7 Forslag til endringer i luftfartsloven § 11-1 om skade på tredjeperson
7.1 Gjeldende rett
Luftfartsloven § 11-1 omhandler skade eller tap som oppstår utenfor luftfartøyet, det vil si skade på tredjepersoner. Ansvaret er objektivt, altså uavhengig av skyld, og ansvaret påhviler eieren av luftfartøyet. Dersom fartøyet er registrert i luftfartøyregisteret anses den som er registrert som eier av fartøyet som eier. Etter § 11-2 plikter eieren å ha forsikring av ansvaret etter § 11-1.
Regelen om at det utelukkende er eieren av fartøyet som er ansvarlig for tredjepersonsansvaret kom inn i luftfartsloven ved loven av 1993. Etter den tidligere luftfartsloven av 16. desember 1960 nr. 1 § 153, som videreførte en tilsvarende bestemmelse i § 37 første ledd i luftfartsloven av 1923, var ansvarssubjektet «eieren eller i tilfelle den bruker som nytter fartøyet for egen regning». I luftfartsloven av 1993 endret man dette til et rent eieransvar, som også omfatter de tilfelle der en annen enn eieren nytter luftfartøyet for egen regning. Begrunnelsen for endringen fremgår av Ot.prp. nr. 84 (1992-93) på side 22, hvor det uttales:
«Etter utvalgets forslag hviler det objektive ansvaret på eier og bruker av luftfartøyet, som i tilfelle er solidarisk ansvarlige utad, jf SE § 5-3. Dette er en viktig forskjell i forhold til gjeldende rett, der det bare er brukeren som er ansvarlig i tilfeller der fartøyet benyttes for egen regning av andre enn eieren. I utvalgets utredning s 53 heter det at bestemmelsen er foreslått «av hensyn til skadelidte».
Etter departementets syn kan det stilles spørsmålstegn ved om det av hensyn til skadelidte er behov for å gjøre eier og bruker objektivt ansvarlig for tredjemannsskader. Selv om det for skadelidte normalt er enklere å oppnå full dekning for sitt erstatningskrav desto flere ansvarlige skadelidte har å holde seg til, har dette hensynet mindre vekt på dette enn på mange andre områder. Dette skyldes at det i det store flertall av skadetilfeller vil eksistere en ansvarsforsikring eller annen sikkerhet for ansvaret i medhold av gjeldende § 160 jf. utkastets § 11-2. En slik ordning er kostbar, unødvendig og i liten grad egnet til å tjene andre enn forsikringsbransjens interesser. Siden det i denne omgang ikke er aktuelt å revidere bestemmelsen om forsikringsplikt, jf merknadene til § 11-2 nedenfor i kapittel 4, taler dette mot at det innføres et objektivt ansvar for både eier og bruker.
Departementet antar etter dette at det bør være bare ett lovfestet ansvarssubjekt ved tredjemannsskader. Ved avgjørelsen av om dette skal være eier eller bruker, er det etter departementets syn naturlig å ta utgangspunkt i at de hensyn som overhodet begrunner et objektivt ansvar i disse tilfellene, ikke gir noe entydig svar på spørsmålet. Departementet legger da avgjørende vekt på at den ansvarlige, både av hensyn til skadelidte og av hensyn til forsikringsplikten, bør være lett å identifisere. Selv om det også finnes en del argumenter som taler for å gjøre brukeren ansvarlig, antar derfor departementet at det er mest hensiktsmessig å knytte ansvaret til posisjonen som eier. Med en slik regel vil skadelidte ved å undersøke i luftfartøysregisteret straks kunne konstatere hvem et erstatningskrav skal rettes mot. [.....] Å gjøre eieren til ansvarssubjekt innebærer også at det blir enkelt å fastslå hvem forsikringsplikten hviler på. Der hvor eieren også bruker luftfartøyet, noe som er den praktiske hovedregelen, spiller det mindre rolle om ansvaret formuleres som et eier- eller brukeransvar. Og i tilfeller der andre enn eieren bruker fartøyet sporadisk og/eller kortvarig, er det etter departementets syn vanskelig å se tungtveiende innvendinger mot å la ansvaret hvile på eieren. Derimot synes en slik bestemmelse mindre hensiktsmessig ved langsiktige leieavtaler. I disse tilfellene vil imidlertid partene ha mulighet til å inngå avtaler om refusjon av forsikringspremien m.v., som i resultat vil lede til at ansvaret plasseres der det reelt sett hører hjemme. Siden det etter departementets oppfatning er ønskelig med en generell og entydig angivelse av ansvarssubjektet, har departementet ikke lagt avgjørende vekt på slike innvendinger.»
7.2 Ansvaret for skade på tredjeperson i de andre nordiske lands luftfartslover
De andre nordiske land har alle på ulike vis innført et brukeransvar, i noen tilfelle i kombinasjon med et eieransvar. Den norske luftfartsloven skiller seg derved fra de andre nordiske lands lovgivning på dette punkt.
I den svenske Lag (1922:382) angående ansvarighet för skada i följd av luftfart er utgangspunktet for tredjepersonsansvaret etter 1 § et objektivt ansvar for luftfartøyets eier. I 3 a § første ledd har loven en særskilt bestemmelse der luftfartøyet «innehas på grund av kreditköp med förbehåll om återtaganderätt». Da er kjøperen ansvarlig. Etter 3 a § annet ledd gjelder det også et unntak fra eieransvaret når «et luftfartyg innehas med nyttjanderätt». Her er det innehaveren av bruksretten («nyttjanderätt») som skal være ansvarlig, på vilkår av at:
«ägaren og nyttjanderättshavaren har träffat avtal om att ansvaret skall vila på nyttjanderättshavaren,
nyttjanderätten avser en bestämd tid om minst ett år,
nyttjanderättshavaren enligt avtalet har rätt att skaffa förare eller befälhavare eller att använda fartyget för luftfart i förvärvssyfte, och
anteckning om nyttjanderätten har gjorts i luftfartygsregisteret.»
4 § i loven regulerer situasjonen når et luftfartøy «innehas med nyttjanderätt, men 3 a § andra stycket inte är tillämplig». I disse tilfellene er bruksrettsinnehaveren ansvarlig solidarisk med eieren dersom bruksrettsinnehaveren har rett til å skaffe fører eller kommandant, eller dersom bruksrettshaveren faktisk har anvendt en annen fører eller kommandant enn den som eieren har ansatt, og skaden skjer i den forbindelse. Eieren kan kreve regress hos bruksrettsinnehaveren.
I den danske lov om luftfart, lov nr. 1074 af 17/12/2002 § 127, påhviler ansvaret eieren eller «den for hvis regning luftfartøjet benyttes».
Etter den finske luftfartslagen 3 mars 1995 (281/1995) 66 § 2 mom. er eieren, innehaveren og operatøren solidarisk ansvarlig for tredjepersonsskader. Det ble nylig vedtatt en endring i bestemmelsen, som gjør unntak fra dette for «[d]en som innehar rätt til luftfartyget genom äganderättsförbehåll, eller som i fråga om luftfartyget innehar någon annan säkerhetsrätt grundad på ägande, eller den som hyr ut luftfartyget», forutsatt at «uppgifter om luftfartygets operatör har införts i luftraftygsregisteret».
Endringen innebærer i henhold til forarbeidene RP/189/2002 at «en leasingfinansiär eller någon annan innehavare av en säkerhetsrätt som grundar sig på ägande samt en uthyrare av ett luftfartyg svarar for skade som åsamkast tredje person endast om det visas att de har vållat skadan uppsåtligen eller av oaktsamhet. I fråga om ansvaret för ett flygbolag eller någon annan operatör föreslås inga ändringar».
7.4 Forslaget i høringsbrevet
Justisdepartementet har mottatt fra en aktør i luftfartsnæringen et forslag om å endre § 11-1 dit hen at brukeren - og ikke eieren av fartøyet som i dag - gjøres til ansvarssubjekt på visse vilkår. Det ble i henvendelsen vist til at både svensk, finsk og dansk rett har et slik brukeransvar, at det i dag er vanlig at luftfartøyer er leaset på operasjonell eller finansiell basis, og at det er brukeren som da tegner de relevante forsikringer, siden dette etter de fleste lands rett er et brukeransvar. I høringsbrevet foreslo departementet på denne bakgrunn å endre luftfartsloven § 11-1 slik at det på visse vilkår skal gjelde et brukeransvar når bruksretten er registrert i luftfartøyregisteret. Departementet mente at hensynet til en større grad av nordisk rettsenhet taler for å innføre elementer av et brukeransvar i luftfartsloven § 11-1. Videre mente departementet at preventive hensyn tilsier at det er den som faktisk bruker luftfartøyet som også bør være ansvarlig for skader. Det ble videre vist til uttalelsene i Ot.prp. nr. 84 (1992-93) vedrørende langsiktige leieavtaler, som siteres over i avsnitt 7.3. Departementet sa følgende om dette i høringsbrevet:
«Det vises også til uttalelsene i Ot.prp. nr. 84 (1992-93) sitert ovenfor i punkt 6.1, om at et rent eieransvar synes mindre hensiktsmessig ved langsiktige leieavtaler. Når man den gang likevel falt ned på et rent eieransvar i luftfartsloven § 11-1, var dette begrunnet i skadelidtes behov for å ha en entydig angivelse av ansvarssubjektet, slik at skadelidte ved å undersøke i luftfartøysregisteret straks kunne konstatere hvem et erstatningskrav skal rettes mot. Dette hensyn, og de hensyn som tilsier at brukeren har et ansvar, kan imidlertid kombineres ved en regel som i den svenske loven, der det gjelder et brukeransvar på vilkår av at bruksretten er registrert i luftfartøyregisteret. På denne bakgrunn foreslår departementet, etter mønster av den svenske regelen, endringer i luftfartsloven § 11-1 der det på visse vilkår gjelder et brukeransvar når bruksretten er registrert i luftfartøyregisteret.»
7.5 Høringsinstansenes syn
Arnzten de Besche, Avinor AS, Braathens AS, Den Norske Advokatforening, Flyselskapenes Landsforning og Samferdselsdepartementet støtter forslaget om å innføre et brukeransvar i luftfartsloven § 11-1. Ingen høringsinstanser går i mot en slik endring. Når det gjelder de nærmere detaljene i utformingen av dette brukeransvaret, foreslår imidlertid høringsinstansene enkelte endringer i forhold til departementets opprinnelige forslag. Flere høringsinstanser påpeker bl.a. at det kan være mer hensiktsmessig å knytte ansvaret til leieavtale som er godkjent av luftfartsmyndigheten i henhold til forskrift 15. juli 1994 om gjennomføring og håndheving av EØS-avtalen på luftfartens område.
Arntzen de Besche uttaler:
«Fra vårt ståsted er vi positive til kjernen i endringsforslaget om å gjøre bruker til ansvarssubjekt i stedet for registrert eier. Det følger allerede av den siterte Ot.prp. nr. 84 (1992-93) side 22 at dagens løsning med et rent eieransvar «(...) synes mindre hensiktsmessig ved langsiktige leieavtaler». Vi kan i denne forbindelse tiltre departementets syn på de hensyn som tilsier et brukeransvar.
Stadig flere norskregistrerte fartøy opereres av andre enn registrert eier på grunnlag av langvarige leiekontrakter. Registrert eier/utleier er gjerne rene finansieringsforetak som ikke ønsker noen innflytelse på eller kontroll med driften av luftfartøyet. Det avtales derfor også regelmessig at leietaker/bruker skal ha det totale ansvar for driften av luftfartøyet, samt holde eier/utleier skadesløs i denne forbindelse, herunder ansvaret for å besørge alle påkrevde forsikringer. Vi kan således bekrefte, slik som også uttalt i anmodningen, at det så langt vi kjenner til ikke er praksis at eieren forsikrer luftfartøyet og deretter krever refusjon av premien fra brukeren.
Vi tilføyer at gjeldende bestemmelse om eieransvar vekker en viss negativ oppmerksomhet hos utenlandske finansieringsselskaper og forsikringsselskaper. Vi antar at et kan være grunn til å frykte for at enkelte slike selskaper er tilbakeholdne med å delta i flyfinansieringstransaksjoner med norske flyselskaper på grunn av det objektive ansvaret som påhviler eieren. Det er uheldig at norske selskaper således får redusert sine muligheter til å finansiere luftfartøy i virksomheten.»
Arntzen de Besche uttaler videre at registrering av leieavtaler ikke er vanlig, og mener at det vil være uheldig med en regel der brukeransvaret gjøres avhengig av registrering.
Avinor AS uttaler:
«I og med at det norske luftfartøyregisteret er et realregister, og det så vidt vi kjenner til ikke er noen innarbeidet praksis for at man registrerer alle bruksretter som heftelser på fartøyene, synes koplingen til bruksrett å være vanskelig. Dette i motsetning til Sverige, hvor man ikke har et realregister for luftfartøy. Begrunnelsen for at man i Sverige har en bruksrettsbestemmelse kan således ligge i dette forhold.
I stedet for å knytte forsikringsansvaret til bruksrett registrert i luftfartøyregisteret, kan det være en farbar vei å knytte disposisjonsretten til leieavtale godkjent av luftfartsmyndigheten. En slik bestemmelse vil være enklere å følge opp i og med at man da slipper kravet om å registrere bruksrett i luftfartøyregisteret og at privatflyving da ikke blir omfattet.
Avinor AS ser det positive i at også brukeren i disse tilfellene pålegges en plikt til å ha fartøyet forsikret. Dette er helt naturlig ut fra at det her er brukeren som har nærheten til fartøyet, og etter standard innleieavtaler normalt vil ha plikten til å tegne de relevante forsikringer i forhold til eieren.
Det legges her opp til at man i disse tilfelle fritar eieren for ansvar. I Ot.prp. nr. 84 (1992-93) sies det som også sitert i høringsbrevet at man foreslår at det objektive ansvaret skal ligge hos både eier og bruker. Begrunnelsen her ligger bl.a. i at det for skadelidte vil være enklere å oppnå full erstatning for sitt erstatningsansvar desto flere ansvarlige han har å forholde seg til. Etter vår oppfatning inneholder disse tidligere begrunnelser gode argumenter for et solidarisk ansvar mellom eier og bruker. Vi vil derfor forelå at departementet av hensyn til skadelidte gjør ansvaret for brukeren etter det nye § 11-1, 2. ledd som et tillegg til 1. ledd hvor eieren pålegges ansvaret. På den måten vil både eier og bruker med bruksrett registrert i luftfartøyet være ansvarlig for at tilstrekkelig forsikring for tredjemannskader er tegnet.»
Samferdselsdepartementet uttaler:
«Luftfartøyregisteret har opplyst at det i dag er ca. 1 200 luftfartøy registrert i Norges luftfartøyregister (NLR). NLR er et realregister som registrerer eiendomsrettigheter og heftelser i luftfartøy. I NLR registreres ikke brukeren som sådan, men en bruksrettighet kan registreres på fartøyet som en heftelse via en leieavtale.
Sveriges luftfartøyregister er ikke er realregister, noe både det danske og det norske registeret er, derimot fører svenskene et register over brukere.
Forslaget fra Justisdepartementet vil medføre at en person som ønsker å bruke et luftfartøy for en kortere periode (for eksempel et par timer) må foreta en registrering av bruksretten i NLR. Luftfartstilsynet viser til at dette kan bli en dyr og møysommelig prosess både for bruker og myndighet, og tilsynet har problemer med å se hvordan de i praksis skal kunne gjennomføre en slik bestemmelse som foreslått og hvilken plikt de vil få til å følge opp en slik ordning.
Samferdselsdepartementet er enig i at det bør innføres et brukeransvar i de tilfellene der luftfartøyet brukes av andre enn eieren i ervervsmessig luftfartsvirksomhet.»
På denne bakgrunn foreslår Samferdselsdepartementet at ansvaret skal påhvile brukeren av luftfartøyet når vedkommende benytter dette i ervervsmessig luftfartsvirksomhet i henhold til en leieavtale godkjent av luftfartsmyndigheten. Det uttales at man ved en slik regel vil unngå at det blir nødvendig å registrere bruksretten i luftfartøyregisteret, og at man også unngår at privatflygning blir omfattet.
Braathens AS uttaler:
«Braathens har ingen innvendinger mot at lovens § 11-1 endres slik at brukeren, og ikke eieren av luftfartøyet som i dag, gjøres til ansvarssubjekt på visse vilkår. Selv om loven i dag sier at det er eieren av luftfartøyet som er ansvarlig for skade på tredjemann, så praktiseres jo ikke loven slik i dag. Det er, trass i lovteksten, operatøren av flyet som tar på seg slikt ansvar, og som også har forsikringsdekning. Eieren av flyet er selvsagt såkalt «additional assured», men all håndtering av slike erstatningssaker skjer fra operatørens side i samarbeid med det forsikringsselskap hvor vi som operatør har plassert våre flyforsikringer, inkludert forsikring av 3. mannsansvaret. Det ville ikke være lett for f. eks, en norsk passasjer å sende sitt erstatningskrav til en postboks på Cayman Islands.»
Braathens AStar i tillegg opp spørsmålet om det bør gjelde forsikringsplikt også for tilfelle av krigshandlinger og terroraksjoner, eller om det bør være myndighetene som står ansvarlig for slik skade.
7.6 Departementets vurderinger
Som det fremgår i avsnitt 7.5 over, støtter høringsinstansene forslaget om å endre luftfartslovens § 11-1 fra et eieransvar til et brukeransvar. På bakgrunn av uttalelsene fra Arntzen De Besche, Avinor AS og Samferdselsdepartementet legger departementet til grunn at brukeransvaret bør knyttes til at leieavtalen er godkjent av luftfartsmyndigheten i medhold av forskrift 15. juli 1994 om gjennomføring og håndheving av EØS-avtalen på luftfartens område.
Et ytterligere spørsmål er hvorvidt et slikt brukeransvar bør være solidarisk med et eieransvar, eller om brukeren i disse tilfellene bør være eneansvarlig. Avinor AS påpeker at et solidaransvar i større grad sikrer skadelidtes muligheter til å få full erstatning, og anbefaler derfor en slik løsning. Departementeter enig i at et solidarisk ansvar generelt styrker skadelidtes stilling i tilfelle der den ansvarlige ellers ikke har midler tilgjengelig. Den tvungne forsikringsplikten innebærer imidlertid at skadelidte er sikret i disse tilfellene, gjennom forsikringen, og behovet for at eieren skal være ansvarlig solidarisk med brukeren synes derfor mindre tungtveiende. En ulempe knyttet til et solidarisk ansvar kan være at dette kan føre til dobbelforsikring, fordi både eieren og brukeren tegner forsikring. På bakgrunn av merknadene vedrørende dette i uttalelsen fra Braathens AS, forstår imidlertid departementet at det i dag er vanlig at både eieren og brukeren er dekket av den ansvarsforsikringen som foreligger. Departementet antar på denne bakgrunn at et solidarisk ansvar i disse tilfellene ikke vil medføre dobbelforsikring. På denne bakgrunn foreslår departementet at det etter § 11-1 skal gjelde et solidarisk ansvar mellom eier og bruker. Det vil da være opp til eier og bruker å avtale nærmere hvem som i forholdet mellom disse skal bære det endelige ansvaret. Ut fra høringsinstansenes kommentarer antar departementet at dette normalt vil være brukeren. Med et solidaransvar får man likevel et mer fleksibelt system. Skadelidte kan velge hvem man vil forholde seg til, eieren eller brukeren eller begge, mens eier og bruker kan avtale seg i mellom hvem som skal bære den endelige byrden knyttet til dette ansvaret.
Reglene om forsikringsplikt i § 11-2 første ledd sier intet om hvem som skal tegne forsikringen, bare at det skal foreligge forsikring. Når § 11-1 gjøres til et solidarisk ansvar mellom eier og bruker, innebærer dette at det etter § 11-2 første ledd må foreligge forsikring som dekker både eieren og brukeren. Det vil fortsatt ikke være nødvendig å bestemme i loven hvem av disse som skal tegne forsikringen. Departementet antar at det normalt vil være brukeren som står for å tegne denne forsikringen, og at det ikke vil være problematisk for brukeren å tegne en forsikring som dekker dette ansvaret både på vegne av eieren og brukeren.
Departementet går ikke nærmere inn på spørsmålene vedrørende terrorisme og krig som Braathens AS tar opp i sin høringsuttalelse. Også Flyselskapenes Landsforeningtar i høringen til orde for at det bør gjøres slike unntak fra forsikringsplikten. Denne problemstillingen reiser spørsmål som eventuelt må vurderes i en bredere prinsipiell sammenheng, og ligger utenfor rammen for den høringen som er foretatt og temaet i proposisjonen her.