2 Bakgrunnen for forslagene
2.1 Innledning
Svalbard er i hovedsak et stort, sammenhengende villmarksområde. De tilnærmet urørte naturområdene har stor egenverdi, og er viktige for bevaring av det sårbare biologiske mangfoldet som finnes der. Bevaring av Svalbard sin særegne villmarksnatur er et av hovedmålene for norsk svalbardpolitikk, og det er norsk politikk at miljøhensyn skal veie tyngre ved konflikt med andre interesser. Dette er understreket i stortingsmeldingen om Svalbard fra 2016 og flere tidligere stortingsmeldinger. Svalbardmiljøloven og annet miljøregelverk er det viktigste virkemiddelet for å sikre at tilstedeværelse og aktivitet skjer innenfor de rammer hensynet til Svalbards særegne natur setter.
Hovedtrekkene i miljøregelverket har vært uforandret siden svalbardmiljøloven trådte i kraft i 2002. Loven ble utformet i en tid hvor svalbardsamfunnet var mindre komplekst. Det har vært store endringer i aktivitet i lokalsamfunnene, og i Svalbards villmarksnatur. Kulldrift har fått redusert betydning, mens aktiviteter som reiseliv, forskning og undervisning har hatt en kraftig vekst. Utviklingen har ført til en kraftig økning i ferdselen over store deler av øygruppen, samtidig som naturen har blitt mer sårbar som følge av raske klimaendringer.
Veksten i reiselivsnæringen har vært sterk og antall gjestedøgn på Svalbard har økt fra 71 049 i 2003 til 158 000 i 2019. Etter en nedgang under pandemien, var antall gjestedøgn 147 000 i 2022. Cruiseturismen kan deles inn i to hovedsegmenter: Oversjøisk cruiseturisme, hvor båtene kommer langveisfra og ekspedisjonscruiseturisme, hvor Longyearbyen er start og slutt for cruiset. Antall fartøy som tilbyr ekspedisjonscruise har økt, fra 14 i 2002 til 73 i 2019. Antall ekspedisjonscruiseturister økte fra 5025 i 2002 til 24 149 i 2022. For oversjøiske cruise, har antallet turister gått ned fra 29 813 i 2009 til 19 459 i 2022.
Den konkrete bakgrunnen til de enkelte forslagene redegjøres det nærmere for under.
2.2 Forbud mot bruk av ubemannede luftfartøy ved fuglefjell
Av sjøfuglartene som finnes på Svalbard, er 12 arter oppført på Norsk rødliste for arter, på grunn av bestandsnedgang eller liten populasjonsstørrelse. Flere arter er flyttet til en høyere truethetskategori i den siste rødlista fra 2021 sammenlignet med rødlista for 2015. I tillegg er svartbak kommet inn på rødlista.
Forstyrrelser kan påvirke sjøfuglenes hekkesuksess, overlevelse og fremtidig reproduksjon. Støy kan medføre at hekkende fugler forlater leirplassen og etterlater egg og unger uten beskyttelse mot predatorer. Egg og unger kan også falle ned fra fjellet som følge av forstyrrelser.
Bruken av ubemannede luftfartøy (droner) har ført til en bekymring for hvilken påvirkning dette kan ha på dyrelivet. Norsk Polarinstitutt har gjennom direkte og indirekte studier av dronebruk funnet at bruk av droner kan utløse fryktreaksjoner hos fugl. Bruk av ubemannede luftfartøy i nærheten av fuglefjell i hekketiden vil kunne medføre store forstyrrelser for et stort antall hekkende fugler.
2.3 Beskyttelse av isbjørn
Isbjørn er klassifisert som sårbar (VU) i Norsk rødliste for arter og på den globale rødlista. Rødlistingen er basert på at populasjonen er svært liten, og påvirkningsfaktorene er vurdert å være påvirkning på leveområder, forurensning, klimatiske endringer og menneskelige forstyrrelser. Isbjørn på Svalbard ble utsatt for hard jakt og fangst fram til den ble fredet i 1973. Bestanden har vokst betydelig siden fredningen for 50 år siden, og er fortsatt i vekst. Bestanden er ikke fullt gjenoppbygd.
Norge er etter den internasjonale isbjørnavtalen fra 1973 forpliktet til å beskytte isbjørnens leveområder, jf. artikkel II. I henhold til Norsk handlingsplan for isbjørn (M16-2013) skal isbjørnbestanden i Barentshavet bevares som en levedyktig bestand på lang sikt, gjennom målrettet og kunnskapsbasert forvaltning. På Svalbard skal isbjørnbestanden få utvikle seg tilnærmet upåvirket av lokal aktivitet.
Klimaendringene fører til at det blir mindre sjøis og at leveområdene og mattilgangen for isbjørnen minker. Isen på Svalbard forsvinner raskere enn noe annet sted i Arktis. Samtidig er Svalbard den delen av Arktis med mest ferdsel.
Bestemmelsen om isbjørn i svalbardbardmiljøloven § 30 er en videreføring av forskrift om forvaltning av vilt på Svalbard som trådte i kraft 1. januar 1997. Bestemmelsen ble gjort gjeldende i en tid da situasjonsbildet på Svalbard var et helt annet enn i dag. Det var færre isbjørner og færre turister. I dag kan man treffe på isbjørn over alt på Svalbard. I tillegg er det i sommermånedene på vestsiden av Spitsbergen nærmest en kontinuerlig tilstedeværelse av cruisebåter og tenderbåter, som fører til stadig mer kontakt mellom mennesker og isbjørn i områder med mye ferdsel. Det var for eksempel registrert 147 båter til stede rundt Spitsbergen med trafikk rundt hele øygruppen den 4. til 5. juli 2022. Data hentet fra Kystdatahuset viser at det i 2023 var 134 båter rundt øygruppen på samme datoer. Utviklingen av sosiale medier har gjort det lett å spre informasjon om hvor isbjørn befinner seg. Også cruiseskip kan spre informasjon om funn av bjørn, bl.a. ved melding over radiosambandet fra båt til båt.
Isbjørnopplevelser er et trekkplaster for reiselivet på Svalbard. Det å kunne gi turistene en opplevelse av isbjørn på nært hold er et sterkt incitament for reiselivsaktørene til å gå så nært som mulig, og å bevege seg på «kanten» av forbudet mot å forstyrre isbjørn. Istedenfor å operere med en god sikkerhetsmargin til isbjørn, for å være helt sikker på at bjørnen ikke forstyrres, er det mange operatører som presser grensene. Sysselmesteren opplever at samme individ gjerne blir oppsøkt gjennom store deler av dagen, flere dager på rad, av flere ulike cruiseskip som sender ut tenderbåter for å komme nærmere bjørnen.
Som følge av presset fra turister som ønsker å nærme seg isbjørn, og forventet økt press på isbjørnen på grunn av klimaendringer og tap av sjøis, er det behov for å skjerpe inn og tydeliggjøre regelverket for å begrense tilleggsbelastninger på isbjørn på Svalbard.
2.4 Overtredelsesgebyr
I den tidligere utredningen NOU 2003: 15 Fra bot til bedring ble det foreslått et mer effektivt og nyansert sanksjonssystem med mindre bruk av straff og mer bruk av administrative sanksjoner for de mindre alvorlige overtredelser av særlovgivningen (bestemmelser utenfor straffeloven). En av disse administrative sanksjonene er overtredelsesgebyr. I etterkant av utredningen er bestemmelser om overtredelsesgebyr innført i en rekke miljølover.
I 2012 ble § 96 a om overtredelsesgebyr tilføyd svalbardmiljøloven. Etter bestemmelsen var det bare noen utvalgte handlingsnormer som kunne sanksjoneres med gebyr, og Sysselmesteren har ikke brukt sanksjonsformen i mer enn en håndfull saker. I 2022 ble det, grunnet målrettet og oppsøkende virksomhet av Sysselmesterens inspektører, avdekket dobbelt så mange brudd på miljøregelverket på Svalbard som i 2019. Det er ikke nødvendigvis grunn til å tro at kriminaliteten har økt, men det viser at håndhevingen og kontrollaktiviteten må opprettholdes, og at det generelt er et behov for å effektivisere myndighetenes håndheving av miljøregelverket.
2.5 Myndighet til å følge opp ulovligheter
Longyearbyen lokalstyre har i årene etter at svalbardmiljøloven trådte i kraft fått stadig flere plikter, oppgaver og myndighet etter loven og i forskrift. Eksempler på dette er myndighet til å godkjenne arealplan for Longyearbyen og plikt til å etablere et tilbud for innsamling og mottak av husholdningsavfall. I 2021 fikk de delegert myndighet til selv å fastsette forskrift eller fatte enkeltvedtak om blant annet krav til innholdet i avløpsvann som tilføres felles avløpsanlegg, etablering av særskilte avfallsordninger, byggavfall og avfalls- og avløpsgebyrer i Longyearbyen planområde. De har likevel ikke fått myndighet til å følge opp brudd på dette regelverket og til å følge opp krav på områder der de er gitt myndighet, på samme måte som kommuner på fastlandet.
2.6 Myndighet til å ta gebyr for private planforslag
I 2021 ble hjemmel for departementet til å gi forskrift om gebyr for behandling av private planforslag, tatt inn i svalbardmiljøloven § 51. Bakgrunnen var at omfanget av private planforslag øker i Longyearbyen og at det krever mye administrative ressurser hos lokalstyret. Formålet var derfor å gi en mulighet til å ta gebyr for behandling av private planforslag etter selvkostprinsippet. Det er lokalstyret som er nærmest til å vurdere hva selvkost er for behandling av private planforslag, og det foreslås derfor hjemmel for å kunne delegere til lokalstyret å gi forskrifter om gebyr etter § 51.
2.7 Opprydding
I 2018 besluttet Stortinget å avvikle gruvedriften i Svea og Lunckefjell, etter to år med driftshvile. I henhold til svalbardmiljøloven § 64 hadde eieren, i dette tilfellet Store Norske Spitsbergen Kullkompani, en plikt til å rydde opp etter driften og det tilknyttede samfunnet, og så vidt mulig føre området tilbake til sitt opprinnelige utseende. Store Norske har som tiltakshaver hatt ansvar for oppryddingen. Alt fra før 1946 er automatisk fredet etter svalbardmiljøloven og skal stå igjen i landskapet som ellers blir restaurert tilbake til natur.
Prosjektet ble sluttført med markering september 2023, og har allerede blitt anerkjent som et stort og viktig foregangsprosjekt for slik type opprydning og tilbakeføring etter endt drift, og i dette tilfellet et helt lokalsamfunn. Opprydningen i Svea har gitt viktig forvaltningspraksis med avklaringer og presiseringer om innholdet i bestemmelsen.
2.8 Høringene
2.8.1 Om høringsprosessen
Endringene ble sendt ut i to separate høringer fordi de ulike elementene i forslaget har forskjellig bakgrunn og begrunnelse. Forslagene om endring i reglene for ubemannede luftfartøy (droner) ved fuglefjell og isbjørn ble sendt på høring som en del av en pakke med tiltak for å styrke vernet mot forstyrrelse av dyrelivet, samt innstramninger og kanalisering av ferdsel. Bakgrunnen for forslagene var den samlede belastingen som følge av klimaendringene og veksten i ferdselen, som utfordrer de strenge miljømålene for Svalbard.
De andre forslagene i svalbardmiljøloven som behandles i denne lovproposisjonen, om overtredelsesgebyr, delegering og opprydning, ble sendt på høring 25. november 2022 fra departementet. Dette er relativt tekniske forenklinger og presiseringer som har til formål å skape et mer effektivt og forutsigbart regelverk, på ulike måter. Disse forslagene er derfor ikke direkte knyttet til utfordringene med den samlede belastingen som følge av klimaendringene og veksten i ferdselen.
2.8.2 Høring av forslag om å styrke beskyttelsen av isbjørn og sjøfugl
Klima- og miljødepartementet ga Miljødirektoratet i oppdrag i brev 14. februar 2020 å utarbeide et forslag til endringer i miljøregelverket i samråd med Sysselmesteren på Svalbard, Norsk Polarinstitutt og Riksantikvaren. Oppdragsbrevet satte rammer for hva slags endringer som skulle vurderes, herunder en innskjerping og tydeliggjøring av regelverket om beskyttelse av isbjørn og vurdere bestemmelser for avstandsregulering for andre arter enn isbjørn.
Sysselmesteren på Svalbard kunngjorde på sine nettsider 27. februar 2020 informasjon om regelverksarbeidet. Arbeidet ble også bredt omtalt i lokalavisen på Svalbard, Svalbardposten. I et felles møte 18. februar 2020 mellom Miljødirektoratet, Sysselmesteren på Svalbard, Norsk Polarinstitutt og arbeidsgrupper lokalt som var nedsatt i forbindelse med forvaltnings- og verneprosesser på Svalbard, ble det informert om oppdraget og føringene i oppdragsbrevet. De aktuelle arbeidsgruppene bestod av representanter for ulike interesser: arbeidsgruppe for næringsliv, offentlig forvaltning, frivillige organisasjoner og forskning og utdanning. Arbeidsgruppene ble invitert til å komme med innspill til regelverksarbeidet og til å svare på spørsmål relatert til arbeidet innen 15. mars 2020, senere utsatt til 24. april 2020. I tillegg til svar fra arbeidsgruppene kom det også egne innspill fra Association of Arctic Expedition Cruise Operators (AECO), Spitzbergen Adventures, Svalbard Adventures og en privatperson. Miljødirektoratet har gjennomgått og vurdert alle innspillene.
Etter dette utarbeidet Miljødirektoratet i samråd med Sysselmesteren forslag til endringer i regelverket. Denne pakken omfattet forslag til endringer i både svalbardmiljøloven, verneforskrifter og to andre forskrifter som gjelder ferdsel på Svalbard.
Miljødirektoratet sendte den 3. september 2021 forlag til endringer i svalbardmiljøloven og forskrifter på høring. Samtidig ble forslag fra Justis- og beredskapsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet til ny forskrift om sikkerhet i felt mv. på Svalbard (feltsikkerhetsforskriften) sendt på høring. Departementene hadde dialog om forslagene og de ble også vurdert i sammenheng før de ble sendt på høring samtidig.
Opprinnelig ble høringsperioden satt til 5 måneder, som er lengre enn den vanlige fristen på 3 måneder. Underveis i høringsperioden ble høringsfristen forlenget til 1. mai 2022. Forslaget var derfor på høring i totalt 8 måneder. Denne utvidelsen av høringsfristen gjaldt også for ny feltsikkerhetsforskrift. Bakgrunnen for at høringsfristen ble utvidet, var at departementene ville sikre at alle berørte skulle ha god tid til å komme med innspill og vurderinger av forslagene, i tillegg til å ivareta hensynet til at reiselivet under pandemien var i en vanskelig situasjon.
Underveis i høringsperioden, 16. november 2021, holdt Miljødirektoratet et høringsmøte med fysisk og digital deltakelse i Longyearbyen. I tillegg har de hatt møter med alle høringsinstansene som har bedt om møter både forut for og etter høringsmøtet. Departementet har også stilt i møter med flere høringsinstanser, både på politisk- og embetsnivå.
Etter høringsfristen har Sysselmesteren på Svalbard sammenfattet høringsuttalelsene, og sendte sin tilrådning til Miljødirektoratet 1. september 2022. Miljødirektoratet sendte 16. januar 2023 sin tilrådning til Klima- og miljødepartementet.
Forslaget til endringer i svalbardmiljøloven ble sendt på høring til følgende instanser:
Arbeids- og sosialdepartementet
Finansdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Justis- og beredskapsdepartementet
Kommunal – og moderniseringsdepartementet
Kunnskapsdepartementet
Nærings- og fiskeridepartementet
Olje- og energidepartementet
Samferdselsdepartementet
Utenriksdepartementet
Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard
Fiskeridirektoratet
Havforskningsinstituttet
Kystvakta
Kystverket Troms og Finnmark
Luftfartstilsynet
Meteorologisk Institutt
NIBIO
Norges forskningsråd
Norges geologiske undersøkelse
Norges vassdrags- og energidirektorat, Region Nord
Norsk Polarinstitutt
Polish Polar Station
Riksantikvaren
Sjøfartsdirektoratet
Statens Kartverk Sjø
The Arctic and Antarctic Research Institute
Nord universitetet
Norges miljø- og biovitenskapelige universitet
Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet
Norges Vitenskapsakademi for Polarforskning
UiB – Universitetet i Bergen
UiT – Norges arktiske universitet
UNIS – Universitetsenteret på Svalbard
Longyearbyen lokalstyre
Akvaplan-niva
Avinor
Kings Bay AS
Naturhistorisk museum
Nofima
Store Norske Spitsbergen Kulkompani
Svalbard museum
Trust Arktikugol
Association of Arctic Expedition Cruise Operators (AECO)
Den norske turistforening
European Cruise Service
Fiskebåt, Havfiskeflåtens organisasjon
FRIFO, Friluftlivets fellesorganisasjon
Friluftsrådenes landsforening
Greenpeace Norge
Longyearbyen Arbeiderforening
Longyearbyen Feltbiologisk Forening
Longyearbyen Hundeklubb
Longyearbyen Jeger- og Fiskerforening
Longyearbyen Røde Kors hjelpekorps
Longyearbyen Science and Education Forum
Miljøstiftelsen Bellona
Naturvernforbundet
Natur og ungdom
NHO
NORCE
Norges arktiske studentsamskipnad
Norges fiskarlag
Norges jeger- og fiskeriforbund
Norges miljøvernforbund
Norges rederiforbund
Norsk arbeidsmandsforbund
Norsk Bergindustri
Norsk Botanisk Forening
Norsk industri
Norsk Institutt for naturforskning
Norsk naturguideforbund
Norsk ornitologisk forening
Norske Tindevegledere NORTIND
Polar Tourism Guides Association
Pole Position Spitsbergen
Regelrådet for næringslivet
SABIMA
SIOS Svalbard
Svalbard Guide Association
Svalbard Næringsforening
Svalbard Science Forum
Svalbard Seilforening
Svalbard turn
Telenor Svalbard AS
Totakteren
UAS Norway
Virke
Visit Svalbard
WWF-Norge
Det kom totalt inn 99 høringssvar. Av disse omhandlet 45 av innspillene merknader til forslaget til endringer i bestemmelsene om isbjørn og bruk av droner ved fuglefjell. Følgende høringsinstanser hadde kommentarer til forslaget:
Norsk Polarinstitutt
Association of Arctic Expedition Cruise Operators (AECO)
Aurora Expeditions
Arctica Expeditions AS
Artic Light AS
Artic Wildlife Tours
Backyard
Basecamp Explorer
Basecamp Spitsbergen
Birdlife Svalbard
Cape Race Corporation
Grand Escapes
Hapag-Lloyd Cruises
Hurtigruten Group
Hurtigruten Expeditions
Hurtigruten Svalbard
Longyearbyen Jeger- og Fiskerforening
Natural World Safaris
Naturvernforbundet Troms
Nordnorsk Filmkommisjon
Oceanwide Expeditions
Polar X
Polar-Sailes
PolarQuest
Quark Expeditions
Sarl Polaris Expeditions
Seabourn
Svalbard Guide Association
Svalbard næringsforening
Svalbard Science Forum
Tallship Company
Velferden i Ny-Ålesund
Visit Svalbard
Wild Photo Travel
11 privatpersoner
2.8.3 Høring av forslag om endringer i reglene om overtredelsesgebyr, delegering og opprydding
Departementet sendte forslag til endringer i svalbardmiljøloven om overtredelsesgebyr, delegering og opprydding på høring 25. november 2022, med 3 måneders høringsfrist. Forslaget ble sendt til følgende høringsinstanser:
Finansdepartementet
Justis- og beredskapsdepartementet
Kommunal – og distriktsdepartementet
Nærings- og fiskeridepartementet
Utenriksdepartementet
Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard
Kystvakta
Kystverket Troms og Finnmark
Luftfartstilsynet
Norges vassdrags- og energidirektorat, Region Nord
Norsk Polarinstitutt
Polish Polar Station
Riksantikvaren
Sjøfartsdirektoratet
UiT – Norges arktiske universitet
UNIS – Universitetsenteret på Svalbard
Longyearbyen lokalstyre
Avinor
Kings Bay AS
Store Norske Spitsbergen Kulkompani
Svalbard museum
Trust Arktikugol
Association of Arctic Expedition Cruise Operators (AECO)
European Cruise Service
Longyearbyen Arbeiderforening
Longyearbyen Feltbiologisk Forening
Longyearbyen Hundeklubb
Longyearbyen Jeger- og Fiskerforening
Longyearbyen Røde Kors hjelpekorps
Longyearbyen Science and Education Forum
NHO
Norges arktiske studentsamskipnad
Norges jeger- og fiskeriforbund
Norsk Bergindustri
Norsk industri
Norsk naturguideforbund
Polar Tourism Guides Association
Pole Position Spitsbergen
Regelrådet for næringslivet
SIOS Svalbard
Svalbard Guide Association
Svalbard Næringsforening
Svalbard Science Forum
Svalbard Seilforening
Svalbard turn
Telenor Svalbard AS
Totakteren
Visit Svalbard
Det kom inn høringssvar fra 7 høringsinstanser. Følgende høringsinstanser hadde kommentarer til de foreslåtte endringene:
Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard
Riksantikvaren
Sysselmesteren på Svalbard
Longyearbyen lokalstyre
Association of Arctic Expedition Cruise Operators (AECO)
Næringslivets hovedorganisasjon
Visit Svalbard