3 Forbud mot ubemannede luftfartøy ved fuglefjell

3.1 Gjeldende rett

Det er i dag ikke et generelt forbud mot bruk av ubemannede luftfartøy (droner) på Svalbard, men det er store begrensninger i hvor det er tillatt å bruke slike fartøy. Det har nylig blitt vedtatt et forbud mot bruk av ubemannede luftfartøy (droner) og andre fjernstyrte eller autonome ubemannede innretninger i luften, på bakken, på og under vann i verneområdene på Svalbard. Forbudet gjelder ikke i forbindelse med utrykning for brann-, politi- eller redningstjenesten og oppsyn eller tilsyn. I tillegg kan forvaltningsmyndigheten benytte droner mv. for å utføre forvaltningsoppgaver. Forvaltningsmyndigheten kan også etter søknad gi tillatelse til bruk av ubemannede luftfartøy for andre formål enn fritids- og hobbyformål.

Bruk av ubemannede luftfartøy (droner) er også regulert i forskrift 25. november 2020 nr. 2460 om luftfart med ubemannet luftfartøy i åpen- og i spesifikk kategori. Etter forskriften § 8 er det forbudt å fly ubemannede luftfartøy nærmere enn 5 km fra en lufthavn uten tillatelse fra lokal lufttrafikktjenesteenhet. På Svalbard er det derfor forbudt å fly ubemannede luftfartøy innenfor en radius på fem kilometer fra flyplassene i Longyearbyen og Ny-Ålesund uten tillatelse. I Ny-Ålesund er det i tillegg et forbud mot bruk av droner som bruker visse radiofrekvenser, i en sone på 20 km rundt byen, jf. forskrift 19. januar 2012 nr. 77 om generelle tillatelser til bruk av frekvenser § 1. Samlet innebærer dette at det i dag er restriksjoner for bruk av ubemannede luftfartøy i Ny-Ålesund, i Kongsfjorden og i store deler av Longyearbyen.

Bruk av droner kan også rammes av flere bestemmelser i svalbardmiljøloven. Dersom dronen brukes på en måte som skremmer, jager eller unødig forstyrrer dyrelivet, vil dette være i strid med aktsomhetsbestemmelsene i § 5 og 73 annet ledd og forbudet mot jaging mv. i § 30. Sysselmesteren kan gi unntak fra bestemmelsene i svalbardmiljøloven kapittel IV, herunder § 30 (om hva faunafredningen innebærer), for vitenskapelige formål eller når andre helt særlige grunner foreligger, jf. svalbardmiljøloven § 37. Det følger av forarbeidene til loven at bestemmelsen er ment som en sikkerhetsventil og vil særlig tjene til å gjøre unntak for vitenskapelige formål. For øvrig skal den bare anvendes i rene unntakstilfelle.

3.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsbrevet foreslo Miljødirektoratet et forbud i svalbardmiljøloven § 30 tredje ledd mot bruk av ubemannede luftfartøy (droner) nærmere et fuglefjell enn 500 meter i tiden 1. april til 31. august.

Det ble også foreslått at forbudet ikke skal gjelde for gjennomføring av politioppgaver, samt i forbindelse med utrykning for brann- og redningstjeneste etter svalbardmiljøloven § 77 og for gjennomføring av tilsyn etter svalbardmiljøloven § 87.

I samme høringsbrev ble det også foreslått forbud mot bruk av ubemannede luftfartøy (droner) i alle verneområder. Dette forslaget behandles ikke i denne lovproposisjonen da det er endringer i verneforskrifter, ikke svalbardmiljøloven.

3.3 Høringsinstansenes syn

Det kom kun inn tre konkrete høringsinnspill til forslaget om å innføre et forbud mot ubemannende luftfartøy ved fuglefjell. Noen høringsinstanser kommenterer forslagene om ubemannede luftfartøy helt generelt uten å spesifisere om det gjelder forslaget som forbud mot bruk av droner nært fuglefjell eller reguleringen av dronebruk i verneområdene (som var på høring samtidig).

Norsk Polarinstitutt støtter et forbud, men har innspill til utformingen. De ønsker unntak fra forbudet for overvåkning, fordi forbudet vil føre til at det blir vanskelig å overvåke effektene av beiting og klimaendringer på vegetasjon på den mest klimavennlige og økonomiske måten. Videre mener de også at ikke bare fuglefjell, men også «enhver fuglesamling til sjøs» eller «fugler som søker etter mat på sjøen» bør omfattes av forbudet. Til slutt viser de til at de anser en grense på 500 meter til fuglefjell noe strengt tatt i betraktning erfaringer med lavflyvende mindre droner.

Longyearbyen Jeger- og Fiskeforening går ikke direkte imot forslaget, men savner en faglig begrunnelse for avstandsgrensen til fuglefjell. De ber om at det spesifiseres om forbudet gjelder alle droneklasser og de foreslår en differensiering mellom forskjellige droneklasser. De foreslår at doner i klasse 1A og som er under 250 gram kan brukes fram til 100 meter fra fuglefjell i hekkeperioden.

Nordnorsk Filmkommisjon går imot et totalforbud i hekketiden fordi droner er et viktig redskap for å kunne filme dyreliv i den unike naturen på Svalbard, og formidle dette til verden på en ressursbesparende og minst mulig miljøbelastende måte. De mener at en konsesjons/lisensordning med tidsbegrenset rammetillatelse for virksomheten på Svalbard med gitte kompetansekrav er en bedre løsning.

AECO uttaler seg samlet om begge forslagene som var på høring om regulering av droner (omtalt i punkt 3.2). De er enige med miljøvernmyndighetene i at droner kan representere en potensiell miljørisiko, herunder forstyrrelse av dyreliv. De opplyser at det er flere år siden AECO innførte et generelt forbud mot bruk av droner i rekreasjonsøyemed i sine retningslinjer. Det vil si at gjester om bord på fartøyer som er tilknyttet AECO, ikke får bruke droner.

3.4 Sysselmesterens tilrådning og vurdering

Sysselmesteren tilrår at forbudet mot bruk av droner nærmere enn 500 meter fra fuglefjell vedtas slik det fremgår av høringen.

Sysselmesteren mener det er hensiktsmessig å innføre et slikt forbud for å hindre forstyrrelse av fugl i en svært sårbar periode. De mener en avstandsgrense på 500 meter er hensiktsmessig fordi den sammenfaller med foreslått fartsgrense på sjøen ved fuglefjell. Videre mener Sysselmesteren at det ikke er behov for å skille mellom størrelsen på droner i nærheten av fuglefjell.

3.5 Miljødirektoratets tilrådning og vurdering

Miljødirektoratet mener en avstandsgrense på 500 meter vil beskytte sjøfugl i fuglefjell, og fugler på næringssøk i tilliggende sjøområder utenfor fuglefjellene, mot forstyrrelser. Avstanden vil gi en god sikkerhetsmargin mot forstyrrelse fra de fleste operasjoner med ubemannede luftfartøy.

Miljødirektoratet vurderer at Norsk Polarinstitutts forslag om at ikke bare fuglefjell, men «enhver fuglesamling i sjø» eller «fugler som søker etter mat på sjøen», kunne være hensiktsmessig. De vurderer likevel at det vil være vanskelig å avgrense nærmere hva som er en «fuglesamling i sjø» eller «fugler som søker etter mat på sjøen». Direktoratet viser også til at den foreslåtte reguleringen uansett vil gi en beskyttelse av fugl som befinner seg i sjøen i nærheten av fuglefjell. I tillegg viser de til at også aktsomhetsbestemmelsen i svalbardmiljøloven § 5 og forbudet mot å jage og skade fauna i § 30 gjelder.

Miljødirektoratet mener det ikke bør fastsettes et detaljert regelverk som skiller mellom ulike typer droner og operasjoner, som Longyearbyen Jeger- og Fiskeforening tar til orde for, fordi formålet med reguleringen er å hindre forstyrrelser på fuglelivet. De viser til at måten droner opereres på, slik som høyde og hastighet, er vel så vesentlig som størrelsen med hensyn til forstyrrelse av fuglene. Hvorvidt en drone utløser en fryktreaksjon er også situasjonsbetinget og anses å ha størst potensiale for skadevirkning i sårbare livsfaser som hekking.

Til innspillet fra Nordnorsk Filmkommisjon om betydningen av droner for å kunne filme og formidle, viser Miljødirektoratet til at Sysselmesteren kan gi dispensasjon etter svalbardmiljøloven § 37 for vitenskapelige formål eller når andre helt særlige grunner foreligger. De mener det vil være aktuelt å gi dispensasjon for overvåkning og forskning, men at dispensasjonsadgangen er snever i andre tilfeller, da det må foreligge helt særlige grunner. Sysselmesteren må gjøre en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle i forbindelse med eventuelle søknader om bruk av droner for profesjonelle filmproduksjoner. Miljødirektoratet foreslår ingen generell dispensasjonsordning for filming og formidling, eller en generell konsesjonsordning.

3.6 Departementets vurdering

Departementet foreslår å opprettholde Miljødirektoratets forslag til endring av svalbardmiljøloven § 30 om bruk av ubemannede luftfartøy (droner) ved fuglefjell. Det innebærer at departementet i tredje ledd foreslår en ny bestemmelse om at det fra 1. april til 31. august er forbudt å bruke ubemannede luftfartøy (droner) nærmere et fuglefjell enn 500 meter.

Til innspillene fra Norsk Polarinstitutt om behovene knyttet til forsking og overvåking, vil departementet vise til at forbudet ikke vil være til hinder for dette, men at det må søkes om unntak for dette etter reglene i svalbardmiljøloven § 37.

Departementet foreslår ikke å følge opp forslaget fra Norsk Polarinstitutt om at forbudet også skal gjelde for «enhver fuglesamling til sjøs» eller «fugler som søker etter mat på sjøen». Departementet er enig i Miljødirektoratets vurdering av at det det vil være vanskelig å avgrense nærmere hva som er en «fuglesamling i sjø» eller «fugler som søker etter mat på sjøen». Alle fuglesamlinger i sjø og fugler som søker etter mat i verneområdene, vil bli ivaretatt av det generelle droneforbudet i verneområdene. Dette forbudet fremgår av de enkelte verneforskriftene. I dag er 88 prosent av territorialfarvannet rundt Svalbard vernet. I praksis vil derfor forbudet mot bruk av ubemannede luftfartøy (droner) ved fuglefjell ha betydning for sjøarealene utenfor verneområdene. Det vil si i Isfjorden, ytre deler av Wijdefjorden, Storfjorden og deler av Forlandsundet. I tillegg gjelder den generelle aktsomhetsbestemmelsen i svalbardmiljøloven § 5 om at man skal vise hensyn og opptre varsomt så naturmiljø ikke påføres unødig skade eller forstyrrelse, samt forbudet mot å jage fauna i svalbardmiljøloven § 30. Departementet mener også at det vil være vanskelig for folk flest å avgjøre gjennom et dronekamera på 500 meters avstand om fugler søker etter mat på sjøen og eller hva som er en fuglesamling på sjøen.

Departementet foreslår ikke å følge opp forslaget fra Longyearbyen Jeger- og Fiskeforening om en differensiering mellom ulike typer droner. Departementet enig i Miljødirektoratets vurdering av at det er ønskelig med et enkelt regelverk på Svalbard, som er lett å håndheve.

Departementet forslår ikke å følge opp forslaget fra Nordnorsk Filmkommisjon om at det generelt åpnes for bruk av droner til filming. Departementet er enig i Miljødirektoratets vurderinger av at behovet for beskyttelse av fuglefjellene i hekketiden må gå foran ønsket om å benytte droner til filming. Departementet vil peke på at perioden 1. april til 31. august er en viktig hekketid for fuglene. Bruk av ubemannede luftfartøy i nærheten av fuglefjell i hekketiden vil kunne medføre store forstyrrelser for et stort antall hekkende fugler, med konsekvenser i form av redusert hekkesuksess og reproduksjon. Blant sjøfugl som befinner seg i fuglefjell og nærliggende sjøområder i hekketida, er 12 av artene rødlistet. Disse trenger særlig beskyttelse mot forstyrrelser denne tiden av året. Beskyttelse av hekkende fugl er viktige miljøhensyn, som på Svalbard skal veie tyngst ved konflikt med andre interesser. Det er derfor det må «særlige grunner» til for å få dispensasjon etter svalbardmiljøloven § 37 for bruk av drone i hekketiden. Det følger av forarbeidene til svalbardmiljøloven at utover vitenskapelige formål, skal bestemmelsen bare anvendes i rene unntakstilfeller.

Departementet foreslår derfor et forbud mot droner ved fuglefjell i § 30 tredje ledd som foreslått i høringen.