3 Fakta om avfall og gjenvinning

I dette vedlegget  presenteres fakta og statistikk som ligger til grunn for mål og virkemidler som er foreslått i kap. 7 Avfall og gjenvinning.

I vedleggets kap. 1 redegjøres det for miljøproblemene fra avfallshåndteringen. Regjeringen har lagt fram forslag til nye nasjonale resultatmål på avfallsfeltet, jf. kap. 7.1. Det viktigste statistiske grunnlaget for disse målene er presentert i dette vedleggets kap. 2, hvor status og utvikling av avfallsmengder, disponering av avfall og spesialavfall er gjennomgått. De generelle virkemidlene på avfallsområdet er omtalt i kap. 3 i dette vedlegget. Her er også kommunenes myndighet og plikter samt næringslivets ansvar omtalt. I vedleggets kap. 4 er det presentert virkemidler for enkelte avfallstyper, samt status og utvikling i mengder. Omtalen omfatter de avfallstypene hvor det er virkemidler på plass eller hvor det fremmes forslag til endringer. Faktabeskrivelsen er derfor ikke uttømmende. For eksempel drives det omfattende gjenvinning på områder hvor det ikke er iverksatt egne virkemidler (for eksempel av metaller), i tillegg til ren bedriftsintern gjenvinning, som ikke fanges opp av statistikken.

Statistikken på avfallsfeltet er ikke komplett, men tallmaterialet som brukes er det nyeste tilgjengelige. Det har pågått et omfattende arbeid for å utvikle statistikken, noe som har bedret kvaliteten og omfanget betydelig. Denne innsatsen videreføres slik at datagrunnlaget vil bli bedre i fremtiden.

3.1 Miljøproblemer fra avfall

Avfall og avfallshåndtering er en kilde til ulike miljøproblemer, og for en overordnet framstilling av dette vises til innledningen i kap 7. I dette vedlegget følger en mer utdypende omtale av miljøproblemene.

3.1.1 Utslipp av klimagasser

Klimagassen metan dannes når organisk materiale brytes ned uten tilførsel av oksygen. I beregninger fra FNs klimapanel gis metan et klimaskadelig potensial som er 21 ganger større enn CO₂ . Denne faktoren brukes for å omregne metanutslipp til såkalte CO₂ -ekvivalenter, for å gjøre metanutslipp sammenlignbare med andre klimagassutslipp. Det er stor usikkerhet både når det gjelder mengden metangass som dannes i avfallsdeponi og de faktiske utslippene av metan. Metanproduksjonen avhenger av andelen organisk materiale i avfallet, utforming og dybde av deponiet og de klimatiske forhold på stedet. Det er i praksis ikke mulig å måle størrelsen på disse utslippene. Metangenerering og -utslipp blir derfor beregnet. Mengden metan som blir samlet opp og faklet av eller energiutnyttet er derimot målbar.

Anslagene for metanutslipp fra norske avfallsdeponi er 182 000   tonn 1990, som tilsvarer 3,8 mill. tonn CO₂ -ekvivalenter. Utslippet i 1997 er beregnet til 193 000   tonn metan, som tilsvarer 4,1 mill. tonn CO₂ -ekvivalenter. Dette utgjør om lag 7   % av de samlede norske utslippene av klimagasser og er dermed et betydelig bidrag til de norske klimagassutslippene. Metanutslippene fra avfallsdeponi har økt med ca. 6   % fra 1990 til 1997. De samlede norske utslippene av klimagasser, fordelt etter kilde, framgår av figur 8.2 i stortingsmeldingen.

I St.meld. nr. 29 (1997–98) Norges oppfølging av Kyotoprotokollen (klimameldingen), ble de samlede norske metanutslippene fra avfallsdeponi anslått til om lag 6,3 mill. tonn CO₂ -ekvivalenter i 1990, økt til 6,8 mill. tonn CO₂ -ekvivalenter i 1996 (ca. 12   % av de totale norske klimagassutslippene). Etter at klimameldingen ble lagt fram, er det utvik­let en ny teknisk beregningsmodell for metanutslipp fra avfallsdeponi. Endringene består i det vesentlige av tre momenter. Det er lagt til grunn lavere anslag for mengden avfall som blir deponert på industriens deponi, det er tatt hensyn til oksidasjon av metan i overflaten av deponiene og det er tatt i bruk en metankorreksjonsfaktor for å ta hensyn til bl.a. komprimering, fyllingsdybde, overdekking og andre driftsforhold på fyllplass. Denne endrede beregningsmodellen har medført en reduksjon i anslagene for metanutslipp fra 6,8 mill. tonn til 4,1 mill. tonn CO₂ -ekvivalenter, noe som tilsvarer en reduksjon i anslagene på klimagassutslipp fra avfall fra 12   % til 7   % av de samlede norske klimagassutslipp. En tilsvarende omlegging av beregningsmodellen, med samme resultat, er også gjennomført i Storbritannia.

Avfallsforbrenning bidrar med om lag 0,3   % av de samlede norske CO₂ -utslipp.

3.1.2 Utslipp av helse- og miljøfarlige kjemikalier

En lang rekke produkter inneholder helse- og miljøfarlige kjemikalier, som kan gi alvorlige skadevirkninger på mennesker og miljø. Slike produkter vil etter hvert ende opp som avfall.

De farligste kjemikaliene, miljøgiftene, kan medføre skader på lang sikt selv i små konsentrasjoner. Dette fordi de er tungt nedbrytbare i naturen, eller fordi de akkumuleres gjennom næringskjeden i planter, dyr og mennesker. Miljøgifter kan føre til skader på forplantningsevnen, immunforsvaret, nervesystemet og andre indre organer hos mennesker og dyr, og bidra til utvikling av sykdommer, bl.a. kreft og allergier. En gradvis forurensning av jord, vann og luft, og opphoping av miljøgifter i næringskjedene, representerer derfor en alvorlig trussel mot det biologiske mangfoldet, matforsyning og helse for kommende generasjoner. Andre helse- og miljøfarlige kjemikalier kan, i tillegg til kreft og allergier, forårsake alvorlige skader, som akutt forgiftning, fosterskader og redusert fruktbarhet.

Utslipp av helse- og miljøskadelige kjemikalier fra avfall skjer hovedsakelig i forbindelse med forbrenning eller deponering, eller ved ulovlig avfallshåndtering hvor stoffene kan bli frigitt ukontrollert til miljøet.

Den alvorligste miljøkonsekvensen ved forbrenning av avfall er utslipp til luft av tungmetaller som kadmium, kvikksølv og bly, samt giftige klororganiske forbindelser som PAH og dioksiner. Avfallsforbrenning bidrar med 9   % av de samlede kadmiumutslippene og 15   % av blyutslippene. De totale utslippene til miljøet avhenger i stor grad av hvor god forbrenningsprosessen er og hvor godt gassene renses. Avfallsforbrenning kan også medføre utslipp av helse- og miljøfarlige kjemikalier gjennom vann fra røykgassrensing og fra deponier for restproduktene. Vann fra røykgassrenseanleggene blir renset i eget renseanlegg. Restproduktene fra renseprosessene (aske og slam) er spesialavfall og skal legges på deponi for spesialavfall.

Strengere miljøkrav har ført til at antall avfallsforbrenningsanlegg er sterkt redusert de senere år, fra 48 anlegg i 1989 til 15 anlegg i 1997. Samtidig har også utslippene blitt vesentlig redusert. Figur 3.1 viser hvordan utslippene av kvikksølv, saltsyre og dioksiner er redusert i perioden 1990–98 ved de fem store avfallsforbrenningsanleggene. I denne perioden er mengden avfall til forbrenning i disse fem forbrenningsanleggene økt fra 367 000 til 438 000   tonn årlig.

Kilde: Statens forurensningstilsyn.

Avfallsdeponi danner sigevann, som fører til utslipp til jord og vann. Biologisk nedbrytning og kjemiske prosesser i deponiene gir opphav til forurensninger i sigevannet. Sigevann fra kommunale deponier har høye konsentrasjoner av jern og enkelte andre metaller og uorganiske salter. Vannet inneholder også varierende konsentrasjoner av tungmetaller og giftige organiske forbindelser. Forurensningskonsentrasjonene er normalt langt høyere enn for kommunalt avløpsvann. Påvirkningen av det lokale miljøet kan være alvorlig, særlig hvis sigevannet påvirker drikkevannsforekomster eller prosessvann til næringsmiddelindustri. For tungmetallene kvikksølv, kadmium og bly utgjør utslipp fra avfallsdeponi om lag 1   % av de samlede norske utslipp til vann. Et særskilt problem med forurensning fra deponier er at utslipp kan fortsette mange tiår, sannsynligvis mange hundreår, etter at deponiet er avsluttet.

3.1.3 Andre miljøproblemer fra avfallshåndteringen

I tillegg til utslippene av klimagasser og helse- og miljøfarlige kjemikalier, kan avfall og avfallsbehandling bidra til en rekke andre miljøproblemer, som særlig kan ha betydning lokalt.

Utslipp av næringssalter og overgjødsling

Biologiske og kjemiske prosesser i deponi frigir organisk materiale og næringssalter. Disse stoffene transporteres med sigevannet til grunnvann, vassdrag og fjorder/kystvann. Sigevannets innhold av forurensende stoffer varierer sterkt med avfallssammensetning, deponiets alder, driftsforhold og nedbrytningsforløp.

Tilførsler av næringssaltene fosfor og nitrogen til vann kan føre til overgjødsling og masseforekomster av giftproduserende blågrønn­alger. Slike algeoppblomstringer kan gi lukt- og smaksproblemer ved bruk av vannet, og føre til alvorlige helsemessige konsekvenser for mennesker og dyr. Tilførsel av organisk materiale kan medføre redusert oksygeninnhold og dårlig vannkvalitet. Sigevann fra ca. halvparten av det deponerte kommunale avfallet, om lag 800 000   tonn årlig, slippes ut uten rensing. I 1996 bidro utslipp fra deponi til ca. 2   % av nitrogenutslippene og noe under 1   % av fosforutslippene.

Andre nærmiljøproblemer

Forbrenningsanlegg bidrar med utslipp av støv og i noen grad lukt. Utslippet av støv fra avfallsforbrenning ble i perioden 1990–96 redusert fra 27 til 19 tonn.

Nedbrytning av organisk avfall og slam kan føre til dannelse av ubehagelig lukt fra avfallsdeponi. Ved moderne drift av deponi er luktulempene redusert. Reduserte mengder organisk nedbrytbart avfall til deponiene vil bidra til ytterligere reduksjon av disse ulempene. Tidligere bidro også ukontrollerte branner i deponiene til både luktulemper og alvorlige utslipp av miljøgifter.

Avfallsanlegg legger begrensninger på arealbruken

Avfallsforbrenningsanlegg lokaliseres ofte i nærheten av annen virksomhet for å utnytte energien som dannes ved forbrenningen. Avfallsdeponier lokaliseres som oftest på områder lengst mulig vekk fra bebyggelse og utfartsområder. Selv om de samlede arealer som går med til avfallsdeponier er små, kan uheldig lokalisering likevel ha stor betydning som lokalt problem. Når et avfallsanlegg legges ned, vil det ofte være begrensninger på etterbruk av området.

Ulovlig avfallshåndtering

Avfall som kastes ulovlig fører til skjemmende forsøpling. Forsøpling oppleves som uestetisk og gir redusert trivsel, både ute i naturen og i bebygde strøk. Forsøpling kan også i enkelte tilfeller forårsake skader på mennesker og dyr. Ved ukontrollert og ulovlig deponering av store mengder avfall, eller avfall med innhold av helse- og miljøfarlige kjemikalier, vil forsøpling kunne føre til alvorlige forurensningsproblemer.

Røyk fra åpen brenning av avfall og brenning i små avfallsovner fører til helse- og trivselsproblemer. Hele 20   % av befolkningen har kroniske luftveissykdommer eller allergiproblemer og er plaget av slike utslipp. Slik avfallsforbrenning gir betydelige utslipp til nærområdet av en rekke miljøgifter, som PAH, dioksiner og tungmetaller. Konsentrasjonene av miljøgifter i røyken fra småovner som brenner avfall er svært høye sammenlignet med innholdet i røykgassen fra moderne avfallsforbrenningsanlegg. Slik brenning av avfall utgjør en svært liten andel av den totale avfallsforbrenningen, men de samlede utslippene fra småovner er for enkelte stoffer høyere enn tilsvarende utslipp fra alle de store avfallsforbrenningsanleggene til sammen.

3.2 Avfall – status og utvikling

3.2.1 Avfallsmengder

I figur 3.2 vises de samlede avfallsmengder som oppstod i 1996. Løsmasser, stein og grus utgjør om lag tre fjerdedeler av de samlede avfallsmengdene. Slike masser omfattes av avfallsbegrepet, men disponeringen av slike masser forårsaker normalt ikke et forurensningsproblem. Mengden slike masser er mer et arealdisponeringsproblem, og varierer svært mye fra år til år som resultat av konjunktursvingninger, særlig i bygg- og anleggsaktiviteter. Fiskeavfall som dumpes til sjøs av den havgående fiskeflåten omfattes også av avfallsdefinisjonen, men forårsaker ikke forurensningsmessige ulemper av vesentlig betydning. Disse avfallstypene holdes derfor utenfor i den videre framstillingen i dette vedlegget. Også spesialavfall holdes utenfor i kap. 2.1 og 2.2 i dette vedlegget, fordi slikt avfall behandles utenfor det «ordinære» avfallssystemet. Spesialavfall omhandles i kap. 2.3 i dette vedlegget.

Kilde: Miljøverndepartementet/Statens forurensningstilsyn/Statistisk sentralbyrå.

De avfallsmengdene vi ser som relevante i forhold til forurensning og andre miljøproblemer, i tillegg til spesialavfall, er dermed nærings- og husholdningsavfall, jf. figur 3.2. Av dette avfallet utgjør husholdningsavfall 25   % og næringsavfall 75   %. Figur 3.3 viser sammensetningen av materialer i nærings- og husholdningsavfallet. De tre største organiske avfallstypene, våtorganisk avfall, tre og papir, utgjør til sammen om lag 60   % av avfallet. Slam (under «annet») utgjør også betydelige mengder organisk nedbrytbart avfall. Andelen metall er korrigert for en ekstraordinær høy innsamling av bilvrak i 1996.

Kilde: Miljøverndepartementet/Statens forurensningstilsyn/Statistisk sentralbyrå.

I figur 3.4 vises utviklingen i avfallsmengder i forhold til utviklingen i bruttonasjonalprodukt. Figuren illustrerer en svak trend i retning av at økningen i den økonomiske veksten etter 1994 har skjedd uten en like sterk økning i avfallsmengdene. Det understrekes at det statistiske grunnlagsmaterialet for avfallsgenereringen er i utvikling, og det forventes et bedre grunnlag for å kommentere denne utviklingen i framtiden.

Kilde: Miljøverndepartementet/Statens forurensningstilsyn/Statistisk sentralbyrå.

I figur 3.5 vises utviklingen i husholdningsavfall pr. person i perioden 1974–1998. Gjennomsnittlig mengde husholdningsavfall pr. person økte i perioden fra 174   kg til 308   kg, en økning på om lag 77   %.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Foreliggende materiale tyder på at avfallsgenereringen er relativ lik i Norge og i andre land i Nord-Europa. Ulike avfallsdefinisjoner og avgrensninger gjøre det vanskelig å sammenligne disse størrelsene direkte. Det pågår for tiden et betydelig arbeid i retning av samordning av avfallsstatistikk i EØS-området, og det vil trolig etter hvert bli mulig å gi kvalitativt tilfredsstillende sammenligninger mellom de enkelte land.

3.2.2 Disponering av avfall

I figur 3.6 vises hvordan husholdningsavfall og næringsavfall er fordelt på de ulike disponeringsformene materialgjenvinning, energiutnyttelse og sluttbehandling. Mengden avfall som energiutnyttes er beregnet ut fra en gjennomsnittlig energiutnyttelse på 75   % ved de fem store kommunale avfallsforbrenningsanleggene og 100   % energiutnyttelse ved industrielle energianlegg. Med energiutnyttelse menes andel produsert energi som utnyttes. Med sluttbehandling menes deponering og forbrenning uten energiutnyttelse. Ved forbrenning med 75   % energiutnyttelse betyr det at 25   % av avfallsmengden blir regnet som sluttbehandlet.

I 1996 er mengden avfall til sluttbehandling beregnet til 43   % av generert mengde avfall.

Kilde: Miljøverndepartementet.

Fra 1992 til 1998 har mengden husholdnings­avfall til materialgjenvinning økt fra under 100 000   tonn i 1992 til nesten 500 000   tonn i 1998. Det representerer en økning fra 9   % i 1992, til 29   % i 1997 og 34   % i 1998. Denne økningen har vært så stor at mengden husholdningsavfall til sluttbehandling faktisk har blitt redusert i den samme perioden. Denne utviklingen er illustrert i figur 3.7.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Andelen næringsavfall som gikk til materialgjenvinning har steget fra 8   % i 1992 til 20   % i 1997.

I figur 3.8 vises utviklingen i gjenvinningen for noen utvalgte avfallstyper fra 1992 til 1998. Mengden papir, papp og kartong fra husholdningene til materialgjenvinning har økt fra om lag 60 000   tonn i 1992 til om lag 200 000 i 1998. I samme tidsperiode har materialgjenvinning av våtorganisk avfall fra husholdningene økt fra drøye 1 000   tonn til i overkant av 80 000 tonn. Glassgjenvinningen har i samme tidsrom økt fra om lag 11 000   tonn til om lag 25 000 tonn.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Fordelingen av avfallet til materialgjenvinning, forbrenning med og uten energiutnyttelse og deponering er svært ulik fra land til land. I figur 3.9 gis en oversikt over hvordan avfallet disponeres i enkelte land. Tallene er satt sammen fra svært ulike kilder, og det er betydelig usikkerhet knyttet til tallmaterialet. Sammenlignet med Danmark og Sverige går en stor andel av avfallet i Norge til deponering, og en tilsvarende liten andel til forbrenning. Energiutnyttelsen er i tillegg betydelig høyere i Danmark og Sverige enn hos oss. Disponeringen av avfall i Norge er relativt lik disponeringen i USA. Figuren viser også at gjennomsnittlig i EU går en større andel av avfallsmengdene til deponi enn i de nordiske landene. Tallene for Vietnam gjelder Ho Chi Minh byen, hvor alt avfall deponeres.

Kilde: Hjellnes Cowi.

3.2.3 Spesialavfall

Årlig oppstår om lag 650 000   tonn spesialavfall i Norge. I figur 3.10 vises disponeringen av dette avfallet. Som det går fram av figuren, ble om lag 90   % av alt spesialavfall som ble generert i 1996 behandlet innenlands og om lag 40 000   tonn ble eksportert. I 1998 var eksporten av spesialavfall redusert til 34 000 tonn. Av denne eksporten utgjorde blybatterier ca. 13 000 tonn. Det antas at om lag 30 000   tonn spesialavfall årlig får en ukjent disponering, og det må antas at en del av dette avfallet havner på avveie og dermed forårsaker forurensning. Dette antas særlig å gjelde spillolje og annet oljeholdig avfall. Praktisk talt alle kommuner har i dag etablert et tilbud for mottak av spesialavfall fra husholdninger og virksomheter. Det antas likevel at ca. 10 000   tonn spesialavfall fra husholdninger feildisponeres hvert år. Dette avfallet består særlig av maling, lim, lakk, løsemidler og spillolje. Spesialavfall som kommer på avveie som rester i emballasje utgjør anslagsvis 3 000   tonn pr. år.

Kilde: Statens forurensningstilsyn/Norsas.

Norsk renholdsverksforening og Norsk kompetansesenter for avfall og gjenvinning AS (Norsas) har i 1998 foretatt en undersøkelse som har vist at mengden spesialavfall som genereres i husholdningene gjennomsnittlig er ca. 4   kg pr. innbygger årlig. Dette er et høyere anslag enn tidligere undersøkelser har vist. Innsamlingsgraden av spesialavfall fra husholdninger varierer fra 20   % til over 50   % i de ulike kommunene.

I figur 3.11 vises utviklingen av spesialavfall som samles inn eller leveres til behandling. Avfall som egenbehandles i virksomheter som har konsesjon til å behandle eget spesialavfall inngår ikke i disse tallene, og det gjør heller ikke de mengdene spesialavfall som eksporteres. Mengden spesialavfall som samles inn har vært jevnt stigende, og har økt med om lag 75   % i perioden 1992 til 1998.

Kilde: Statens forurensningstilsyn/Norsas.

3.3 Generelle virkemidler

Avfallspolitikken gjennomføres gjennom et samspill av en rekke ulike virkemidler; lover og forskrifter, avgifter, tilskuddsordninger, bransjeavtaler og informasjonstiltak, samt kombinasjoner av disse. Noen virkemidler er generelle og går på tvers av miljøproblemer og avfallstyper, mens andre virkemidler er direkte rettet mot enkelte avfallstyper eller særskilte behandlingsformer.

Forurensningsloven og forskrifter hjemlet i den står sentralt i reguleringen av avfallsfeltet, jf. kap. 3.1 og 6.1 i dette vedlegget. Økonomiske virkemidler på avfallsområdet inkluderer avgifter, pante- og refusjonsordninger og i noen grad tilskudd. Fra 1. januar 1999 ble det innført en avgift på sluttbehandling av avfall, jf. kap. 3.2 i dette vedlegget. Denne avgiften forventes å bli et svært sentralt økonomisk virkemiddel på avfallsfeltet. Økonomiske virkemidler i tilknytning til bilvrak, drikkevareemballasje og spillolje er omtalt i kap. 4 i dette vedlegget under de ulike ordningene. Tidligere ble det gitt betydelige tilskudd til ulike formål på avfallsområdet, særlig som investeringstilskudd og i forbindelse med etablering av nye ordninger. I dag gis tilskudd stort sett som driftstilskudd til organisasjoner og virksomheter i forbindelse med kunnskapsoppbygging og informasjonsspredning.

3.3.1 Forurensningsloven og annet regelverk

Lov av 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven), hjemler, sammen med produktkontrolloven, de viktigste juridiske virkemidlene på avfallsfeltet. Forurensningslovens generelle utgangspunkt er at det er ulovlig å forurense, med unntak for forurensning som ikke medfører «nevneverdige skader eller ulemper», eller der det er gitt særskilt tillatelse.

Forurensningsloven inneholder et generelt forbud mot forsøpling og gir kommunene myndighet til å gi pålegg om opprydding overfor den som er ansvarlig for forsøpling. Loven har videre regler om plikt til å sørge for oppsetting og tømming av avfallsbeholdere for den som driver turistanlegg eller dagligvarehandel, bensinstasjon, kiosk og lignende og om vegmyndighetenes ansvar for avfall langs offentlige veger.

Loven har bl.a. til formål å redusere mengden avfall og å fremme en bedre behandling av avfall. I retningslinjer for praktisering av loven heter det bl.a. at « Avfall skal tas hånd om slik at det blir til minst mulig skade og ulempe. Det skal gjenvinnes der dette ut fra en avveining av miljøhensyn, ressurshensyn og økonomiske forhold er berettiget» , og at «Kostnadene ved å hindre eller begrense forurensning og avfallsproblemer skal dekkes av den ansvarlige for forurensningen eller avfallet» .

Loven definerer avfall som «kasserte løsøregjenstander eller stoffer» , samt «overflødige løsøregjenstander og stoffer fra tjenesteyting, produksjon og renseanlegg mv.» Definisjonen er så vidt vid og generell at det er vanskelig å foreta sikre beregninger av totale avfallsmengder. Avfall er videre delt opp i kategoriene forbruksavfall, produksjonsavfall og spesialavfall, jf. boks 3.1. Forurensningslovens avfallsdefinisjoner er foreslått endret, jf. kap. 7.8.1 i denne stortingsmeldingen.

Behandlings- og mottaksanlegg for avfall må ha tillatelse fra forurensningsmyndigheten, hvor det stilles krav til miljømessig standard. Statens forurensningstilsyn (SFT) gav i 1994 nye retningslinjer til fylkesmennene for hvilke konsesjonskrav som burde gis til fyllplasser. Disse innebærer en betydelig innskjerping i forhold til tidligere praksis. Kravene knytter seg bl.a. til sigevanns- og gassoppsamling, og til kontroll og registrering av mottatt avfall, og gjelder for alle nye tillatelser. I tillegg er fylkesmennene i ferd med å gjennomføre en oppgradering av eksisterende fyllplasser. Fyllplasser som ikke tilfredsstiller kravene blir stengt. I tillegg til strengere krav til utslipp til luft og vann, er utgangspunktet for tillatelsene at kun restavfall tillates brent, dvs. det avfallet som av tekniske– eller samfunnsøkonomiske grunner ikke kan eller bør gå til ombruk eller materialgjenvinning.

Med hjemmel i forurensningsloven er det fastsatt en egen forskrift om registrering av avfallshåndteringen. Med utgangspunkt i denne forskriften er det etablert et sentralt landsdekkende register over alle som håndterer avfall. Det er også fastsatt en egen forskrift, med hjemmel i lov om investeringsavgift, som gir fritak for investeringsavgift for ulike investeringer i kommunal- og privat sektor som bidrar til avfallsreduksjon og gjenvinning.

Kommunenes myndighet og plikter etter forurensningsloven

Forurensningsloven pålegger kommunene plikt til å ha anlegg for behandling av forbruksavfall og plikt til å ta i mot slikt avfall. Loven bestemmer videre at ingen kan samle inn forbruksavfall uten kommunens samtykke. Videre har kommunene plikt til å sørge for innsamling av forbruksavfall. Kommunene fastsetter kommunale renovasjonsforskrifter for hvordan avfallsinnsamlingen skal gjennomføres og hvordan innsamlingssystemet skal utformes. Her fastsettes bl.a. beholderstørrelse, hentehyppighet, krav om hvilke avfallstyper som skal sorteres ut, hvor og hvordan utsortert avfall skal leveres mv. Kommunene har også plikt til å ta i mot spesialavfall fra husholdninger og fra virksomheter som genererer mindre mengder spesialavfall. Forurensningsloven gir kommunene myndighet til å gi pålegg om opprydding overfor den ansvarlige for forsøpling. Kommunene har også plikt til å sørge for oppsetting og tømming av avfallsbeholdere på utfartssteder og andre offentlige steder.

Forurensningsmyndigheten kan pålegge kommunene å innføre sorteringsordninger for forbruksavfall og oppheve kravet om samtykke fra kommunen til innsamling. Det er foreløpig ikke fattet slikt vedtak. For å få til helhetlige og gode løsninger for avfallsbehandlingen på lokalt plan, er kommunene pålagt å utarbeide avfallsplaner. Planene skal inneholde oversikt over avfallskilder og avfallsmengder, tiltak for reduksjon av avfallsmengden og tiltak for sortering, innsamling, gjenvinning og sluttbehandling. Planene skal også omfatte en oversikt over forventete inntekter og utgifter i avfallssektoren.

Omfanget av kildesortering i kommunene har økt kraftig de siste årene. I Statistisk sentralbyrås undersøkelse for 1997 framgår det at 77   % av befolkningen var dekket av en ordning med hentesystem for kildesortert husholdningsavfall. Dette er en betydelig økning fra 1995 da tallet var 52   %. Hvilke avfallstyper som sorteres varierer fra kommune til kommune og det benyttes forskjellige kombinasjoner av hente- og bringesystemer. Papir, papp og kartong er de avfallstypene hvor kommunale hentesystemer er mest utbredt. I 1997 hadde 73   % av befolkningen et slikt tilbud. Om vi inkluderer bringesystemer, er det i 1999 i praksis et landsdekkende tilbud. For andre avfallstyper er bringe­systemer mer utbredt enn hentesystemer. Innsamlingsordninger for emballasjeglass dekket ved utgangen av 1998 nesten hele befolkningen. Tilsvarende tall for kartong og drikkekartong var ca. 95   % av befolkningen og for metallemballasje ca. 92   %. For plast var tilsvarende tall pr. september 1999 ca. 46   %, noe som innebar om lag en fordobling fra mars 1999.

Kommunene skal fastsette avfallsgebyrer som fullt ut dekker kommunens kostnader med avfallshåndteringen. Avfallsgebyrene i kommunene varierte i 1997 mellom 212 og 3 180 kr (eks. mva.) for et husholdningsabonnement. Det gjennomsnittlige gebyret viste en økning på 13   % fra 1995 til 1997, og var i 1997 på 1 081 kr (tilsvarende 1 330 kr inkl. mva). I figur 3.12 vises utviklingen i avfallsgebyr for husholdningene. Selv om det på landsbasis er praktisk talt full kostnadsdekning gjennom avfallsgebyrene slik forurensningsloven krever, tyder de laveste gebyrene på at dette ikke er oppfylt i alle tilfeller. Dekningsgraden var i 1995 beregnet til 95   %, og 70   % av kommunene hadde en dekningsgrad mellom 90 og 110   %. Avfallsgebyrene har steget mer enn den generelle prisstigningen de senere årene. Dette har en rekke årsaker, bl.a. en generell standardheving både ved innsamling og sluttbehandling av avfall, innføring av en avgift på sluttbehandling av avfall og i noen grad etablering av ordninger for økt kildesortering. Det gjennomsnittlige avfallsgebyret i kommuner med en eller annen form for kildesortering var i 1995 på 931 kr, mens tilsvarende for kommuner uten kildesortering var 905 kr, begge beløp eks. mva.

Kilde: Statens forurensningstilsyn/Statistisk sentralbyrå.

Kommunene oppfordres til å differensiere avfallsgebyret der dette vil kunne bidra til å fremme avfallsreduksjon og økt gjenvinning. Statistisk sentralbyrås undersøkelse for 1997 viste at 61   % av kommunene hadde en eller annen form for gebyrdifferensiering for husholdningsabonnentene, mot 40   % i 1995. Tallene sier ikke noe om omfanget av differensieringen, men viser likevel at 35   % av kommunene har innført redusert gebyr for de som driver hjemmekompostering. Videre oppgis at gebyrdifferensiering ut fra størrelse på avfallsbeholder og hentefrekvens finnes i henholdsvis 27   % og 13   % av kommunene. I 14   % av kommunene oppgis det at husholdningene velger mellom ulike ordninger med ulik beholderstørrelse, hentefrekvens og kildesortering.

Næringslivets ansvar for avfallshåndtering

Forurensningsloven gir avfallsprodusenten ansvar for en forsvarlig håndtering av produksjonsavfall. Dette kan skje ved å bringe avfallet til lovlig avfallsanlegg eller ved å gjenvinne avfallet på annen måte. Forurensningsmyndigheten kan i det enkelte tilfelle eller i forskrift fatte vedtak for å få til en hensiktsmessig og forsvarlig oppbevaring, innsamling, transport og behandling av produksjonsavfallet. Det er ikke gitt generelle regler for dette, men enkelte kommuner har som ledd i et prøveprosjekt fått delegert myndighet til å kreve plan for avfallshåndteringen og dokumentasjon i etterkant.

Videre kan forurensningsmyndigheten pålegge næringslivet gjenvinning eller annen behandling av avfall. Det kan treffes vedtak om bl.a. materialgjenvinning, energiutnyttelse, innsamling, oppbevaring og sortering av avfallet. Pålegget kan gjøres gjeldende overfor den som sitter med avfallet i siste ledd og mot produsent, importør og leverandør av produkter. I henhold til denne bestemmelsen og produktkontrolloven, er det fastsatt særskilte returordninger for enkelte avfallstyper.

Produktkontrolloven gir Miljøverndepartementet fullmakt til å fastsette forskrifter for å forebygge at et produkt medfører avfallsproblemer. Dette kan skje ved å gi bestemmelser om retur- og panteordninger, eller ved å pålegge næringslivet å sørge for gjenvinning eller annen avfallsbehandling.

Spesialavfall

Spesialavfall er avfall som ikke hensiktsmessig kan håndteres sammen med forbruksavfall fordi det kan medføre alvorlige forurensninger eller fare for skade på mennesker eller dyr. Spesialavfall er regulert i egen forskrift av 19. mai 1994. Forskriften regulerer innsamling, oppbevaring, håndtering og behandling av spesifiserte typer spesialavfall. Forskriften fastslår at enhver som besitter spesialavfall har ansvar for at avfallet oppbevares, lagres og for øvrig tas forsvarlig hånd om slik at det ikke forårsaker forurensning eller skade på mennesker eller dyr, eller fare for dette. Som en hovedregel skal alle som håndterer spe­sialavfall ha tillatelse fra forurensningsmyndighetene og alle virksomheter hvor det oppstår spesialavfall skal minst en gang i året levere dette til virksomhet som har tillatelse til å håndtere det. Leveringsplikten inntrer når mengden spesialavfall i en virksomhet overstiger 1   kg. Forskriften pålegger kommunene å sørge for at det eksisterer et tilstrekkelig tilbud om mottak av spesialavfall fra husholdninger og virksomheter som genererer mindre enn 400   kg pr. år. Forskriften har også regler om deklarasjon og opplysninger om avfallets innhold, emballering og merking, og meldeplikt ved konkurs.

3.3.2 Avgift på sluttbehandling av avfall

Avgift på sluttbehandling av avfall ble innført fra 1. januar 1999, jf. St.prp. nr. 54 (1997–98) og Innst. S. nr. 247 (1997–98). Avgiften skal dekke miljøkostnaden ved sluttbehandling av avfall. Dette er kostnader som tidligere ikke var priset, verken gjennom kommunale avfallsgebyr eller i driften av næringslivets deponi og forbrenningsanlegg. Avgiften betales av eieren av sluttbehandlingsanlegget. Ved deponering av organisk eller blandet avfall, er avgiften 300 kr pr. tonn. Ved forbrenning betales en grunnavgift på 75 kr pr. tonn avfall, og en tilleggsavgift på 225 kr pr tonn, som reduseres i forhold til graden av energiutnyttelse. Avfall som går til gjenvinning, ensartet, uorganisk materiale som legges på særskilt opplagsplass, spesialavfall og restavfall fra utnyttelse av returfiber i treforedlingsindustrien, belastes ikke avgift. Ved utformingen av avgiften ble det tatt utgangspunkt i en verd­setting av miljøkostnadene ved utslipp av metangass fra avfallsdeponi og utslipp av helse- og miljøskadelige kjemikalier fra avfallsforbrenning. Ved at avgiften prissetter miljøkostnaden ved sluttbehandling av avfall, blir sluttbehandling av avfall vesentlig dyrere. Det stimulerer dermed til avfallsreduksjon, økt materialgjenvinning og energiutnyttelse av avfallet.

3.4 Status og virkemidler for enkelte avfallstyper

I tillegg til de generelle virkemidlene, er det for en rekke ulike avfallstyper utarbeidet egne virkemidler, forskrifter, avgifter og/eller refusjons- eller panteordning eller avtaler mellom forurensningsmyndighetene og næringslivet, samt kombinasjoner av disse.

3.4.1 Returpapir

Papir er en av de viktigste kildene til organisk avfall, som gir utslipp av klimagassen metan fra deponi. Papir utgjør om lag 17   % av alt husholdnings- og næringsavfall, jf. figur 3.3 i dette vedlegget.

Det genereres årlig om lag 920 000   tonn papiravfall i Norge (1996). Av denne mengden er det også en del som ikke kan kildesorteres og gjenvinnes, bl.a. toalettpapir og papir som brennes i vedovner i husholdningene. I figur 3.13 er disponeringen av papiravfall vist i perioden 1993–97. Som det går fram av figuren øker mengden papir til materialgjenvinning, mens mengden papir til deponering har blitt redusert de senere årene. I figur 3.14 vises utviklingen i materialgjenvinning og deponering av papir i perioden 1990–97. Figuren viser at mens tre ganger mer papir ble deponert enn materialgjenvunnet i 1990, var mengden papiravfall som ble materialgjenvunnet større enn mengden som ble deponert i 1997. Det er fremdeles et betydelig potensial for økt gjenvinning av papir.

Norske Skogindustrier ASA (Norske Skog) og Miljøverndepartementet inngikk i 1992 en avtale, som ble fornyet i 1996, som bl.a. innebærer at Norske Skog skal bygge et returfiberanlegg i Norge. Norske Skog er nå i gang med byggingen av et avsvertingsanlegg i tilknytning til selskapets papirfabrikk i Skogn. Forprosjektet startet i 1998 og anlegget skal etter planen settes i drift våren 2000. Anlegget vil ha en årlig kapasitet på 170 000   tonn returpapir. I avtalen forpliktet Norske Skog seg til å opprette et fond på 15 mill. kr i 1997 og deretter tilføre fondet 10 mill. kr årlig inntil returfiberanlegget er satt i drift. Fondet skal brukes til å hindre stopp i separat innsamling og gjenvinning av returpapir, ved å bidra til stabile og forutsigbare rammebetingelser for avsetning av returpapir til gjenvinning.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

3.4.2 Våtorganisk avfall

Våtorganisk avfall er en av de mest forurensende avfallstyper som går inn i det ordinære avfallssystemet. Deponering av slikt avfall forårsaker utslipp av klimagassen metan, utslipp av næringssalter gjennom sigevann, nærmiljøproblemer i form av lukt og en økende bestand av fugler og rotter. Ved forbrenning av våtorganisk avfall oppstår bl.a. utslipp av helse- og miljøskadelige kjemikalier, støv og forsurende komponenter.

Våtorganisk avfall omfatter organisk avfall fra næringsmiddelindustri og matavfall fra privat- og storhusholdninger. I tillegg kommer avløpsslam som fører med seg de samme miljøproblemene. Det genereres årlig om lag 1,5 mill. tonn våtorganisk avfall. I figur 3.15 vises dette avfallet etter opprinnelse.

I figur 3.16 vises disponeringen av våtorganisk avfall, etter at avfall som stammer fra fiskerier og oppdrettsnæring er tatt ut. For det øvrige våtorganiske avfallet viser figur 3.16 at mengdene til deponi reduseres, mens mengdene til kompostering og forbrenning øker. Det vesentlige av fiskeavfallet utnyttes til fôr mv. I figur 3.17 vises utnyttelsen av biprodukter som landes fra fiskeriene og som oppstår i oppdrettsnæringen. Bl.a. gjennom arbeidet som ble utført av stiftelsen Rubin, er utnyttelsen av biprodukter fra fisk til fiske- og dyrefôr og konsum mer enn fordoblet i perioden 1991 til 1997. Det genereres i tillegg årlig i underkant av 0,5 mill. tonn slam (tørrstoff). I 1996 ble ca. 50   % av slammet disponert til gjødsel- og jordforbedringsformål i jordbruket, mens resten ble brukt til andre grøntarealer, lagt på deponi eller forbrent.

Etter retningslinjer fra SFT er fylkesmennene i ferd med å innføre forbud mot deponering av våtorganisk avfall på kommunale deponi. De første deponiene fikk forbud i 1995, mens de siste vil få slike krav innen 2001. Noe deponering av våtorganisk avfall vil likevel skje, da det i praksis ikke er mulig å oppnå 100   % utsortering av slikt avfall fra husholdningene. I 1995 samlet 25 kommuner inn våtorganisk avfall til sentral kompostering. I 1997 hadde 105 kommuner innført slike ordninger. I 1995 var 4   % av befolkningen omfattet av et slikt tilbud, mens dette gjaldt 16   % av befolkningen i 1997.

Utsortert våtorganisk avfall som brukes til fôr reguleres av Landbruksdepartementets fôrvareforskrift. Denne stiller krav om at råvarer og bruksferdig fôr skal være av tilfredsstillende kvalitet og ikke medføre risiko for skade på dyr, mennesker eller miljø. Landbrukstilsynet har nedlagt et midlertidig forbud mot å bruke matrester fra privathusholdninger til dyrefôr, med unntak av fôr til rev, mink, hund og katt.

Slamforskriften regulerer bruk av avløpsslam til gjødsel og jordforbedringsmiddel. Kompost fra våtorganisk avfall reguleres av gjødselvareforskriften.

Kilde: Miljøverndepartementet/Statistisk sentralbyrå.

Kilde: Miljøverndepartementet/Statistisk sentralbyrå.

Kilde: Stiftelsen Rubin.

3.4.3 Avfall fra elektriske- og elektroniske produkter (EE-avfall)

EE-avfall er avfall fra svært kompliserte og sammensatte produkter, og deler av avfallet er spesialavfall. Det oppstår årlig om lag 144 000   tonn EE-avfall (1994-tall). De største mengdene av dette er plast og metaller, men dette avfallet inneholder også betydelige mengder av miljøgifter. I tabell 3.1 vises beregnede, årlige mengder som oppstår av enkelte miljøgifter fra EE-avfall.

Forskrift om kasserte elektriske- og elektroniske produkter ble vedtatt 16. mars 1998 og trådte i kraft 1. juli 1999. Forskriften pålegger importører og produsenter av EE-produkter ansvar for å ta kasserte EE-produkter vederlagsfritt i retur og sørge for forsvarlig gjenvinning eller sluttbehandling. Videre er forhandlere pliktige å ta i mot EE-avfall fra forbrukerne vederlagsfritt, og sørge for sortering, oppbevaring og videresendelse av dette avfallet. Kommunene er etter forskriften pliktige til å sørge for at det eksisterer et tilstrekkelig tilbud om mottak av EE-avfall, og sørge for sortering, oppbevaring og videresending av avfallet. Alle disse aktørene har plikt til å informere om systemet for EE-avfall.

EE-bransjen har inngått en avtale med Miljøverndepartementet, der bransjen har påtatt seg å etablere og drive et landsomfattende system for innsamling og gjenvinning av EE-avfall. Bransjen har forpliktet seg til å samle inn minst 80   % av hvitevare-, elektronikk- og næringselektroavfallet innen 1. juli 2004. Avtalen innebærer også at bransjen skal arbeide for å redusere avfallsproblemene fra disse produktene. Bransjen finansierer ordningen gjennom et gjenvinningsgebyr som legges på nye EE-produkter.

3.4.4 KFK-holdige kuldemøbler

KFK-gasser er en fellesbetegnelse på gasser som ved utslipp til luft virker nedbrytende på ozonlaget i stratosfæren og som medvirker til klimaendringer. KFK har særlig vært brukt i kuldemøbler.

Miljøverndepartementet fastsatte forskrift om KFK-holdige kuldemøbler 10. desember 1996, for å redusere miljøproblemene fra KFK-holdig avfall. Forskriften gir forhandlerne plikt til å motta kasserte KFK-holdige kuldemøbler kostnadsfritt i retur ved salg av nye kuldemøbler. Forhandlerne har rett til å levere kuldemøblene vederlagsfritt til kommunene, som er pålagt å sørge for et tilstrekkelig tilbud for mottak av kasserte KFK-holdige kuldemøbler. Kommunene har videre ansvar for at den videre håndteringen av kuldemøblene ikke gir utslipp av KFK-gasser til luft, og for at metall og gjenvinnbar plast leveres til gjenvinning. Det er Stiftelsen returgass som samler inn og behandler KFK-gass i Norge. I tabell 3.2 vises de innsamlede mengder av KFK-gass fra innsamlingsordningen kom i gang i 1997 og fram til 1. juli 1999. I denne perioden er det samlet inn 71 226   kg.

3.4.5 Miljøfarlige batterier

I 1998 ble det samlet inn 11 565   tonn blybatterier. Innsamlet mengde blybatterier er høyere enn det årlige salget av slike batterier. Spesialavfallsforskriften pålegger virksomheter å levere batterier som er spesialavfall til forsvarlig behandling.

Forskrift om miljøskadelige batterier av 17. juli 1990 pålegger merking av miljøskadelige batterier, og setter forbud mot enkelte batterityper. I tillegg er det for blybatterier fastsatt særlige regler om at forhandlere skal motta kasserte blybatterier vederlagsfritt. Importørene av blybatterier har plikt til å sørge for gratis innsamling fra forhandlere og kommunale mottak, og for å sørge for minst 95   % gjenvinning.

Miljøverndepartementet inngikk i 1993 en avtale med A/S Batteriretur, et non-profitt foretak etablert av importører og produsenter av batteriene. A/S Batteriretur har forpliktet seg til å finansiere og organisere et landsdekkende system for innsamling og gjenvinning av minst 95   % av alle typer brukte blybatterier.

3.4.6 Bilvrak

Etterlatte bilvrak gir utslipp av helse- og miljøfarlige kjemikalier og forsøpler nærmiljøet.

I gjennomsnitt leveres det årlig inn om lag 90 000 bilvrak, som kommer inn under vrakpantordningen. Det gir en innsamlingsgrad på om lag 90   %. Med dagens behandling av bilvrak ligger gjenvinningsgraden for vrak på ca. 75   %, målt i vekt. Dette er hovedsakelig metall. De resterende 25   % er lettere avfall som regnes som produksjonsavfall, som går til sluttbehandling.

For sikre en tilfredsstillende innsamling og behandling av utrangerte biler, ble det i 1978 etablert en pante- og returordning for kjøretøy med totalvekt under 3,5 tonn. Ordningen finansieres ved en vrakpantavgift på disse kjøretøyene. Avgiften finansierer også tilskudd til biloppsamlingssystemet. De godkjente oppsamlingsplassene for bilvrak får i 1999 driftsstøtte på 175 kr pr. mottatt vrak, bl.a. for å fjerne batteri, tappe ut miljøfarlige væsker som spylevæske, drivstoff, olje, kjøle- og bremsevæske. I statsbudsjettet for 2000 foreslås dette tilskuddet økt til 337 kr for å dekke de faktiske kostnadene ved dette arbeidet. Det gis også støtte til dekning av kostnader knyttet til pressing og frakt av vrakene. Ved kjøp av ny bil betales det i 1999 en avgift på 1 200 kr, en avgift som foreslås økt til 1 300 kr i statsbudsjettet for 2000. Når den utrangerte bilen leveres til godkjent mottaksanlegg, får bileier utbetalt en pant på 1 500 kr.

3.4.7 Dekk

Deponering av dekk gir utslipp av klimagassen metan og utslipp av tungmetaller gjennom sigevann. Dekk på fyllplass gir også risiko for svært alvorlige utslipp av miljøgifter ved en ev. brann på deponiet, samtidig som dekk forårsaker stabilitetsproblem på fyllplassen.

I figur 3.18 vises innsamlede mengder kasserte dekk i 1990 og 1998. Innsamlet og gjenvunnet mengde dekk har økt fra om lag 11 000   tonn til om lag 26 000   tonn i perioden. I 1998 ble det kassert om lag 3,7 mill. dekk i Norge, noe som tilsvarer ca. 30 200 tonn. Innsamlingsandelen er i 1998 ca. 86   %.

For å løse avfallsproblemene forårsaket av kasserte dekk, ble det i 1994 vedtatt en forskrift om deponering, innsamling og gjenvinning av kasserte dekk. Forskriften innebærer et forbud mot å deponere kasserte dekk og gir dekkbransjen ansvar for å sikre innsamling og gjenvinning av dekk. Forbrukerne har rett til å levere kasserte dekk gratis hos dekkforhandlerne, mens dekkprodusenter og –importører har plikt til å hente de innsamlede dekkene og sørge for gjenvinning av disse.

For å sikre en samordnet og effektiv gjennomføring av forpliktelsene i forskriften, har dekkbransjen etablert selskapet Norsk Dekkretur AS. Gjennom en avtale med Miljøverndepartementet har selskapet på vegne av importører og produsenter påtatt seg å organisere et landsdekkende system for innsamling, mellomlagring og behandling av kasserte dekk.

Kilde: Statens forurensningstilsyn.

3.4.8 Spillolje

Spillolje er brukt smøreolje, og defineres som spesialavfall. I figur 3.19 vises genererte og innsamlede mengder spillolje i perioden 1990–98. Innsamlingsgraden økte jevnt fra 54   % i 1990 til 69   % i 1993. Ved innføringen av refusjonsordningen i 1994 økte den brått til 76   %, og har siden steget til 78   % i 1996, før den igjen sank til 73   % i 1998. Innsamlede mengder er korrigert for vanninnhold, for spillolje som er deklarert til spesialavfallssystemet som annet enn spillolje, for spillolje som er egenbehandlet i industrien og for spillolje fra utenriks sjøfart. Genererte mengder er korrigert for rester i emballasje.

Smøreolje i en rekke bruksområder er i dag ilagt en avgift, samtidig som det gis refusjon ved innlevering av spillolje som stammer fra avgiftspliktig smøreolje. Avgiftssatsen på avgiftspliktig smøreolje er i 1999 1,11 kr pr. liter, mens refusjonssatsen er 1,80 kr pr. liter. For å øke innsamlingen av spillolje, foreslås det i statsbudsjettet for 2000 å utvide refusjonssystemet til å gi refusjon for all spillolje, uavhengig av om den stammer fra avgiftspliktig smøreolje eller ikke, unntatt for spillolje som stammer fra skip i utenriksfart. For å finan­siere utvidelsen er avgiftssatsen på smøreolje foreslått økt med 35 øre pr. liter, til 1,46 kr pr. liter, samtidig som refusjonssatsen er foreslått redusert til 1,65 kr pr. liter.

Det er fastsatt en forskrift om forbrenning av spillolje, hvor det stilles krav om tillatelse fra SFT for slik forbrenning og krav til maksimalt innhold av enkelte stoffer i spillolje som tillates forbrent. Det er også satt grenseverdier for tillatte utslipp til luft fra slik forbrenning.

Kilde: Statens forurensningstilsyn/InterConsult Group.

3.4.9 Bygg- og anleggsavfall

Deponering av bygg- og anleggsavfall har negative miljøvirkninger, bl.a. i form av utslipp av klimagassen metan og utslipp av helse- og miljøfarlige kjemikalier til jord og vann. I tillegg fører deponering av de store mengdene bygg- og anleggsavfall til skjemmende og plasskrevende landskapsendringer.

Bygg- og anleggsavfall utgjør mengdemessig en av de største avfallsstrømmene. De siste mengdeanslagene tyder på at det årlig produseres 1,2 mill. tonn avfall fra nybygg, rehabilitering og riving av bygg, og 13 mill. tonn avfall fra anleggsvirksomhet, bestående av løsmasser og sprengstein som ikke medfører noe vesentlig miljøproblem. Byggavfallet består av en rekke ulike avfallstyper, herunder betydelige mengder spesialavfall. Av byggavfallet utgjør teglstein om lag halvparten, betong 18   % og trevirke ca. 10   %. De restende 20–25   % av byggavfallet består av en lang rekke ulike avfallstyper.

Bygg- og anleggsavfall omfattes av de generelle virkemidler på avfallsområdet, som krav til fyllplasser og sluttbehandlingsavgiften på avfall. For forslag til virkemidler vises til stortingsmeldingens kap. 7.5.3.

3.4.10 Emballasje

Emballasjeavfall forårsaker en rekke miljøproblemer når det går til sluttbehandling og er også en vesentlig kilde til forsøpling. Emballasje har ofte svært kort levetid, og utgjør om lag 20   % av husholdningsavfallet målt i vekt. Emballasjeavfall er regulert gjennom to sett virkemidler; emballasje til drikkevarer (med enkelt unntak) er regulert av et avgiftssystem, mens øvrig emballasje er regulert gjennom avtaler mellom Miljøverndepartementet og emballasjebransjen.

Avtaler om reduksjon, innsamling og gjenvinning av emballasjeavfall

Ved behandlingen av St.meld. nr. 2 (1994–95) Revidert nasjonalbudsjett 1995, sluttet Stortinget seg til Regjeringens forslag om økt innsamling og gjenvinning av emballasjeavfall basert på avtaler med næringslivet. Avtalene er inngått mellom Miljøverndepartementet og virksomheter som produserer, importerer, bruker eller omsetter emballasje (emballasjebransjen). I avtalene forplikter næringslivet seg til å nå minimumsmål for innsamling og gjenvinning av emballasjeavfall innen utgangen av 1999 (1997 for drikkekartong). Målene er for:

• plast; 30   % materialgjenvinning og 50   % energiutnyttelse

• EPS-plast (ekspandert polystyren, såkalt isopor); 60   % gjenvinning hvorav minst 50   % skal materialgjenvinnes og resten energiutnyttes

• drikkekartong; 60   % materialgjenvinning

• metall; 60   % materialgjenvinning

• brunt papir; 80   % gjenvinning, hvorav minst 65   % skal materialgjenvinnes og resten energiutnyttes

• kartong; 60   % gjenvinning, hvorav minst 50   % skal materialgjenvinnes og resten energiutnyttes.

Det er etablert egne selskaper (materialselskaper) og innsamlingssystemer for gjennomføring av forpliktelsene i avtalene for de ulike materialtypene. Ordningene finansieres ved selvpålagte gebyrer som blir innkrevd fra aktørene i emballasjebransjen gjennom et felles innkrevingssystem. Dette innebærer at kostnadene blir inkludert i prisen på produktet.

Materialselskapene rapporterer årlig til SFT om innsamlings- og gjenvinningsresultatene i forhold til målene i avtalene. I figur 3.20 vises mål og måloppnåelse for de ulike materialtyper i årene 1996, 1997 og 1998. I 1998 var gjenvinningsnivå for plast totalt på 45   % (mål er 80   %), mens gjenvinningsnivå for EPS var 13   % (mål er 60   %). For drikkekartong var gjenvinningen 40   % (mål er 60   %), for metall var gjenvinningen 7   % (mål er 60   %), og for kartong var gjenvinningen 59   % (mål er 60   %). En hovedårsak til ulik måloppnåelse så langt, er at innsamlingssystemene for de ulike emballasjeslag har kommet i gang på ulike tidspunkt. Innsamlingen av metallemballasje kom for eksempel ikke i gang før i 1998. I andre kvartal i 1999 kom innsamlingen av metall isolert sett opp i 31   %. I første halvår 1999 kom innsamlingen av plast opp i 66 %. For brunt papir var innsamlingen i 1998 på 86   %, som er godt over målet om 80   % innsamling. Dette målet ble nådd allerede i 1997. For den delen av glassemballasjen som ikke omfattes av avgiftssystemet for drikkevareemballasje, er det ikke inngått avtale. Det har likevel i flere år eksistert et retursystem, som oppnådde en gjenvinningsandel på 72   % i 1998.

Kilde: Statens forurensningstilsyn/materialselskapene.

I henhold til avtalene skal emballasjebransjen også arbeide for reduksjon av mengden emballas­jeavfall som oppstår, og utarbeide rapport over årlig oppnådd avfallsreduksjon og prognoser for videre arbeid med dette. I henhold til denne bestemmelsen har bransjen etablert «Styringskomiteen for reduksjon av emballasjeavfall». Den har levert en rapport som redegjør for arbeidet med avfallsreduksjon i 1998, bl.a. illustrert ved en rekke eksempler på reduksjon i emballasjebruken. De konkrete eksemplene utgjør en samlet reduksjon i emballasjebruken på ca. 7 000   tonn årlig. Det arbeides med å utvikle et rapporteringssystem som måler mengden emballasjeavfall pr. år i forhold til mengde emballasje og mengde produkter som er emballert.

Regjeringen vil komme tilbake med en samlet vurdering av måloppnåelse og vurdering av emballasjeavtalene i statsbudsjettet for 2001, etter at rapporteringen for 1999 foreligger våren 2000, jf. omtale i statsbudsjettet for 2000.

Avgifter på drikkevareemballasje

Dagens avgiftssystem for drikkevareemballasje (inneremballasje) består av en miljøavgift og en grunnavgift på engangsemballasje. Miljøavgiften differensieres etter innhold og graderes etter returandel, slik at avgiftssatsen reduseres når returandelen øker.

Miljøavgiften for drikkevareemballasje skal prissette miljøkostnadene ved forsøpling. Miljøavgiften er lagt på kullsyreholdige og alkoholholdige drikkevarer (3,37 kr pr. enhet), kullsyrefrie, alkoholfrie drikkevarer (0,34 kr pr. enhet), mens melkeprodukter er unntatt avgift. Dersom emballasjen inngår i et godkjent retursystem, reduseres avgiftssatsen proporsjonalt i henhold til den returandel som retursystemet forventes å oppnå. Retursystemer som oppnår en returandel på under 25   % innvilges ikke avgiftsreduksjon. Drikkevareemballasje som inngår i systemer som forventes å oppnå en returandel på over 95   % blir fritatt for avgift. SFT er ansvarlig for godkjennelse av retursystemene for drikkevareemballasje iht. forskrift om retursystemer for emballasje til drikkevarer av 1993. Den enkelte produsent eller importør av drikkevarer kan etablere og administrere eller slutte seg til et retursystem for drikkevareemballasje. Ved godkjennelse fatter SFT vedtak om forventet returandel. Dette vedtaket legges til grunn for reduksjon i avgift i henhold til Finansdepartementets forskrift om miljøavgift på brennevin og vin, øl og alkoholfrie drikkevarer i inneremballasje. Pantesatsene blir fastsatt av SFT i samarbeid med bransjen. Grunnavgiften på engangsemballasje er i 1999 0,79 kr pr. enhet.

Under behandlingen av statsbudsjettet 1999 bad Stortinget Regjeringen vurdere en systemomlegging av avgiftene på drikkevareemballasje basert på emballasjens art. I St.meld. nr. 2 (1998–99) Revidert nasjonalbudsjett 1999, framla Regjeringen en prinsipiell gjennomgang av avgiftssystemet. Finanskomiteens flertall bad Regjeringen legge fram forslag til nytt avgiftssystem for drikkevareemballasje i statsbudsjettet for 2000, jf. Budsjett-innst. S. nr. II (1998–99). I statsbudsjettet for 2000 ble det lagt fram et forslag til endringer i avgiftssystemet for drikkevareemballasje. Emballasje til produkter som ernæringsmessig hører til daglig kosthold og som primært drikkes hjemme i husholdningene, som melk, juice og råsaft, får fritak. Øvrige drikkevarer ilegges en miljøavgift som differensieres etter returandel og materialtype. Avgift ilegges med 1,00 kr pr. enhet for kartong, 2,40 kr pr. enhet for plast og metall, og 4,00 kr pr. enhet for glass. Differensieringen er basert på de ulike materialenes forventete levetid og miljøskade ved forsøpling. Differensieringen etter returandel videreføres, slik at det fortsatt stimuleres til deltakelse i pante- og i retursystemer for drikkevareemballasje. Det foreslås ikke endringer i grunnavgiften, men avgiftssatsen økes til 0,81 kr pr. enhet for 2000.

3.5 Status og rammebetingelser for energiutnyttelse av avfall

Status for energiutnyttelse av avfall

Rundt 1,8 mill. tonn avfall blir forbrent i anlegg med energiutnyttelse. Avfall energiutnyttes i ca. 650 anlegg. Rundt 600 av disse anleggene er mindre energianlegg som forbrenner avfallstrevirke eller andre avfallsbaserte brensler. Fem store kommunale avfallsforbrenningsanlegg forbrenner blandet avfall, og i tillegg er det 32 anlegg som forbrenner spesialavfall. Til sammen produseres det om lag 7 TWh/år energi fra disse anleggene. Tabell 3.3 gir en oversikt over de viktigste hovedtyper av anlegg som i 1998 energiutnyttet avfall. Tallene er forbundet med usikkerhet.

Energiutnyttelsesgraden i de fem store kommunale avfallsforbrenningsanleggene har vært jevnt økende de siste 10 årene og var i 1998 ca. 74   %. I tillegg til avfallsforbrenningsanleggene som er med i tabellen, finnes tre små kommunale forbrenningsanlegg for blandet avfall og sju sykehusforbrenningsanlegg. Disse forbrenner samlet ca. 24 000   tonn avfall årlig, i praksis uten energiutnyttelse. Figur 3.21 viser utviklingen i avfallsmengder og energiutnyttelsesgrad i de fem store kommunale forbrenningsanleggene fra 1990 til 1998.

Kilde: Statens forurensningstilsyn.

Eksisterende rammebetingelser

Større anlegg som forbrenner avfall må ha konsesjon i hht. forurensningsloven. Konsesjonskravene til avfallsforbrenningsanlegg som brenner blandet avfall er de siste årene blitt betydelig skjerpet. I konsesjoner til energianlegg som forbrenner avfallstrevirke og andre avfallsbaserte brensler stilles det i dag mindre omfattende krav til utslippsmålinger. For å ha kontroll med slike anlegg, spesifiserer tillatelsene hvilke typer brensler som tillates brent i anleggene. Anlegg som forbrenner avfallstrevirke, er under 4 MW og ligger utenfor tettbygde og trafikkerte områder, blir ikke konsesjonsbehandlet dersom ikke spesielle forhold tilsier det. Forbrenningsanlegg for blandet avfall må betale sluttbehandlingsavgift på grunnlag av levert mengde avfall til anlegget og graden av energiutnyttelse. Det blir i tillegg stilt konkrete minimumskrav til energiutnyttelsesgrad ved nye anlegg.

For å legge forholdene til rette for økt bruk av fornybare energikilder (herunder bioenergi og avfall) og vannbåren varme basert på disse energikildene, er det opprettet en støtteordning som forvaltes av Norges vassdrags- og energiverk (NVE). Støtten gis i form av investeringsstøtte. Blant de viktigste kriteriene for å oppnå støtte er at energiutbyttet pr. krone gitt i støtte er høyest mulig og at prosjektene fører til varig produksjon eller distribusjon av varme basert på fornybare energikilder, varmepumper og spillvarme. El- og brenselsproduksjon basert på de samme energikildene kan også støttes. For 1999 er det satt av 75 mill. kr til ordningen over statsbudsjettet. Det kan også gis gunstige lån for etablering av biobrenselanlegg gjennom Statens miljøfond.

Anlegg som benyttes til forbrenning av avfall til energiformål gis fritak for investeringsavgift, og elavgiften blir refundert for kraft produsert i gjenvinningsanlegg.

3.6 Forskrifter og EU-direktiv

3.6.1 Forskrifter

Nedenfor er gitt en oversikt over gjeldende forskrifter som anses relevante for avfallspolitikken. Listen er ajour pr. 1. september 1999.

Hjemlet i lov om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven), og/eller lov om kontroll med produkter og forbrukertjenester (produktkontrolloven):

• Forskrift om utbetaling av vrakpant for biler og beltemotorsykler av 21. april 1978 nr. 12, endret ved forskrift av 27. september 1982 nr. 1510, 9. november 1990 nr. 939, 18. desember 1991 nr. 861, 12. februar 1993 nr. 110, 23. desember 1993 nr. 1343, 27. desember 1995 nr. 1777, 24. januar 1996 nr. 105 og 1. januar 1999 nr. 2.

• Forskrift om husdyrgjødsel av 1. mars 1989 nr. 151.

• Forskrift om miljøskadelige batterier av 17. juli 1990 nr. 616, endret ved forskrift av 12. august 1994 nr. 1092, 26. juni 1996 nr. 613 og 30. juni 1997 nr. 771.

• Forskrift om unntak fra forskrift om miljøskadelige batterier av 17. juni 1990 med senere endringer.

• Forskrift om retursystem for emballasje til drikkevarer av 15. desember 1993 nr. 1182.

• Forskrift om retursystem for emballasje til drikkevarer av 15. desember 1993 nr. 1188 – vedtak om pantesatser.

• Forskrift om deponering, innsamling og gjenvinning av kasserte dekk, endret ved forskrift av 2. september 1994.

• Forskrift om sortering, oppbevaring og levering til gjenvinning av brunt papir av 5. mai 1994 nr. 339.

• Forskrift om spesialavfall av 19. mai 1994 nr. 362, endret ved forskrift av 1. juli 1999.

• Forskrift om grensekryssende transport av avfall av 30. desember 1994 nr. 1231.

• Forskrift om forbrenning av spillolje av 20. mai 1995 nr. 498.

• Forskrift om forbrenning av kommunalt avfall av 24. mai 1995 nr. 508.

• Forskrift om registrering av avfallshåndtering av 5. september 1995 nr. 784.

• Forskrift om handtering av kasserte KFK-holdige kuldemøbler av 10. desember 1996 nr. 1310.

• Forskrift om forbrenning av spesialavfall av 20. juni 1997 nr. 627.

• Forskrift om grenser for innhold av tungmetall i emballasje av 7. august 1997.

• Forskrift om kasserte elektriske og elektroniske produkter av 16. mars 1998 nr. 197, endret ved forskrift av 11. juni 1999.

• Forskrift om gebyr for registrering av avfallshåndtering av 28. oktober 1998 nr. 1038.

Hjemlet i lov om særavgifter:

• Forskrift om avgift på sluttbehandling på avfall av 2. desember 1998 nr. 802.

Hjemlet i lov om merverdiavgift og avgift på investeringer mv.:

• Forskrift om avgrensning av fritak for investeringsavgift for investeringer i avfallsbehandlingsanlegg, anlegg og utstyr for sortering, ombruk og materialgjenvinning av avfall og investeringer i lokale mottaks-, lagrings- og de sentrale behandlingsanlegg for spesialavfall av 12. mars 1998 nr. 112.

Hjemlet i lov om omsetningsavgift:

• Forskrift om avgift på kullsyreholdige, alkoholfrie drikkevarer av 1. desember 1975.

• Forskrift om avgift på kullsyrefrie, alkoholfrie drikkevarer m.m. av 9. juli 1987 nr. 595.

Hjemlet i Stortingets vedtak om avgift på brennevin og vin m.m.:

• Forskrift om miljøavgift på brennevin og vin, øl og kullsyreholdige/ kullsyrefrie alkoholfrie drikkevarer i inneremballasje av 30. desember 1993 nr. 1359

Hjemlet i lov om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven), og lov om helsetjenesten i kommunene:

• Forskrift om avløpsslam av 2. januar 1995 nr. 5.

Hjemlet i lov om tilsyn med fôrvarer:

• Forskrift om fôrvarer fastsatt 1. juli 1995.

3.6.2 EU-regler som omfattes av EØS-avtalen

Nedenfor følger en liste over de mest sentrale direktiver og forordninger som er bindende for Norge som del av avfallsbestemmelsene i EØS-avtalens vedlegg XX nr. V. Listen omfatter ikke beslutninger fattet i medhold av de opplistede reglene:

• Rådsdirektiv 75/442/EØF om avfall av 15. juli 1975, endret ved rådsdirektiv 91/156/EØF av 18. mars 1991.

• Rådsdirektiv 75/439/EØF om håndtering av spillolje av 16. juni 1975.

• Rådsdirektiv 89/429/EØF om reduksjon av luftforurensning fra eksisterende kommunale avfallsforbrenningsanlegg av 21. juni 1989.

• Rådsdirektiv 91/157/EØF om miljøfarlige batterier og akkumulatorer av 18. mars 1991.

• Rådsdirektiv 91/689/EØF om farlig avfall av 12. desember 1991, endret ved rådsdirektiv 94/31/EØF av 27. juni 1994.

• Rådsforordning 259/93/EØF om overvåking og kontroll av avfallstransport innen, inn i og ut av Det europeiske fellesskap av 1. februar 1993.

• Rådsdirektiv 94/62/EØF om emballasje og emballasjeavfall av 20. desember 1994.

• Rådsdirektiv 94/67/EØF om forbrenning av farlig avfall av 16. desember 1994.

Rådsdirektiv 99/31/EØF om deponering av avfall av 26. april 1999 er ikke behandlet i EØS-komiteen, og derfor ennå ikke bindende for Norge.