2 Bakgrunn for lovforslaget
2.1 Banklovkommisjonens mandat og arbeid
Finansdepartementet ga i brev 27. januar 2004 følgende mandat til Banklovkommisjonen knyttet til utredning av regler for pensjonskasser:
«1. Innledning
Pensjonskasser og deres virksomhet er etter gjeldende regelverk blant annet regulert i forskrift 19. februar 1993 nr. 117 om forsikringsvirksomhetslovens anvendelse på pensjonskasser og pensjonsfond. I Banklovkommisjonens sjette utredning, NOU 2001: 23 Finansforetakenes virksomhet, ble det lagt til grunn at kommisjonen i en senere utredning skulle behandle regelverket for pensjonskasser, jf. utredningen side 10. Finansdepartementet er kjent med at Banklovkommisjonen nå har tatt fatt på dette arbeidet, i lys av kommisjonens syvende og tiende utredning, jf. NOU 2001: 24 Ny livsforsikringslovgivning og NOU 2003: 11 Konkurranse i kollektiv livsforsikring. Banklovkommisjonen bes i denne sammenheng vurdere regelstrukturen, herunder om hovedprinsippene i regelverket for pensjonskasser bør nedfelles i lov.
Finansdepartementet ber Banklovkommisjonen ved gjennomgangen om å legge vekt på at regelverket bør gi insentiver til at pensjonsmidler forvaltes på en best mulig måte, slik at de samlede kostnadene ved pensjonsytelser blir lavest mulig, samtidig som nødvendig soliditet i pensjonskassene sikres. Forvaltning av pensjonsordninger utgjør en vesentlig del av norske livsforsikringsselskapers virksomhet, og Banklovkommisjonen bes derfor om å ta utgangspunkt i at både pensjonskasser og livsforsikringsselskaper bør kunne forvalte pensjonsmidler på likeverdige vilkår. I de tilfeller Banklovkommisjonen foreslår andre regler for pensjonskasser enn for livsforsikringsselskaper, anmodes kommisjonen om å gi en begrunnelse for hvorfor dette er formålstjenlig.
Finansdepartementet ber også Banklovkommisjonen om å vurdere om det er hensiktsmessig å utforme særskilte regler for pensjonskasser som forvalter innskuddsbaserte pensjonsordninger. Det bes videre om at Banklovkommisjonen utreder hvordan EU direktiv 2003/41/EC 1, heretter pensjonskassedirektivet, bør gjennomføres i norsk lovgivning. Det bes også om at det utredes om det bør gis adgang til å opprette interkommunale pensjonskasser.
2. Gjennomføring av pensjonskassedirektivet i norsk lovgivning
EU vedtok sommeren 2003 et direktiv for institusjoner som forvalter arbeidsrelaterte pensjonsordninger. Fristen for gjennomføring av direktivet er satt til 23. september 2005. Gjennomføring av direktivet i norsk lovgivning vil blant annet kreve endringer i det eksisterende regelverket for pensjonskasser. Dette er omtalt i brev til Finansdepartementet fra Kredittilsynet datert 14. juli 2003 der det er gitt en foreløpig vurdering av nødvendige lov- og forskriftsendringer.
Finansdepartementet ber Banklovkommisjonen vurdere bestemmelsene i pensjonskassedirektivet og hvordan disse bør gjennomføres i norsk lovgivning. På bakgrunn av direktivets regler om grensekryssende virksomhet bes Banklovkommisjonen belyse hvilke effekter kommisjonens forslag til gjennomføring vil kunne ha for konkurransekraften til norske pensjonskasser og livsforsikringsselskaper i forhold til utenlandske institusjoner som forvalter arbeidsrelaterte pensjonsordninger.
Banklovkommisjonen bes også drøfte prinsipielle problemstillinger som direktivet reiser, og de valgmuligheter som direktivet åpner for. Departementet vil eksempelvis be Banklovkommisjonen drøfte hvordan forsiktighetsprinsippet («prudent person rule») bør hensyntas - og konkretiseres - i relevant norsk lovgivning, samt vurdere eventuelle tilsynsmessige konsekvenser.
Videre åpnes det i pensjonskassedirektivets artikkel 4 for at enkelte av direktivets bestemmelser gjøres gjeldende for livsforsikringsselskapers virksomhet knyttet til tjenestepensjonsordninger. I forordet til direktivet heter det:
«Finansielle institutioner, der allerede er underlagt EF-lovgivning, bør som hovedregel ikke være omfattet af dette direktiv. Da disse institutioner imidlertid i visse tilfælde også kan tilbyde arbejdsmarkedsrelaterede pensionsordninger, er det vigtigt at sikre, at dette direktiv ikke fører til konkurrencefordrejninger. Sådanne fordrejninger kan undgås ved at anvende tilsynskravene i dette direktiv på livsforsikringsselskabers arbejdsmarkedsrelaterede pensionsaktiviteter.»
Banklovkommisjonen bes på dette grunnlag vurdere om enkelte bestemmelser i pensjonskassedirektivet også bør gjøres gjeldende for den aktuelle virksomhet i norske livsforsikringsselskaper.
3. Interkommunale pensjonskasser
I høringsrunden til Banklovkommisjonens utredning nr. 10, NOU 2003: 11 Konkurranse i kollektiv livsforsikring, tok enkelte høringsinstanser til orde for at det skulle åpnes for å opprette interkommunale pensjonskasser. I Ot.prp. nr. 11 (2003-2004) pekte Finansdepartementet på at dette spørsmålet ikke var utredet av kommisjonen, og at kommisjonen ikke hadde foreslått en slik adgang. På denne bakgrunn fant ikke departementet det hensiktsmessig å foreslå eventuelle lovregler om interkommunale pensjonskasser i proposisjonen.
I brev til Finanskomiteen datert 27. november 2003 viste finansminister Per- Kristian Foss til at Banklovkommisjonen hadde påbegynt et arbeid med å utrede regelverket for pensjonskasser. Finansministeren skrev videre at departementet om kort tid ville sende et brev til Banklovkommisjonen «hvor en spesielt vil henlede Banklovkommisjonen på enkelte spørsmål i den forbindelse». Det het videre at departementet blant annet ville be kommisjonen om å utrede spørsmål vedrørende etablering av interkommunale pensjonskasser.
I Innst. O. nr. 44 (2003-2004) skrev Finanskomiteen på side 10:
«Komiteen viser til brev fra departementet av 27. november 2003 hvor det opplyses at Banklovkommisjonen har påbegynt et arbeid med å utrede regelverket omkring pensjonskasser. Departementet opplyser videre at de vil be Kommisjonen om å utrede spørsmålet vedrørende etablering av interkommunale pensjonskasser. Komiteen er tilfreds med at Kommisjonen skal utrede spørsmålet og ber om at utredningen gis prioritet.»
Finansdepartementet ber på denne bakgrunn Banklovkommisjonen vurdere om det bør åpnes for interkommunale pensjonskasser.
Finansdepartementet antar at det i denne sammenheng også vil være naturlig å vurdere om det innenfor privat sektor bør være adgang til å etablere tverrgående pensjonskasser som dekker flere foretak som ikke har konserntilknytning, eventuelt bestemte yrkesgrupper eller selvstendig næringsdrivende. Banklovkommisjonen bes om å drøfte også denne problemstillingen.
Banklovkommisjonen bes om å utforme utkast til eventuelle lovendringer samt å skissere behovet for forskriftsendringer.
4. Avsluttende merknader
Finansdepartementet legger til grunn at kommisjonen i sitt arbeid med disse spørsmål bruker nødvendig særskilt fagkompetanse i tillegg til kommisjonens egne medlemmer, der det er behov for dette.
Finansdepartementet ber om at Banklovkommisjonens utredning foreligger innen utgangen av september 2004, slik at det kan legges fram en odelstingsproposisjon før sommeren 2005.»
I brev 23. september 2004 presiserte Finansdepartementet mandatet vedrørende såkalte tverrgående pensjonskasser:
«Finansdepartementet er kjent med at det i Banklovkommisjonen er blitt reist spørsmål om det ligger under kommisjonens mandat av 27. januar 2004 å, direkte eller indirekte, vurdere foretakspensjonslovens og innskuddspensjonslovens krav til forholdsmessighet og krav om at en pensjonsordning som hovedregel skal omfatte alle arbeidstakere i et foretak.
Finansdepartementet ba i brev av 27. januar 2004 Banklovkommisjonen om å gjennomgå pensjonskassenes regelverk i lys av kommisjonens 7. og 10. utredning, samt å foreslå lovendringer til gjennomføring av EUs pensjonskassedirektiv. Som en oppfølging av Banklovkommisjonens 10. utredning ble kommisjonen også anmodet om å vurdere om det bør åpnes for interkommunale pensjonskasser. Dette ble gjort for at det skulle kunne etableres pensjonskasser som kan tilby reell premieutjevning, knyttet til kjønn og alder, fordi de omfatter flere kommunale pensjonsordninger.
Spørsmålet om mandatets rekkevidde har kommet opp som følge av at Finansdepartementet til slutt under punktet om interkommunale pensjonskasser skrev at det «i denne sammenheng også vil være naturlig å vurdere om det innenfor privat sektor bør være adgang til å etablere tverrgående pensjonskasser som dekker flere foretak som ikke har konserntilknytning, eventuelt bestemte yrkesgrupper eller selvstendig næringsdrivende».
Pensjonskasser kan omfatte pensjonsordninger som ikke gis særskilt skattemessig gunstig behandling og/eller pensjonsordninger som på nærmere vilkår gis særskilt skattemessig gunstig behandling (dvs. at ordningen oppfyller kravene i foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven). Det er blitt reist spørsmål om ovennevnte formulering i mandatet gir grunnlag for å vurdere om det innenfor foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven bør åpnes for tverrgående pensjonsordninger, eksempelvis for en bestemt gruppe arbeidstakere, for særskilte yrkesgrupper, eller innen en bestemt næring eller et bestemt tariffområde, og om mandatet omfatter en drøfting av løsninger som ville innebære endringer i foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven på disse områder.
Departementet har ikke ment å be Banklovkommisjonen vurdere de to pensjonslovenes krav til forholdsmessighet og krav om at en pensjonsordning som hovedregel skal omfatte alle foretakets arbeidstakere - som for øvrig er helt grunnleggende prinsipper i pensjonslovene. Dersom departementet hadde ønsket at kommisjonen skulle vurdere om disse hovedprinsippene i foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven skulle endres, hadde mandatet vært utformet med en klar henvisning til de to aktuelle lovene.
Departementet viser til at foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven regulerer vilkår for at pensjonsordninger skal gis en skattemessig gunstig behandling, og at det er rimelig at myndighetene stiller krav som sikrer at kun pensjonsordninger med ønsket sosial og solidarisk profil tilgodeses. Spørsmålet om det bør åpnes for å opprette tverrgående foretakspensjonsordninger - hvor spesielle yrkesgrnpper eller tariffområder dekkes, og som altså ikke gjelder generelt for alle ansatte i et foretak - ble som kjent vurdert i forbindelse med behandlingen av foretakspensjonsloven. I avsnitt 14.2.1 i Ot.prp. nr. 47 (1998-99) het det i departementets vurdering knyttet til pensjonsordninger for flere foretak og konserninterne pensjonskasser:
«Departementet ser det som vesentlig at skattefavorisert foretakspensjon omfatter samtlige av de ansatte innenfor samme foretak. Sentrale prinsipper som ligger til grunn for skattefavorisering som eksempelvis forholdsmessighetsprinsippet, bygger på dette. Det bør etter departementets syn ikke tillates opprettet ordninger hvor det gis inntektsfradrag til ordninger som kun tilgodeser enkelte grupperinger innenfor foretaket eller konsernet. På samme måte som utvalget mener departementet at regelverket bør utformes og styres av de hensyn som gjør seg gjeldende for de ansatte som gruppe, og at de ansatte må gis like pensjonsrettigheter. Etter departementets syn vil ikke disse hensynene kunne ivaretas innenfor ordninger med medlemskap basert på samme type utdannelse eller stilllingstype. Lovforslaget omfatter derfor ikke denne typen ordninger.»
Stortinget sluttet seg til Regjeringens lovforslag, jf. finanskomitéens innstilling, Innst. O. nr. 50 (1999-2000), avsnitt 14.1 og 14.2.
Departementet viser til at Banklovkommisjonen i mandatet av 27. januar 2004 ble bedt om å vurdere tverrgående pensjonskasser i privat sektor i sammenheng med en vurdering av om det bør åpnes opp for interkommunale pensjonskasser. Mandatet må ses i lys av at kommisjonen i sin 11. utredning, NOU 2003: 28 Kjønns- og aldersnøytralitet i kollektive pensjonsordninger, foreslo å åpne for premieutjevning i privat sektor tilsvarende i kommunal sektor, samtidig som kommisjonen pekte på at pensjonskasser som bare omfatter pensjonsordningen for ett foretak ikke kan tilby «kjønns- og aldersnøytrale premier» pga. manglende utjevning (side 9 i utredningen).
Konklusjon
Departementet vil etter dette presisere at Banklovkommisjonens mandat vedrørende private tverrgående pensjonskasser er knyttet opp til vurderingen av interkommunale pensjonskasser, og utjevning ved «kjønns- og aldersnøytrale premier». Mandatet omfatter ikke en vurdering av de sentrale prinsipper i foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven om forholdsmessighet og om at pensjonsordninger som hovedregel skal omfatte alle arbeidstakere i et foretak.»
Banklovkommisjonen avga sin utredning nr. 12, «Pensjonskasselovgiving. Konsolidert forsikringslov», 11. november 2004. Utredningen er avgitt som NOU 2004: 24. Utredningen er todelt. Del I omhandler utkast til regler for pensjonskasser, mens del II inneholder Banklovkommisjonens utkast til konsolidert forsikringslov.
Ved avgivelsen hadde Banklovkommisjonen følgende medlemmer:
Professor dr. juris Erling Selvig, leder (Universitetet i Oslo)
Direktør Bernt Nyhagen, nestleder (Norges Bank)
Avdelingsdirektør Olav Breck (Sparebankforeningen i Norge)
Hovedtillitsvalgt Ottar Dalsøren (Sparebanken Sogn og Fjordane/Finansforbundet)
Direktør Sverre Dyrhaug (Finansnæringens Hovedorganisasjon)
Spesialrådgiver Kjersti Elvestad (Kredittilsynet)
Disponent Ragnhild Fusdahl (Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon)
Rådgiver Jo T. Gjedrem (Forbrukerombudet)
Økonomisk rådgiver Eystein Gjelsvik (Landsorganisasjonen i Norge)
Advokat Arnhild Dordi Gjønnes (Næringslivets Hovedorganisasjon)
Ekspedisjonssjef Jan A. Halvorsen (Arbeids- og sosialdepartementet)
Advokat Øivind Fegth Knutsen (advokatfirmaet Fegth Knutsen og Finne & Co, DA)
Avdelingsdirektør Øystein Løining (Finansdepartementet)
Direktør Per Melsom, Oslo
Avdelingsdirektør Erling G. Rikheim (Finansdepartementet)
Direktør Rolf A. Skomsvold (Norske Pensjonskassers Forening)
Advokat Kristin Skrede (DnB NOR)
Rådgiver Per Anders Stalheim (Barne- og familiedepartementet)
Tingrettsdommer Liv Synnøve Tharaldsrud (Oslo tingrett)
Direktør Olav Vannebo (Finansnæringens Hovedorganisasjon)
Sekretariatet ble under denne utredningen ledet av Lise Ljungmann, og bestod ellers av Kari Lærum, Gudrun Rogdaberg og Åse Natvig.
I forbindelse med arbeidet med pensjonskasselovgivning etablerte Banklovkommisjonen en egen arbeidsgruppe bestående av personer med innsikt i forhold vedrørende pensjonskasser. De ulike problemstillingene ble først behandlet i denne arbeidsgruppen, og deretter i Banklovkommisjonen. Representanter for private og kommunale pensjonskasser, samt representanter for de store livselskapene, var medlemmer av arbeidsgruppen.
Som nevnt under avsnitt 1.2 avga Banklovkommisjonen sin 12. utredning (NOU 2004: 24) 11. november 2004. Hovedinnholdet i denne utredningen er gjengitt ovenfor under avsnitt 1.2.
2.2 Kredittilsynets høringsnotat
Kredittilsynet utarbeidet i tilknytning til Banklovkommisjonens utredning nr. 12 et høringsnotat hvor det ble foreslått tre tekniske endringer i forsikringsvirksomhetsloven. Kredittilsynets forslag gjelder forsikringsvirksomhetsloven § 2-1, § 3-6 og § 3-8. Formålet med forslagene er å presisere forsikringsvirksomhetslovens anvendelse på selskaper innenfor EØS-området.
2.3 Direktiv 2003/41/EF om virksomhet i og tilsyn med yrkesbaserte pensjonskasser («pensjonskassedirektivet»)
Direktiv 2003/41/EF ble vedtatt 3. juni 2003. Direktivet omhandler virksomhet i og tilsyn med yrkesbaserte pensjonskasser. Direktivet omtales heretter som direktivet eller pensjonskassedirektivet. Direktivet er vurdert å være EØS-relevant, men det er på nåværende tidspunkt ikke innlemmet i EØS-avtalen. Direktivets gjennomføringsfrist er satt til 23. september 2005, jf. direktivets artikkel 22.
Direktivet er et såkalt minimumsdirektiv, som fastsetter minimumskrav til medlemsstatenes regulering av pensjonsinnretninger som forvalter tjenestepensjonsordninger. Direktivet innebærer en harmonisering av medlemslandenes regulering av pensjonsvirksomhet. Direktivet har også til formål å gi regler som sikrer at arbeidstakernes og pensjonistenes opptjente rettigheter blir sikret i institusjonen.
Direktivet har blant annet nærmere regler om krav til pensjonsinnretningens organisering, omfanget av virksomheten, kapitalforvaltning, forsikringsmessige avsetninger og fondsbasering, regnskapsføring, kapitalkrav og tilsyn. I tillegg oppstiller direktivet krav om at det skal foreligge rettslig atskillelse mellom pensjonsinnretningen og det oppdragsgivende foretaket. Direktivet åpner for at mindre pensjonskasser kan unntas fra direktivets bestemmelser. Direktivet har også nærmere regler om grensekryssende virksomhet.
Livsforsikringsselskaper som omfattes av direktiv 2002/83/EF om livsforsikring (det konsoliderte livdirektivet), omfattes ikke av pensjonskassedirektivet. Det samme gjelder andre finansinstitusjoner som er underlagt reguleringen i andre EU-direktiver (for eksempel forsikringsselskaper som ikke er livsforsikringsselskaper, verdipapirfond og kredittinstitusjoner, jf. direktiv 73/239/EØF, 85/611/EØF, 93/22/EØF og 2000/12/EF). Heller ikke såkalte «pay-as-you-go»-ordninger, trygdeordninger, og ordninger hvor arbeidstaker enten ikke har rettskrav på ytelser, eller hvor det benyttes regnskapsmessige avsetninger med sikte på å utbetale ytelser, omfattes av direktivet. Når det gjelder livsforsikringsselskaper åpner direktivet imidlertid for at medlemslandene kan velge å la direktivets bestemmelser få anvendelse på den del av livsforsikringsselskapenes virksomhet som omfatter yrkesbasert alderspensjonsvirksomhet.
2.4 Høring
Banklovkommisjonens utredning nr. 12 (NOU 2004: 24) ble ved Finansdepartementets brev 12. november 2004 sendt på høring sammen med Kredittilsynets høringsnotat, med høringsfrist 31. desember 2004 til følgende høringsinstanser:
Alle departementene
Akademikerne
Aktuarkonsulenters Forum
Arbeidsgiverforeningen for Skip og Offshorefartøyer
Arbeidsgiverforeningen NAVO
Brønnøysundregistrene
Coop Norge
Datatilsynet
De selvstendige kommunale pensjonskasser
Den Norske Advokatforening
Den Norske Aktuarforening
Den norske Revisorforening
Finansforbundet
Finansnæringens Hovedorganisasjon
Forbrukerombudet
Forbrukerrådet
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon
Kommunenes Sentralforbund
Konkurransetilsynet
Kredittilsynet
Landsorganisasjonen i Norge
Likestillingsombudet
Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening
Norges Bank
Norges Bondelag
Norges Ingeniørorganisasjon
Norges Juristforbund
Norges Rederiforbund
Norsk Bedriftsforbund
Norsk Tillitsmann ASA
Norske Finansanalytikeres Forening
Norske Forsikringsmegleres Forening
Norske Pensjonskassers Forening
Norske Privatskolers Landsforbund
Norske Siviløkonomers Forening
NOS Clearing ASA
Næringslivets Hovedorganisasjon
Oljeindustriens Landsforening
Oslo Børs
Regjeringsadvokaten
Rikstrygdeverket
Skattedirektoratet
Sparebankforeningen i Norge
Statistisk sentralbyrå
Stortingets ombudsmann for forvaltningen
Verdipapirfondenes Forening
Verdipapirsentralen
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
Følgende høringsinstanser har gitt merknader til Banklovkommisjonens utredning nr. 12 (NOU 2004: 24):
Akademikerne
Aktuarkonsulenters Forum
Barne- og familiedepartementet
Brønnøysundregistrene
Datatilsynet
De selvstendige kommunale pensjonskasser
Den Norske Aktuarforening
Den norske Revisorforening
Finansnæringens Hovedorganisasjon
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon
Justis- og politidepartementet
Konkurransetilsynet
Kredittilsynet
KS - Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon
Landsorganisasjonen i Norge
Likestillingsombudet
Norges Bank
Norges Rederiforbund
Norske Pensjonskassers Forening
Nærings- og handelsdepartementet
Sparebankforeningen
Statistisk sentralbyrå
Verdipapirfondenes Forening
Yrkesorganisasjonens Sentralforbund
Følgende høringsinstanser har opplyst at de ikke har merknader:
Arbeids- og sosialdepartementet
Arbeidsgiverforeningen NAVO
Coop Norge
Forbrukerrådet
Forsvarsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Miljøverndepartementet
Moderniseringsdepartementet
Olje- og energidepartementet
Regjeringsadvokaten
Rikstrygdeverket
Skattedirektoratet
Utenriksdepartementet