3 Trusselbildet og påvirkning fra fremmed etterretning
Skadelig påvirkningsvirksomhet i seg selv er ikke et nytt fenomen. Stater har til enhver tid søkt å påvirke forhold i andre stater for å fremme egne nasjonale interesser. Noe av påvirkningen foregår åpent, og anses å være en legitim del av samhandlingen i samfunnet. I tillegg til åpne forsøk på å påvirke andre staters politiske beslutningsprosesser, blant annet gjennom diplomati og forhandlinger, søker enkelte stater å gripe inn i beslutningsprosesser og påvirke meningsdannelsen til befolkningen i andre stater gjennom fordekte påvirkningsoperasjoner.
Fordekt og skadelig påvirkning fra fremmede stater utgjør en økende utfordring for liberale demokratier. Både PST og Etterretningstjenesten har over flere år trukket frem autoritære staters påvirkningsvirksomhet som en alvorlig trussel mot grunnleggende nasjonale interesser i Norge.
Fremmedstatlige påvirkningsoperasjoner kan i ytterste konsekvens destabilisere fundamentet som liberale demokratier er bygget på, blant annet ved å svekke forutsetningene for fri meningsdannelse, bidra til økt polarisering, undergrave befolkningens tiltro til offentlige myndigheter og andre viktige samfunnsinstitusjoner og svekke tilliten til at gjennomføring av valg skjer på en korrekt måte. Hvis tilliten i samfunnet svekkes, vil dette igjen kunne virke negativt på forsvarsevnen og evnen til å håndtere alvorlige trusler mot samfunnssikkerheten. Påvirkningsoperasjoner kan også påvirke beslutningstakere eller allmennheten i sikkerhetspolitiske spørsmål for på den måten å svekke den nasjonale sikkerheten i andre stater mer direkte.
Under utarbeidelsen av straffeloven 2005 var vurderingen av trusselsituasjonen preget av at den kalde krigen hadde opphørt og at statlige aktører ikke lenger utgjorde en prekær trussel. I Ot.prp. nr. 8 (2007–2008) Om lov om endringer i straffeloven 20. mai 2005 nr. 28 mv. (skjerpende og formildende omstendigheter, folkemord, rikets selvstendighet, terrorhandlinger, ro, orden og sikkerhet, og offentlig myndighet) punkt 7.3.1.3 side 112 ble det uttalt at truslene «ikke først og fremst [kommer] fra andre stater» og at de «heller ikke [er] av territoriell eller militær art», men «i større grad [skriver seg] fra terrororganisasjoner og kan ha andre mål av grunnleggende nasjonal interesse».
Siden straffeloven ble utformet, har den sikkerhetspolitiske situasjonen endret seg. Russlands ulovlige militære angrep på Ukraina innebærer et sikkerhetspolitisk paradigmeskifte. Tradisjonell militær maktbruk mellom stater har likevel vært en synkende trend de siste tiårene. Autoritære stater tar i økende grad i bruk andre aggressive virkemidler under terskelen for væpnet maktbruk i FN-paktens forstand – såkalte sammensatte eller hybride virkemidler eller trusler – for å oppnå innflytelse og påvirke beslutningstakere og meningsbærere i andre stater. Påvirkningsoperasjoner er en del av denne sammensatte virkemiddelbruken.
Den sikkerhetspolitiske utviklingen påvirkes av den teknologiske og samfunnsmessige utviklingen, jf. Prop. 14 S (2020–2021) Evne til forsvar – vilje til beredskap: Langtidsplan for forsvarssektoren punkt 2 side 19–23, Meld. St. 5 (2020–2021) Samfunnssikkerhet i en usikker verden punkt 3.1 side 23 og kapittel 9 side 92–102 og NOU 2023: 14 Forsvarskommisjonen av 2021: Forsvar for fred og frihet punkt 5.3 side 94–96 og kapittel 9 side 122–134. Påvirkningsoperasjoner skjer i dag stort sett digitalt og i det skjulte. Den teknologiske utviklingen har gjort at cyberoperasjoner for etterretnings- eller påvirkningsformål tas i bruk i større omfang enn før. Med fremveksten av kunstig intelligens vil cyberoperasjoner kunne bli enda mer effektive og målrettede, og påvirkningsoperasjoner vil kunne få økt gjennomslagskraft, jf. NOU 2023: 14 punkt 5.3 side 96 og punkt 9.4 side 125 og NOU 2023: 17 Nå er det alvor: Rustet for en usikker fremtid punkt 7.5 side 119.
Autoritære stater gjennomfører sofistikerte og målrettede digitale påvirkningsoperasjoner i ulike former. Påvirkningsoperasjoner kan skje gjennom bruk av statseide tradisjonelle medier, falske medier eller medier som tilsynelatende er uavhengige, men som rent faktisk opererer under statlig kontroll. Videre tar autoritære stater i bruk software som, uten menneskelig innblanding, kontinuerlig kan sende ut meldinger og innlegg med informasjon og desinformasjon på sosiale medier og andre steder på internett i et stort omfang («bots»). Påvirkningsoperasjoner kan også gjennomføres ved bruk av personer som under falsk identitet blander seg i debatter på sosiale medier. Datanettverksoperasjoner og lekkasjer av kompromitterende eller sensitive opplysninger er andre eksempler på virkemidler som kan inngå i påvirkningsoperasjoner.
De nevnte eksemplene på påvirkningsaktivitet kan skje isolert, men også i sammenheng og koordinert med hverandre, i målrettede påvirkningsoperasjoner og -kampanjer. At ikke-statlige grupper eller organisasjoner gjennomfører påvirkningsoperasjoner på vegne av en stat, er heller ikke et ukjent fenomen.
Påvirkningsaktivitet kan også gjennomføres ved bruk av etterretningsaktører som søker å påvirke enkeltmennesker. Slike operasjoner har ikke nødvendigvis det samme skadepotensialet som digitale påvirkningsoperasjoner rettet mot en større gruppe eller hele befolkningen.
Formålet bak fremmede staters påvirkningsaktivitet vil typisk være å påvirke en konkret avgjørelse eller generell politikkutforming, eller å endre rammevilkårene for beslutningstakere, til fordel for egne nasjonale interesser. En fremmed stat kan for eksempel forsøke å skape generell usikkerhet, forvirring og kaos i samfunnet, slik at myndighetenes beslutningsevne svekkes. Et virkemiddel kan være å spre informasjon eller desinformasjon. Desinformasjon kan gjøre stor skade. Norge antas å ha relativt stor motstandsdyktighet mot falske narrativ og desinformasjon, se blant annet NOU 2022: 9 punkt 9.4.2 side 169 og FFI-rapport 21/01237 Hvordan gjøre samfunnet mer robust mot uønsket påvirkning i sosiale medier. Samtidig er liberale demokratier, gjennom sine åpne og langvarige beslutningsprosesser, sårbare for fremmedstatlig påvirkning, se NOU 2023: 17 punkt 7.5 side 119.
Trusselen fra skadelig fremmedstatlig påvirkningsvirksomhet har blitt særlig fremhevet i forbindelse med valg. Det har eksempelvis vært utført påvirkningsoperasjoner i forbindelse med det amerikanske presidentvalget i 2016 og en rekke europeiske valg, herunder folkeavstemmingen i Storbritannia om medlemskap i EU i 2016 og presidentvalget i Frankrike i 2017. Operasjonene kan imidlertid også rette seg mot beslutningsprosesser, enkeltindivider eller allmennheten som sådan.
I PSTs åpne trusselvurdering for 2023 påpeker PST at flere stater vil gjennomføre påvirkningsvirksomhet i Norge, og at dette særlig gjelder Russland og Kina:
«Flere av de fremmede etterretningstjenestene som opererer i Norge, har som oppgave å påvirke politiske beslutninger og norsk meningsdannelse. PST har så langt ikke sett omfattende påvirknings- eller desinformasjonskampanjer mot politiske prosesser i Norge. Vi må likevel være forberedt på at fremmede etterretningstjenester, især russiske og kinesiske, vil forsøke å påvirke beslutningstakere og den norske befolkningen i 2023.
Påvirkningsforsøk kan ta ulike former. Fremmede etterretningstjenester vil blant annet bruke tradisjonelle medier, alternative medier og sosiale medier for å spre sine budskap. Disse mediene kan brukes til å spre desinformasjon, initiere svertekampanjer samt spre rykter og halvsannheter. I Norge vil også enkelte fremmede etterretningsoffiserer arbeide målrettet mot personer som har politisk innflytelse, for å forsøke å påvirke utfallet av enkeltsaker.
Russland har i mange år vist evne og vilje til å gjennomføre påvirkningsoperasjoner i vestlige land. PST forventer at Russland også i inneværende år vil forsøke å påvirke norske beslutningstakere og den norske befolkningen i saker av stor betydning for Russland. Russiske myndigheter vil for eksempel ha mye vinne på å splitte vestlig samhold om videre militær støtte til Ukraina og økonomiske tiltak mot Russland.
Russland har i tidligere år forsøkt å påvirke demokratiske prosesser og valg i flere land. PST har så langt ikke avdekket slike påvirkningsforsøk i Norge.
Kina forventes blant annet å bedrive påvirkningsaktivitet mot personer i Norge som åpent kritiserer det Kina anser som sine kjerneinteresser.»
I Etterretningstjenestens åpne trusselvurdering, Fokus 2023, beskriver tjenesten hvordan påvirkningsoperasjoner i dag er en del av Russlands «informasjonskrigføring» mot Norge og Vesten, og hvordan påvirkningskampanjer kan understøtte andre aggressive virkemidler:
«Påvirkningsoperasjoner er en integrert del av russiske doktriner for informasjonskrigføring. Russlands struping av gasseksporten til Europa understøttes med budskap og desinformasjon i russiske statlige medier og fra tilsynelatende uavhengige nyhetskilder som i virkeligheten er kontrollert av russiske myndigheter. Slik spres russiske budskap i vestlige informasjonsmiljøer, ofte uten at de som videreformidler budskapene kjenner opphavet.
En kjent russisk taktikk er å spre skreddersydde budskap og desinformasjon til utvalgte målgrupper med mål om å endre en annen stats politikk. Spørsmål knyttet til forsvars- og sikkerhetspolitikk er spesielt utsatt for russisk påvirkningsaktivitet i Norge. En annen taktikk søker å øke konfliktnivået i samfunnet ved å fokusere på betente tema. Dette var tilfellet under presidentvalget i USA i 2016. En tredje går ut på å teppebombe medier med ulike teorier og usannheter om en hendelse eller sak. Målet er da ikke å overbevise, men å så tvil om sannheten og svekke folks tillit til myndigheter og nasjonale medier.
Økt årvåkenhet i den vestlige befolkningen gjør det vanskeligere for russiske påvirkningsaktører å lykkes. De må justere både metoder og målgrupper for å oppnå effekt. Myndighetsskeptiske miljøer, politisk ytterliggående miljøer og miljøer som er engasjert i saker med høyt konfliktpotensial vil være mer utsatt for påvirkningsforsøk. Mer generelt vil miljøer som jobber med saker som er viktige for Russland, som norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk og norsk våpenstøtte til Ukraina, fortsatt være aktuelle mål for russisk påvirkningsaktivitet.»
Å bekjempe desinformasjon og påvirkningsoperasjoner har i flere år stått høyt på dagsorden hos myndighetene i en rekke land, inkludert Norge. I Meld. St. 5 (2020–2021) punkt 9.6 side 95–101 redegjøres det for flere tiltak som er iverksatt for å svekke effekten av desinformasjon. For å kunne styrke arbeidet mot desinformasjon og påvirkningsoperasjoner ytterligere, ble Ytringsfrihetskommisjonen av 2020 bedt om å vurdere «[t]iltak mot manipulering av, og svekkelse av tilliten til, det offentlige rom gjennom desinformasjon, påvirkningskampanjer osv.», se NOU 2022: 9 punkt 2.1 side 29–30. Kommisjonens anbefalinger er presentert i NOU 2022: 9 punkt 9.9–9.11 side 179–184. Også Forsvarskommisjonen av 2021 og Totalberedskapskommisjonen har vurdert og anbefalt tiltak for å beskytte samfunnet mot skade som følge av desinformasjon og påvirkningsoperasjoner, se NOU 2023: 14 punkt 13.2.2 side 224–225 og NOU 2023: 17 punkt 7.6.3 side 123–124. Et fellestrekk i de nevnte utredningene er vektlegging av tiltak for å styrke og bevare befolkningens motstandsdyktighet mot desinformasjon og påvirkningsoperasjoner. Et annet fellestrekk er at kommisjonene fremhever at tiltakene som igangsettes ikke må gå på bekostning av verdiene en forsøker å beskytte.