8 Opprydding
8.1 Gjeldende rett
Svalbardmiljøloven § 64 regulerer plikten til å gjøre tiltak for å hindre skade på miljøet ved stans/nedleggelse av virksomhet, og oppryddings- og tilbakeføringsplikten ved opphør av virksomhet. Plikten til opprydning og tilbakeføring ble først regulert i § 14 i naturvernforskriften fra 1983, som da var hjemlet i svalbardloven § 4.
Etter § 64 første ledd skal tiltakshaveren gjøre det som er nødvendig for å motvirke skade på miljøet hvis en virksomhet blir nedlagt eller stanser, og melde fra til Sysselmesteren på forhånd dersom virksomheten kan medføre skade på miljøet. Gjenoppstart av virksomhet som er stanset i mer enn to år må meldes til Sysselmesteren, som beslutter om det kreves ny tillatelse eller ikke, jf. fjerde ledd. § 64 første ledd inneholder ikke en generell hjemmel for Sysselmesteren til å gi pålegg om tiltak for å motvirke skade på miljøet i forbindelse med stansen, for eksempel for å forebygge mot forurensning. Sysselmesteren må anvende de vanlige påleggshjemlene i svalbardmiljøloven for tiltak for å hindre forurensning (§ 65), eller for å klarlegge virkningen av en virksomhet på miljøet (§ 91) mv. Også andre oppfølgningshjemler kan gi grunnlag for relevante pålegg, etter omstendighetene.
I forlengelsen av tiltaksplikten og meldingsplikten etter § 64 første ledd, har tiltakshaver etter § 64 andre ledd første og andre punktum en oppryddings- og tilbakeføringsplikt når virksomhet opphører. Opphør av virksomhet må forstås som permanent avvikling av virksomhet. Da skal etter første punktum «alle installasjoner på overflaten, alt avfall og andre etterlatenskaper som ikke er vernede kulturminner», fjernes fra området.
Etter andre punktum skal området «så vidt mulig føres tilbake til sitt opprinnelige utseende». I forarbeidene beskrives dette som at området skal føres tilbake til sin «opprinnelige tilstand». I praksis er det imidlertid ofte ikke mulig å gjøre en tilbakeføring til opprinnelig utseende eller tilstand i alle detaljer. Det kan være teknisk umulig, for eksempel der en isbre er gått tilbake, permafrost er tint eller naturlig erosjon har endret en kystlinje. Det kan også være umulig fordi det ikke finnes bilder eller dokumentasjon som viser hvordan landskapet så ut tidligere. Forbeholdet i ordlyden om tilbakeføring til opprinnelig utseende «så vidt mulig» ble i Svea-oppryddingen derfor tolket som et forbehold om hva som er praktisk mulig i slike tilfelle, ut fra landskapsmessige og klimatiske forhold på stedet. I oppryddingen i Svea la miljøvernmyndighetene til grunn at § 64 andre ledd krever at landskapet skal gjenopprettes slik at man legger til rette for at landskap, flora og fauna reetableres som et uberørt naturområde, under de gjeldende klimatiske forholdene og gjennom de naturlige prosessene på stedet, for eksempel erosjon. Det ble under arbeidet med Svea også presisert fra myndighetenes side at det ikke er relevant i vurderingen av pliktene etter andre ledd hva som er økonomisk mulig for tiltakshaveren å gjennomføre av tiltak, eller hvordan tiltakshaveren vurderer tiltakene ut fra en kost/nytte-vurdering. Det ble lagt til grunn at dersom tiltakshaver skulle ønske en begrensning i oppryddings- og tilbakeføringsplikten ut fra økonomiske forhold, må dette eventuelt gjøres ved å søke om et fritak etter sjette ledd.
Etter § 64 andre ledd tredje punktum kan Sysselmesteren gi pålegg om hvilke tiltak som skal utføres i oppryddingen, herunder behandling av forurenset grunn. I forarbeidene knyttes denne påleggshjemmelen til pålegg om omfang og fremgangsmåter for opprydding og tilbakeføring. Sysselmesteren kan også etter andre ledd fjerde punktum pålegge sikkerhetsstillelse for kostnadene ved opprydding.
For avvikling av lokalsamfunn gjelder i § 64 tredje ledd særskilte regler med krav om oppryddingsplan. Det skal utarbeides en plan for opprydding og eventuelt bevaring «etter nærmere bestemmelse av Sysselmesteren». Etter forarbeidene ligger i dette at Sysselmesteren skal avgjøre hvem som skal utarbeide oppryddingsplan. Loven inneholder ikke et krav om at selve oppryddingsplanen som sådan skal godkjennes av miljøvernmyndighetene. En oppryddingsplan er imidlertid et nødvendig beslutningsgrunnlag for miljøvernmyndighetenes arbeid med å vurdere om den oppryddingen som planlegges, er tilstrekkelig til å oppfylle kravene i andre ledd, og til å gi slike pålegg som er nødvendig for å sikre dette. Ved behov vil Sysselmesteren med hjemmel i andre ledd gi pålegg som beskriver hva som skal til for at oppryddingen oppfyller kravene i andre ledd.
Fjerde ledd regulerer spørsmålet om behovet for en ny tillatelse ved oppstart etter stans i mer enn to år. I leddet nevnes ikke forholdet mellom pliktene etter § 64 og vilkår som er stilt i tidligere tillatelser knyttet til den aktiviteten det skal ryddes opp etter.
Det aller meste av aktivitet på Svalbard krever tillatelse. I slike tillatelser kan det være stilt vilkår etter §§ 57 eller 58 knyttet til avslutningen av det aktuelle tiltaket det er gitt tillatelse til. Slike tidligere tillatelser begrenser ikke miljøvernmyndighetenes adgang til å gi pålegg om tiltak etter § 64 utover eller i tillegg til de vilkårene som er satt i den tidligere tillatelsen. § 64 inneholder ikke noen unntak fra oppryddingsplikten i slike tilfelle, og forarbeidene presiserer eksplisitt at § 64 «i prinsippet» gjelder «uavhengig av om tiltaket har tillatelse etter § 57 eller § 58 tredje ledd eller ikke». Dette gjelder i utgangspunktet også for deponier. § 64 er viktig for å sikre at alt som må fjernes for å ivareta formålet med opprydning, blir gjort. Vurderingene etter § 64 vil se på virksomheten helhetlig, ikke kun ut fra enkelttillatelsene. Det kan være nødvendig med pålegg som er i tråd med nyere kunnskap om forholdene på stedet og oppdaterte metoder for opprydding og tilbakeføring. Tidligere tillatelser og vurderingene de hviler på, kan likevel være et relevant og viktig grunnlag for vurderingene etter § 64.
Etter § 64 sjette ledd kan Sysselmesteren frita for plikten til opprydding etter andre ledd. I dette ligger at det kan fritas for plikten helt eller delvis. Begrepet «opprydding» brukes i dagens sjette ledd som et samlebegrep for både plikten til opprydding etter andre ledd første punktum, og plikten til tilbakeføring etter andre ledd andre punktum. I forarbeidene pekes det særlig på tilfeller hvor tilbakeføring kan føre til ny miljøskade. Det er snakk om en relativt snever adgang til å gjøre unntak, der miljøhensyn skal stå sentralt i vurderingen. Formålet med § 64, jf. lovens formål i § 1 og miljømålene for Svalbard, må ivaretas, selv om en opprydding er ressurskrevende. Ordlyden avgrenser imidlertid ikke anvendelsesområdet til situasjoner hvor begrunnelsen for fritak er at tilbakeføring i seg selv kan medføre miljøskade. Det vil være opp til Sysselmesteren etter en skjønnsmessig vurdering med utgangspunkt formålet med § 64 å vurdere om fritak kan gis i et konkret tilfelle.
8.2 Forslaget i høringsnotatet
8.2.1 Innledning
Som en følge av flere prinsipielle avklaringer omkring hva som inngår i oppryddingsplikten, som ble gjort gjennom forvaltningspraksis i Svea- oppryddingen, foreslo departementet enkelte presiseringer i ordlyden for beskriver dette innholdet tydeligere. Det ble også foreslått en presisering i fritakshjemmelen i sjette ledd, samt en viss utvidelse av Sysselmesterens myndighet til å gi tiltakshavere pålegg om tiltak og om utarbeidelse av plan for oppfyllelse av pliktene etter § 64.
8.2.2 Presiseringer av innholdet i oppryddingsplikten
I § 64 andre ledd andre punktum foreslo departementet å presisere i ordlyden at forbeholdet om at plikten til å tilbakeføre til opprinnelig utseende «så vidt mulig», dreier seg om hva som er praktisk mulig. Derved presiseres at subjektive forhold knyttet til tiltakshaverens økonomiske forhold mv. og kost/nyttevurderinger ikke er bestemmende for omfanget av oppryddingsplikten. Dette er en presisering av gjeldende rett slik bestemmelsen har vært anvendt i forvaltningspraksis i Svea-oppryddingen.
Departementet foreslo videre å legge inn en uttrykkelig presisering i § 64 femte ledd om at pliktene etter § 64 gjelder i tillegg til eventuelle plikter som følger av tillatelser etter §§ 57 eller 58, slik det fremgår av forarbeidene.
8.2.3 Presiseringer av Sysselmesterens myndighet til å gjøre unntak fra pliktene til opprydding og tilbakeføring
Departementet foreslo å presisere at hjemmelen for å gi fritak gjelder både oppryddings- og tilbakeføringsplikten etter andre ledd. Forslaget var ikke ment å endre det materielle innholdet i forhold til gjeldende rett.
8.2.4 Utvidelse av Sysselmesterens myndighet til å gi pålegg om tiltak og gjennomføring
Departementet foreslo i ett nytt tredje punktum i § 64 første ledd, en presisering om at Sysselmesteren skal kunne gi pålegg om tiltak for å motvirke fare for skade på miljøet. Dette innebærer først og fremst bare en presisering, ettersom Sysselmesteren allerede i dag langt på vei har påleggshjemler som kan benyttes. Departementet mente imidlertid at det også kan tenkes tilfelle der en virksomhet blir stående etter en stans, og det vil kunne være særlige behov for tiltak som ikke har klar nok hjemmel etter de andre bestemmelsene i loven. For eksempel er det ikke opplagt at det etter svalbardmiljøloven kan gis pålegg om tiltak for å skjerme fauna for fare der en virksomhet er i stans og forlatt i en periode.
Etter dagens regelverk er oppryddingsplan kun et krav ved avvikling av lokalsamfunn, jf. § 64 tredje ledd. Det er imidlertid flere tilfeller ut over avvikling av lokalsamfunn som er store og komplekse, eksempelvis avvikling av gruver. Departementet forslo at Sysselmesteren også i slike saker skal kunne pålegge tiltakshavere å utarbeide en plan for overholdelse av pliktene etter både første og andre ledd i § 64. I planen skal det fremgå hvilke tiltak som planlegges og hvordan de skal gjennomføres. Departementet fremhevet at en slik plan vil være viktig beslutningsgrunnlag for Sysselmesterens vurdering av hvilke pålegg som skal gis i forbindelse med oppryddingen, men skal ikke godkjennes som sådan. Departementets hensikt med forslaget er å legge til rette for en samlet og effektiv vurdering og oppfølgning av de nødvendige miljø- og oppryddingstiltakene ved stans og opphør av virksomheter. Dette gir en mere effektiv og forutberegnelig saksbehandling, til fordel for både tiltakshavere og miljøvernmyndigheter. I de tilfellene hvor det vil være aktuelt å pålegge oppryddingsplan må det antas at det også i dag i praksis uansett ville blitt utarbeidet en plan til bruk i dialogen med Sysselmesteren om pålegg og fritak, da det er en fornuftig måte å organisere arbeidet.
8.3 Høringsinstansenes syn
NHO, Riksantikvaren, Sysselmesteren og Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) støtter forslaget til endringer i § 64. Ingen av høringsinstansene var imot.
Riksantikvaren skriver at det ble vurdert hvorvidt beskyttelse av kulturminner og kulturmiljø burde bli lagt til i første ledd. Instansen kom imidlertid til at hensynet til å motvirke forurensning og naturvernskade vil ha et særlig fokus ved anvendelsen av bestemmelsen, og at hensynet til beskyttelse av kulturminner og kulturmiljø uansett vil fanges opp av ordlyden «skade på miljøet» og også fordi opplistingen av faresituasjoner ikke er ment å være uttømmende. Riksantikvaren forutsetter videre at Sysselmesterens foreslåtte mulighet til å gi fritak for oppryddings- og tilbakeføringsplikten etter § 64 siste ledd, må kunne benyttes i situasjoner der en virksomhet som blir nedlagt eller stanset representerer kulturhistoriske verdier som bør ivaretas, selv om kulturminner og kulturmiljøer med utspring i virksomheten verken er permanent eller midlertidig fredet.
DMF fremhever at bergverksordningen § 25 oppstiller et krav for at avslutningen av bergverksdrift skjer på en forsvarlig og sikker måte. Derfor er det viktig at bestemmelser knyttet til opprydning sees i sammenheng med ansvaret for avviklingen av bergverk slik det framgår av bergverksordningen. Det vil blant annet være viktig å sikre god dialog mellom berørte myndigheter i prosessene.
DMF ser også at ordlyden i bestemmelsen er endret til at «Området skal så vidt praktisk mulig føres tilbake til sitt opprinnelige utseende.» Det tas forbehold om at tilpasningen ved tilbakeføringen kan følge av endrede forhold på grunn av landskapsmessige eller klimatiske forhold. DMF anser dette som en tydeliggjøring av hva som kan forventes av tilbakeføring, basert på de faktiske forholdene på et sted, på et gitt tidspunkt, der forutsetningene for tilbakeføring kan eller vil være endret når opprydningen er aktuelt. Det kan likevel være relevant, spesielt etter endt gruvedrift, at sikkerhetsmessige årsaker kan legge føringer for valg av løsninger for tilbakeføring. DMF mener dette kan løses i dialogen med partene, men det bør vurderes å presisere om det også er andre årsaker enn klimatiske og landskapsmessige forhold som skal definere hvordan tilbakeføring skal skje.
Sysselmesteren på Svalbard har ingen innvendinger til de foreslåtte endringene i svalbardmiljøloven § 64. Endringene er i tråd med de innspill Sysselmesteren har gitt basert på erfaring fra oppryddingen i Svea. Det er etter deres syn fornuftig at bestemmelsen i tredje ledd også omfatter enkeltvirksomheter, og ikke bare lokalsamfunn. Sett opp mot deponier med tillatelser, er Sysselmesteren enig i at det er viktig å ha muligheten til å pålegge opprydding selv om deponier per definisjon egentlig ikke skal ryddes. Dette fordi kunnskap om miljøpåvirkninger og tålegrensen for økosystemet kan ha endret seg med tiden. Samtidig fremhever Sysselmesteren viktigheten av gode konsekvensutredninger og praksis for hvordan dette skal gjennomføres, da kostnadene for fjerning av deponier sannsynligvis vil være betydelig høyere enn en avslutning av deponiet.
8.4 Departementets vurderinger
Departementet foreslår å opprettholde forslaget fra høringen om endringer i ordlyden, for å presisere innholdet i opprydnings- og tilbakeføringsplikten, krav om oppryddingsplan ved opphør av virksomhet, samt en ny hjemmel for Sysselmesteren til å pålegge nødvendige miljøtiltak ved stans av virksomheter. Det forslås også noen språklige og strukturelle justeringer som ikke innebærer materielle endringer. «Annet fartøy» endres til «andre fartøyer» og Sysselmesterens kompetanse etter andre ledd samles i et nytt tredje ledd.
Departementet er enig i Riksantikvarens merknader og utdypninger. Kulturminner og -miljø er viktige hensyn som er søkt ivaretatt i den foreslåtte ordlyden.
Til DMFs merknad om at bestemmelsen må sees i sammenheng med bergverksordningen og særlig dens § 25, ønsker departementet å bemerke at bestemmelsen er ment å favne stans eller nedleggelse av all virksomhet, herunder gruvedrift, men ikke begrenset til kun dette.