4 Forvaltningsmessige tiltak og sanksjoner
4.1 Innledning
Flere nye EØS-rettsakter på finansområdet gir mer eller mindre sammenfallende regler om administrative tiltak og sanksjoner som skal gjennomføres i nasjonalt regelverk. Verdipapirlovutvalget har fremmet forslag til gjennomføring av slike regler i MiFID II, MAR, rapporteringsdirektivet og prospektforordningen. På bakgrunn av utvalgets forslag ble det i Prop. 96 LS (2018–2019) foretatt en helhetlig revisjon av bestemmelsene om administrative tiltak og sanksjoner i verdipapirhandelloven. I proposisjonen ble utvalgets forslag til regler om tilsyn og sanksjoner i NOU 2016: 2 delvis fulgt opp, jf. blant annet beskrivelse i proposisjonens del 2.3. Departementet følger i denne proposisjonen opp punktet i NOU 2016: 2 om suspensjon av stemmeretter og punktet om endringer av bestemmelsene som skal være belagt med overtredelsesgebyr. Øvrige forslag til administrative tiltak og sanksjoner i NOU 2016: 2 er etter departementets vurdering tilstrekkelig dekket i Prop. 96 LS (2018–2019).
I Prop. 96 LS (2018–2019) kapittel 7.5.6.1 legges det til grunn at bestemmelsene om administrative tiltak og sanksjoner i en rekke direktiver og forordninger på verdipapirområdet er EØS-relevante, men uten at oppregningen av relevante rettsakter nevner rapporteringsdirektivet. Departementet påpeker for ordens skyld at spørsmålet ikke står i noen annen stilling for rapporteringsdirektivet enn for rettsaktene som nevnes i Prop. 96 LS (2018–2019).
Departementet påpeker også når det gjelder foretakssanksjon og skyldkrav, at det på bakgrunn av Høyesteretts dom 15. april 2021 (HR-2021-797-A) har oppstått spørsmål om muligheten til å opprettholde bestemmelser om foretakssanksjon på objektivt grunnlag. Det vises til departementets brev til Stortinget i forbindelse med behandlingen av Prop. 155 LS (2020–2021), vedlagt Innst. 554 L (2020–2021). Departementet foreslår ikke lovendringer på dette punktet nå, idet departementet avventer oppfølgingen av advokat Høiviks utredning, som vist til i brevet.
4.2 Gjeldende rett
4.2.1 Overtredelser som er belagt med overtredelsesgebyr
Reglene om overtredelsesgebyr for brudd på regler om flagging og periodisk rapportering mv. er fastsatt i verdipapirhandelloven § 21-3. Finanstilsynet kan ilegge overtredelsesgebyr ved overtredelse av § 4-2 om flagging og forskrifter gitt til utfylling av denne bestemmelsen. Videre kan Finanstilsynet ilegge foretak som nevnt i § 19-1 annet ledd overtredelsesgebyr dersom foretakets finansielle rapportering eller rapportering om betaling til myndigheter ikke er i samsvar med lov eller forskrift. Klage over slikt vedtak følger reglene i § 19-12.
4.2.2 Suspensjon av stemmerettigheter
Verdipapirhandelloven har ikke regler om suspensjon av stemmeretter ved overtredelse av regelverket.
4.3 EØS-rett
4.3.1 Innledning
Rapporteringsdirektivet kapittel VI A gir regler om administrative tiltak og sanksjoner. Artikkel 28 fastsetter at medlemsstatene, uten at det berører tilsynsvirkemidler og retten til å innføre strafferettslige sanksjoner, skal innføre regler om tiltak og sanksjoner for overtredelse av nasjonale bestemmelser som gjennomfører bestemmelser i direktivet. Det er anledning til å gi regler om flere administrative tiltak og sanksjoner eller å sanksjonere flere overtredelser enn det som er angitt som minimum i direktivet, se innledningen til bestemmelsene i artikkel 28 a og b.
I likhet med de øvrige EØS-rettsaktene skiller ikke rapporteringsdirektivet klart mellom administrative sanksjoner og andre forvaltningstiltak ved lovbrudd. De fleste EØS-regelverkene angir reaksjonene samlet, som minimumsreaksjoner nasjonale tilsynsmyndigheter skal ha til rådighet ved overtredelser av regelverket. EØS-reglene legger på denne måten opp til at nasjonale regler utformes i tråd med nasjonal rettstradisjon. Bakgrunnen for dette er blant annet at forvaltningsretten og annen offentligrettslig lovgivning i EØS-statene ikke er harmonisert.
4.3.2 Hvilke overtredelser skal belegges med overtredelsesgebyr
Etter rapporteringsdirektivet artikkel 28a skal tilsynsmyndigheten minst kunne ilegge administrative tiltak og sanksjoner, herunder overtredelsesgebyr, ved brudd på følgende bestemmelser i direktivet:
«a) Utsteder har ikke, innen den fastsatte fristen, offentliggjort opplysningene som kreves i henhold til nasjonale bestemmelser vedtatt for innarbeiding av artikkel 4, 5, 6, 14 og 16.
b) Den fysiske eller juridiske person har ikke, innen den fastsatte fristen, meldt fra om erverv eller avhending av en betydelig eierandel i samsvar med nasjonale bestemmelser vedtatt for innarbeiding av artikkel 9, 10, 12, 13 og 13a.»
Det vil si at reglene om administrative tiltak og sanksjoner må omfatte brudd på nasjonale bestemmelser som gjennomfører rapporteringsdirektivets regler om årsrapport, halvårsrapport, land-for-land-rapportering, flagging og endringer i aksjekapital, lånerettigheter mv.
4.3.3 Suspensjon av stemmerettigheter
Etter rapporteringsdirektivet artikkel 28b nr. 2 skal medlemsstatene sørge for at det innføres regler i nasjonal rett som gir mulighet for å suspendere stemmerettighetene til aksjer ved overtredelse av reglene i artikkel 28a bokstav b, det vil si reglene om flagging. Medlemsstaten kan velge å gjøre reglene gjeldende bare for alvorlige overtredelser.
4.4 Utvalgets vurderinger
4.4.1 Hvilke overtredelser bør belegges med overtredelsesgebyr
Utvalget drøfter i punkt 7.3.4.6 hvilke overtredelser som skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Enkelte av bestemmelsene er omnummerert etter utredningen ble fremlagt. Utvalget bemerker at direktivet oppstiller minimumskrav og fremholder:
«Rapporteringsdirektivet artikkel 28a bokstav a fastslår at nasjonale myndigheter minst skal utarbeide bestemmelser om overtredelsesgebyrer for utstedere som ikke har offentliggjort opplysningene som kreves etter de bestemmelsene som innarbeider artikkel 4, 5, 6, 14 og 16. Det må vurderes om dagens regler om overtredelsesgebyrer omfatter alle reglene i verdipapirhandelloven som gjennomfører nevnte direktivbestemmelser.
Artikkel 4 og 5 er gjennomført i vphl. §§ 5-5 og 5-6. Etter vphl. § 15-7 annet ledd kan Finanstilsynet ilegge utstedere som ikke har offentliggjort opplysningene som kreves etter bestemmelsene overtredelsesgebyr, etter gjeldende regler.
Artikkel 6 er gjennomført i norsk rett i vphl. 5-5a om rapportering om betaling til myndigheter mv. Utvalget foreslår at det inntas en uttrykkelig henvisning til land-for-landrapportering i vphl. § 15-1 tredje ledd. Lovens § 17-4 annet ledd peker tilbake på denne bestemmelsen, hvilket medfører at det kan ilegges overtredelsesgebyr for brudd på bestemmelsen.
Artikkel 14 som omhandler utsteders flagging ved erverv og avhendelse av egne aksjer, er ikke eksplisitt gjennomført i norsk rett. I forarbeidene til verdipapirhandelloven ble det forutsatt at artikkelen dekkes av vphl. § 4-3 om flagging. Overtredelsesgebyr kan etter dagens regler ilegges i medhold av vphl. § 17-4 første ledd. Utvalgets forslag til nye bestemmelser om flagging er utformet på samme måte som gjeldende bestemmelser for så vidt gjelder hvem som er omfattet av regelverket. Dette innebærer at utsteders erverv og avhendelse av egne aksjer og andre finansielle instrumenter underlagt flaggeplikt er dekket av utkastet §§ 4-3 og 4-4. Utvalget anser det derfor ikke nødvendig å gjennomføre artikkel 14 i egen bestemmelse.
Gjenværende regler i artikkel 16 gjennomføres i § 5-8 om endringer i aksjekapital og lån. Det er i dag ikke adgang til å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på bestemmelsen. Utvalget foreslår at det utarbeides hjemmel for ileggelse av gebyrer i vphl. § 17-4, første ledd sammen med bestemmelser om overtredelsesgebyrer for brudd på reglene om utsteders plikt til å flagge ved erverv og avhendelse av egne aksjer.
Bestemmelsene nevnt under artikkel 28a bokstav b er innarbeidet i norsk rett i regelverket som omhandler flagging. Det foreslås overtredelsesgebyrer som dekker utvidelsen av flaggeplikten i utkastet § 4-4, i tråd med direktivets bestemmelser.»
4.4.2 Suspensjon av stemmerettigheter
Utvalget fremholder i punkt 7.3.3:
«Rapporteringsdirektivet artikkel 28b nr. 2 krever at medlemsstatene innfører regler om midlertidig suspensjon av stemmerettene til aksjer ved brudd på nasjonale bestemmelser som gjennomfører artikkel 9,10, 12,13 og 13a, det vil si reglene om flagging. Medlemstatene kan fastsette at suspensjon av stemmerettene bare skal kunne besluttes ved de mest alvorlige overtredelser av regelverket. Det foreligger ikke tilsvarende bestemmelser i norsk rett. Det er dermed behov for å foreslå bestemmelser som gjennomfører direktivbestemmelsen.»
Utvalget bemerker videre at direktivet kun krever at det skal utformes regler, og at vilkår og fremgangsmåte overlates til nasjonale myndigheter. Utvalget legger til grunn at formålet med en slik bestemmelse primært vil være å beskytte andre markedsaktører i en situasjon hvor regelverket er overtrådt, samt å bringe handlingen til opphør, og ikke å sanksjonere overtredelsen.
Utvalget fremholder videre:
«En grunnleggende forutsetning ved gjennomføring av sanksjonsreglene i rapporteringsdirektivet er at reaksjonene skal være effektive, proporsjonale og preventive. Et midlertidig forbud mot å utøve stemmeretter til aksjer er en meget inngripende reaksjon, idet aksjeeieren fratas en sentral side ved den eierposisjonen han har i medhold av selskapsretten. Utvalget legger til grunn at suspensjon av stemmeretter kun bør tillates ved alvorlige overtredelser av regelverket. Utvalget legger videre til grunn at suspensjon kun skal omfatte stemmerettene til aksjer over terskelen den manglende eller mangelfulle flaggemeldingen gjelder. En suspensjon av stemmeretter knyttet til aksjeeiers samlede beholdning av aksjer vil etter utvalgets syn være unødig inngripende og gå ut over formålet bestemmelsen skal ivareta.
Utvalget legger videre til grunn at momenter i vurderingen av om suspensjon av rettene skal besluttes, er om tiltaket er nødvendig for å hindre at tredjepart lider tap eller skade eller at overtredelsen medfører fare for skade, eller forstyrrelser i markedet, og ikke om det er behov for å sanksjonere overtredelse av flaggeplikten.
I tilfeller der brudd på flaggereglene forekommer i tilknytning til viktige begivenheter i utstederforetaket, kan en regel om suspensjon frem til flagging faktisk er foretatt være utilstrekkelig ut fra formålet. Brudd på flaggeplikten nær opp til viktige selskapsbegivenheter vil kunne medføre at andre stemmeberettigete ikke får nødvendig tid til å områ seg på bakgrunn av en forsinket flaggemeldingen.
Utvalget legger til grunn at det nettopp er i situasjoner der manglende flagging har karakter av overrumpling, at suspensjon kan ha en preventiv funksjon og beskytte øvrige markedsdeltakere. Utvalget foreslår derfor at Finanstilsynet skal kunne suspendere stemmeretten for en nærmere angitt periode og uavhengig av om forholdet rettes.
Utvalget legger til grunn at en bestemmelse om suspensjon av stemmeretter systematisk hører hjemme i lovens kapittel 15. Etter mønster fra vphl. § 15-7, fjerde ledd om suspensjon av stemmeretter til aksjer i verdipapirforetak ved brudd på eierbegrensningsreglene som gjelder for verdipapirforetak, foreslår utvalget at Finanstilsynet skal gis myndighet til å beslutte suspensjon. Vedtaket bør utformes som et pålegg til den flaggepliktige om at stemmerettene ikke kan utøves, men vil ikke ha direkte selskapsrettslig betydning. Et pålegg kan påklages etter alminnelige forvaltningsrettslige regler og gjøres til gjenstand for prøving for domstolene når klageadgangen er uttømt.»
4.5 Høringsmerknader
Høringsmerknadene av relevans for spørsmålet om hvilke bestemmelser som skal være belagt med overtredelsesgebyr, og spørsmål om suspensjon av stemmeretter behandles felles. En del høringsmerknader knytter seg til forhold behandlet i Prop. 96 LS (2018–2019). Disse gjengis ikke her.
Finans Norge fremhever viktigheten av at regler om tilsyn og sanksjoner utformes på en systematisk og oversiktlig måte som sikrer forutberegnelighet og rettsikkerhet. Det er sentralt å trekke et klarest mulig skille mellom administrative virkemidler og straff.
VFFN er enig med utvalget i at midlertidig suspensjon av stemmeretter er en meget inngripende reaksjon, og støtter at dette kun skal gjelde ved alvorlige overtredelser av regelverket, og at det kun skal omfatte stemmeretter til aksjer over terskelen som den manglende eller mangelfulle flaggemeldingen gjelder. VFNN fremhever også at implementeringen av strengere regler om overtredelsesgebyr mv. tilsier skjerpede krav til klarhet i lovtekst, og at man unngår utstrakt bruk av skjønn.
Advokatforeningen bemerker at endringsdirektivet krever at medlemsstatene innfører regler om midlertidig suspensjon av stemmerettigheten til aksjer ved brudd på flaggeplikten. Advokatforeningen viser til at utvalget har foreslått at hjemmelen skal kunne benyttes av Finanstilsynet i tilknytning til grove overtredelser av flaggeplikten, herunder spesielt i situasjoner som bærer preg av overrumpling. Advokatforeningen bemerker at suspensjon av stemmerettigheter etter at forholdet er brakt til opphør, bærer preg av å være en etterfølgende straffesanksjon. Videre at slik vurdering av bakgrunnen for lovbruddet vil bero på etterfølgende subjektive vurderinger av formålet bak lovbruddet, som her kan ta høyde for omstendigheter som ikke var synbare for den flaggepliktige da lovbruddet ble begått. Suspensjon av stemmerettigheter vil videre ha svært inngripende virkning for den flaggepliktige som vanskelig kan repareres gjennom senere rettslig prøving av vedtaket. Videre reises det spørsmål ved hvorvidt slik adgang til suspensjon vil ha tilsiktet virkning under hensyntagen til forvaltningslovens regler om forhåndsvarsel ved inngripende vedtak med rett til forhåndsuttalelse fra den vedtaket retter seg mot. Advokatforeningen mener derfor at det ikke bør gis anledning til å suspendere stemmerettigheter etter at forholdet er brakt til opphør.
NFF bemerker at mer omfattende meldeplikt neppe vil gi verdifull informasjon til markedet, og at sanksjonsreglene derfor bør utøves med varsomhet, særlig i de tilfellene der det ikke er særlig relevant informasjon som gis for sent. Dette er også fremholdt av Folketrygdfondet under punktet om flaggefrist.
Oslo Børs støtter utvalgets forslag hva gjelder vilkår for suspensjon og omfanget av en eventuell suspensjon, og viser til utvalgets begrunnelse. Oslo Børs støtter også at suspensjonen bør utformes som et pålegg om at stemmerettene ikke utøves. Dette for å unngå at vedtaket griper inn i nasjonale selskapsrettslige regler hos aktører i andre land og slik at regelen kan praktiseres effektivt.
4.6 Departementets vurdering
4.6.1 Innledning
Som nevnt i kapittel 4.3.1 skiller ikke EØS-reglene mellom administrative sanksjoner og andre forvaltningstiltak. I norsk rett og etter EMK er det imidlertid nødvendig å gjøre et klart skille. Departementet viser til at administrative sanksjoner er definert i forvaltningsloven § 43 som en «negativ reaksjon som kan ilegges av et forvaltningsorgan, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som regnes som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjon».
Formålet med en administrativ sanksjon er å sanksjonere en begått lovovertredelse hovedsakelig for å avskrekke fra nye overtredelser, individualpreventivt og allmennpreventivt, jf. Justis- og beredskapsdepartementets omtale i Prop. 62 L (2015–2016) kapittel 3.2 mv. som viser til EMKs straffebegrep.
I motsetning til administrative sanksjoner vil andre forvaltningstiltak være fremoverrettede tiltak, der formålet er å sikre at plikter etter lov, forskrift eller individuell avgjørelse eller hensynene bak pliktene (investorbeskyttelse, tilliten til markedet, effektivitet etc.) blir etterlevd og ivaretatt fremover i tid. I proposisjonen her brukes uttrykkene «andre forvaltningstiltak» fra Prop. 62 L (2015–2016) og «administrative tiltak» som Verdipapirlovutvalget har benyttet i sine utredninger, og som benyttes i direktivene og forordningene på finansområdet, om hverandre. Det sentrale er at slike tiltak skiller seg fra en administrativ sanksjon.
Om forholdet mellom administrative sanksjoner og andre forvaltningstiltak uttaler Justis- og beredskapsdepartementet i Prop. 62 L (2015–2016) kapittel 3.2:
«I proposisjonen er det trukket et skille mellom «administrative sanksjoner» og «andre forvaltningstiltak». «Andre forvaltningstiltak» er reaksjoner som ilegges av forvaltningsorganer knyttet til lovbrudd, men som ikke er administrative sanksjoner, fordi de ikke [er] straff etter EMK. Det gjelder for eksempel pålegg (blant annet pålegg om retting) og tvangsmulkt, jf. punkt 29 til 31. Tvangsmulkt er et enkeltvedtak med trussel om plikt til å betale penger til det offentlige for å sikre at plikter etter lov, forskrift eller individuell avgjørelse, blir etterlevd. Formålet med trusselen er å sikre at pålegget blir etterlevd. En slik reaksjon vil, korrekt anvendt, aldri være straff etter EMK, og dermed heller ikke administrativ sanksjon».
Nasjonal rett må dermed foreta et skille mellom regler om administrative sanksjoner og administrative tiltak. Administrative sanksjoner vil være straff etter EMK og utløse rettigheter etter konvensjonen. Videre vil de særlige saksbehandlingsreglene i saker om administrative sanksjoner i forvaltningsloven kapittel IX komme til anvendelse.
EØS-reglene angir som nevnt administrative sanksjoner og andre forvaltningstiltak samlet og uten å foreta noe klart skille, slik at kategoriseringen må gjennomføres med utgangspunkt i nasjonal rett. For noen reaksjoner gir kategoriseringen seg selv. For enkelte andre reaksjoner vil kategoriseringen avhenge av utformingen av den nasjonale regelen og en konkret vurdering med utgangspunkt i ovennevnte prinsipper. Som nevnt i kapittel 4.1 er det i Prop. 96 LS (2018–2019) foretatt en felles gjennomgang av reglene og fremmet forslag til endringer i verdipapirhandelloven. Herunder foretok departementet en vurdering av hvilke av minimumstiltakene i EØS-regelverket som skulle utformes som regler om forvaltningstiltak, og hvilke som er administrative sanksjoner.
4.6.2 Hvilke overtredelser skal belegges med overtredelsesgebyr
Ved den felles gjennomgangen av bestemmelsene om forvaltningstiltak og administrative sanksjoner i Prop. 96 LS (2018–2019) ble reglene om overtredelsesgebyr endret. Gebyrsatsene ved overtredelse av regler som gjennomfører rapporteringsdirektivets bestemmelser, ble endret, slik at de er i tråd med rapporteringsdirektivets regler om gebyrsatser. Det har dermed skjedd endringer i gjeldende rett etter at utvalget fremmet sine forslag i NOU 2016: 2. Slik verdipapirhandelloven § 21-3 annet ledd nå er formulert, mener departementet det ikke er nødvendig med andre lovendringer enn justering av de materielle reglene som skal omfattes av bestemmelsen om overtredelsesgebyr, for å sikre samsvar med rapporteringsdirektivets bestemmelse om sanksjonering av overtredelse av artikkel 4, 5 og 6.
Departementet er enig i utvalgets vurdering forsåvidt gjelder artikkel 14 og at det bør inntas en hjemmel i § 21-3 for ileggelse av gebyr for brudd på § 5-8 første og tredje ledd. Departementet er videre enig i at § 21-3 bør utvides for å dekke utvidelsen av flaggeplikten i forslaget § 4-3 (§ 4-4 i utvalgets utkast). Utvalget har foreslått at hjemmelen skal henvise til konkrete bestemmelser om flagging, og oppramsingen omfatter etter forslaget ikke reglene som i denne proposisjonen er inntatt i §§ 4-5 og 4-8 (unntak og flaggefrist). På grunn av sammenhengen mellom bestemmelsene i kapittelet, mener departementet det vil være mer hensiktsmessig å henvise til hele kapittelet om flagging, og ikke avgrense hjemmelen til konkrete bestemmelser. Departementet viser til forslaget i § 21-3.
4.6.3 Suspensjon av stemmeretter
I likhet med utvalget legger departementet til grunn at rapporteringsdirektivets bestemmelser om administrative tiltak og sanksjoner er minimumsbestemmelser som alle EØS-statene er forpliktet til å innarbeide i nasjonal rett, slik det også er lagt til grunn i gjennomgangen av verdipapirhandellovens regler i Prop. 96 LS (2018–2019). Det må dermed utformes en regel om suspensjon av stemmeretter ved brudd på flaggereglene i samsvar med rapporteringsdirektivet artikkel 28 b nr. 2, slik utvalget også foreslår. Den nærmere utforming av bestemmelsen, herunder om det bør være en regel om administrativt tiltak eller en sanksjonsbestemmelse, vilkår for anvendelse, rekkevidde mv. er imidlertid opp til nasjonale myndigheter og må avgjøres ut fra hvert lands rettstradisjon.
Departementet er enig med utvalget og høringsinstansene i at et midlertidig forbud mot å utøve stemmeretter til aksjer er et inngripende tiltak, slik tilfellet for øvrig også er for flere andre forvaltningstiltak og sanksjoner verdipapirhandelloven gir hjemmel for. Departementet bemerker at aksjeeieren midlertidig fratas en sentral side ved eierposisjonen. Departementet er dermed enig med utvalget i at regler om suspensjon ikke bør være mer vidtgående enn formålet tilsier. Departementet er således enig i at et midlertidig forbud kun skal omfatte stemmerettene til aksjer over terskelen den manglende eller mangelfulle flaggemeldingen gjelder, noe også høringsinstansene har støttet.
Selv om det ikke sies eksplisitt, legger utvalget opp til at en regel om suspensjon av stemmeretter bør utformes som et forvaltningstiltak og ikke som en sanksjonsbestemmelse. Det vises blant annet til at reglene er foreslått tatt inn i bestemmelsene om pålegg i § 15-7 (nå § 19-7), og at hensynet til å beskytte andre investorer og markedet fremheves som særlig viktig.
Departementet bemerker at å avskjære sentrale selskapsrettslige rettigheter som stemmerett fremstår som en lite egnet sanksjon, sammenlignet med for eksempel et overtredelsesgebyr. Departementet kan heller ikke se at det er behov for en slik type administrativ sanksjon ved siden av andre og mer egnede sanksjonsregler. Departementet bemerker imidlertid at verdipapirhandellovens regler skal bidra til å legge til rette for et trygt, sikkert og effektivt kapitalmarked med høy grad av tillit, som bidrar til at investorene har tillit til markedet, og til at næringslivet tiltrekker seg kapital. Flaggereglenes formål er å gi selskapet og markedet informasjon om erverv som kan påvirke eierstrukturen i selskapet, og dermed både selskapets og andre eieres evne til å vurdere og ivareta sine posisjoner. Departementet legger til grunn at en regel om midlertidig forbud mot å benytte stemmerettene ved overtredelse av flaggereglene i gitte situasjoner vil kunne bidra til å hindre at tredjepart lider tap eller skade, eller at overtredelsen medfører fare for skade, eller forstyrrelser i markedet. Vurderingen vil være fremoverskuende, og det sentrale vurderingstema vil være om det er behov for å beskytte andre investorers eller selskapets interesser.
Departementet er enig med utvalget i at en regel om suspensjon frem til flagging faktisk er foretatt, vil være utilstrekkelig ut fra formålet i tilfeller der brudd på flaggereglene forekommer i tilknytning til viktige begivenheter i utstederforetaket. Brudd på flaggeplikten nær opp til viktige selskapsbegivenheter vil kunne medføre at andre stemmeberettigete ikke får nødvendig tid til å områ seg. Der manglende flagging har karakter av overrumpling, er det etter departementets syn særlig viktig at det gis mulighet for å beskytte øvrige markedsdeltakere. Departementet mener på denne bakgrunn at Finanstilsynet bør kunne suspendere stemmeretten for en nærmere angitt periode og uavhengig av om forholdet rettes, slik utvalget foreslår. Slik departementet ser det, er ikke de alminnelige forvaltningsrettslige reglene, herunder reglene om forhåndsvarsling, til hinder for en hensiktsmessig praktisering av regelen. Departementet legger til grunn at mulighetene for å gi unntak i gitte situasjoner gir tilstrekkelig handlingsrom.
Utvalget har foreslått at suspensjon av stemmeretter kun bør tillates ved grove brudd på regelverket, slik rapporteringsdirektivet også gir mulighet for. Dette støttes av flere høringsinstanser. Departementet er som nevnt enig i at å legge ned midlertidig forbud mot utøvelse av stemmerett er et inngripende tiltak. Tiltaket er også av en slik karakter at det ikke nødvendigvis kan repareres gjennom etterfølgende klage eller rettslig prøving. Departementet bemerker imidlertid at det sentrale vurderingstemaet ved anvendelse av bestemmelsen bør være om pålegget er nødvendig for å beskytte andre markedsdeltakeres interesser eller markedets integritet. Ved siden av dette kravet anser departementet at det ikke er behov for å presisere at overtredelsene må være «grove». Det vises i denne sammenheng til vurderingene som ble gjort knyttet til denne typen kvalifikasjonskrav i den felles gjennomgangen av reglene om forvaltningstiltak og sanksjoner i Prop. 96 LS (2018–2019), se blant annet 7.7.5.8 om overtredelse av prospektreglene hvor det også vises tilbake til utformingen av reglene om forbudet mot å ha ledelsesfunksjon. Selv om dette er en annen type tiltak, reises de samme problemstillingene knyttet til kvalifisering av bestemmelsene. Departementet legger vekt på at tilsynsbestemmelsene så langt det er mulig og hensiktsmessig, utformes enhetlig, noe også høringsinstansene har fremholdt som viktig.
Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at Finanstilsynet skal gis myndighet til å beslutte suspensjon, og at vedtaket bør utformes som et pålegg til den flaggepliktige om at stemmerettene ikke skal utøves. Det vises til utvalgets bemerkninger. Departementet foreslår ikke en oppramsing av konkrete bestemmelser i hjemmelen, slik utvalget foreslo. Departementet foreslår i stedet at hjemmelen skal knytte seg til overtredelse av kapittel 4 i loven. Det vises til departementets vurdering av tilsvarende spørsmål i punkt 4.6.2.