vulnerable to the potential security risks that arise from financial openness.

Most EU countries and other close trading partners have established schemes to assess security aspects of foreign investment. The purpose of such investment screening schemes is to ensure that investments that may pose a risk to national security are detected and assessed.

Norway has legislation that allows the authorities to restrict investments or other types of access to various parts of the economy. Such legislation may be justified by the desire to maintain control over natural resources or important infrastructure, or to safeguard national security interests. Most relevant in this context is the Security Act, which contains provisions that enable the authorities to intervene in investments based on national security interests. When assessing whether there is a need for additional legislation to control foreign investments, the Commission has taken into account the different rules that are applied for this purpose today. The Commission has identified several challenges in this regard.

A main challenge with Norway’s current investment screening system is that it is too narrow and fragmented, entailing that relevant investments are not detected systematically or to a sufficient extent. This may pose a risk to national security interests. Another main challenge is that the current system is not sufficiently predictable, uniform or standardised. This can lead to investors opting for markets other than Norway. This may impact Norway’s economic interests.

Overall, the Commission believes that the following challenges relating to the current investment screening scheme are significant:

• Relevant cases are not detected systematically or to a sufficient extent.

• There is a lack of transparency regarding which investments may be subject to screening.

• There is a lack of a suitable legal basis for intervening in investments that pose a risk to national security.

• Practicing of the sector principle can prevent uniform processing of investment screening cases.

• The basis for decision-making in investment screening cases is not sufficiently standardised.

• The current investment screening system is not in accordance with international principles.

The Commission believes that it is likely that the impacts of these challenges will take on a greater significance in the coming years. A Norwegian investment screening system should safeguard national security interests while at the same time ensuring that Norway remains an attractive destination for foreign investment. In order to achieve this, the investment screening must, in the Commission’s view, satisfy the following criteria:

• The authorities can detect and assess investments that may pose a risk to national security interests.

• The authorities can intervene in investments that pose a significant risk to national security interests.

• The business sector knows which investments to notify, to whom they shall notify, and which investments that may be subject to more detailed assessment.

• Cases are processed efficiently, confidentially and according to predetermined deadlines.

• Any interventions by the authorities are proportionate and in accordance with Norway’s international obligations.

• The due process of involved actors in the business sector is safeguarded, among other things, through access to appeals.

• Norway exchanges information on specific cases and general experiences with other countries.

The current Norwegian investment screening system is atypical in Europe. The Commission believes that Norway should have legislation that is close to the European mainstream and the main features of the EU’s FDI Screening Regulation. Alignment with internationally recognised and accepted legislation will increase the understanding of the Norwegian legislation, provide the predictability that the business sector expects, and reduce the risk of Norway becoming a back door for security-threatening investments in the European market. It will also reduce the likelihood of trade conflicts as a result of the legislation, and make it easier to participate in international cooperation on investment screening, including with the Nordic countries and the EU.

The Commission considers that a system designed according to the European mainstream will be in line with Norway’s international obligations. The Commission assumes that the security exceptions in Norway’s trade agreements provide the necessary freedom of action to intervene in certain investments based on national security interests. The principles in the agreements provide important instructions on how investment screening legislation should be designed and practised.

The Commission recommends the development of a new set of rules. The new legislation should be set out in a separate act on investment screening. A new act with regulations will enable the establishment of a clear and targeted notification system, an efficient procedure for processing notifications, and clear criteria as to when the authorities can impose conditions on or stop investments that pose a not insignificant risk to national security interests. A new act should also contain rules on confidentiality.

The Commission believes that the current rules on ownership control in the Security Act and the Petroleum Act should be incorporated into a new act on investment screening, and that transitional arrangements should be established to handle investments that fall under the current rules. The Security Act, including the sectoral principle, is upheld as a national regulatory framework for preventive security and the safeguarding of national security interests, and the Petroleum Act as a regulatory framework for the Norwegian continental shelf. The Commission places high importance on maintaining the necessary security for enterprises that are subject to the Security Act and that operate on the Norwegian continental shelf.

In the Commission’s opinion, all cases of investment screening should be processed by a single authority. Case processing and decision-making competence should be organised at the agency level and the investment screening authority must be able to draw on information from relevant agencies, such as the security and intelligence services. The possibility of organising the investment screening authority together with the planned new agency for export control should be considered. In any case, co-location should be considered in order to utilise synergies and overlapping competencies in a resource-saving and socio-economically sensible manner. In the establishment of an investment screening authority, reference should also be made to the Norwegian Competition Authority and experiences from the merger control process. Merger control is a process with which investors are familiar, and, in some cases, there may be a need to assess an investment on grounds of both competition and security considerations.

In designing a new legislation, a number of choices will have to be made to strike the right balance between national security interests and economic interests. The Commission believes that when establishing a new system, caution should be exercised in terms of ensuring that the system does not incur unintended commercial and administrative costs. Delimitation of the notification system is crucial for the accuracy and scope of the investment screening. Hiring professionals for analysis activities with a view to making the system as accurate as possible over time should be considered. The system should be evaluated following a period of gaining experience, and annual public reports should be prepared on the screening authority’s activities, including the number of cases and decisions.

With this as a starting point, it is the Commission’s assessment that the following main elements should be included in a new system:

• The Commission believes that it is essential to improve the current approach to how cases are detected and assessed by the authorities. The Commission therefore proposes a mandatory notification system for foreign direct investments in security-sensitive sectors.

• The screening authority should also, on its own initiative, be able to call in cases that are covered by the system, but have not been notified, and cases that are not covered, but where the authorities can justify a possible risk to national security interests.

• The Commission also proposes that a voluntary notification system is established for all sectors, in order to provide increased predictability in cases where an investment falls outside the scheme, but may still entail a risk to national security interests.

• The Commission proposes a relatively narrow sector delimitation and that the mandatory duty to notify should initially only apply to investments in the following security-sensitive sectors: enterprises that are suppliers to important societal functions, enterprises that manufacture or control critical technology, and enterprises that produce or control certain critical raw materials. There is a need to define what is critical within these three sectors. The Commission believes it is important to distinguish between considerations of national security interests and consideration of strategic, economic and supply-related interests when delimitations are made. However, the Commission recognises that there are grey areas between these considerations. The Commission has not proposed to include sectors such as media companies or enterprises that have large sets of personal data or location data. The Commission acknowledges that foreign investments in real estate in some cases can entail a risk to national security interests, but believes that there is need for further investigations to determine whether investment screening is the appropriate tool to address this risk.

• It is proposed that the duty to notify investments is placed on the foreign investor, and that the investor has a duty to notify the relevant authority when the investment exceeds the thresholds of 10 per cent, one-third and two-thirds. A threshold of 25 per cent is proposed for the voluntary notification system.

• The Commission believes that there is a need to distinguish between foreign investors from EEA countries and investors from third countries. Investors from EEA countries pose a lower security risk, and the EEA Agreement requires Norway to minimise the introduction of obstacles to the right of establishment in the single market. Complicated ownership structures, also within the EEA, nevertheless entail that all foreign investors should notify investments in certain particularly security-sensitive sectors. For other security-sensitive sectors, the reporting duty should be limited to investors from third countries.

• The Commission proposes that notified investments should be processed in two phases. In the first phase, the investor must be informed within 25 working days whether the investment has been approved or whether the authority must assess the matter further in a second phase. The second phase should be limited, so that the entire assessment process as a main rule does not exceed 90 days from the notification was first received. After phase two, the investor would receive an answer as to whether the investment has been approved, or approved with conditions, or whether the investment has been blocked.

• The Commission believes that the authority must be able to set absolute requirements for the investor to be able to account for who will be the beneficial owners in the Norwegian enterprise as a result of the investment.

• Fixed criteria should be drawn up for the authority’s assessment of cases, which may include conditions relating to the investor, conditions relating to the enterprise that is the target of the investment and conditions relating to the investment itself.

• The authority should have a legal authority to impose conditions to reduce the risk of an investment, and to block or unwind an investment, when it poses a not insignificant risk to national security interests.

International cooperation on several levels is a prerequisite for the success of the national investment screening. Norway should work towards ensuring participation in the EU’s FDI screening cooperation mechanism. Part of this should be mapping out the conditions the EU and its member states might place on a cooperation agreement with Norway and whether the EEA agreement might provide a basis for such cooperation. Application of the EU regulation in Norway will provide certainty and predictability for foreign investors. It will also improve the efficiency of the screening process.

The Commission believes that the Norwegian authorities should take a leading role in relevant international forums such as the OECD and the IMF, in order to help increase knowledge about the consequences of investment screening and geo-economic fragmentation. Norway should also work towards regulatory harmonisation and the establishment of an international best practice for investment screening.

The Commission’s proposal will entail costs for both the business sector and the authorities. However, the Commission believes that costs can be reduced by designing the system in a narrow and precise manner. It has been an important element in the Commission’s considerations that the proposed new screening system should not pose an unnecessary obstacle to foreign investment, while at the same time providing a better safeguard for national security than the current system.

The Commission estimated the annual costs that the proposed investment screening system will entail for the business sector and the authorities, based among other things on the annual number of ownership changes in Norwegian enterprises. With several reservations, the Commission estimates that the investment screening will have to process around 370 reports a year, which will cost a total of around NOK 51 million annually, of which two-thirds are costs for the authorities.

Investment screening regulations must be viewed as one of several tools in Norway’s toolbox to safeguard national security interests. Further development of a Norwegian regulatory framework for investment screening must be assessed on the basis of Norwegian conditions and experiences, but also in light of ongoing international policymaking. Going forward, the Commission believes there is also a need to continuously consider adaptations of the Norwegian legislation.

2 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

2.1 Mandat og sammensetning

2.1.1 Oppnevning og mandat

Utvalget ble oppnevnt i statsråd 28. oktober 2022. Utvalget er i NOU-en omtalt som utvalget.

Utvalget ble gitt følgende mandat:

Mandat for utvalg som skal utrede behovet for screening av økonomisk aktivitet mot virksomheter som ikke er underlagt sikkerhetsloven

Bakgrunn og utfordringer

Oppmerksomheten rundt sikkerhetsaspektet ved investeringer og annen økonomisk aktivitet har økt de siste årene. Etterretnings- og sikkerhetstjenestene viser i sine vurderinger til at noen stater bruker økonomiske virkemidler til andre formål enn forretninger, og at dette i noen tilfeller kan true nasjonal sikkerhet. Investeringer og oppkjøp kan brukes som virkemidler for å få innsikt i sensitiv informasjon om for eksempel beredskapsordninger, kritisk infrastruktur og politiske beslutningsprosesser. Det kan også gi tilgang til teknologi og ressurser av strategisk betydning. Trussel- og risikobildet er felles for mange europeiske og vestlige land. Et flertall av landene i Europa og ellers i vesten har de siste årene etablert regelverk og mekanismer for å fange opp, vurdere og eventuelt gripe inn i potensielt sikkerhetstruende investeringer og annen økonomisk aktivitet mot virksomheter. Slike prosesser kalles ofte for «investeringsscreening».¹

I Norge har en screeningmekanisme vært under utvikling siden lov om nasjonal sikkerhet (sikkerhetsloven) trådte i kraft 1. januar 2019. Mekanismen er basert på sikkerhetslovens kapittel 10 og § 2-5. Kapittel 10 gir myndighetene anledning til å kontrollere eierskap i virksomheter som er underlagt sikkerhetsloven. Bestemmelsen i § 2-5 om vedtak ved risiko for skadevirkninger for nasjonale sikkerhetsinteresser, gir myndighetene i ytterste konsekvens muligheten til å gripe inn i økonomisk aktivitet mot virksomheter som ikke er underlagt sikkerhetsloven. Mekanismen består av et departementsnettverk² ledet av Justis- og beredskapsdepartementet, samt et etatsnettverk ledet av Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM). NSM ble høsten 2021 utpekt som nasjonalt kontaktpunkt for varsler om sikkerhetstruende økonomisk virksomhet. Prosess og kriterier for håndtering av saker under kapittel 10 er beskrevet i loven, mens det i 2022 ble laget interne retningslinjer for håndtering av saker som gjelder virksomheter ikke underlagt sikkerhetsloven og hvor det kan bli aktuelt å bruke § 2-5.

Erfaringer fra håndtering av konkrete saker og økt kunnskap om andre lands mekanismer har reist noen problemstillinger ved den norske mekanismen. Ettersom det kun er investeringer i virksomheter som er underlagt sikkerhetsloven som omfattes av meldeplikt, er det sannsynlig at noen tilfeller av potensielt sikkerhetstruende økonomisk aktivitet mot norske virksomheter ikke vil fanges opp i dagens mekanisme. Bergen Engines-saken var et slikt tilfelle. Videre er sikkerhetsloven § 2-5 kun ment å fungere som en sikkerhetsventil, ikke som grunnlag for ordinære prosesser. Hjemmelen gir derfor ikke detaljer om sektorer, kriterier eller prosess for behandling av saker. I tillegg er den norske mekanismen etablert i sikkerhetsloven og rundt sikkerhetsmyndighetenes utgangspunkt og funksjon. Håndtering av sikkerhetstruende økonomisk aktivitet treffer i skjæringspunktet mellom sikkerhetsinteresser og næringslivs- og utenrikspolitiske hensyn. Dette er en vanskelig balanse som etter alt å dømme vil bli mer krevende å håndtere i årene som kommer.

En kartlegging gjennomført av NUPI (2021) av et utvalg lands screeningmekanismer viser at det er stor variasjon i hvordan mekanismene er satt opp, men at flere EU-land nå er i prosess med å harmonisere sine regelverk og mekanismer opp mot kravene som stilles i EUs screeningforordning (2020). Forordningen krever blant annet at mekanismene skal være transparente og ikke-diskriminerende. OECD har også publisert retningslinjer (2009) for hvordan stater bør utforme denne type regelverk, med vekt på behovet for forutsigbarhet og forholdsmessighet.

Det er ønskelig at norske myndigheter skal ha mulighet til å fange opp, vurdere og eventuelt gripe inn i økonomisk aktivitet som kan true nasjonal sikkerhet, uten å legge unødvendige eller uforholdsmessige byrder på næringslivet eller begrens[n]inger på handelen med andre land.

Problemstillinger utvalget skal vurdere

Dagens norske screeningmekanisme gir myndighetene god kontroll med virksomheter som er underlagt sikkerhetsloven. Hensikten med utvalget er å utrede behovet for regelverk eller en ordning for å screene økonomisk aktivitet mot virksomheter som ikke er underlagt sikkerhetsloven, samt foreslå eventuelle tiltak.

Elementer som skal inngå i vurderingen:

• Hvilke verdier, teknologier og kunnskap i næringslivet det kan være behov for å beskytte av hensyn til nasjonal sikkerhet og som ikke kan sikres tilstrekkelig gjennom eksisterende regelverk (herunder sikkerhetsloven, eksportkontroll, ulike sektorregelverk mv.).

• Hvordan og i hvilken grad potensielt sikkerhetstruende økonomisk virkemiddelbruk ikke fanges opp i dagens opplegg for å håndtere potensielt sikkerhetstruende økonomisk aktivitet mot virksomheter ikke underlagt sikkerhetsloven.

• I hvilken grad dagens opplegg for å håndtere potensielt sikkerhetstruende økonomisk aktivitet mot virksomheter ikke underlagt sikkerhetsloven tilfredsstiller næringslivets behov for forutsigbarhet, kunnskap og åpenhet om hvilke transaksjoner som kan bli gjenstand for screening og hvilken prosess som gjelder.

• I hvilken grad dagens opplegg for å håndtere potensielt sikkerhetstruende økonomisk aktivitet mot virksomheter ikke underlagt sikkerhetsloven ivaretar norske nærings- og handelspolitiske interesser.

• I hvilken grad dagens opplegg for å håndtere potensielt sikkerhetstruende økonomisk aktivitet mot virksomheter ikke underlagt sikkerhetsloven er i overen[s]stemmelse med kravene i EUs screeningforordning og OECDs retningslinjer for staters utforming av screeningregelverk, og eventuelt andre internasjonale standarder på området.

• Hvilke avveiinger og hensyn som bør ligge til grunn for å oppnå tilstrekkelig kontroll. Det må vurderes hvordan håndtering av sikkerhetstruende økonomisk aktivitet bør balanseres mot næringslivs- og utenrikspolitiske hensyn.

• Norges internasjonale forpliktelser skal vurderes og beskrives i utredningen der dette er relevant.

Regelverk for å stanse eller stille vilkår for transaksjoner mellom private aktører kan være inngripende og medføre kostnader for virksomhetene. For eksempel kan screening forlenge en transaksjonsprosess og øke usikkerheten, noe som kan ha effekt på en bedrifts tilgang til kapital. Regelverket kan også ha en effekt på norsk økonomi mer generelt. Dersom det norske regelverket oppfattes som relativt uklart eller strengt i forhold til de i våre naboland, kan det føre til at investorer i stedet henvender seg til andre markeder. Dersom regelverket på den annen side ikke fanger opp de sakene som faktisk utgjør en trussel, kan Norge bli en «bakdør» inn til EUs indre marked. Håndhevelse av denne type regelverk kan også være ressurskrevende for myndighetene. Et eventuelt behov må derfor veies opp mot kostnadene ved å innføre regelverk eller en ordning.

Dersom utvalget kommer frem til at det er behov for regelverk eller en ordning for å screene økonomisk aktivitet mot virksomheter som ikke er underlagt sikkerhetsloven, skal utvalget vurdere alternative tiltak (ev. kombinasjoner av tiltak) og deres konsekvenser, og gi en samlet tilrådning.

Føringer for utvalget

Utvalgets rapport skal oppfylle kravene i utredningsinstruksen med de føringer som følger av mandatet og resultere i en NOU. NOU-en skal være skrevet i et godt og klart språk. Utvalget skal levere sin innstilling innen 12 måneder etter oppstart. Det vil etableres et sekretariat for utvalget. Arbeidet, inkludert utgifter til sekretariatet, skal gjennomføres innenfor en budsjettramme på 6 millioner kroner.

Det foreligger flere rapporter om nærliggende lands screeningmekanismer og hvordan disse er innrettet. Utvalget skal se hen til hvordan relevante land håndterer screeningsaker og ta dette med i sine vurderinger der det synes hensiktsmessig.

Justis- og beredskapsdepartementet arbeider med å foreslå justeringer i sikkerhetslovens bestemmelser om eierskapskontroll og kontroll med eiendommer av strategisk betydning. Utvalget må ta hensyn til utfallet av lovprosessen når det skal vurdere behovet for regelverk eller en ordning for å screene økonomisk aktivitet mot virksomheter som ikke er underlagt sikkerhetsloven. Det legges opp til at lovproposisjonen fremlegges for Stortinget høsten 2022.

Utvalget må innhente innspill fra relevante aktører, herunder norsk næringsliv og eventuelt andre lands myndigheter og fagmiljøer. Trussel- og risikovurderinger fra EOS-tjenestene skal legges til grunn for arbeidet. Det vil etableres en referansegruppe bestående av representanter fra de fem departementene i screeningnettverket som utvalget kan trekke på ved behov.

Utvalget kan ta opp spørsmål om tolking eller avgrensning av mandatet med Nærings- og fiskeridepartementet. Departementet kan supplere mandatet ved behov.

1: Trussel- og risikovurderinger fra EOS-tjenestene har fremhevet at sikkerhetstruende økonomisk virkemiddelbruk kan ta andre former enn direkte oppkjøp og investeringer. For eksempel kan gjeldsavhengighet, finansiering av FoU-prosjekter og innpass i leverandørkjeder også gi innflytelse over en virksomhet. I flere EU-land omfatter regelverket for investeringsscreening mer enn kun direkteinvesteringer i bedrifter. I danskenes regelverk omfattes for eksempel også økonomiske avtaler som gir investor «tilsvarende kontroll ved andre midler» enn eierandeler. «Investeringsscreening» kan derfor forstås som noe bredere enn kun kontroll med eierandeler i en virksomhet.

2: Finansdepartementet, Forsvarsdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet og Utenriksdepartementet i tillegg til Justis- og beredskapsdepartementet.

2.1.2 Utvalgets sammensetning

Utvalget har bestått av ni medlemmer og vært bredt sammensatt av representanter fra ulike deler av akademia og næringslivet. Utvalget har vært sammensatt slik:

• Per Sanderud, samfunnsøkonom, Oslo (utvalgsleder)

• Kjell Inge Bjerga, professor, Oslo

• Charlotte Hafstad, stipendiat, Oslo

• Kristin Hansen, direktør NHO, Oslo

• Ann-Tove Kongsnes, investeringsdirektør, Malvik

• Berte-Elen Reinertsen Konow, professor, Bergen

• Ørjan Nilsen, advokat, Tromsø

• Kjetil Staalesen, spesialrådgiver LO, Oslo

• Erik Swendgaard, forskningsleder, Trondheim

Medlemmer i utvalgets sekretariat har vært:

• Celia Helen Thorheim, fagdirektør, Nærings- og fiskeridepartementet (sekretariatsleder)

• Line Heldal, seniorrådgiver, Nasjonal sikkerhetsmyndighet

• Cecilie Bakke Dueled, utredningsleder, Nærings- og fiskeridepartementet

• Per Øystein Eikrem, avdelingsdirektør, Finansdepartementet (fra 2. mars 2023)

• Oda Marie Midbøe, seniorrådgiver, Nasjonal sikkerhetsmyndighet (fra 26. juni 2023)

• Truls Campe Pettersen, seniorrådgiver, Nasjonal sikkerhetsmyndighet (til 23. juni 2023)

• Cathrine Westad Salthammer, seniorrådgiver, Finansdepartementet (til 21. mars 2023)

2.2 Utvalgets tolkning av mandatet

Utvalget skal vurdere om norske myndigheter har tilfredsstillende kontroll over potensielt sikkerhetstruende investeringer, og hvordan denne kontrollen eventuelt kan forbedres.

«Virksomheter som ikke er underlagt sikkerhetsloven»

Ifølge mandatet er hensikten med utvalget å «utrede behovet for regelverk eller en ordning for å screene økonomisk aktivitet mot virksomheter som ikke er underlagt sikkerhetsloven». Utvalget skal blant annet også vurdere ulike sider ved «dagens opplegg for å håndtere potensielt sikkerhetstruende økonomisk aktivitet mot virksomheter som ikke er underlagt sikkerhetsloven».

Departementenes prosess med å legge foretak under sikkerhetsloven er dynamisk, slik at det aldri vil finnes en endelig liste over hvilke foretak dette gjelder. Hvilke foretak som er underlagt sikkerhetsloven, er heller ikke offentlig tilgjengelig informasjon. Med endringene i sikkerhetsloven fra juni 2023 er også virkeområdet for sikkerhetslovens bestemmelser om eierskapskontroll utvidet til å gjelde flere foretak. I utgangspunktet kan et hvilket som helst norsk foretak som et departement vurderer at har vesentlig betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser, underlegges sikkerhetslovens bestemmelser om eierskapskontroll. (Se nærmere om sikkerhetsloven i punkt 6.2.)

Utvalget mener at mandatet kan besvares uten å avgrense til foretak som til enhver tid ikke er underlagt sikkerhetsloven. Utvalget har vurdert om det er behov for tiltak for bedre kontroll med potensielt sikkerhetstruende investeringer i norsk næringsliv ved å se helhetlig på styrker og svakheter ved ulike regelverk som gir myndighetene kontroll med investeringer i dag, samt hvilke verdier i næringslivet det kan være behov for å beskytte av hensyn til nasjonale sikkerhetsinteresser.

Problemstillinger relatert til håndteringen av foretak som er underlagt sikkerhetsloven, drøftes der det er behov i utredningens del 3.

2.3 Begreper som er brukt i utredningen

Mandatet inneholder enkelte begreper som det etter utvalgets syn er behov for å drøfte og tilpasse til utredningens formål. Enkelte begreper som er brukt i utredningen, er definert nedenfor.

«Kontroll» istedenfor «screening»

I mandatet er formuleringen «screening» brukt om prosessen med å fange opp, vurdere og eventuelt gripe inn i investeringer og annen økonomisk aktivitet av hensyn til nasjonale sikkerhetsinteresser. Begrepet «screening» er engelsk og kan oversettes til «kontrollerende masseundersøkelse». I engelsktalende land er det vanlig å bruke begrepet «investment screening», eller «FDI1 screening». Begrepet er relativt nytt i Norge i sikkerhetsfaglig sammenheng. I Meld. St. 9 (2022−2023) Nasjonal kontroll og digital motstandskraft for å ivareta nasjonal sikkerhet, punkt 4.2.1 og 4.2.2, har Justis- og beredskapsdepartementet brukt «screening» om prosessen for å behandle saker etter sikkerhetsloven kapittel 10 og § 2-5. Begrepet «screening» er også brukt i flere forskningsartikler fra Norsk utenrikspolitisk institutt (NUPI) og andre.

Flere europeiske land har valgt begreper fra eget språk. I Tyskland brukes begrepet «überprüfung» (overprøving). I Frankrike brukes «filtrage» (filtrering). I Spania og Italia brukes «control/controllo» (kontroll). I Sverige brukes begrepet «granskning». Danmark har imidlertid valgt å bruke «screening» («screening af investeringer»).

Utvalget mener at norske begreper bør brukes om norske forhold, og har vurdert hvilket norsk begrep som kan erstatte «screening». Begrepet «kontroll» er allerede etablert i flere norske regelverk. I sikkerhetsloven brukes begrepet «eierskapskontroll» om regelverket og prosessen med å motta melding, vurdere, og eventuelt gripe inn i eierskifter. «Fusjonskontroll» brukes om kontroll av fusjoner og oppkjøp av konkurransemessige hensyn, og «eksportkontroll» brukes om prosessen med å motta melding om og forhåndsgodkjenne eksport av lisensbelagte varer.

Etter utvalgets vurdering er begrepet «kontroll» bedre egnet enn begrepet «screening» for å beskrive prosessen med å fange opp, vurdere og eventuelt gripe inn i saker som gjelder investeringer.

«Investeringer» istedenfor «økonomisk aktivitet» og «økonomisk virkemiddelbruk»

I mandatet er utvalget bedt om å utrede behovet for kontroll av sikkerhetstruende «økonomisk aktivitet» og «økonomisk virkemiddelbruk». «Økonomisk aktivitet» kan romme alt fra investeringer til kjøp og salg av varer og tjenester mellom foretak. «Økonomisk virkemiddelbruk» brukes om statlige virkemidler som investeringer og lån, handelspolitikk, valutaintervensjon, sanksjoner, ekspropriering og kontroll over arbeidskraft og kompetanse.

Etter utvalgets syn er formuleringene «økonomisk aktivitet» og «økonomisk virkemiddelbruk» svært vide. Formuleringene er ikke nødvendigvis selvforklarende, og det vil ikke være åpenbart hva som skal kontrolleres. Slik utvalget forstår mandatet skal utvalget vurdere behovet for å kontrollere økonomisk aktivitet som fører til endringer i hvem som har tilgang til og innflytelse over et norsk foretak, i tilfeller hvor dette kan medføre risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser. Endring av innflytelse og kontroll i et foretak skjer oftest via en direkteinvestering i foretaket, men også gjennom andre økonomiske avtaler, som for eksempel lån og aksjonæravtaler. Utvalget bruker derfor begrepet «investering» i vid forstand, om investeringer og økonomiske avtaler som det er relevant å kontrollere. Følgelig brukes også begrepet «investeringskontroll» i stedet for «screening av økonomisk aktivitet».

Til sammenligning omfatter andre lands regelverk for investeringskontroll mer enn utenlandske direkteinvesteringer, selv om formuleringene «investment screening» eller «FDI screening» ofte brukes. Ofte inneholder slike regelverk en formulering om at investeringer som gir en viss eierandel i et foretak og andre avtaler som gir tilsvarende grad av innflytelse, er omfattet av reglene.

Det følger av ovennevnte at andre typer økonomiske avtaler som ikke faller innunder begrepet «investeringer» i vid forstand, faller utenfor formålet med utredningen, herunder ordinær handel med varer og tjenester, forskningssamarbeid og offentlige anskaffelser. Dette er nærmere drøftet i punkt 15.7.3.

Investeringskontroll istedenfor eierskapskontroll

Utvalget har vurdert om det er hensiktsmessig å bruke det samme begrepet som i sikkerhetsloven om prosessen med å motta meldinger om og vurdere investeringer, nemlig «eierskapskontroll». Etter utvalgets vurdering er «eierskapskontroll» egnet til å beskrive kontroll med eierskapet i et fåtall foretak. Når utvalget skal vurdere om det er behov for regelverk eller en ordning for å kontrollere investeringer i større deler av næringslivet, mener utvalget at «investeringskontroll» er et mer egnet begrep.

Flere steder i denne utredningen blir det vist til eierskapskontrollen i sikkerhetsloven. Det er også i den forbindelse en fordel å bruke et annet begrep om en eventuell bredere kontroll av investeringer i næringslivet. Ulike begreper vil gjøre det lettere å skille de to ulike kontrollmekanismene. Begrepet «investeringskontroll» er også mer presist ettersom det er en konkret investering som skal kontrolleres, ikke det til enhver tid gjeldende eierskapet i det enkelte foretaket.

«Nasjonale sikkerhetsinteresser» istedenfor «nasjonal sikkerhet»

Ifølge utvalgets mandat skal utvalget vurdere hvilke verdier, teknologier og kunnskap i næringslivet det kan være behov for å beskytte «av hensyn til nasjonal sikkerhet».

Sikkerhetsloven definerer ikke «nasjonal sikkerhet», men bruker begrepet «nasjonale sikkerhetsinteresser». Disse begrepene er nært knyttet sammen: Man oppnår nasjonal sikkerhet ved å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser. Utvalget har kommet til at «nasjonale sikkerhetsinteresser», slik begrepet er definert i sikkerhetsloven, kan legges til grunn for utvalgets vurderinger istedenfor begrepet «nasjonal sikkerhet».

Utvalget har drøftet om ivaretakelse av «nasjonale sikkerhetsinteresser» også dekker behovet for å beskytte verdier, teknologier og kunnskap i næringslivet som er viktige for samfunnssikkerheten. Fremveksten av nye sikkerhetsutfordringer fører til at skillet mellom statssikkerhet og samfunnssikkerhet blir mer utydelig, og det kan bli mer utfordrende å se hvilket av de to områdene som blir berørt av en bestemt risiko. Med statssikkerhet menes å ivareta statens eksistens, suverenitet, territorielle integritet og politiske handlefrihet. Samfunnssikkerhet handler om samfunnets evne til å verne seg mot og håndtere hendelser som truer grunnleggende verdier og funksjoner, og setter liv og helse i fare. Samfunnssikkerheten er viktig for å ivareta statssikkerheten.

Definisjonen av «nasjonale sikkerhetsinteresser» i sikkerhetsloven dekker både statssikkerheten og de delene av samfunnssikkerheten som er av vesentlig betydning for statens evne til å ivareta sine sikkerhetsinteresser (Justis- og beredskapsdepartementet, 2020).

Flere land i EU, inkludert Danmark, viser til nasjonale sikkerhetsinteresser og offentlig orden i sine investeringskontrollregelverk. Offentlig orden handler om landets evne til å opprettholde et selvstendig demokratisk og sikkert samfunn. Det kan dreie seg om kritisk infrastruktur som er vesentlig for å opprettholde samfunnets trygghet og sikkerhet, eksempelvis knyttet til energi og vannforsyning, helsevesenet og fri presse. Utvalget mener at definisjonen av nasjonale sikkerhetsinteresser også vil dekke det som andre land viser til som offentlig orden.

I denne utredningen bruker derfor utvalget begrepet «nasjonale sikkerhetsinteresser» slik det er definert i sikkerhetsloven.

Problemstillinger knyttet til organisert kriminalitet, slik som arbeidsmarkedskriminalitet, narkotikalovbrudd eller menneskesmugling, er ikke vurdert nærmere i utredningen ettersom dette er aktiviteter som i utgangspunktet ikke er knyttet opp mot nasjonale sikkerhetsinteresser.

Hovedanliggende for utredningen har heller ikke vært å vurdere generelle tiltak mot spionasje, tyveri, dataangrep eller sabotasje utført mot norske foretak. Dette er ulovlige aktiviteter som reguleres gjennom andre regelverk.

Foretak og virksomhet

Utvalget bruker begrepet foretak om juridiske enheter med et økonomisk formål. Eksempler på foretak er aksjeselskaper og ansvarlige selskaper. Ulike typer foretak er regulert av ulike lover, for eksempel aksjeloven og selskapsloven. Når utredningen bruker begrepet foretak, omfatter det dermed ulike typer selskaper og andre sammenslutninger.

Foretak opprettes og registreres for å drive en virksomhet. Et foretak kan også ha én eller flere underenheter som driver ulike former for virksomhet. Utvalget bruker begrepet virksomhet der det vises til den aktiviteten foretaket driver. Virksomheter kan for eksempel avgrenses ut fra typen virksomhet som drives, geografisk beliggenhet, eller ved privat avtalte og definerte grenser i forbindelse med en virksomhetsoverdragelse. Grensen for hva som utgjør en virksomhet kan variere ut fra sammenhengen.

Begrepet virksomhet brukes på ulike måter i andre sammenhenger. I omtalen av reglene i sikkerhetsloven bruker utvalget begrepet virksomhet om det utvalget ellers omtaler som foretak.

Sektor

Utvalget har vurdert ulike tilnærminger til gruppering av foretak som kan ha betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser og som bør vurderes i sammenheng med investeringskontroll. I utredningen beskriver utvalget både en gruppering basert på vare- og tjenesteleverende sektorer og en tilnærming basert på en teknologisk avgrensing.

Begrepet «sikkerhetssensitiv sektor» er brukt som en fellesbetegnelse for både leverandørfunksjoner og teknologiområder som kan ha betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser. Begrepet «sikkerhetssensitive sektorer» er kun foreslått brukt i sammenheng med en meldeordning for investeringskontroll og ikke som en erstatning for begrepet «kritiske samfunnsfunksjoner» brukt i forbindelse med samfunnssikkerhet og beredskap, eller begrepet «grunnleggende nasjonale funksjoner» brukt i forbindelse med sikkerhetsloven.

«Sektor» brukes også i utredningen om sektormyndighetenes ansvarsområder som følger av ulike sektorregelverk. Sikkerhetssensitive sektorer og sektorinndelingen etter sektormyndighetenes ansvarsområder vil ikke nødvendigvis sammenfalle.

2.4 Utvalgets arbeid

2.4.1 Utvalgsmøter

Utvalget hadde oppstartsmøte 29. november 2022. I løpet av perioden har utvalget hatt åtte utvalgsmøter. Syv møter har vært holdt over én dag, og ett møte over to dager. Ett møte ble holdt i Stockholm, de øvrige møtene ble holdt i Oslo. Utvalgets siste møte var 19. september 2023. Hendelser som har funnet sted etter 31. oktober 2023, er ikke fanget opp i utredningen.

Utvalgets møte i Stockholm ble holdt i kombinasjon med en presentasjon fra det svenske Justitiedepartementet og Inspektionen för strategiska produkter.

Ett av utvalgets møter ble holdt hos Nasjonal sikkerhetsmyndighet. På møtet fikk utvalget muntlige presentasjoner fra:

• Nasjonal sikkerhetsmyndighet

• Etterretningstjenesten

• Politiets sikkerhetstjeneste

Til flere av utvalgets møter har utvalget invitert fagmiljøer som har holdt innlegg om temaer som er omfattet av utvalgets mandat. Utvalget har i møter fått muntlige innlegg og presentasjoner fra:

• Justis- og beredskapsdepartementet, v/Seksjon for forebyggende nasjonal sikkerhet

• Utenriksdepartementet, v/Seksjon for eksportkontroll

• Den norske EU-delegasjonen, v/Spesialutsending for nærings- og fiskeripolitikk

• Erhvervsstyrelsen, Danmark, v/Team udenlandske investeringer og sikkerhed

2.4.2 Andre møter og innspill til utvalget

Utvalget har også møtt ulike fagmiljøer og diskutert temaer som er omfattet av utvalgets mandat. Utvalget har møtt:

• Norsk utenrikspolitisk institutt

• Konkurransetilsynet

• Investinor og Sintef

• Den norske Advokatforening

• Deloitte AS

Utvalgsleder og sekretariatsleder fikk en muntlig presentasjon fra UK Department for Business, Energy and Industrial Strategy i London. Deler av utvalget og sekretariatet har også hatt to møter med generaldirektoratet for handel i EU-kommisjonen (DG Trade).

Utvalget og sekretariatsleder har hatt et møte med Næringslivets Hovedorganisasjon der Norsk Industri, Rederiforbundet, Byggenæringens landsforbund, Næringslivets sikkerhetsråd og LO var til stede.

Utvalgsleder og sekretariatet har hatt en samtale med Olje- og energidepartementet, og et møte med Utenriksdepartementets handels- og sikkerhetspolitiske avdelinger, hvor også representanter fra Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet var til stede.

Sekretariatet har også hatt samtaler med:

• Statistisk sentralbyrå

• Kåre Dahl Martinsen, professor, Institutt for forsvarsstudier

• Menon Economics AS

• Sekretariatsleder for Utvalget for utredning av erfaringer med EØS-avtalen

Sekretariatet har hatt kontakt med embetsverket i flere departementer underveis i arbeidet.

2.4.3 Referansegruppe

En referansegruppe bestående av representanter fra de fem departementene i screeningnettverket har vært tilgjengelig for utvalget underveis i arbeidet. Utvalget har ikke hatt møter med referansegruppen, men har ved behov innhentet informasjon fra det enkelte departement.

2.4.4 Utvalgets hjemmeside

Utvalget har hatt en hjemmeside med informasjon om utvalget. Det var ikke kommet innspill til utvalget via hjemmesiden den 1. november 2023.

2.5 Innhentede rapporter

Utvalget har bestilt en rapport fra Menon Economics AS (Menon) med antall eierskifter over ulike terskler. Tallene fra Menon er nærmere omtalt i punkt 18.2.