3 Endring i politiloven

3.1 Gjeldende rett

3.1.1 Grunnloven og Norges internasjonale forpliktelser

Prinsippet om barnets beste

Barn har i utgangspunktet de samme menneskerettighetene som voksne, men fordi barn er spesielt sårbare og har særlige behov, har de i tillegg særlige rettigheter. Gjennom Grunnloven § 104 er flere av de mest grunnleggende, internasjonale barnerettslige prinsippene grunnlovfestet. I første ledd annet punktum slås det fast at barnet har rett til å si sin mening og å bli hørt i alle avgjørelser som omhandler barnet, og barnets mening skal tillegges vekt i samsvar med barnets alder og utvikling. Bestemmelsen er inspirert av barnekonvensjonen artikkel 12. Det følger av bestemmelsens annet ledd, som er utformet etter mønster av FNs barnekonvensjon artikkel 3 nr. 1, at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved handlinger og avgjørelser som berører barn. Barnekonvensjonen gjelder som norsk lov og skal ved motstrid gå foran annen lovgivning, jf. menneskerettsloven §§ 2 og 3. Konvensjonen definerer barn som ethvert menneske under 18 år, som i norsk rett sammenfaller med myndighetsalderen.

Barnets beste er et rettslig prinsipp som skal sikre at barns behov og interesser vektlegges når det tas stilling til spørsmål som har betydning for dem. FNs barnekomité utarbeider generelle kommentarer til barnekonvensjonen som gir veiledning til statene om hvordan konvensjonen skal tolkes. Som redegjort for i generell kommentar (GC) nr. 14 har prinsippet om barnets beste tre sider: det er en rettighet, et generelt prinsipp og en saksbehandlingsregel. Hva som er til barnets beste må tas stilling til i den enkelte sak, ut fra de konkrete omstendighetene og barnets eller barnas situasjon og behov. Det er nær sammenheng mellom prinsippet om barnets beste og barnets rett til å bli hørt, og barnets eget syn er et viktig moment i vurderingen av barnets beste.

I Innst. 186 S (2013–2014) til Grunnloven § 104 viste kontroll- og konstitusjonskomiteen i punkt 2.1.10 til at vekten barnets beste skal gis, må sees ut fra hvor sterkt berørt barnet er og hvor alvorlig beslutningen er for barnet. Det fremgår av flertallets uttalelse at prinsippet om barnets beste er av stor, men ikke avgjørende, betydning og at dette understrekes av at formuleringen «et grunnleggende hensyn» ble valgt foran «det grunnleggende hensyn».

Særlig om rammene for bruk av makt overfor barn

Både Grunnloven, FNs barnekonvensjon, FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter, den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) og andre internasjonale konvensjoner oppstiller vilkår og begrensninger for myndighetenes bruk av makt. Maktbruk må ha hjemmel i lov, ha et legitimt formål og være strengt nødvendig og forholdsmessig overfor den som utsettes for maktbruken.

Barn er definert av både Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD), FNs barnekomité og flere andre internasjonale organer som en særlig sårbar gruppe som det er særlig strenge vilkår for bruk av makt overfor. Dette påvirker hvilke inngrep som kan anses forholdsmessige overfor barn.

Barnekonvensjonen har flere overordnede skranker for politiets bruk av makt. Blant annet følger det av artikkel 37 at partene skal sikre at intet barn utsettes for tortur eller annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. Bestemmelsen må ses i sammenheng med forbudet mot tortur i Grunnloven § 93 annet ledd og EMK artikkel 3.

Kommentar nr. 24 fra barnekomiteen omtaler barns rettigheter «in the child justice system». Direkte gjelder den barnets rettigheter som mistenkt, tiltalt eller dømt for en straffbar handling, men kommentaren inneholder også flere merknader som er relevante for politiets bruk av makt mot barn. Blant annet uttales det i punkt nr. 95 bokstav f at

[r]estraint or force can be used only when the child poses an imminent threat of injury to himself or herself or others, and only when all other means of control have been exhausted. Restraint should not be used to secure compliance and should never involve deliberate infliction of pain. It is never to be used as a means of punishment. The use of restraint or force, including physical, mechanical and medical or pharmacological restraints, should be under close, direct and continuous control of a medical and/or psychological professional. Staff of the facility should receive training on the applicable standards and members of the staff who use restraint or force in violation of the rules and standards should be punished appropriately. States should record, monitor and evaluate all incidents of restraint or use of force and ensure that it is reduced to a minimum.

Uttalelsen tar direkte sikte på frihetsberøvelse i en institusjonell kontekst, men gir også en pekepinn på hvilke standarder som bør gjelde ved bruk av maktmidler i andre situasjoner, herunder at terskelen for maktbruk overfor barn skal være høy.

Også av praksis fra EMD følger at barns sårbarhet er en faktor som hever terskelen for bruk av maktmidler. Domstolen har understreket som sentralt at myndigheter som håndhever regler og er i kontakt med mindreårige, tar deres sårbarhet i betraktning. Politiets opptreden overfor mindreårige kan etter EMDs praksis være i strid med forbudet i EMK artikkel 3 mot tortur og umenneskelig behandling, selv om samme maktanvendelse kunne ha vært akseptert mot voksne, jf. blant annet uttalelsen i dom 27. april 2017 Zherdev mot Ukraina (nr. 34015/07) avsnitt 86:

Police behaviour towards minors may be incompatible with the requirements of Article 3 of the Convention simply because they are minors, whereas it might be deemed acceptable in the case of adults. Therefore, law-enforcement officers must show greater vigilance and self-control when dealing with minors.

Av dette kan utledes at det gjelder et kvalifisert forholdsmessighetskrav for at maktbruk overfor barn skal kunne være forenlig med EMK. Dette får betydning for hvilke typer maktmidler man kan bruke overfor barn og i hvilke faresituasjoner.

Om det foreligger brudd på artikkel 3 må for øvrig vurderes konkret i lys av alle omstendighetene i saken, herunder «the nature and context of the treatment, its duration, its physical and mental effects and, in some instances, the sex, age and state of health of the victim», se blant annet dom 9. juni 2009 Opuz mot Tyrkia (nr. 33401/02) avsnitt 158.

3.1.2 Politilov, politiinstruks og arrestinstruks

Gjeldende politilov har ingen egen generell bestemmelse som gir uttrykk for prinsippet om barnets beste. Det er gitt særskilte regler om inngrep overfor barn i § 13, herunder særlige hjemler for å ta hånd om eller bringe barn hjem. Det er imidlertid verken i § 13 eller andre steder i loven regulert hvordan politiet skal opptre overfor barn.

Politiloven § 6 fastsetter generelle prinsipper for utøvelse av politimyndighet. Disse gjelder uavhengig av hjemmelsgrunnlag, og uten hensyn til hvilket saksområde det opereres på og hvem politiet har med å gjøre. Bestemmelsen angir både et nødvendighetskrav og et forholdsmessighetsprinsipp ved at de midler som anvendes, må være «nødvendige og stå i forhold til situasjonens alvor, tjenestehandlingens formål og omstendighetene for øvrig», jf. annet ledd siste punktum. I tillegg oppstilles det i tredje ledd krav om at politiet skal opptre saklig, upartisk og ta hensyn til personers integritet. Av fjerde ledd følger at politiet kan anvende makt under tjenesteutførelsen i den utstrekning det er nødvendig og forsvarlig.

Selv om hensynet til barnets beste ikke er nevnt eksplisitt i politiloven, innebærer de generelle kravene som oppstilles for politiets myndighetsutøvelse like fullt at politiet må ta særskilte hensyn i situasjoner som involverer barn, både i form av generelle hensyn til barn som en særlig sårbar gruppe og grunnet særlige forhold og sårbarheter hos det enkelte barnet.

Politiets adgang til maktbruk etter politiloven er noe nærmere regulert i politiinstruksen § 3-1 om alminnelige regler om politiinngrep og i § 3-2 om politiets bruk av makt. Bestemmelsen i § 3-1 sjette ledd fastslår at tjenesteutøvelsen alltid skal være basert på respekt for de grunnleggende menneskerettigheter og det enkelte menneskes verdighet, mens § 3-2 første ledd presiserer at «følgene for den maktanvendelsen rettes mot» skal tas i betraktning i vurderingen av om maktbruk er klart nødvendig og forsvarlig.

Arrestinstruksen, Politidirektoratets rundskriv nr. 11/2018, inneholder enkelte spesialregler om håndteringen av mindreårige i politiets arrest. Det fremgår blant annet av instruksens kapittel 5 at det til enhver tid skal tas særlig hensyn til mindreårige arrestanter, slik at belastningen ved oppholdet blir minst mulig. Kapittel 15 om bruk av maktmidler i politiets arrester har ingen særskilt omtale av bruk av makt overfor mindreårige.

3.1.3 Retningslinjer

Politiets utlendingsenhet ga i 2019 ut en barnefaglig veileder for politiet i asylsaker, Trygg, sikker og forsvarlig, som har som formål å operasjonalisere prinsippet om barnets beste. Veilederen er basert på fire barnefaglige prinsipper: trygghet, forutsigbarhet, forståelse og involvering. Disse er igjen basert på forskning om barns utvikling og deres reaksjoner på kriser og traumer, og skal være en konkretisering av barnets beste i saker der politiet håndterer barn.

Politidirektoratet har senere (november 2022) utarbeidet en nasjonal retningslinje for politiets møter med barn, der formålet er å tydeliggjøre hvordan Grunnloven § 104 og de menneskerettslige kravene som gjelder behandling av barn skal ivaretas av politiet. Retningslinjen gjelder for alle politiets virksomhetsområder og presiserer politiets plikt til å sikre barnets rettigheter, blant annet gjennom å foreta en barnets beste-vurdering og å sikre barnets medvirkning ved alle handlinger som berører barn direkte eller indirekte. Den introduserer de samme fire barnefaglige prinsippene som Politiets utlendingsenhets veileder er basert på, og skal sikre at barns rettigheter ivaretas i politiets praktiske tjenesteutøvelse og at barnets sårbarhet hensyntas i politiets møter med barn. Retningslinjen slår fast at det gjelder et kvalifisert forholdsmessighetskrav ved bruk av makt mot barn.

3.2 Forslaget i høringsbrevet

I høringsbrevet tok departementet utgangspunkt i Maktmiddelutvalgets vurdering og viste til rapportens punkt 7.15.5:

På bakgrunn av innspillene er utvalget enige i at regelverket bør endres. Politiloven § 6 er den sentrale bestemmelsen om politiets maktmiddelbruk, og etter utvalgets syn kan det med fordel presiseres i bestemmelsen at det må tas særlige hensyn ved bruk av makt mot barn, eventuelt at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn eller lignende. Etter utvalgets syn er det et poeng at det må tas hensyn til barnets beste i samtlige av politiets vurderinger, ikke bare ved bruk av makt. Dette taler for at det kanskje er bedre med en generell henvisning til barnets beste i politiloven § 6, enn en konkret presisering av at terskelen for maktbruk skal være høyere. Utvalget er imidlertid usikre på hvordan dette kan gjøres på best mulig måte.

Departementet tolket dette slik at utvalget foretrekker en endring av politiloven § 6 som fremhever at politiet skal ta hensyn til barnets beste i alle vurderinger, ikke bare ved bruk av makt. I høringsbrevet ble høringsinstansene bedt om å kommentere følgende tre endringsalternativer, eventuelt gi innspill til andre løsninger:

Alternativ 1:

Politiloven § 6 annet ledd tredje punktum skal lyde:

Barnets beste skal være et grunnleggende hensyn.

Alternativ 2:

Politiloven § 6 femte ledd skal lyde:

Barnets beste skal være et grunnleggende hensyn.

Alternativ 3:

Politiloven § 6 femte ledd skal lyde:

Når politiet opptrer overfor barn eller med barn som vitne, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.

Alternativ 3 er basert på professor Kirsten Sandbergs forslag til politiloven § 6.

Høringsinstansene ble særlig bedt om å vurdere om bestemmelsen bør reflektere at det også skal tas hensyn til barnets beste ved bruk av makt mot foreldre i barns påsyn.

3.3 Høringsinstansenes syn

De aller fleste høringsinstansene er positive til forslaget om å lovfeste prinsippet om barnets beste i politiloven § 6. De aller fleste synes også å foretrekke høringsbrevets alternativ 3, eller en variant av dette.

Blant dem som støtter alternativ 3 er Amnesty International Norge, Helsedirektoratet, For fangers pårørende, Møre og Romsdal politidistrikt, Nordland politidistrikt, Norges politilederlag, Parat, Politiets Fellesforbund, Politiets sikkerhetstjeneste og Trøndelag politidistrikt. Flere av disse høringsinstansene påpeker at dette alternativet får frem at politiet må ta hensyn til barnets beste i samtlige av sine vurderinger, ikke bare ved bruk av makt, og at prinsippet også gjelder der barn overværer politiets opptreden overfor andre.

Helsedirektoratet poengterer at det kan være svært traumatiserende for barn og unge å være vitne til maktbruk overfor foreldre. Riksadvokaten heller også til at en (variant av) alternativ tre er best, først og fremst fordi det uttrykkelig fremgår at det også skal tas hensyn til eventuelle barn som overværer politiets maktbruk mot andre. Etter Advokatforeningens syn vil den beste lovtekniske løsningen være å innta setningen i politiloven § 6 annet ledd tredje punktum.

Både Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) og Røde Kors mener at å innta hensynet til barnets beste i politiloven vil øke barns rettssikkerhet, men de uttaler seg ikke om hvordan dette best kan gjøres. Begge bemerker at begrepet «vitne» i alternativ 3 kan være tvetydig i de tilfeller der politiet har utøvd makt i nærheten av barn. Et «vitne» vil i en straffeprosessuell kontekst være en person som kan belyse et straffbart forhold, og bruken av dette ordet kan gi en for snever angivelse av virkeområdet. NIM foreslår at departementet alternativt vurderer bruken av uttrykket «berørt», kombinert med utdypning i forarbeidene.

Barneombudets erfaring er at barns rettsstilling styrkes av at grunnleggende prinsipper tas inn i sektorlovgivningen. Ombudet, med støtte fra Redd Barna, mener det bør tydeliggjøres at prinsippet om barnets beste vil påvirke forholdsmessighetsvurderingen ved bruk av makt, slik at terskelen for bruk av makt er høyere overfor barn enn overfor voksne. Videre vil det være en fordel om regelverket samordnes med bestemmelser i straffeprosessloven som tydelig snevrer inn adgangen til maktbruk overfor barn. Følgende formulering foreslås inntatt i politiloven § 6:

Bruk av makt overfor mindreårige skal kun skje der dette er særlig påkrevd. Barnets beste skal være et grunnleggende hensyn både når politiet opptrer overfor barn eller med barn som vitne.

Også NIM, Advokatforeningen og Amnesty International Norge mener politiloven bør tydeliggjøre at det gjelder et kvalifisert forholdsmessighetskrav ved bruk av makt overfor barn. Etter Advokatforeningens syn kan det gjøres gjennom å presisere i politiloven § 6 fjerde ledd at politiet kun kan anvende makt overfor barn når det er «strengt nødvendig». Et kvalifisert forholdsmessighetskrav i loven kan etter NIM sitt syn suppleres med mer utfyllende forskrifter, instrukser og rundskriv som på egnet måte reflekterer menneskerettslige krav. NIM og Barneombudet viser til at barnets rett til å bli hørt også gjelder for barn som gruppe og i spørsmål på systemnivå, og ber departementet sikre at barns medvirkning blir ivaretatt i regelverksprosessen.

Politidirektoratet støtter lovfesting av prinsippet om barnets beste i politiloven § 6 femte ledd, ved alternativ 3, men finner i likhet med Øst politidistrikt at departementets foreslåtte formulering kan fremstå som en avgrensning til operative situasjoner. Politidistriktet har i den sammenheng påpekt at

[u]ttrykket ‘opptrer’ kan assosiere til noe fysisk, noe som klart nok passer i en del situasjoner. Det retter seg likevel ikke like naturlig mot avgjørelser som tas i andre sammenhenger enn en fysisk situasjon. Politiloven § 6 gjelder nettopp for hele politiets virksomhet, ikke bare for fysisk maktbruk. Den gjelder også når det brukes tvangsmidler etter straffeprosessloven, selv om § 170 a da kommer inn som en slags ‘lex specialis’ ved selve beslutningen om tvangsmiddelbruk. Men for selve gjennomføringen av tvangsmidlene – innenfor rammen av det som er forholdsmessig etter § 170 a – gjelder fortsatt pl. § 6. Dermed vil en plikt til å ivareta barnets beste etter pl. § 6 kunne tilsi at en ransaking/pågripelse, utsettes til etter at barna er gått på skolen. Denne beslutningen vil da tas forut for det fysiske møtet med barna, og vil ikke naturlig omfattes etter den foreslåtte ordlyden.

Øst politidistrikt og Politidirektoratet anbefaler derfor også at nytt femte ledd gis følgende ordlyd:

Ved handlinger og avgjørelser som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.

Formuleringen «avgjørelser og handlinger» vil ifølge Politidirektoratet dekke de tilfeller der politiet utøver makt i barnets påsyn, men også handlinger og avgjørelser forut for eventuelle fysiske møter med barn. Øst politidistrikt har i tillegg vurdert om det er hensiktsmessig at bestemmelsen også reflekterer at det skal tas hensyn til barnets beste ved bruk av makt mot foreldre i barns påsyn. Politidistriktet har følgende forslag til supplerende annet punktum:

Dette gjelder blant annet når politiet opptrer overfor barn eller med barn som vitne, og ved bruk av makt mot barnets foreldre.

Politiets utlendingsenhet støtter alternativ 2, særlig fordi det ligger tett opp mot formuleringen i Grunnloven § 104 annet ledd. Enheten mener også at alternativ 3 fremstår som avgrenset til operative situasjoner, og at anvendelsesområdet derfor blir for snevert og ikke i tilstrekkelig grad reflekterer kravet i Grunnloven.

Politiets Fellesforbund mener prinsippet om barnets beste bør inntas i politiloven § 6 annet ledd tredje punktum (alternativ 1), ettersom hensynet da må ses i sammenheng med forholdsmessighetsvurderingen. Forbundet understreker at det ikke må oppstå en praksis der tjenestepersoner vegrer seg for å gå inn i oppdraget fordi man ikke alltid kan være sikre på om noen er over eller under 18 år.

Forandringsfabrikken Kunnskapssenter er enig i at en henvisning til barnets beste bør tas inn i politiloven § 6, og foreslår at det i bestemmelsen også presiseres hvordan politiets vurderinger skal gjøres i tråd med barns prosessuelle rettigheter etter FNs barnekommisjon.

Derimot mener Oslo statsadvokatembeter at en tilføyelse i politiloven som spesielt nevner de hensyn som skal tas i møte med barn, er unødvendig og vil innebære en kasuistisk lovgivningsteknikk som vil bryte med norsk lovgivningstradisjon.

Innlandet politidistrikt, Sør-Vest politidistrikt og Oslo politidistrikt er usikre på om det er hensiktsmessig å lovfeste prinsippet om barnets beste i politiloven. Sør-Vest politidistrikt peker på at det vil oppstå situasjoner der maktmiddelbruk mot barn er en siste utvei, og at politiet fortsatt må ha handlingsrom, både av hensyn til barnet, tredjeperson og politiets egensikkerhet. Oslo politidistrikt understreker at dersom det tas inn en konkret presisering i politiloven § 6, er det viktig at terskelen for maktbruk ikke blir høyere. Dersom prinsippet skal lovfestes, mener Innlandet politidistrikt at alternativ 2 fremstår som best, da dette reflekterer at politiets tjenesteutøvelse i alle henseende skal ha barnets beste for øye.

Av øvrige synspunkter i høringen nevnes at Likestillings- og diskrimineringsombudet har henvist til sin rapport «Kontroller uten kontroll» og fremholdt at det er en svakhet ved politiloven at den ikke beskriver hvordan visitasjoner mot barn skal gjennomføres. På dette området bør regelverket være mer presist og suppleres med konkrete retningslinjer som må implementeres i praksis og trenes på.

Flere høringsinstanser har tatt til orde for at en lovfesting av prinsippet om barnets beste må følges opp med presiseringer i instrukser og veiledere. Røde Kors påpeker at eksisterende rundskriv, instrukser og veiledere må gjennomgås for å sikre at informasjonen som når politiets tjenestepersoner er samstemt og entydig. Barneombudet og Forandringsfabrikken Kunnskapssenter viser til de nye nasjonale retningslinjene for politiets møter med barn og understreker at det må gjøres mer for å sikre god implementering av disse.

Enkelte høringsinstanser mener at det også bør vurderes å begrense typen maktmidler som kan benyttes overfor barn, og at det bør stilles tydeligere krav til politiets kompetanse om barn og virkningen bruk av tvangsmidler kan ha på barn. Barneombudet og Rettspolitisk forening anbefaler et forbud mot bruk av spyttbeskytter mot barn.

3.4 Departementets vurdering

Politiet møter barn i en rekke forskjellige og krevende situasjoner som krever ulike former for inngripen. Det kan være i tilfeller der barns omsorgspersoner er i kontakt med politiet grunnet rus, psykiatri, vold eller annen kriminalitet. Barn kan befinne seg i en utsatt omsorgssituasjon som politiet må gripe inn i. Det kan også være barn som selv begår eller utsettes for kriminelle handlinger, og situasjoner i barnevernet der politiet tilkalles. I andre tilfeller er barn mer eller mindre tilfeldige vitner til hendelser eller situasjoner.

Barn som gruppe er særlig sårbare grunnet alder og utvikling, uavhengig av eventuelle individuelle sårbarheter. Politiet har i kraft av sine oppgaver og sin rolle som maktutøver et særlig ansvar for å være bevisst på og ha kunnskap om barns behov i situasjoner der de møter dem. Det er dessuten grunn til å anta at mange av barna politiet kommer i kontakt med i situasjoner som nevnt over, allerede har opplevd skadelig stress eller traumer tidligere i livet. Det at politiet trer inn kan utgjøre en ytterligere belastning og innebære stress som kan forsterke tidligere skader og traumer. Den delen av barnebefolkningen som politiet oftest møter har trolig et særlig behov for et politi som er bevisst og kompetent, og som derfor evner å møte de involverte og løse oppdraget på en måte som minimerer belastningen for barna.

I professor Kirsten Sandbergs betenkning om barnets beste i lovgivningen, som avgitt til Barnevoldsutvalget (NOU 2017: 12), og som også Maktmiddelutvalget viser til, fremheves behovet for å innta barnets beste i politiloven. Barnevoldsutvalget mente at å synliggjøre prinsippet om barnets beste i lovgivning som berører barn, vil være et viktig virkemiddel for å fremme prinsippet. Utvalget påpekte at mange yrkesutøvere primært forholder seg til lovgivningen for sin sektor og har begrenset kunnskap om hva som står i Grunnloven og barnekonvensjonen.

De aller fleste som har uttalt seg til høringen av Maktmiddelutvalgets rapport er positive til forslaget om å lovfeste prinsippet om barnets beste i politiloven § 6.

Departementet sier seg enig med utvalget i at prinsippet om barnets beste er så sentralt for politiets oppgaveløsning at det bør inntas i politiloven. Det legges til grunn at en uttrykkelig bestemmelse i politiloven om at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved utførelsen av polititjenesten, vil bidra til å gjøre politiet mer bevisst på behovet for å hensynta barna i ulike situasjoner. Dette vil igjen bidra til å bedre og sikre ivaretakelsen av barns rettigheter i møte med politiet.

Departementet foreslår derfor å følge opp utvalgets anbefaling og nedfelle prinsippet om barnets beste i politiloven i nytt femte ledd i § 6. Barnets beste-prinsippet gjelder uavhengig av om det benyttes maktmidler eller ikke, slik utvalget også påpeker. At prinsippet om barnets beste kommer til anvendelse ved alle handlinger eller avgjørelser som berører barn, innebærer at det også gjelder der barnet ikke er den som handlingen eller avgjørelsen direkte gjelder. I likhet med utvalget mener departementet at en henvisning til barnets beste i politiloven derfor bør være generell. Lovforslaget innebærer at barnets beste eksplisitt vil inngå i politilovens bestemmelse om alminnelige regler for hvordan polititjenesten skal utføres. Endringen innebærer imidlertid ingen realitetsendring, ettersom prinsippet om barnets beste allerede gjelder både innenfor politilovens saklige virkeområde og ellers ved handlinger og avgjørelser som berører barn.

Når det gjelder den konkrete utformingen av lovforslaget har både Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) og Røde Kors stilt spørsmål ved om bruken av ordet «vitne» vil kunne forveksles med straffeprosesslovens vitnebegrep. NIM mener formuleringen kan innebære en for snever angivelse av bestemmelsens virkeområde. Som eksempel trekker NIM frem et tilfelle der barnet ikke direkte observerer hendelsen, men kort tid senere treffer den som det er utøvet makt mot.

Departementet bemerker at bruken av begrepet «vitne» i denne sammenhengen er ment å synliggjøre at politiet også må ta hensyn til barnets beste der handlingen eller avgjørelsen ikke direkte rammer barnet. Hensikten er ikke å innsnevre prinsippets virkeområde til tilfeller hvor barn er vitner i straffeprosessuell forstand, men snarere å synliggjøre den særskilte problemstillingen der barn overværer politiets handlinger. Flere høringsinstanser har understreket at dette er et særlig viktig poeng. Departementet ser imidlertid at bruk av vitnebegrepet kan oppfattes å vise til formell vitnestatus. På bakgrunn av høringsinnspillene foreslår departementet å erstatte «med barn som vitne» med «i nærvær av barn». Denne formuleringen fanger opp de tilfellene hvor politiet opptrer i nærvær av barn eller med barn til stede.

Departementet er enig med NIM, Politidirektoratet og Øst politidistrikt i at prinsippet om barnets beste kommer til anvendelse både forut for og etter eventuelle fysiske møter med barn. Øst politidistrikt har i denne forbindelse kommentert at begrepet «opptrer» kan assosieres med noe fysisk, og at ordlyden derfor ikke like naturlig retter seg mot avgjørelser som tas i andre sammenhenger. Politidistriktet viser til at politiloven § 6 gjelder for hele politiets virksomhet, ikke bare for fysisk maktbruk.

Prinsippet om barnets beste har som nevnt tre sider: det er en rettighet, et generelt prinsipp og en saksbehandlingsregel. Barnets beste gjelder ved alle politiets handlinger og avgjørelser som berører barn, også der politiet ikke opptrer fysisk overfor barn eller under deres tilstedeværelse. En plikt til å ivareta barnets beste etter politiloven § 6 kan, slik Øst politidistrikt har poengtert, tilsi at en ransaking eller pågripelse utsettes til etter at barna har gått på skolen. Denne beslutningen vil da tas forut for det fysiske møte med barna. Departementet presiserer at lovforslaget ikke er ment å innebære noen avgrensning til operative situasjoner. Av den grunn foreslås en noe endret ordlyd sammenlignet med høringsforslaget, og slik at forslaget gjelder når politiets tjenestehandling berører eller skjer overfor eller i nærvær av barn. Politiet skal ta hensyn til barnets beste både før, under og etter alle handlinger som berører barn.

Enkelte høringsinstanser mener det nærmere innholdet i kravet om å vurdere barnets beste bør konkretiseres i politiloven. Etter departementets vurdering vil det både være vanskelig og lite hensiktsmessig. Som nevnt er politiets oppgaver mangeartede og situasjonene politiet opptrer i overfor barn, ulike.

Departementet er likevel enig med de høringsinstansene som mener at politiet må settes i stand til å gjøre gode vurderinger av hva som er til barnets beste. Regulering i sektorloven av prinsippet om barnets beste vil ikke få tiltenkt virkning om ikke politiet følger opp i praksis. Det vurderes som hensiktsmessig at konkretiseringen skjer i form av retningslinjer og veileder, slik Politiets utlendingsenhets barneveileder og den nasjonale retningslinjen for politiets møte med barn er eksempler på. Alternativt kan konkretisering gjøres i form av spesifikke regler for spesifikke områder og inngrep, slik straffeprosesslovens regler om tilrettelagte avhør av blant andre barn er et eksempel på. Implementering og operasjonalisering er for øvrig et kontinuerlig arbeid som også inkluderer utdanningen ved Politihøgskolen og senere opplæring og kompetanseheving.

Hensynet til barnets beste er også grunnleggende når politiet bruker makt mot barn. Departementet har merket seg at flere høringsinstanser mener kravet om kvalifisert forholdsmessighet ved bruk av makt overfor barn bør inntas i politiloven.

Fordi barn er sårbare, må myndighetene være ekstra oppmerksomme og varsomme i møte med barn. Tiltak rettet mot barn kan ha større skadevirkninger for barn enn for voksne, og det skal mindre til for at maktbruk mot barn regnes som uforholdsmessig, enn når maktbruken retter seg mot voksne, se gjennomgangen av rammene for bruk av makt overfor barn i punkt 3.1.1. At det gjelder et skjerpet krav til forholdsmessighet ved bruk av makt overfor barn, eller et krav om kvalifisert forholdsmessighet, følger allerede av gjeldende rett.

Politiloven § 6 reflekterer de materielle kravene til nødvendighet og forholdsmessighet for utøvelse av polititjeneste som følger av Grunnloven og EMK, jf. særlig annet, tredje og fjerde ledd, og bestemmelsen må ses i sammenheng med og tolkes i samsvar med Grunnloven og EMK. At tjenesteutøvelsen skal være basert på respekt for de grunnleggende menneskerettigheter og det enkelte menneskets verdighet er også presisert i politiinstruksen § 3-1.

Ved vurderingen av om maktbruken er nødvendig og står i forhold til situasjonens alvor, vil hensynet til den eller de som rammes utgjøre en begrensende faktor, se også politiinstruksen § 3-2, der det i første ledd er presisert at «følgene for den maktanvendelsen rettes mot» skal tas i betraktning i vurderingen. Dette innebærer at politiet i sin vurdering av om maktbruken er nødvendig og forholdsmessig skal se hen til individuelle forhold hos den maktanvendelsen rettes mot, så som et barns alder, helsesituasjon og sårbarhet for øvrig.

Etter departementets vurdering vil en generell henvisning til barnets beste i et nytt femte ledd i politiloven § 6 i tilstrekkelig grad tjene som en påminnelse og understrekning av at det må tas særlige hensyn når barn utsettes for eller berøres av politiets handlinger, også der politiet vurderer bruk av makt. Departementet ser det ikke som nødvendig å presisere kravet om kvalifisert forholdsmessighet i politiloven § 6.

Sør-Vest politidistrikt har poengtert at det vil oppstå situasjoner der maktmiddelbruk mot barn er en siste utvei, og understreker at politiet fortsatt må ha handlingsrom både av hensyn til barnet, tredjeperson og politiets egensikkerhet. Politiets Fellesforbund har uttalt at det ikke må oppstå en praksis der tjenestepersoner vegrer seg for å gå inn i oppdraget fordi man ikke alltid kan være sikre på om noen er over eller under 18 år.

Politiet kan som redegjort for ovenfor anvende makt under tjenesteutførelsen i den utstrekning det er nødvendig og forsvarlig, også overfor barn. Departementet understreker at lovforslaget ikke legger opp til noen endring i denne rettstilstanden, ei heller at politiet i enhver situasjon skal avklare de involvertes alder før eventuelle inngrep og maktbruk. Politiet skal – uavhengig av lovforslaget her – vurdere om inngrep er nødvendig og forholdsmessig, sett hen til situasjonens alvor, tjenestehandlingens art og formål, samt omstendighetene for øvrig. Kravene til vurderingene beror blant annet på hvor mye tid og hvilke opplysninger som er tilgjengelig. Politiet vil ofte måtte gripe inn uten å vite om en ungdom er over eller under 18 år. Men barnets beste skal inngå som et grunnleggende hensyn i politiets vurdering når det er eller bør være kjent at et barn er involvert eller berørt. Departementet understreker likevel at selv om barnets beste er av stor betydning, vil det i mange tilfeller ikke kunne tillegges avgjørende betydning. I flere situasjoner antas det også at maktbruk vil være til barnets beste, vurdert opp mot alternativene.