10 Behovet for overgangsregler
10.1 Høringsnotatet
I høringsnotatet punkt 4.7 side 85 heter det følgende om et eventuelt behov for overgangsregler:
«Departementet har vurdert om det er behov for overgangsregler i forbindelse med at straffeloven 2005 skal settes i kraft. Straffeloven 2005 § 3 fastsetter regler om straffelovgivningens virkeområde i tid. Departementet kan ikke se at det er behov for særskilte overgangsregler utover det som blir regulert av § 3. Departementet kan heller ikke for øvrig se at det er behov for overgangsregler, men ber om høringsinstansenes syn på spørsmålet. Departementet foreslår i tråd med vanlig praksis en regel om at Kongen kan fastsette nærmere overgangsregler, jf. departementets lovforslag § 5.»
10.2 Høringsinstansenes syn
Det har for det første kommet enkelte synspunkter fra Den norskeDommerforening og Riksadvokaten på straffeloven 2005 § 3 som sådan, se nedenfor. Synspunktene fra Dommerforeningen støttes i høringen av Domstoladministrasjonen. Dommerforeningen har formelt sett uttalt seg uavhengig av høringen, men departementet anser det likevel som et innspill i høringsrunden da synspunktene er knyttet til overgangsregler som er omtalt i punkt 4.7 side 85 i høringsnotatet.
I innspillet 3. september 2014 til Justis- og beredskapsdepartementet fremmer Den norske Dommerforening et forslag til endring av straffeloven 2005 § 3. Forslaget går ut på at § 3 endres slik at den nye loven alltid skal anvendes med mindre denne er strengere enn den eldre, og Dommerforeningen uttaler:
«Den vedtatte overgangsregelen vil etter Dommerforeningens syn medføre en rekke praktiske og pedagogiske problemer i svært lang tid etter ikraftsettelsen av den nye straffeloven. I saker hvor gjerningstidspunktene ligger både før og etter ikraftsettelsen vil påtalemyndigheten måtte utforme «doble» siktelser og tiltalebeslutninger. Disse sentrale dokumentene vil lett bli unødig tunge og kompliserte. Domstolene, hvor det som oftest deltar lekdommere, vil også få merkbare utfordringer, blant annet ved utformingen av domsslutninger. Selv om problemet er forbigående og tilsynelatende kan virke relativt lite, skal man ikke undervurdere betydningen av at siktelser, tiltalebeslutninger og domsslutninger utformes så enkle og lesbare som mulig. Dommerforeningens forslag kan ikke ses å krenke tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97 eller EMK art. 7. Det er slått fast i plenumsdommen i Rt-2010-1445 avsnitt 93 at en lov som trer i kraft etter gjerningstidspunktet ikke krenker § 97 «med mindre den nye lov er strengere enn den eldre».
Forslaget fremmes uavhengig av høringen til forslag til lov om ikraftsetting av straffeloven 2005 mv, jf. høringsbrev 17. juni 2014, da problemstillingen ikke synes berørt i høringsnotatet.»
Riksadvokaten har et mer nyansert syn på forslaget som fremsettes fra Den norske Dommerforening, og uttaler i høringen:
«Et annet spørsmål knyttet til § 3 er tatt opp av Dommerforeningen i brev 3. september d.å. til departementet. I brevet foreslås det at bestemmelsen – formentlig dens første ledd – endres slik at den nye loven alltid skal anvendes med mindre denne er strengere enn gjerningstidens bestemmelser. På s. 85 i høringsnotatet gir departementet uttrykk for at det ikke kan ses å være behov for overgangsregler, men det bes om høringsinstansenes syn på spørsmålet.
Riksadvokaten vil fremheve de praktiske hensyn som ligger til grunn for Dommerforeningens forslag. Isolert sett taler de med atskillig tyngde for en hovedregel om å anvende den nye loven i saker som kommer til pådømmelse etter 2005-lovens ikrafttredelse. På den annen side vil en slik regulering i noen grad kunne medføre økt risiko for å overse tilfeller der den nye loven er strengere enn den gamle, med den konsekvens at man kan bryte Grunnlovens forbud mot tilbakevirkende kraft. I tillegg til endringer i et stort antall enkeltbestemmelser som det er vanskelig å overskue konsekvensene av fullt ut, har den nye loven enkelte gjennomgående skjerpende trekk. Som eksempler kan nevnes at kravet til vinnings hensikt for vinningslovbrudd gjennomgående er erstattet med et krav om forsett om vinning, og medvirkningsansvaret er noe utvidet. Den praktiske gevinst som er tilsiktet gjennom Dommerforeningens forslag, vil – i hvert fall i en innledende fase mens kjennskapen til den nye loven er begrenset – kunne veies opp av de ressurser som må til for å rette opp brudd på tilbakevirkningsforbudet.
Hvilken regel som bør velges, avhenger av hvilke hensyn en gir forrang. Selv om gode argumenter taler for Dommerforeningens forslag, har riksadvokaten forståelse for det om departementet holder fast ved § 3 slik den er vedtatt.»
Politidirektoratet tar i høringen opp et annet spørsmål knyttet til behovet for eventuelle overgangsregler. Under henvisning til at straffeloven 2005 skal kunne praktiseres enkelt for påtalemyndigheten bemerker Politidirektoratet følgende om straffelovens alminnelige del:
«Den alminnelige delen inneholder blant annet saksbehandlingsregler for straffutmåling og straffelovens anvendelse i tid og sted. Direktoratets merknader knytter seg til følgende kapitler:
Kapittel l0 om rettighetstap
Kapittel 11 om straffutmålingsutsettelse og straffutmålingsfrafall
Kapittel 13 om inndragning
Kapittel 14 om fellesregler for reaksjonsfastsettelsen
Påtalemyndighetens praktiske anvendelse av kapitlene 10, 11, 13 og 14 skjer ved utforming av påtaledokumentene tiltalebeslutning, forelegg og siktelse. Straffeprosessloven § 252 fastsetter hvilket innhold en tiltalebeslutning skal ha, og bestemmer at det skal opplyses dersom andre krav enn straff gjøres gjeldende, for eksempel erstatning og inndragning. Det er domstolene som i neste omgang skal anvende reglene ved utformingen av dommen.
Påtalemyndighetens verktøy for sitt arbeid med tiltalebeslutningen er saksbehandlersystemet BL. I BL er det mulig å velge lovbud, samt tillegg (aksessoriene), for eksempel reglene om fellesstraff ved flere forhold. I nåværende løsning må påtalemyndighetene i tiltalebeslutningen skrive at straffeloven § 62 kommer til anvendelse i tilfelle der det er beskrevet flere forhold i tiltalebeslutningen som kan medføre fengselsstraff. Dersom påtalemyndighetene må veksle mellom å bruke straffeloven 1902 § 62 for forhold begått før ikrafttredelsen av ny lov, og straffeloven 2005 § 79 for forhold begått etter ny lovs ikrafttredelse, vil det være krevende så vel teknisk (to selvstendige løsninger av disse reglene, hvor resultatet skal komme til uttrykk i samme dokument), som for brukeren (som må være påpasselig i utformingen for å unngå saksbehandlingsfeil). Spesielt problematisk kan dette bli ved sammenhengende fortsatt forhold over lovendringsperioden. Det er verd å merke seg at den nye straffeloven ikke gir noen form for anvisning for slike tilfeller.
Politidirektoratet stiller spørsmål om anvendelsen av nevnte kapitler i den alminnelige del bør anvendes ved alle straffutmålinger som skjer etter ikrafttredelsen, uansett gjerningstidspunkt og straffebud.
Grunnloven § 97 forbyr lover å ha tilbakevirkende kraft. Dette har blitt gjentatt i straffeloven av 2005 § 3, som bestemmer at straffelovgivningen på handlingstidspunktet anvendes. Grunnlovens forbud i § 97 er ment for å skåne den tiltalte fra en strengere straff. Det er derfor av interesse å vurdere om de nye straffutmålingsreglene er strengere i sin konsekvens enn reglene de avløser i loven av 1902. Av forarbeidene til straffeloven 2005 § 79 sies det at ''bestemmelsen på sentrale punkter [ er] en videreføring av gjeldende rett ... '' Også for inndragning går det frem av forarbeidene at man har ment å videreføre gjeldende rett. Likeså synes å gjelde for kapitlene 10 og 11. Grunnloven § 97 og dens forbud mot at tiltalte ikke skal risikere strengere reaksjon ved bruk av ny lov på forhold begått før lovens ikrafttreden, ser altså ut til å være oppfylt.
Slik direktoratet ser det vil gevinsten ved å la ny lov gjelde også for forhold begått for lovens ikrafttreden være betydelig. Faren for formell saksbehandlingsfeil, og derav unødvendige anker, unngås ettersom påtalemyndigheten da ikke behøver å passe på at rette bestemmelser brukes til rette forhold. Sannsynligheten for reelle forskjeller i resultat, om man bruker gammel eller ny lovgivning, vil være nokså teoretisk.
Forarbeidene til straffeloven 2005 er ikke tydelige på om de omtalte bestemmelsene er av straffeprosessuell eller strafferettslig karakter (forbudet mot tilbakevirkende kraft er antatt kun å gjelde for straffebestemmelser og ikke straffeprosessuelle bestemmelser). Direktoratet ser det som en fordel klart å uttale at de aktuelle kapitlene i straffeloven 2005 skal anvendes ved alle straffutmålinger som skjer etter ikrafttredelsen, uavhengig av gjerningstidspunkt og straffebud.
Det vil være en overgang fra gammel til ny lov. Foreldelsesreglene vil bestemme hvor lenge en overgang skal vare, altså hvor lenge man potensielt vil måtte anvende gammel straffelovs alminnelige del. Hittil har 25 år vært den lengste foreldelsesfristen. Med siste lovendring skjer det ingen foreldelse for overtredelse av flere bestemmelser. Dette gjør at 1902-lovens alminnelige del skal kunne anvendes utover 25 år.
Spørsmålet er så om det finnes områder som gir uønsket effekt. For den siktede er det to hovedvinklinger å ivareta. Inneholder den nye loven en skjerpelse som siktede blir påført? Er det mulig at siktede går glipp av formildende omstendigheter som finnes i dag, men ikke i fremtiden? Politidirektoratet viser i denne forbindelse til vedlagte dokument som inneholder en justert versjon av lovspeilet, med kommentarer.
Politidirektoratet foreslår en endring i straffeloven 2005 § 3, der bestemmelsens første ledd gis følgende tilføyelse: «Denne lovs kapitler 10, 11, 13 og 14 anvendes også på forhold som er begått forut for ikrafttredelsen av denne loven.»
For øvrig viser vi til Vestoppland politidistrikts uttalelse, der det fremkommer følgende om BL:
''Vedrørende spørsmålet om tidspunkter for ikrafttredelse av den nye straffeloven, forutsettes det at politiets og påtalemyndighetens elektroniske saksbehandlingsverktøy (BL) er tilpasset og klargjort for den nye loven. Dette anses nødvendig for å sikre effektiv straffesakssaksbehandling.''
Politidirektoratet tiltrer distriktets merknad.»
10.3 Departementets vurdering
I lys av høringen kan departementet ikke se at det er aktuelt å foreslå særlige overgangsregler ved loven her. Departementet følger ellers opp forslaget i høringsnotatet om en ordinær hjemmel for Kongen til å gi overgangsregler, se lovforslaget § 7 og merknadene til bestemmelsen i proposisjonen punkt 12.7.
Når det gjelder forslaget fra Den norske Dommerforening bemerker departementet at straffeloven 2005 er vedtatt og nå skal settes i kraft. Forslaget gjelder en mulig endring av hovedregelen og utgangspunktet i straffeloven 2005 § 3 om straffelovgivningens virkeområde i tid. Etter departementets syn bør terskelen være høy for å endre en slik grunnleggende regel i ikraftsettingsomgangen. Forslaget fra Dommerforeningen må i så fall høres, noe det uansett ikke er rom for som en del av ikraftsettingsprosessen. Selv om departementet har forståelse for Dommerforeningens synspunkter, mener departementet uansett at forslaget ikke bør følges opp. Departementet viser til at den regelen som i sin tid ble vedtatt er grundig utredet, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 13.4 side 169-173. Videre har departementet merket seg synspunktene fra Riksadvokaten i høringen, og legger avgjørende vekt på at straffeloven 2005 § 3 bør utformes slik at faren for grunnlovsstrid i praksis minimeres. Som Dommerforeningen peker på, trekkes grensen for tilbakevirkning etter Grunnloven § 97 ut fra et kriterium om strengere lovgivning, jf. blant annet Rt. 2010 side 1445. Sikkerhetsmarginen som er innbakt i straffeloven § 3 er imidlertid en annen side av saken, og departementet deler Riksadvokatens bekymring om mulige grunnlovsbrudd i praksis dersom bestemmelsen ikke videreføres som vedtatt.
Når det gjelder forslaget fra Politidirektoratet bemerker departementet at det blant annet av hensyn til Grunnloven § 97 ikke synes aktuelt med en bestemmelse som foreslått. Hvorvidt straffeloven 2005 skal anvendes på forholdet vil måtte bero på en konkret vurdering i den enkelte sak.