4 Nærmere om forslaget til lovkrav om kjønnsmessig balansert sammensetning av styrene i kommunalt kontrollerte aksjeselskap
4.1 Generelt om høringsbrevets innhold – en regel som knyttes til eierskap av aksjeselskap
4.1.1 Høringsbrevets forslag
Departementet foreslo i høringsbrevet en ny bestemmelse i kommuneloven § 80 a med krav til kjønnsbalanse i styrene i kommunalt kontrollerte aksjeselskap. Bestemmelsen skulle omfatte alle slike aksjeselskap, uten hensyn til hva slags virksomhet som drives. I § 80 b ble det foreslått en bestemmelse om håndhevelse av kjønnsrepresentasjonsregelen. Denne viste til tilsvarende regler i aksjelovene.
Bakgrunnen for forslaget var at departementet mener det offentlige, herunder også kommunene, bør gå foran med et godt eksempel når det gjelder en balansert kjønnssammensetning av styrene. Vi har gode erfaringer med effekten av et lovbestemt krav til kjønnsbalanse i de statlig eide selskapene og allmennaksjeselskapene etter lovendringen i 2003. I dag oppfyller 100 prosent av allmennaksjeselskapene kravet til kjønnsbalanse. Per 1. juli 2008 var 40,1 prosent av styremedlemmene i disse selskapene kvinner. Til sammenligning var dette tallet i 2003 bare sju prosent. Det er grunn til å tro at vi ikke hadde oppnådd en slik signifikant økning uten bruk av lovfesting som virkemiddel.
Det ble i høringsbrevet vist til at det er gode grunner som taler for at det ikke skal oppstilles noe krav om kjønnsbalanse i styrene i de fullt ut privat eide aksjeselskapene. Departementet viste her til drøftelsene i Ot.prp. nr. 97 (2002-2003), der det fremgår at bakgrunnen for at de private aksjeselskapene ikke ble omfattet av reglene, først og fremst var det forhold at de fleste aksjeselskap er små, private foretak hvor ledelsen av selskapet har et personlig preg, typisk et familieselskap, hvor selskapets eiere er fysiske personer som selv sitter i styret. Denne begrunnelsen slår ikke til for aksjeselskap som er eid av kommuner. Det ble i høringsbrevet vist til at kvinneandelen i kommunalt eide aksjeselskap i dag er på rundt 30 prosent, etter det departementet kunne bringe på det rene. Dette er ikke godt nok, og et lovkrav var etter departementets syn nødvendig for å oppnå og sikre den ønskede kjønnsbalansen.
Man har i norsk rett generelt søkt å unngå å oppstille egne regler i aksjeloven som gjelder enkelte selskap med særlige eiere, for eksempel kommunalt eide aksjeselskap, jf. drøftelse i Ot.prp. nr. 97 (2002-2003) i kapittel 6. I NOU 1995: 17 Om organisering av kommunal og fylkeskommunal virksomhet uttalte utvalget den gangen om dette, i punkt 10.2 på side 126:
«Når kommunen etter en helhetsvurdering finner at en virksomhet bør organiseres som et aksjeselskap, mener utvalget at det er den alminnelige aksjeloven av 1976 som bør gjelde. Etter utvalgets syn er det generelt en fordel at aksjeselskapsformen beholdes mest mulig som en allmenn organisasjonsform for all virksomhet som organiseres etter aksjeloven, uavhengig av om det er private eller offentlige eiere. Utvalget vil også vise til at individuell tilpasning i noen grad vil kunne gjennomføres i vedtektene innenfor rammen av aksjelovens regler. Utvalget har således ikke funnet grunn til å foreslå slike særregler for kommunale aksjeselskaper som kommunelovutvalget i NOU 1990:13, s. 422 har foreslått inntatt i aksjeloven § 18-8.»
Å oppstille særlige regler om kjønnsbalanse i styret til kommunalt eide aksjeselskap er ikke i tråd med disse tidligere vurderingene. Departementet viste i høringsbrevet til at hensynet til kjønnsbalanse i styret ble ansett å være så viktig at det likevel kan tilsi at det gis særlige regler for styrene i kommunalt eide aksjeselskap. Slike særlige regler kan tas inn i kommuneloven.
Det ble i høringsbrevet pekt på at det å oppstille selskapsrettslige regler som bare skal gjelde for kommunalt eide aksjeselskap reiste noen særskilte problemstillinger når det gjeldt den praktiske gjennomføringen av reglene. Særlig gjelder dette muligheten til å kontrollere oppfyllelsen av reglene og i forlengelsen av dette, muligheten til å innføre et effektivt sanksjonssystem for manglende oppfyllelse av kravene. Det ble vist til at det i dag ikke finnes en samlet oversikt over hvem som eier norske aksjeselskap, og intet register over kommunalt eide aksjeselskap. For å få til et effektivt håndhevingssystem ville det bli nødvendig at myndighetene får en slik oversikt, hvilket ville innebærer visse utfordringer, og også noen kostnader for staten i forbindelse med håndhevelsen.
4.1.2 Høringen
Forslaget om å innføre en regel om krav til kjønnsmessig balansert sammensetning av styrene i kommunalt kontrollerte aksjeselskap får stor støtte blant høringsinstansene. Særlig kommunene og fylkeskommunene er positive til forslaget.
Rauma kommune uttaler:
«Rauma kommune ønskjer å støtte opp om framlegga til endringar i kommuneloven, med krav til kjønnsmessig balansert samansetjing av styret i kommunalt kontrollerte aksjeselskap. Rauma kommune ser det slik at kommunane som forvaltar av fellesskapets midlar, uansett om verksemda er organisert som eit eige rettssubjekt eller den går føre seg i ein eigen organisasjon, bør ta eit særleg samfunnsansvar for likestilling i desse selskapa. På dette viset vil ein kunne sikre eit likestilt samfunn bygd på prinsipp om lik fordeling av ansvar og plikter mellom kvinner og menn, noko ein ut av dei vedlagte tala i høyringsnotatet ser ikkje er oppnådd i kommunalt heil- eller del åtte aksjeselskap i dag.»
Hamar kommune uttaler:
«Med bakgrunn i at det offentlige bør gå foran med et godt eksempel når det gjelder kjønnsbalansen i selskapsstyrene, slutter Hamar kommune seg til et krav om en kjønnsmessig balansert sammensetning av styrene i kommunalt kontrollerte aksjeselskaper. Hamar kommune er enig i at den relativt lave kvinneandelen i kommunalt eide aksjeselskaper (ca. 30 prosent) tilsier at et lovkrav er nødvendig for å oppnå og sikre den ønskede kjønnsbalansen, og har selv vedtatt i sine prinsipper for eierstyring og selskapsledelse (vedtatt av Hamar kommunestyre den 21.09.2005) at begge kjønn skal være representert i styrene i kommunens selskaper med 40 prosent. Det er, slik høringsutkastet sier, på det rene at kvinner og menn kan fylle lederfunksjoner i næringslivet på en like god måte, og at kvinners næringslivsrelevante utdanningsnivå og kompetanse ikke står tilbake for menns. Lav representasjonen av kvinner i norske styrer innebærer at norsk næringsliv ikke får nyttegjort seg den næringslivsrelevante kompetansen som innehas av kvinner. Disse argumentene har også gyldighet for kommunalt kontrollerte aksjeselskap.»
Justis- og politidepartementet støtter i dette tilfellet et forslag til en særlig regel for de aksjeselskap som har kommuner som eiere og uttaler følgende:
«I utgangspunktet er det Justisdepartementets prinsipielle syn at en generelt bør være tilbakeholden med å oppstille særlige selskapsrettslige rammevilkår for en gruppe aksjeselskaper, uten etter en skikkelig vurdering av hensynet til like rammevilkår. Utgangspunktet for denne vurderingen i saken her må være at krav til kjønnsbalanse i styret generelt vil være egnet til å styrke ledelsen av selskapet, gjennom å føre til bedre kompetanse og større mangfold. Også når dreier seg om rammevilkår som anses å innebære en fordel, er imidlertid hensynet tillike rammevilkår like relevant. Det vil være like uheldig å gi kommunale aksjeselskaper bedre rammevilkår enn andre aksjeselskaper, som det motsatte. Justisdepartementet deler imidlertid Kommunal- og regionaldepartementets oppfatning av at hensynet til like rammevilkår ikke bør være til hinder for at de foreslåtte reglene om kjønnsbalanse i styret også gjøres gjeldende for kommunale aksjeselskaper som driver i et marked i konkurranse med private. Bakgrunnen for dette er at også aksjeselskaper som ikke omfattes av et lovkrav, uansett vil stå fritt til å sørge for kjønnsbalanse i selskapets styre. Det kan derfor neppe hevdes at et lovkrav om kjønnsbalanse i styret vil (...) sette de kommunale aksjeselskapene i en slik særstilling i forhold til andre aksjeselskaper, at dette er problematisk i forhold til hensynet til like rammevilkår.»
KS slutter seg også til et lovkrav til kjønnsbalanse i styrene, og uttaler:
«KS slutter seg til forslaget om at det skal innføres krav til kjønnsmessig balansert sammensetning av styrer i kommunalt kontrollerte aksjeselskaper. Styret i KS Bedrift støtter synspunktene i høringsuttalelsen.»
Nord-Trøndelag fylkeskommune mener at et lovkrav til kjønnsrepresentasjon i styrene i kommunalt kontrollerte aksjeselskap må tas inn i aksjeloven og ikke kommuneloven. KS ønsker også en nærmere vurdering av dette og uttaler:
«Vår oppfatning er at det vil være mest naturlig at kravene til styresammensetningen i aksjeselskaper fremgår av aksjeloven. At det tilsvarende kravet for statsaksjeselskaper står i aksjeloven taler også for dette. KS har imidlertid ikke bastante synspunkter på dette, og ser det mest som et spørsmål om hva som av pedagogiske grunner er mest fordelaktig. Vi vil imidlertid peke på at dersom kravet til kjønnsbalanse også skulle gjelde for selskaper hvor kommuner eier minst to tredeler - og ikke bare de heleide - ville det trolig gi en bedre oversikt for de private aksjonærenes vedkommende om kravet sto i aksjeloven.»
4.1.3 Departementets merknader
Departementet mener kommunene må ta et særlig ansvar for å fremme likestilling gjennom å ha styrer i sine aksjeselskap som har en kjønnsmessig balansert sammensetning. Forslaget om en regel som setter krav til en slik styresammensetning har praktisk talt fått samstemt oppslutning i høringsrunden – med unntak av to kommuner. Departementet foreslår derfor en regel som krever at hvert kjønn skal være representert med et visst antall medlemmer i styret, tilnærmet lik 40 prosent av styret, etter mønster av reglene om kjønnsbalanse i allmennaksjeloven§ 6-11 a og § 20-6, aksjeloven § 20-6 og likestillingsloven § 21.
Det prinsipielt nye i dette forslaget er at det settes egne krav i loven til aksjeselskap som har særlige eiere, i dette tilfelle kommuner. Det er et grunnleggende prinsipp at selskap som konkurrerer i et marked skal underlegges samme lovgivning og like rammevilkår. Lovkrav til kjønnsbalanse i styrene for de kommunale aksjeselskapene kan i teorien utfordre dette prinsippet. Departementet kan imidlertid ikke se at en slik regel vil sette de kommunale aksjeselskapene i en slik særstilling at det vil være problematisk i forhold til et slikt prinsipp. Aksjeselskap som faller utenfor regelen står også fritt til å sammensette sine styrer ut fra en tankegang om at kjønnsbalanse vil gi bedre kompetanse og større mangfold.
Når det gjelder det spørsmålet som KS reiser, om at reglene bør plasseres i kommuneloven eller i aksjeloven, mener departementet reglene bør plasseres i kommuneloven. Aksjeloven bør inneholde den allmenne reguleringen av all virksomhet som organiseres som aksjeselskap, mens særlige selskapsrettslige regler som gis for en spesiell gruppe aksjeselskap, bør plasseres i den aktuelle særlovgivningen. Reguleringen av statsaksjeselskapene, som trekkes frem av KS i høringen, står her i en særstilling. Reglene om statsaksjeselskap i aksjeloven §§ 20-4 og 20-5, som har sin bakgrunn i konstitusjonelle spørsmål om Kongens myndighet til å forvalte statens eiendommer, gjør unntak fra sentrale regler i aksjeloven om styret og generalforsamlingen, og hører derfor mer naturlig hjemme i aksjeloven. Når det gjelder reglene om kjønnsrepresentasjon i styret i statsaksjeselskapene, jf. aksjeloven § 20-6, finnes det heller ingen aktuell særlov der slike regler om statsaksjeselskap alternativt kunne plasseres.
4.2 Hvilke kommunale aksjeselskap bør være omfattet av reglene?
4.2.1 Høringsbrevets forslag
Høringsbrevet slo fast som et klart utgangspunkt at aksjeselskap som er fullt ut eid av en eller flere kommuner, og som driver en virksomhet som er slik at selskapet i dag må anses å være omfattet av prinsippet om analogisk anvendelse av kommuneloven §§ 36, 37 og 38 a, måtte være omfattet av forslaget.
Et særlig spørsmål var imidlertid om også aksjeselskap som driver andre former for virksomhet, det vil si selskap som driver mer forretningspreget virksomhet i konkurranse med andre, også burde være omfattet av forslaget. Lovavdelingen la til grunn i sin uttalelse av 3. september 1998 til Kommunal- og regionaldepartementet, at det avgjørende for om reglene om kjønnsbalanse kommer til anvendelse er om et heleid kommunalt aksjeselskap driver virksomhet som ikke er utsatt for konkurranse av noen betydning. Departementet ga i høringsbrevet utrykk for at regler om krav til kjønnsbalanse i styrer måtte favne videre enn dette, blant annet i tråd med de reglene som i dag gjelder for statsaksjeselskap etter reglene i aksjeloven § 20-6.
I Ot.prp. nr. 97 (2002-2003) begrunnes de nye reglene om kjønnsrepresentasjon i styrene i allmennaksjeselskap mv. slik s. 37:
«Som det framgår av kapittel 2 foran, er det i dag en relativt lav kvinneandel i styrene i norske selskaper. Det er på det rene at kvinner og menn kan fylle ledelsesfunksjoner i næringslivet på en like god måte, og at kvinners næringslivsrelevante utdanningsnivå og kompetanse ikke står tilbake for menns. Som det sies i høringsbrevet, innebærer den lave representasjonen av kvinner i norske styrer at norsk næringsliv ikke får nyttiggjort seg den næringslivsrelevante kompetansen som innehas av kvinner. Å utnytte kvinners kompetanse bedre, vil etter departementets syn generelt bidra til å styrke ledelsen i næringslivet.»
Dette har også tilsvarende gyldighet for kommunalt kontrollerte aksjeselskap. På denne bakgrunn foreslo departementet at reglene skulle gjelde for alle kommunalt eide aksjeselskap, uten hensyn til om de driver virksomhet av mer forvaltningsmessig art, eller om de driver virksomhet i et marked i konkurranse med privat eide selskap. Departementet mente at det i dag ikke er noe saklig grunnlag for å anse krav til kjønnsbalanse i styrende organer som en konkurransemessig ulempe.
Det ble i høringsbrevet også vist til at det måtte anses som lite hensiktsmessig lovgivning på dette området at virkeområdet skulle knyttes til en skjønnsmessig vurdering av i hvilken grad virksomhetens art er konkurranseutsatt, slik som situasjonen er etter gjeldende rett. Det ble vist til at gjeldende rett kan gi grunnlag for betydelig tvil om et kommunalt aksjeselskap er omfattet av de gjeldende reglene om kjønnsrepresentasjon eller ikke. En klarere regel, etter mønster av allmennaksjeloven § 6-11 a, ville derfor innebære en betydelig klargjøring av rettstilstanden. Departementet la til grunn at nye regler i kommuneloven med krav til kjønnsbalanse i kommunalt kontrollerte aksjeselskap burde ha et klart avgrenset virkeområde, både for å bli enkle å anvende, men også for at det i praksis skulle være mulig å registrere selskap og håndheve reglene. Med de reglene som ble foreslått i høringsbrevet, ville arten av den virksomheten et selskap driver ikke lenger være relevant for om kjønnsrepresentasjonsregelen kommer til anvendelse.
Et annet spørsmål som ble drøftet i høringsbrevet var om også selskap som ikke er 100 prosent kommunalt eid, bør være omfattet av reglene. Det ble vist til at det bare er aksjeselskap som er 100 prosent eid av staten omfattes av reglene i aksjeloven § 20-6. Bakgrunnen for dette var at det ville betydd at de private medeierne ville få andre rammevilkår enn eiere i aksjeselskap der det offentlige ikke er medeier, og at en slik forskjellsbehandling ble ansett for lite hensiktsmessig.
Departementet viste i høringsbrevet til det kan argumenteres mot at private medeiere skal få andre rammevilkår i slike selskap. Det er imidlertid ikke uvanlig at det stilles krav til private som samarbeider med det offentlige. Det ble vist til at i så måte ikke fremstod som et urimelig krav at private som eier aksjeselskap sammen med en kommune, må forholde seg til at det vil gjelde særlige regler for kjønnsrepresentasjon i selskapets styre. Det ble videre lagt til grunn at en eier som har 2/3 av aksjene, vil ha tilnærmet full kontroll over selskapet. Vedtektsendringer og visse andre viktige beslutninger krever etter aksjeloven 2/3 flertall. Departementet mente derfor at dette kan tale for å knytte kravet til kjønnsrepresentasjon i kommuneloven til denne grensen.
Dersom reglene bare skulle gjelde for aksjeselskap som er 100 prosent eid av kommuner, ble det i høringsbrevet vist til at det ville foreligge en omgåelsesfare gjennom at man tar inn et lite mindretall private eiere for å unngå reglene om kjønnsrepresentasjon. Dette kunne tale for å knytte de nye reglene til 2/3 eierskap.
Høringsbrevet ga uttrykk for at det kan argumenteres både for å la kravene til kjønnsmessig balansert sammensetning av styret bare gjelde for aksjeselskap som er heleid av kommuner, og for at kravene også skulle gjelde for aksjeselskap hvor kommunene eier minst 2/3 av aksjene. Departementet konkluderte ikke på dette spørsmålet i høringsbrevet, men oppfordret i høringsbrevet høringsinstansene til spesielt å uttale seg om dette spørsmålet.
På samme måte som i aksjeloven § 20-6 og allmennaksjeloven §§ 6-11 a og 20-6 ble det foreslått at også aksjeselskap som er heleide datterselskap til et selskap som er omfattet av reglene, skulle være omfattet. I spesialmerknadene til aksjeloven § 20-6 i Ot.prp. nr. 97 (2002-2003) på side 57 heter det følgende om bestemmelsen om indirekte eierskap:
«Tredje ledd presiserer at reglene om kjønnsrepresentasjon også gjelder for aksjeselskap som er heleid datterselskap til statsaksjeselskap eller statsallmennaksjeselskap, eller til statsforetak. Uttrykket «heleid datterselskap» er her også ment å omfatte aksjeselskaper som indirekte, gjennom ett eller flere heleide datterselskaper, er heleid av staten. Det er hensikten at alle aksjeselskaper som eies fullt ut av staten, enten direkte eller indirekte gjennom datterselskaper, skal omfattes av reglene om kjønnsrepresentasjon. Allmennaksjeselskap som er heleid datter av et statsaksjeselskap omfattes av utkastet til ny § 20-6 tredje ledd i allmennaksjeloven.»
4.2.2 Høringen
Forslaget om at regelen bør gjelde allment for alle kommunale aksjeselskap, uavhengig av hvilken type virksomhet selskapet driver, får full tilslutning av de høringsinstansene som uttaler seg om dette spørsmålet.
KS uttaler:
«Vi også enig i at kravet bør gjelde uavhengig av hvilken virksomhet selskapet driver. Det fremgår at forslaget er begrunnet i en verdibasert vurdering, og at det offentlige bør «gå foran med et godt eksempel når det gjelder kjønnsbalansen i styrene» for å realisere et formål som har mer allmenn gyldighet. Ønsket om kjønnsmessig balanse er ikke knyttet til arten og karakteren av virksomheten som drives i statsaksjeselskaper og allmennaksjeselskaper - som allerede er omfattet av et slikt krav - og bør heller ikke være det for kommunalt dominerte selskaper. Det er ikke offentlig virksomhets særlige karakter som har begrunnet innføringen av et slikt krav. I tillegg vil det i praksis kunne by på betydelige avgrensningsproblemer å reservere et slikt krav for selskaper som driver en bestemt type virksomhet.»
Nord-Trøndelag fylkeskommune og KS mener at det er summen av offentlig eierskap som skal være avgjørende for virkeområdet for reglene, ikke bare kommunalt eierskap. Nord-Trøndelag fylkeskommune uttaler:
«Et slikt lovkrav bør knyttes til et selskaps samlede offentlige (statlige og/eller kommunale) eierskap, og ikke som foreslått bare til selskapets kommunale eierskap.»
Bergen kommune peker også på at forslaget bør omfatte de aksjeselskap som stat og kommune eier sammen og uttaler:
«Det kan imidlertid se ut som det er en gråsone knyttet til aksjeselskaper hvor kommunen(e) eier mindre en 2/3 og hvor et statsselskap eier resten. For statlige selskaper gjelder Lov 19. desember 2003 nr 120 bare i de tilfeller hvor aksjeselskapet er 100 prosent eid av staten, mens det foreliggende forslaget til endring i kommuneloven har en nedre grense for kommunalt eierskap på 2/3 av aksjene. BKK synes å være et selskap som faller utenfor den ordning endringen i kommuneloven ønsker å ivareta.»
De fleste høringsinstansene støtter et forslag om at kravet til kjønnsbalansert sammensetning av styret bør gjelde de selskap der kommunene eier 2/3 eller mer av aksjene. Særlig kommunene og fylkeskommunene selv er positive til dette. Rogaland fylkeskommunes uttalelse er representativ for mange av uttalelsene fra kommunene:
«Rogaland fylkeskommune anbefaler at reglene får virkning for aksjeselskaper der kommunene eier minst 2/3 av aksjene. Omgåelsessynspunktet, dvs. frykt for å ta inn en mindre, privat eier motivert ut i fra å hindre kravet til kjønnsmessig balanse, er ikke avgjørende for denne vurderingen, selv om også dette taler for en 2/3-regel. Mer vekt har det forhold at det ikke er uvanlig at det stilles krav til private som samarbeider med det offentlige, og at selskaper som har en kommunal eierandel på 2/3 likevel i det alt vesentlige er kontrollert av det offentlige og bør kunne stille samme krav som om de var offentlig heleide. Det vurderes ikke å være urimelig at de krav som skal gjelde for kommunalt heleide aksjeselskaper også skal gjelde her. Det hensyn som taler mot krav til kjønnsbalanse i små familieeide aksjeselskaper vil heller ikke ha gjennomslag for private som eier et selskap sammen med det offentlige. I denne typen partnerskap er ikke de personlige hensyn fremtredende. Kravet til kjønnsbalanse, som jo er et uttrykk for likestilling i muligheten til demokratisk deltakelse, er også uttrykk for det verdisyn som fylkeskommunen identifiserer seg med og er et signal til private som går i partnerskap med det offentlige.»
KS, en av fylkeskommunene, to kommuner og arbeidsgiverforeningen SPEKTER mener at kjønnsrepresentasjonsreglene kun bør gjelde de selskap som er heleid av kommuner eller det offentlige. KS uttaler:
«KS mener at bare selskaper hvor en eller flere kommuner og/eller fylkeskommuner eier alle aksjene i selskapet bør være omfattet av kravet. I høringsnotatet er det pekt på at bakgrunnen for at kravet bare gjelder for heleide statlige selskaper i dag (i tillegg til allmennaksjeselskaper) er at det ble ansett som lite hensiktsmessig at private eiere skulle ha ulike rammevilkår avhengig av om staten var medeier eller ikke. Det samme hensyn gjør seg i så fall også gjeldende i forhold til selskaper hvor det både er private og kommunale eiere. Dersom dette er lite ønskelig for selskaper med en stor statlige eierandel, vil det også være det for selskaper med en stor kommunal eierandel. Når det gjelder omgåelsesfaren vil den i prinsippet foreligge for statsaksjeselskaper, uten at det har fått avgjørende betydning for utforming av de gjeldende reglene. Det er neppe grunn til å legge større vekt på omgåelsesfaren for kommunalt eide selskaper.»
Ringerike kommune uttaler:
«Ringerike kommunestyre mener at det i praksis ikke vil være noen omgåelsesfare ved at man eventuelt tar inn et mindretall private eiere for å unngå reglene om kjønnsrepresentasjon slik det er formulert fra departementets side som en aktuell problemstilling»
Nærings- og handelsdepartementet uttaler:
«(...) støtter Nærings- og handelsdepartementet
forslaget om at reglene om krav til kjønnsrepresentasjon i styret i kommunalt kontrollerte aksjeselskaper også bør omfatte selskaper med 2/3-deler kommunalt eierskap.»
Likestillings- og diskrimineringsombudet mener at reglen bør gjelde allerede fra et kommunalt eierskap på 50 prosent. LO peker også på dette som et alternativ og uttaler:
«LO mener prinsipielt at det bør være kjønnsbalanse i alle styrende organer og støtter på den bakgrunn departementets alternativ om at reglene i denne omgang skal gjelde for alle selskaper der 2/3 eller mer av aksjene er kommunalt eid. LO vil imidlertid peke på at dersom grensen settes ved 50 prosent eierandel vil hovedtyngden av selskaper med kommunal eierandel omfattes av de samme rammevilkårene. Vi mener dette er en mer relevant sammenligning, enn sammenligningen med private selskaper uten kommunal eierandel.»
4.2.3 Departementets merknader
En allmenn regel uavhengig av aksjeselskapets virksomhet
I dag antas det som gjeldende rett at kommunelovens regler om kjønnsrepresentasjon gjelder for kommunale aksjeselskap som driver tradisjonell forvaltningsvirksomhet. Det ble i høringsbrevet ikke foreslått at denne avgrensing skal videreføres, men at reglene skulle gjelde alle aksjeselskap som var kommunalt kontrollerte. Dette har fått tilslutning i høringsrunden. Departementet foreslår derfor at kjønnsrepresentasjonsregelen skal gjelde styrene i alle kommunale aksjeselskap uavhengig av type virksomhet. Et avgjørende moment er at det vil bli et betydelig fortolkningsproblem om man avgrenser en slik regel til å gjelde en bestemt art av virksomhet.
Eierskap
I høringsbrevet ble det foreslått at kun et samlet kommunalt og fylkeskommunalt eierskap som skulle være avgjørende for om selskapet ble underlagt regelverket. I uttalelsene fra KS og Bergen kommune tas det til orde for at det må være et samlet offentlig eierskap i aksjeselskap som må legges til grunn for om reglene skal komme til anvendelse, det vil si at selskaper som er eiet av stat og kommune i fellesskap, direkte eller indirekte, men der det kommunale eierskapet er mindre to tredjedeler, også bør være omfattet av reglene.
At staten og kommuner eier selskaper sammen er ikke særlig utbredt, etter det departementet har kunnet bringe på det rene. Dette synes å være aktuelt i forbindelse med kraftselskapene, der Statkraft AS (som er eid av Statkraft SF, som er eid av staten), er medeier i et mindre antall selskaper innenfor kraftmarkedet. Statkraft AS eier 49 prosent av BKK (kommuner eier resten), 45,53 prosent av Agder energi (resten er kommunalt eid), 67 prosent av Skagerak energi (resten er kommunal eid), 48 % av Fjordkraft (resten er kommunalt eid) og 100 prosent av Trondheim energiverk. Etter det departementet har kunnet binge på det rene fyller alle disse selskapene kravene til kjønnsbalansert sammensetning i sine styrer. I tillegg eier staten flere aksjeselskap innen teater og film sammen med kommuner og fylkeskommuner. Så langt departementet kjenner til dreier dette seg om fem selskap der kun ett selskap ikke fyller kravene til kjønnsbalanse i styret.
For øvrig kan nevnes Kommunalbanken, som er eid med 80 prosent av staten og 20 prosent av Kommunal landspensjonskasse. Styret fyller også her kravet til kjønnsbalansert sammensetning.
Departementet er likevel av den oppfatning at loven bør inneholde en forskriftshjemmel som åpner for å forskriftsfeste at andre særlige offentlige eierforhold til aksjeselskap mellom kommuner og staten, skal falle inn under reglene om krav til kjønnsrepresentasjon i styrene. Departementet vil følge utviklingen av kjønnsbalansen i disse styrene.. For det tilfellet at det skulle vise seg nødvendig med en særlig regulering her, vil departementet kunne benytte forskriftshjemmelen til å gi egne regler for disse selskapene.
Virkeområde knyttet til grad av eierskap
Et sentralt punkt i høringen var om reglene kun skulle gjelde for de heleide kommunale aksjeselskap, eller om de også skulle gjelde der kommunene eide minst 2/3 av aksjeselskapet. Høringsbrevet konkluderte ikke på dette punkt, men ba høringsinstansene spesielt om å uttale seg om dette spørsmålet. Det store flertall mener at reglene bør gjelde fra 2/3 kommunalt eierskap. Departementet foreslår derfor at reglene får anvendelse for selskap som har et kommunalt eierskap tilsvarende 2/3 eller mer. I denne sammenhengen legges det avgjørende vekt på at kommunene selv er så positive til et slikt virkeområde for reglene.
Når det gjelder de innvendinger som KS og noen få kommuner reiser om at det må anses som uheldig at private som samarbeider med det offentlige blir underlagt andre rammebetingelser, er departementet av den oppfatning at dette ikke er et krav som er egnet til å påvirke selskapenes konkurranseevne. Departementet vil peke på at det ikke er uvanlig at det stilles krav til private som samarbeider med det offentlige. For selskap der kommunene kontrollerer 2/3 av aksjene, vil de for alle praktiske formål ha full kontroll over selskapet, også styresammensetningen. Det er derfor et rimelig krav at disse selskapene også må forholde seg til kjønnsrepresentasjonsregler i sine styrer. Det vises for øvrig også til drøftelsen under punkt 4.1.3.
Departementet legger også vekt på at om en kjønnsrepresentasjonsregel kun skulle gjelde for de heleide kommunale selskapene, ville det være svært lett å omgå regelen. KS viser i sin uttalelse til at omgåelsesfaren ikke er større for kommunale aksjeselskap, enn for de statlige. KS trekker en parallell til reglene for de statlige eide selskapene. Departementet vil peke på at det i denne sammenheng ikke vil være direkte relevant å sammenligne denne regelutformingen med det som gjelder for statlige selskap. Når staten i lov har pålagt seg selv krav til kjønnsbalanse i styrene i sine selskap, er det ikke behov for å regulere en omgåelsesfare. Staten har selv kontroll med styrevalgene. Når staten pålegger andre rettssubjekt krav til kjønnsbalansert sammensetning av et styre, er det imidlertid relevant å ta hensyn til en omgåelsesfare av et regelverk.
LO og Likestillings- og diskrimineringsombudet gir utrykk for at det må vurderes om reglene bør gjelde allerede fra de selskap der kommunene eier 50 prosent eller mer av aksjene. Departementet viser til at vurderingen av hvilken eierandel som bør være omfattet, dreier seg om en avveining av, på den ene siden hensynet til den omgåelsesfaren det er vist til over, og på den andre siden hensynet til de private eierne som underlegges andre rammevilkår enn de private eierne i andre selskaper. Etter departementets syn er det av hensyn til omgåelsesfaren ikke behov for å sette andelen noe lavere enn to tredeler. På denne bakgrunn foreslår departementet at grensen skal gå ved 2/3 eierskap. Å kreve 100 prosent eierskap er etter departementets syn ikke tilstrekkelig, ut i fra hensynet til omgåelsesfaren. På den annen side vil en regel basert på 50 prosent eierskap kunne være å gå for langt, ut i fra hensynet til at de private medeierne underlegges særlige rammevilkår. At grensen settes ved 2/3 er en mellomløsning som etter departementets vurdering ivaretar de ulike hensynene på en balansert måte.
4.3 Særlig om et system for håndhevelse
4.3.1 Høringsbrevets forslag
Hvilket håndhevelsessystem bør gjelde
Reglene om krav til kjønnsbalanse ble i høringsbrevet foreslått plassert i kommuneloven.
Kommuneloven har egne regler for legalitetskontroll i § 59. Etter denne bestemmelsen kan tre eller flere kommunestyrerepresentanter bringe en avgjørelse truffet av et folkevalgt organ eller av administrasjonen, inn for departementet (fylkesmannen) til legalitetskontroll. Dette kan for eksempel være en sak der det er spørsmål om et folkevalgt organ er riktig sammensatt i forhold til kjønnsrepresentasjon. En legalitetskontroll etter kommuneloven § 59 vil alltid skje i etterkant av at et vedtak er truffet i kommunen. Fylkesmannen kan oppheve ulovlige vedtak, og sende saken tilbake til kommunen for fornyet behandling. Ut over dette er det ingen hjemmel for andre sanksjoner. Kommuneloven § 59 er således tilpasset avgjørelser som treffes i folkevalgte organer og i kommunenes administrasjon, og passer ikke så godt for valg til selskapsorganer.
Departementet foreslo derfor i høringsbrevet at det innføres et tilsvarende system for håndhevelsen av disse reglene som gjelder for statsaksjeselskapene og allmennaksjeselskapene. Brønnøysundregistrene ble i høringsbrevet foreslått som håndhevingsmyndighet også for kontroll med styresammensetningen i kommunalt eide aksjeselskap.
Generelt om Brønnøysundregistrene
Høringsbrevet redegjorde generelt for Brønnøysundregistrenes virksomhet, og på side 28 het det:
«Brønnøysundregistrene er landets sentrale forvaltningsetat med ansvar for en rekke nasjonale kontroll- og registreringsordninger for næringslivet. Brønnøysundregistrene består av mange forskjellige statlige elektroniske registre. De viktigste er Løsøreregisteret, Foretaksregisteret, Enhetsregisteret, Regnskapsregisteret, Oppgaveregisteret, Konkursregisteret og Ektepaktregisteret.
Foretaksregisteret har ansvaret for registrering av alle norske og utenlandske foretak i Norge. Registeret skal sikre rettsvern og økonomisk oversikt, og er en viktig kilde for alle som trenger korrekte opplysninger om aktørene i norsk næringsliv. Alle næringsdrivende foretak – med begrenset så vel som med ubegrenset ansvar – plikter å registrere seg i Foretaksregisteret.
Et av de viktigste formålene med Foretaksregisteret er å sikre klarhet i ansvarsforholdene. Det skal ikke være tvil om hvem som har ulike ansvar i et foretak. Medlemmene i styret og revisor må selv skrive under på at de har påtatt seg dette ansvaret. Dersom det skulle skje endringer i ansvarsforholdene i et foretak, skal disse straks meldes til Foretaksregisteret for registrering. Ved forsømmelse får foretaket pålegg om å ordne opp. Derfor vil Foretaksregisteret alltid kunne gi oppdaterte opplysninger om hvem som innehar ulike roller i et foretak, endringer i aksjekapital, om et foretak er sendt skifteretten for tvangsoppløsning eller er under konkursbehandling, og flere andre forhold.
De fleste opplysningene i Foretaksregisteret er offentlige, og registeret er dermed en viktig opplysningskilde for den som trenger sikker informasjon om nøkkelopplysninger i et foretak.
Kontroll av innkomne meldinger foretas av registerføreren og er regulert i lov 21. juni 1985 nr. 78 om registrering av foretak kapittel 5. Disse bestemmelsene er supplert med utfyllende regelverk i forskrift 18. desember 1987 nr. 984 om registrering av foretak. Kontrollen med styresammensetningen i organisasjonsformer som har krav til kjønnsrepresentasjon ligger i Brønnøysundregistrene.»
Se nærmere om dette i kapittel 3 om gjeldende rett punkt 3.6.
Brønnøysundregistrenes legalitetskontroll av styresammensetningen
I høringsbrevet ble det under punkt 4.3.3 på side 29 sagt følgende om legalitetskontroll av styresammensetningen ved registrering av aksjeselskap:
«Allmennaksjeselskap er i motsetning til kommunalt eide aksjeselskap en egen organisasjonsform (ASA). For allmennaksjeselskap vil dermed en kontroll med styresammensetningen i forkant av registrering og i forbindelse med endringer, enkelt kunne gjennomføres. En slik kontroll kan ikke gjennomføres for kommunalt eide aksjeselskap, i og med at de ikke er en egen organisasjonsform. Kommunalt eide aksjeselskap ligger innbakt i Foretaksregisterets om lag 204 000 registrerte aksjeselskap.»
Det ble derfor i høringsbrevet konkludert med at det neppe er gjennomførbart i praksis at Brønnøysundregistrene skal kontrollere kjønnssammensetningen i disse styrene løpende når en melding om styresammensetningen kommer inn til Foretaksregisteret.
Det ble også vurdert som et alternativ å endre meldingen (samordnet registermelding) som sendes Brønnøysundregistrene ved nyregistrering og endring, ved å innføre et felt for avkrysning for at selskapet faller inn under regler om kjønnsrepresentasjon. Departementet kom, i samråd med Brønnøysundregistrene, til at det ikke ville være hensiktsmessig. Dette ville kunne medføre usikkerhet om anvendelsen av blanketten for de aller fleste av de 204 000 enhetene. Dette ble ansett for å være en uforholdsmessig ulempe når det kun er aktuelt for omkring 1 300 selskap. Dessuten ville eventuell informasjon måtte gjøres presis, og dermed bli omfattende både i selve blanketten og i den medfølgende veiledningen.
Departementet foreslo i høringsbrevet at legalitetskontroll for de kommunalt kontrollerte aksjeselskapene skulle bli gjennomført en gang i året, og mest hensiktmessig når oppdaterte opplysninger om eierskap foreligger i Aksjonærregisteret. Det ble videre lagt til grunn at departementet, i samarbeid med Nærings- og handelsdepartementet og Brønnøysundregistrene, ville utarbeide konkrete rutiner for hvordan denne årlige kontrollen skulle foregå i praksis. Det ble også vist til at det kunne bli nødvendig med visse konsekvensendringer i foretaksregisterloven. Dette ble pekt på at dette eventuelt måtte vurderes nærmere.
Det ble i høringsbrevet pekt på at en konsekvens av at kontrollen kun skulle gjennomføres en gang i året og ikke løpende når registermelding mottas, var at det kunne inntreffe tilfeller der et selskap som registrerer seg like i etterkant av kontrollen med et ulovlig sammensatt styre, ikke ville bli fanget opp før det er gått ett år og neste kontroll ble gjennomført.
Det heter videre på side 30 i høringsbrevet om lovkrav til sammensetning av styrer:
«Selskap som ikke oppfyller lovens krav til styresammensetning, kan møte problemer ved at det oppstår spørsmål om styrets funksjonsdyktighet. Se om dette i Ot.prp. nr. 97 (2002-2003) side 52 punkt 6.4.3, der det uttales:
«De selskapsrettslige konsekvensene av at et styre ikke har den pliktige kjønnsrepresentasjon, vil i utgangspunktet være de samme som når selskapets styre ikke tilfredsstiller bostedskravet i § 6–11.»
I Magnus Aarbakke m.fl. i «Aksjeloven og allmennaksjeloven med kommentarer», 1999, beskrives virkningen av at bostedskravet ikke er oppfylt, slik:
«En virkning av at styret ikke oppfyller bostedskravet i § 6-11 første ledd er at det ikke kan utøve funksjonene som selskapets styre – heller ikke representere selskapet i prosesser, jf. Rt 1993 s 429 Hkj.» »
Departementet la imidlertid til grunn at det vil høre med til sjeldenhetene at kommunale aksjeselskap velger et styre som ikke oppfyller lovens krav, slik at det oppstår spørsmål som nevnt over knyttet til styrets funksjonsdyktighet. Departementet antok at dette vil være et problem av så lite omfang at det ikke burde tillegges avgjørende vekt i forhold til innretningen på en slik legalitetskontroll.
Når det gjeldt selve sanksjonsbestemmelsene foreslo departementet i høringsbrevet en bestemmelse om at reglene i aksjeloven §§ 16-15 følgende om oppløsning og avvikling etter kjennelse fra tingretten, skulle gjelde tilsvarende.
Identifisering av selskap som faller inn under bestemmelsene
Det ble i høringsbrevet vist til at en effektiv håndheving av de foreslåtte reglene om kjønnsbalanse i styrene i de kommunale aksjeselskapene, ville kreve at det blir etablert systemer som gjør det mulig for håndhevingsmyndigheten (Brønnøysundregistrene) å vite hvilke selskap som enten er 100 prosent eid eller minst 2/3 eid av kommuner, og som derfor er omfattet av reglene. Det ble også slått fast av det i dag ikke finnes systemer som gir en slik oversikt. På bakgrunn av prinsippet om at de samme selskapsrettslige reglene gjelder for alle aksjeselskap uten hensyn til eierskap, herunder om styrets sammensetning, har det ikke vært behov for noen samlet oversikt over hvilke aksjeselskap som er kommunalt eid. Brønnøysundregistrene har ikke hjemmel til å kreve opplysninger om eiere i aksjeselskap. Opplysninger om hvem som er eiere eller som har eierandeler i disse aksjeselskapene, registreres dermed verken i Foretaksregisteret eller Enhetsregisteret.
Det ble slått fast i høringsbrevet at å opprette et helt nytt register over eierskap i alle aksjeselskap med de nye særreglene for kommunale aksjeselskap for øyet, åpenbart ville være en uforholdsmessig foranstaltning. Det ble videre vist til at det ville være utfordrende å få til en effektiv håndheving av de eventuelle reglene, fordi man måtte få på plass et system som gjør det mulig å få en slik oversikt gjennom å sammenstille opplysninger fra ulike eksisterende registre. Dette ville innebære noen administrative utfordringer.
Generelt om opplysninger om styresammensetninger i aksjeselskap
I høringsbrevet ble det redegjort for at Brønnøysundregistrene har oversikt over styresammensetningen i selskap, men ikke eierskap, det het følgende på side 30:
«Brønnøysundregistrene har oversikt over kjønnssammensetningen i alle styrer, det vil si hvor mange kvinner og hvor mange menn som sitter i de ulike styrer. Dette er avgjørende for å kunne føre kontroll med at aksjeselskapene har et korrekt sammensatt styre. For å foreta denne kontrollen er det en absolutt forutsetning at det foreligger opplysninger om eierskap, det vil si at man må ha en systematisk oversikt over hvilke enkeltselskap som har et kommunalt eierskap som tilsier at de faller inn under kjønnsrepresentasjonsreglene, og skal være gjenstand for en legalitetskontroll for om styret er korrekt sammensatt i henhold til krav om kjønnsbalanse.»
Hvordan identifisere det enkelte selskap som faller inn under reglene
Høringsbrevet viste til at det er ulike eierstrukturer som må forfølges når man skal identifisere de kommunalt kontrollerte aksjeselskapene, både gjennom direkte og indirekte eierskap. Det direkte eierskapet vil være de tilfeller der en eller flere kommuner har eierandeler som i sum utgjør at selskapet er heleid eller minst 2/3 eid av kommuner. Ved indirekte eierskap følger man eierskapet fra et aksjeselskap som er heleid eventuelt 2/3-eid av kommuner som igjen skal eie sine datterselskap 100 prosent for å falle inn under regelverket.
I høringsbrevet redegjorde departementet for mulighetene for å kunne identifisere aksjeselskap via aksjonærregisteret, og det het følgende på side 31:
«Aksjonærregisteret er et av de registrene som kan gi opplysninger som kan bidra til å identifisere de kommunalt kontrollerte selskapene. Aksjonærregisteret ble fra og med inntektsåret 2004 opprettet som et sentralt register. Det inneholder opplysninger om aksjer i norske selskap. Hovedhensikten med Aksjonærregisteret er å bidra til korrekt ligning av aksjonærer. I tillegg yter Aksjonærregisteret service ved utbytteutdeling og ved realisasjon ved at aksjonærene mottar ferdigutfylte oppgaver til bruk ved innlevering av selvangivelsen. Aksjonærregisteret baserer seg på opplysninger fra aksjonærer, selskap og Verdipapirsentralen. Aksjeselskaps opplysningsplikt er regulert i forskrift 22. desember 2003 nr. 1778 om aksjeselskaps og allmennaksjeselskaps plikt til å levere oppgave over forhold som har betydning for skattlegging av aksjonærene mv. Forskriften § 4 har en bestemmelse om at det skal gis nærmere opplysninger om selskapets aksjonærer. Verdipapirsentralen skal gi aksjonæropplysninger om selskap registrert i Verdipapirsentralen i medhold av § 6 i forskrift 22. desember 2003 nr. 1779 om levering av ligningsoppgaver fra forvaltningsselskap og verdipapirregistre til ligningsmyndighetene. Aksjonærregisteret inneholder derfor opplysninger om aksjonærer i norske aksjeselskap og vil dermed kunne gi opplysninger om hvilke aksjeselskap som er eid av kommuner.
Opplysninger i Aksjonærregisteret er ligningsopplysninger som er underlagt streng taushetsplikt i medhold av ligningsloven § 3-13. Dette gjelder også opplysninger om aksjonærene. Taushetsplikten omfatter likevel ikke opplysninger som er alminnelig kjente eller lett tilgjengelige, eller som gis i en slik form at de ikke kan føres tilbake til noen person, jf. Ot.prp. nr. 29 (1978-1979) s. 73. Opplysninger om eierskap i aksjeselskap er offentlig tilgjengelig informasjon som er registrert i aksjeeierboken, jf. aksjeloven § 4-5 nr. 2. Aksjeeierboken er videre tilgjengelig for enhver. Opplysninger om hvem som er aksjonærer i et selskap omfattes dermed ikke av taushetsplikten.
Som beskrevet ovenfor er det mulig å hente opplysninger fra Aksjonærregisteret som en av flere kilder for å få en systematisk fremstilling av hvilke selskap som har kommunalt eierskap av aksjene. Dette vil også gi årlige oppdateringer i forhold til om eierskapet til et selskap har endret seg slik at det påvirker om kjønnsrepresentasjonsreglene kommer til anvendelse eller ikke. Informasjon hentet fra Aksjonærregisteret viser at i overkant av 1000 aksjeselskap vil falle inn under de nye reglene om kjønnsrepresentasjon i kommuneloven.»
Det ble i høringsbrevet pekt på at Aksjonærregisteret alene ikke gir oss en sikker nok identifisering av selskapene for dette formål. Dette skyldes hovedsakelig to forhold: enten at selskapet ikke har rapportert inn til Aksjonærregisteret, eller at selskapet ikke har rapportert inn aksjeeiere. Statistisk sentralbyrå (SSB) har i sin analyse, som ble gjengitt i kapittel 3 i høringsbrevet vist til at disse forholdene gjør at det er flere selskap som ikke lar seg fange opp ved kun å bruke Aksjonærregisteret som kilde. SSB viser til at en måte å vurdere hvor mange kommunalt kontrollerte aksjeselskap som ikke er registrert i Aksjonærregisteret, er å sammenholde disse selskapene med institusjonell sektorkode i SSBs Bedrifts- og foretaksregister (BoF) og/eller Enhetsregisteret. Dette kjennemerket oppdateres manuelt på ulike tidspunkt bl.a. knyttet til statistikkinnsamling i SSB (skjer ikke systematisk). SSBs undersøkelse som ble gjengitt i punkt 3 i høringsbrevet, har avdekket at mellom 400 og 500 selskap har en sektorkode som tyder på at selskapet har en eller flere kommuner som eiere, og at disse ikke fanges opp ved å benytte Aksjonærregisteret som eneste kilde. Den eneste måten å løse dette på, så lenge ikke alle selskap rapporterer til Aksjonærregisteret, er at SSB sørger for en manuell kontroll av disse 400-500 aksjeselskapene, for å avdekke hvor mange av disse igjen som kan være kommunalt kontrollerte selskap.
Gjennomføring av legalitetskontrollen
Det ble i høringsbrevet konkludert med at det mest hensiktsmessige ville være at Brønnøysundregistrene foretar en legalitetskontroll av de selskapene som faller inn under regelverket en gang i året. De ulike selskapene har frist den 10. februar med å sende inn Aksjonærregisteroppgaven til Aksjonærregisteret. Legalitetskontrollen burde derfor skje like i etterkant av at dataene fra Aksjonærregisteret er klare for bruk.
Departementet anførte som er en forutsetning for å kunne iverksette regler om kjønnsrepresentasjon for kommunalt kontrollerte aksjeselskap, at man må få på plass et system for identifikasjon av selskapene som bygde på det som er beskrevet ovenfor. De aller fleste selskap ville da bli fanget opp for en legalitetskontroll, selv om man ikke vil være garantert å få med alle selskapene når man kombinerer ulike kilder som i utgangspunktet er tilpasset andre formål.
4.3.2 Høringen
Når det gjelder mulighetene for å identifisere de aksjeselskapene som faller inn under regelen for å kunne føre kontroll med kjønnssammensetningen av styrene, og eventuelt ilegge sanksjoner, er det svært få høringsinstanser som uttaler seg om dette. Ingen av høringsinstansene har innvendinger mot en sanksjonsregel. Hamar kommune uttaler:
«Hamar kommune er enig i at et krav om kjønnsrepresentasjon i styrene i kommunale selskaper uten en bestemmelse om kontroll og/eller håndhevelse synes lite hensiktsmessig. Dog ser kommunen at en effektiv kontroll byr på administrative vanskeligheter, all den tid kommunalt eide aksjeselskaper ikke registreres særskilt som en egen organisasjonsform, slik allmennaksjeselskapene gjør, men registreres blant de øvrige aksjeselskapene i Brønnøysund-registrene.»
KS uttaler:
«KS har ikke grunnlag for å foreslå andre systemer som gi større sikkerhet, men mener at det heller ikke er påkrevet at systemet for oversikt er 100 prosent vanntett for at et slikt krav kan innføres. I praksis vil det aktuelle selskaps ledelse gjennom aksjeeierboken, jf. aksjeloven § 4-5 flg., ha oversikt over selskapets aksjonærer til enhver tid. Den betydning kravet til kjønnsmessig balanse vil ha for styresammensetningen, vil derfor måtte tas hensyn til når selskapets ledelse forbereder generalforsamling, derunder saker om valg av styremedlemmer.
Funksjonen til selskapets ledelse i denne sammenheng vil ikke være avhengig av om kravet til kjønnsmessig balanse står i kommuneloven eller aksjeloven.»
Både KS og flere kommuner peker imidlertid på at det ikke er grunn til å tro at selskap som faller inn under regelen vil sammensette et styre som ikke fyller lovens krav til kjønnsrepresentasjon.
Justis- og politidepartementet stiller både spørsmål ved den administrative resursbruken på kontrollsystemet, og om de foreslåtte sanksjonsreglene vil være de mest hensiktsmessige, og uttaler følgende:
«Høringsbrevets utredning av muligheten for en effektiv kontroll og håndheving av reglene, basert på et system som gir de sentrale myndighetene oversikt over eierforholdene i alle aksjeselskaper, er grundig og god. Samtidig illustrerer drøftelsene av dette hvilke utfordringer det vil by på å få til et tilstrekkelig effektivt håndhevingssystem. På side 30 i høringsbrevet fremgår at det antakelig bare vil la seg gjøre å kontrollere eierforholdene i de aktuelle selskapene ved en årlig kontroll, og at myndighetene ikke vil fange opp relevante endringene i eierforholdene gjennom året. Videre fremgår i punkt 4.3 i høringsbrevet at det heller ikke kan garanteres at det foreslåtte manuelle kontrollsystemet overhodet vil kunne fange opp alle de selskapene som er omfattet av reglene. I høringsbrevet legger Kommunal- og regionaldepartementet til grunn at systemet likevel vil fungere hensiktsmessig, fordi man antar at det vil høre til sjeldenhetene at kommunale selskaper ikke velger et styre som oppfyller lovens krav. Justisdepartementet er for sin del noe usikker på om det er tilfellet. Etter Justisdepartementets syn kan det synes som om det håndhevingssystemet som foreslås i høringsbrevet, kan innebære litt for store usikkerhetsmomenter, samtidig som det synes å medføre en del ressursbruk. Dersom man legger til grunn at det uansett vil høre til sjeldenhetene at kommunale selskaper (...) velger et styre som ikke oppfyller lovens krav, kan det videre reises spørsmål om det er grunn til å etablere et slikt resurskrevende håndhevingssystem som det foreslåtte.»
4.3.3 Departementets merknader
Departementet mener at en viktig forutsetning for å innføre en sanksjonsregel på dette området, er at man har et pålitelig system for å kunne føre kontroll. Det vil si man har fullstendige opplysninger om eierskap til alle norske aksjeselskap, for deretter å kunne identifisere de som har et kommunalt eierskap som tilsier at de skal falle inn under reglene om kjønnsrepresentasjon. Det finnes i dag ikke et register som kan gi oss oppdaterte opplysninger om hvem som eier de ulike aksjeselskapene til enhver tid. Utredningen av dette spørsmålet i forbindelse med høringsforslaget, viste at man langt på vei kunne identifisere selskapene ved å sammenstille opplysninger fra Aksjonærregisteret og Enhetsregisteret. Disse opplysningene har imidlertid en for stor feilmargin, og det må derfor et manuelt kontrollarbeid til i SSB for å få en tilfredsstillende kvalitet. Utredningen viste videre at man i dag uansett ikke kan være sikre på å fange opp absolutt alle selskap, selv om man bruker manuelle rutiner. Departementet er av den oppfatning at dette systemet må utredes videre, før man kan avgjøre om det holder god nok kvalitet innenfor rimelige administrative omkostninger, til å danne grunnlag for et sanksjonssystem.
Med bakgrunn i den store tilslutningen lovforslaget om kjønnsbalanse har fått blant kommunene er det grunn til å tro at reglene vil blir fulgt opp fra kommunenes side. Flere kommuner viser til at de heller ikke ser noen reell fare for at reglene skal bli forsøkt omgått ved å selge aksjer til private, se punkt 4.2.2. Departementet viser til at kommunene er vant til å forholde seg til kjønnsrepresentasjonsregler gjennom bl.a. kommunelovens regler for valg til folkevalgte organ og legger til grunn at reglene for aksjeselskap også vil bli lojalt fulgt opp. Departementet mener derfor lovendringen kan iverksettes uten sanksjonsregel.
Departementet vil arbeide videre med å utrede mulighetene for å få til et tilstrekkelig effektivt system for kontroll med de kommunale aksjeselskapenes styresammensetning, slik at man ved utgangen av overgangsperioden vil kunne presentere tall som gir informasjon om styrene i de kommunalt kontrollerte aksjeselskapene er sammensatt med korrekt kjønnsbalanse. Skulle det vise seg at for mange selskap ikke følger loven, vil man på nytt vurdere om det er behov for en sanksjonsmulighet. I så fall vil departementets nærmere utredninger av et mulig effektivt system for kontroll, jf. over, kunne danne grunnlag for de nærmere vurderingene av hva slags sanksjonssystem som eventuelt vil være mest hensiktsmessig.
Som nevnt over i punkt 4.3.1 vil det kunne ha alvorlige selskapsrettslige konsekvenser for et selskap at styret ikke oppfyller lovens krav til styresammensetning, enten det dreier seg om kravet til bosted eller kravet til kjønnsbalanse. Dette bør i seg selv være tilstrekkelig «ris bak speilet» til at de kommunale eierne av kommunale aksjeselskaper som eventuelt skulle trenge et slikt «ris», sørger for at styret til enhver tid oppfyller kravene. Om man skulle få en situasjon der et kommunalt eid aksjeselskap driver over lang tid uten et styre som oppfyller lovens krav, kan både selskapet og kommunen kunne komme i en vanskelig situasjon ved at det blir stilt spørsmål ved styrets funksjonsdyktighet gjennom hele denne perioden. Om man hadde på plass et effektivt kontrollsystem, ville en slik situasjon ikke kunne vare over tid. Uten et effektivt kontrollsystem på plass, øker risikoen noe for at en slik situasjon kan oppstå. Departementet antar imidlertid at de kommunale eierne av aksjeselskaper vil sørge for at en slik situasjon ikke oppstår, også uten et statlig system for kontroll og håndheving med reglene.
4.4 Ansattevalgte styrerepresentanter
4.4.1 Høringsbrevets forslag
Det ble i høringsbrevet foreslått at det også innføres krav til kjønnsbalansert ansatterepresentasjon i kommunalt kontrollerte aksjeselskap tilsvarende kravene for allmennaksjeselskap og statseide aksjeselskap. Samtidig ble det foreslått at representasjonsforskriften gjøres gjeldende så langt den passer. Dette kan gjøres ved å ta inn en egen forskriftshjemmel i kommuneloven. Denne forskriftshjemmelen tas deretter inn som en del av hjemmelsgrunnlaget for representasjonsforskriften. I tillegg vil det kunne være nødvendig med enkelte endringer i representasjonsforskriften for at reglene om kjønnsrepresentasjon også skal gjelde for de kommunalt kontrollerte aksjeselskapene.
4.4.2 Høringen
Høringsinstansene gir alminnelig tilslutning til forslaget i høringsbrevet, og ingen har særlige merknader eller innvendinger til høringsbrevets forslag om at det også for styrerepresentantene som velges av de ansatte skal det gjelde krav til kjønnsbalanse.
4.4.3 Departementets merknader
Departementet fastholder forslaget i høringsbrevet om at det også innføres krav til kjønnsbalanse for de ansattevalgte styrerepresentantene. Reglene tilsvarer det som gjelder for bl.a. allmennaksjeselskap og statsaksjeselskap. Det tas inn en egen forskriftshjemmel i kommuneloven.
Det er i dag gitt en egen forskrift 18. desember 1998 nr. 1208 om ansattes rett til representasjon i aksjeselskapers og allmennaksjeselskapers styre og bedriftsforsamling m.v. (representasjonsforskriften). Denne forskriften regulerer blant annet ansattes valg av styrerepresentanter. Forskriftshjemmel i kommuneloven tas inn som en del av hjemmelsgrunnlaget for gjeldende representasjonsforskrift.