2 Kompetansekrav for ansettelse i lærerstilling
2.1 Bakgrunnen for forslaget
Departementet mener at det er behov for å gjøre endringer i regelverket for å understreke at det skal være krav om lærerutdanning for å bli ansatt i lærerstilling i skolen, se forslaget i punkt 2.6.1. Samtidig er det behov for fremdeles å ha regler som gir kommunene og fylkeskommunene et tilstrekkelig handlingsrom til å kunne gi et opplæringstilbud ved mangel på ønsket kompetanse.
Det har vært viktig for departementet å involvere partene i arbeidet, slik at regelendringene kan få bredest mulig forankring. Departementet har hatt dialog med flere organisasjoner som representerer både arbeidstakere og arbeidsgivere. Departementet orienterte i Prop. 57 L (2022–2023) Lov om grunnskoleopplæringa og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) om arbeidet med å vurdere regelendringer.
2.2 Høringen
Forslag til endring i reglene om hvem som kan ansettes i lærerstilling ble sendt på høring 8. november 2023, sammen med forslag om å tydeliggjøre reglene om faglig ansvar for opplæringen (se punkt 3). Fristen for å komme med innspill var 5. januar 2024. Forslagene ble sendt på høring til følgende instanser:
Departementene
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir)
Barneombudet
Datatilsynet
Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir)
Foreldreutvalget for grunnskoleopplæring (FUG)
Høgskolene
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Lånekassen
Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT)
Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring (NAFO)
Nasjonalt utviklingssenter for barn og unge (NUBU)
Regelrådet
Samisk videregående skole og reindriftsskole, Kautokeino
Samisk videregående skole, Karasjok
Språkrådet
Statens råd for likestilling av funksjonshemmede
Statistisk sentralbyrå (SSB)
Statped
Statsforvalterne
Sysselmesteren på Svalbard
Universitetene
Utdanningsdirektoratet
Riksrevisjonen
Sametinget
Sivilombudet
Fylkeskommunene
Kommunene
Elev- og lærlingombudene
Longyearbyen lokalstyre
Abelia – Forum for friskoler
Akademikerne
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Blå Kors
Elevorganisasjonen
Fafo Institutt for arbeidslivs- og velferdsforskning
Fagforbundet
Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid (ffkf)
Fagskolerådet
Fellesorganisasjonen
Forskerforbundet
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon
Handikappede Barns Foreldreforening
Human-Etisk Forbund
Hørselshemmede barns organisasjon
Hørselshemmedes Landsforbund
Institutt for samfunnsforskning
Interesseorganisasjonen for Kommunal Voksenopplæring
Kommunesektorens organisasjon (KS)
Kristent Pedagogisk Forum
Landsorganisasjonen i Norge – LO
Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)
Lærernes Yrkesforbund
Læringsmiljøsenteret
Montessori Norge
MOT
Nordisk institutt for studium av innovasjon, forskning og utdanning
Norges Døveforbund
Norges Handikapforbund
Norsk Forbund for Utviklingshemmede
Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring – NOVA
Norsk Leirskoleforening
Norsk Lektorlag
Norsk Samers Riksforbund
Norske Fag- og Friskolers Landsforbund
Norske Kveners Forbund
Næringslivets Hovedorganisasjon – NHO
Odin Stiftelsen
Organisasjonen mot offentlig diskriminering
Private grunnskoler (godkjent etter opplæringslova § 2-12)
Redd Barna
Riksmålsforbundet
Røde Kors
Rådet for psykisk helse
Rådgiverforum Norge
Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner
Skolelederforbundet
Skolenes landsforbund
Steinerskoleforbundet
Steinerskolenes foreldreforbund
Taterne/Romanifolkets Menneskerettighetsforening – TRM
Unge funksjonshemmede
UNICEF Norge
UNIO
Universitets- og høyskolerådet
Utdanningsforbundet
Virke
Voksenopplæringsforbundet
YS
Departementet har fått høringsinnspill fra:
Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir)
Foreldreutvalget for grunnskoleopplæring (FUG)
Høgskolen i Innlandet
Høgskolen i Østfold
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)
Nasjonalt senter for samisk i opplæringa
Nord Universitet
Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU)
Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU)
OsloMet
Språkrådet
Statistisk sentralbyrå (SSB)
Statped
Universitetet i Agder
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo
Universitetet i Stavanger
Borgund videregående skole
Møre og Romsdal fylkeskommune
Nordland fylkeskommune
Rogaland fylkeskommune
Troms fylkeskommune
Trøndelag fylkeskommune
Vestland fylkeskommune
Aurskog-Høland kommune
Bergen kommune
Bærum kommune
Fredrikstad kommune
Indre Østfold kommune
Kvinnherad kommune
Oslo kommune
RSK Vest-Finnmark (oppvekstledere, barnehage og skolefaglige ansvarlige i Hammerfest, Alta, Hasvik, Måsøy, Loppa og Nordkapp.)
Rælingen kommune
Sarpsborg kommune
Skien kommune
Time kommune
Trondheim kommune
Abelia – Forum for friskoler
Akademikerne
Autismeforeningen i Norge
Creo
Delta
Dysleksi Norge
Fagforbundet
Fellesorganisasjonen
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon
Gjøvikregionen International School
Hjerleid handverksskole
Hørselshemmede barns organisasjon
Hørselshemmedes Landsforbund
Interesseorganisasjonen for kommunal voksenopplæring (IKVO)
ISAAC
Kommunesektorens organisasjon (KS)
Kristne Friskolers Forbund
Landsorganisasjonen i Norge – LO
NLA Høgskolen
Norsk Lektorlag
Norske Kveners Forbund
Skolelederforbundet
Skolenes landsforbund
Skolenes landsforbund ved Frydenhaug skole
Steinerskoleforbundet
Tekna
Utdanningsforbundet
Utdanningsforbundet Vestfold
Fire privatpersoner
Departementet har mottatt høringsinnspill uten merknader fra:
Forsvarsdepartementet
Samferdselsdepartementet
Universitetet i Sørøst-Norge
Agder fylkeskommune
Åsnes kommune
Kulturtanken – Den kulturelle skolesekken Norge
Synspunktene til høringsinstansene fra høringen er redegjort for i tilknytning til omtalen av de ulike forslagene. Innspillene fra høringsinstansene er tilgjengelige på nettsidene til regjeringen.
2.3 Gjeldende rett
2.3.1 Innledning
Presentasjonen av gjeldende rett tar utgangspunkt i de reglene som gjelder etter opplæringslova fra 1998 (lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova)), og forskrift til denne.
Kunnskapsdepartementet la i Prop. 57 L (2022–2023) fram forslag til ny opplæringslov og forslag til endringer i privatskolelova. Ny opplæringslov ble vedtatt av Stortinget 9. juni 2023 og vil etter planen erstatte opplæringslova fra 1998 fra 1. august 2024. Stortinget vedtok også endringer i privatskolelova. I forslaget til lovendringer tas det utgangspunkt i de nye lovreglene. I punkt 2.3.4 under følger derfor en presentasjon av de relevante reglene i den nye loven.
2.3.2 Opplæringslova fra 1998
2.3.2.1 Generelle krav til kompetanse og kompetanseutvikling
De generelle kravene til kompetanse og kompetanseutvikling i skolen framgår av opplæringslova § 10-8. Ifølge paragrafen har skoleeieren ansvaret for å ha rett og nødvendig kompetanse i virksomheten. Videre skal skoleeieren sørge for at lærere, rektorer og andre ansatte i skolen får mulighet til å utvikle seg faglig og pedagogisk så de kan være på høyde med utviklingen i skolen og samfunnet.
2.3.2.2 Krav om relevant kompetanse for å bli ansatt i lærerstilling
Ifølge opplæringslova § 10-1 skal den som blir ansatt i lærerstilling (i loven fra 1998 omtalt som undervisningsstilling) i grunnskolen og videregående skole, ha faglig og pedagogisk kompetanse. De nærmere kompetansekravene for å bli ansatt i lærerstilling er fastsatt i forskrift til opplæringslova kapittel 14. Forskriften §§ 14-2 flg. lister opp de ulike utdanningene som er grunnlag for ansettelse i lærerstilling på ulike trinn. Uavhengig av utdanning, er det i § 14-1 et grunnleggende krav om at alle som skal tilsettes i slik stilling, må ha pedagogisk bakgrunn i samsvar med kravene i lærerutdanningene, eller tilsvarende pedagogisk kompetanse. I Kunnskapsdepartementets rundskriv F-025-03 Praktisering av forskriftsbestemmelsene om lærerkompetanse i skoleverket er det lagt til grunn at vilkåret om tilsvarende pedagogisk kompetanse innebærer at praksis på visse vilkår kan erstatte/komplettere formell kompetanse. Det er presisert i rundskrivet at skoleeier i slike tilfeller må forsikre seg om at vedkommende har den nødvendige teoretiske pedagogiske innsikten.
Dersom ingen søkere til en lærerstilling oppfyller kompetansekravene for ansettelse, kan søkere som ikke oppfyller kravene, blir ansatt midlertidig, jf. opplæringslova § 10-6. En midlertidig ansettelse etter denne paragrafen kan ikke vare lenger enn til 31. juli. Dersom ingen søkere oppfyller kompetansekravene for ansettelse, er det mulig å ansette en søker som er i gang med relevant utdanning, på vilkår om at utdanningen blir fullført. Dette følger av opplæringslova § 10-6a. Arbeidsgiver og arbeidstaker avtaler da lengden på ansettelsen ut fra omfanget av stillingen, lengden på utdanningen og hvor tilgjengelig utdanningstilbudet er. Dersom vilkåret om å fullføre utdanningen ikke blir oppfylt, gjelder reglene i arbeidsmiljøloven § 14-9 om avslutning av arbeidsforhold ved midlertidig ansettelse.
2.3.2.3 Krav om relevant kompetanse for å kunne undervise i fag
Ifølge opplæringslova § 10-2 gjelder også et krav om relevant kompetanse i undervisningsfag, med nærmere regler i forskriften. Kravet trådte i kraft i 2014. Det gjelder enkelte unntak, blant annet en tidsbegrenset dispensasjon fram til 1. august 2025 for de som har fullført allmennlærerutdanning, og de som før 1. januar 2014 oppfylte kravene for tilsetting i undervisningsstilling. Dette unntaket er gjort permanent som del av ny opplæringslov. Siden proposisjonen ikke inneholder forslag til endringer i kompetansekravene for å kunne undervise i fag, gis det ingen nærmere presentasjon av disse kravene.
2.3.3 Andre lover
2.3.3.1 Privatskolelova
Etter privatskolelova § 5-2 andre ledd bokstav i skal styret for skolen sørge for å ha rett og nødvendig kompetanse i virksomheten.
Kompetansekravene for undervisningspersonale i opplæringslova §§ 10-1 og 10-2 med tilhørende forskrifter, § 10-6 om midlertidig ansettelse og § 10-6 a om ansettelse på vilkår gjelder også for privatskolene, jf. privatskolelova § 4-2.
Departementet kan godkjenne alternative kompetansekrav for skoler som er godkjent med alternative læreplaner, se privatskolelova § 4-2 tredje ledd.
2.3.3.2 Integreringsloven
Kompetansekravet i integreringsloven § 39 er tilnærmet likelydende med någjeldende opplæringslov § 10-1. Den som skal undervise i norsk i kommunen etter integreringsloven, skal ha relevant faglig og pedagogisk kompetanse. I integreringsforskriften § 67 utdypes kompetansekravet. Den som skal undervise i norsk i kommunen etter integreringsloven, må oppfylle kravene for tilsetting i undervisningsstilling i kapittel 14 i forskrift til opplæringslova og 30 studiepoeng i norsk som andrespråk. For de som var ansatt i undervisningsstilling før 2021, er det gitt dispensasjon fram til 2029 fra kravet om 30 studiepoeng i norsk som andrespråk.
2.3.4 Ny opplæringslov og endringer i privatskolelova fra høsten 2024
2.3.4.1 Kompetansekrav for ansettelse i lærerstilling
I NOU 2019: 23 Ny opplæringslov foreslo opplæringslovutvalget å videreføre kompetansekravene for ansettelse i lærerstilling, og å videreføre dagens regler om mulighet for midlertidig ansettelse dersom det ikke er søkere som oppfyller kompetansekravene. Departementets høring høsten 2021 om forslag til ny opplæringslov, og Prop. 57 L (2022–2023), inneholdt forslag som er i tråd med dagens regler og opplæringslovutvalgets forslag.
I ny opplæringslov vedtok Stortinget departementets forslag til følgende lovregel:
§ 17-3 Krav om kompetanse for å bli tilsett i lærarstilling
Kommunen og fylkeskommunen skal sørgje for at dei som blir tilsett i lærarstilling, har relevant fagleg og pedagogisk kompetanse seinast når dei tar til i stillinga.
Dersom ingen søkjarar oppfyller kompetansekrava, kan andre tilsetjast mellombels i ei lærarstilling. Slik mellombels tilsetjing skal ikkje vare lenger enn til 31. juli, med mindre søkjaren blir tilsett på det vilkåret at påbyrja lærarutdanning skal fullførast. Kor lenge ei tilsetjing på vilkår om påbyrja utdanning skal vare, avtaler arbeidsgivaren og arbeidstakaren ut frå kor stor stilling og kor lang utdanning det er tale om, og kor tilgjengeleg utdanningstilbodet er.
Departementet kan gi forskrift om kva kompetanse ein må ha for å kunne bli tilsett i lærarstilling.
Kravene i § 17-3 gjelder også i opplæring for voksne, jf. ny lov § 19-13. De som skal undervise i grunnleggende ferdigheter i den forberedende opplæringen for voksne, vil fremdeles være unntatt fra kravene, jf. § 19-13 andre ledd, jf. § 19-6.
Kravene i ny opplæringslov § 17-3 gjelder som hovedregel også for private grunnskoler godkjent etter opplæringslova, se ny opplæringslov § 22-2 første ledd bokstav o, og for skoler godkjent etter privatskolelova, se privatskolelova § 4-2.
2.3.4.2 Kompetansekrav for å undervise i fag
Prop. 57 L (2022–2023) inneholdt forslag om å i hovedsak videreføre kravet i loven om relevant kompetanse i undervisningsfag. Dagens tidsbegrensede dispensasjon, ble foreslått erstattet med et permanent unntak for de som har fullført allmennlærerutdanning og de som før 1. januar 2014 oppfylte kravene for tilsetting i lærerstilling. Stortinget vedtok departementets forslag.
2.4 Høringsforslaget
I høringen foreslo departementet
å stille krav om relevant lærerutdanning i lovens hovedregel om ansettelse i lærerstilling
språklige endringer for å fremheve at ansettelse på vilkår bør vurderes før annen midlertidig ansettelse
å endre kravet til pedagogisk kompetanse i forskrift til opplæringslova, slik at alternativet i dagens § 14-1 om tilsvarende pedagogisk kompetanse endres til et krav om tilsvarende pedagogisk utdanning
en overgangsregel om at arbeidsgiveren kan anse kravet om pedagogisk utdanning oppfylt dersom søkeren var fast ansatt i lærerstilling på tidspunktet ny lov og forskrift trer i kraft
2.5 Høringsinstansenes syn
2.5.1 Krav om lærerutdanning
Om lag 60 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om å stille krav om relevant lærerutdanning i lovens hovedregel om ansettelse i lærerstilling, til erstatning for dagens krav om relevant faglig og pedagogisk kompetanse.
De aller fleste høringsinstansene støtter forslaget helt eller delvis, blant annet flere universitet, fylkeskommuner og kommuner, FUG, KS, Norsk Lektorlag, Utdanningsforbundet og en rekke interesseorganisasjoner.
Nordland Fylkeskommune støtter forslaget, og mener krav om relevant lærerutdanning vil bidra til økt kvalitet i opplæringen. Universitetet i Stavanger, Bærum kommune og Bergen kommune har lignende innspill. Universitetet i Bergen mener at forslaget vil kunne bidra til å styrke statusen til lærerprofesjonen og lærerutdanningen.
Universitetet i Agder har lignende innspill, og skriver:
Det å stille krav om relevant lærerutdanning i lovens hovedregel om ansettelse i lærerstilling er et viktig signal med tanke på å styrke læreryrkets status og med tanke på rekruttering.
Enkelte høringsinstanser, blant annet Universitetet i Oslo, mener det burde presiseres tydeligere hva som menes med relevant lærerutdanning. Utdanningsforbundet har tilsvarende innspill, og mener at relevante lærerutdanninger i tillegg til de nevnte ni rammeplanstyrte lærerutdanningene, må avgrenses til fullført lærerutdanning fra utlandet som er godkjent av Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse.
Universitetet i Bergen støtter forslaget, men har innspill om begrepsbruk, og skriver:
Vi har merka oss at det gjennomgåande er den «pedagogiske» kompetansen som vert omtala og vektlagd, medan fagdidaktisk kompetanse ikkje blir nemnt. Lærarutdanning blir konsekvent omtala som «pedagogisk» utdanning. Dette er etter vårt syn uheldig, og det er ikkje i samsvar med måten lærarutdanning blir omtala på i rammeplanar for ulike typar lærarutdanning. Vi vil føreslå at ein i staden for å tale om pedagogisk utdanning bruker nemninga lærarutdanning, og at ein presiserer at det (jamfør rammeplanar) skal krevjast både pedagogisk og fagdidaktisk kompetanse av dei ferdig utdanna lærarane. Dette bør spesifiserast i lovteksten.
Enkelte høringsinstanser, blant annet Skolelederforbundet og Skolenes landsforbund, tar ikke eksplisitt stilling til om de støtter forslaget eller ikke, men gir uttrykk for at de ikke er imot forslaget. Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir) sier generelt at det ikke er et urimelig krav for fast ansettelse som lærer at man har lærerutdanning. Direktoratet peker på at høringsnotatet ikke tar stilling til hvordan forslaget vil kunne påvirke godkjenning av utenlandske yrkeskvalifikasjoner.
Hørselshemmede barns organisasjon (Hhbo) støtter ikke forslaget, og skriver:
Vi skulle ønske at Norge var der at vi kunne støtte forslaget om å stille krav til lærerutdanning. Norge er ikke der. Hhbo ber derfor om at forslaget avvises/settes på vent, da det ikke er i tråd med dagens ressurssituasjon i skolene.
Kristne Friskolers Forbund støtter ikke forslaget, og mener forslaget utelukker at skolene kan finne riktig kompetanse, særlig for opplæring av elever med behov for tilrettelegging. Forbundet mener at særlig små skoler trenger større fleksibilitet i reglene om ansettelse til å få lærerkabalen til å gå opp. Steinerskoleforbundet foretrekker dagens regler fremfor høringsforslaget, og skriver blant annet at det særlig for små skoler i distriktene er utfordrende å ha nok lærerutdannet personell.
Enkelte høringsinstanser mener det er viktig at det foreslåtte lovkravet til lærerutdanning ikke blir et hinder for at andre yrkesgrupper deltar i opplæringen i skolen. Fagforbundet skriver i den anledning:
Fagforbundet støtter regjeringen i at det er svært viktig for barn og unges læring, mestring og trivsel at de møter kvalifiserte lærere. Samtidig er det viktig å understreke at det er viktig med flere og andre yrkesgrupper i skolen, der det ikke er nødvendig at de ansatte har lærerutdanning. Fagforbundet støtter departementet i at ansatte i lærerstilling som hovedregel skal ha lærerutdanning. Samtidig mener Fagforbundet det vil være unntak for spesialpedagoger som jobber i spesialskoler. Når det er deres kompetanse spesialskolene ønsker og etterlyser, må det være mulig å søke etter den kompetansen og kunne gi spesialpedagogene fast ansettelse i undervisningsstillinger.
Fellesorganisasjonen har lignende innspill, og skriver blant annet:
FO er derfor opptatt av at loven må åpne opp for at skoleeiere og skoleledere kan ansette vernepleiere i lærerstillinger hvis det er det skolen trenger. Det mener vi også er i tråd med prinsippene for tillitsreform og bidrar til at skoleeier og skoleleder får det lokale handlingsrommet som trengs for at alle elever får et skoletilbud i tråd med den enkeltes behov og forutsetning.
De fleste som støtter forslaget om å stille krav i loven om relevant lærerutdanning, støtter også forslaget om å endre kravet til pedagogisk kompetanse i forskrift til opplæringslova, slik at pedagogisk praksis ikke lenger skal kunne vektlegges i vurderingen av om en søker har tilsvarende pedagogisk kompetanse som lærerutdanningene gir. Universitetet i Agder skriver i den anledning:
Avdeling for lærerutdanning ved UiA støtter videre forslaget om at pedagogisk praksis ikke lenger skal kunne vektlegges i vurderingen av om en søker har tilsvarende pedagogisk kompetanse som lærerutdanningene gir, og anser det som en naturlig konsekvens av innskjerpingen i lovens hovedregel.
Aurskog-Høland kommune skriver at de støtter prinsippet,
men ønsker å peke på noen dilemmaer man kan møte i ansettelser. Man opplever fra tid til annen at søkere får dårlige referanser fra tidligere arbeidsforhold. Det kan dreie seg om for dårlig klasseledelse, manglende evne til å samarbeide med kollegaer og foresatte, manglende progresjon og forutsigbare rammer, etc. Dette blir et dilemma i en ansettelsesprosess, når man ikke kan vektlegge pedagogisk praksis i vurderingen, men i stedet bare lene seg på en formell kompetanse. I praksis vil ikke det være til elevens beste.
Enkelte instanser, Hørselshemmede barns organisasjon, Rælingen kommune, Sarpsborg kommune og Hjerleid handverksskole støtter ikke forslaget, ut fra en bekymring av at det kan bli utfordringer med å få tak i medarbeidere som har kompetanse knyttet til elevers ulike særlige behov for tilrettelagt opplæring.
På den annen side støtter Hørselshemmedes Landsforbund forslaget og mener at pedagogisk utdanning er spesielt viktig kunnskap når det gjelder undervisning av elever med funksjonshindringer.
OsloMet støtter forslaget, men skriver at det bør defineres hva «tilsvarende pedagogisk utdanning» kan være slik at denne ikke blir forstått for vidt. Høgskolen forslår i den anledning for eksempel «godkjent lærerutdanning fra utlandet, lærerutdanning fra utlandet godkjent gjennom kompletterende lærerutdanning fra Norge o.l.». Høgskolen i Innlandet mener det er vanskelig å se for seg hva en tilsvarende pedagogisk utdanning skulle være, og mener dette bør kunne strykes fra forskriften, ettersom første del av setningen dekker formålet med regelendringen.
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) støtter ikke forslaget, og skriver blant annet:
IMDi er enig i at pedagogisk erfaring alene ikke skal kunne erstatte utdanning. Det er imidlertid viktig at forslaget ikke bryter med prinsippet i norsk kompetansepolitikk om at kompetanse kan opparbeides i arbeidslivet og på andre arenaer, såkalt realkompetanse. Dette er også i tråd med Lisboakonvensjonen (EØS-rett). IMDis anliggende er å påse at lærere med utdanning og erfaring opparbeidet i et annet land også skal kunne vurderes for lærerstillinger i Norge. Det er verdifullt i en flerkulturell skole at lærere har en mangfoldig bakgrunn.
Møre og Romsdal fylkeskommune mener det generelt er viktig at kvalifisering og rekruttering til læreryrket ivaretas i ny forskrift, og skriver:
Generelt må kvalifisering og rekruttering til læraryrket ivaretakast i ny forskrift. Realkompetanse for yrkesfaglærarar er for lite vektlagt i framlegget til ny opplæringslov. Fem år med relevant yrkeserfaring bør kompensere for to år yrkesteoretisk utdanning. Dei store utfordringane med rekruttering av lærarar, og spesielt yrkesfaglærarar, må takast omsyn til i framlegget til ny opplæringslov, og skjerping av reglane om pedagogisk kompetanse medfører auka utfordringar i rekrutteringsarbeidet. I høyringsdokumentet blir det i avslutninga av kapittel 6 vist til at det kan bli «noko» meir krevjande å få lærarar med tilstrekkeleg pedagogisk kompetanse. Det bør leggast til rette for at søkarar til yrkesfaglærarstillingar som har relevante fagbrev og mange års realkompetanse får ein mindre omfattande veg gjennom yrkesfaglærarutdanninga.
I høringen ba departementet om innspill til hvilke konsekvenser høringsinstansene mener forslagene til endringer i reglene om kompetansekrav i loven og forskriften vil ha. Enkelte kommuner og fylkeskommuner, blant annet Bærum kommune, Fredrikstad kommune og Skien kommune, påpeker at endringene vil ha liten betydning, da de i hovedsak ansetter personer med lærerutdanning i faste lærerstillinger. Vestland fylkeskommune skriver i den anledning:
Fylkesdirektøren vurderer at tilsetjingar i Vestland fylkeskommune har krav om lærarutdanning for å bli fast tilsett i undervisningsstilling, og at ein ikkje har vurdert andre pedagogiske utdanningar eller anna pedagogisk kompetanse som å oppfylle tilsvarande pedagogisk utdanning som lærarutdanning. Fylkesdirektøren sin praksis følger krava i forskrift til opplæringslova §14-4.
Oslo kommune har lignende innspill, og skriver:
Forslaget er en innsnevring av dagens vilkår om relevant pedagogisk kompetanse, men endringen vil ha liten formell betydning for Oslo kommune da dette allerede er eksisterende praksis.
Bergen kommune skriver:
Endringene som departementet foreslår, vil ikke få store konsekvenser for Bergen kommune. Over 99% av undervisningen i bergensskolen blir utført av ansatte med godkjent pedagogisk utdanning. Skoleeier er ikke kjent med at skolene har ansatt søkere med annen pedagogisk bakgrunn eller søkere med annen pedagogisk utdanning enn godkjent lærerutdanning i fast stilling.
KS skriver om endringen av kompetansekrav i loven at
Dette synliggjør at det så langt som mulig skal ansettes lærere med relevant lærerutdanning i undervisningsstillinger. Dette tilstrebes av kommunene allerede i dag, og som påpekt oppfylles dette kravet for de aller fleste undervisningsstillinger.
Høgskolen i Innlandet mener endringsforslaget om relevant lærerutdanning i stedet for relevant og faglig pedagogisk kompetanse vil være en fordel også for sviktende rekruttering til lærerutdanningene. Bærum kommune har lignende innspill, men påpeker likevel at «I tilfeller der det er få søkere til utlyste lærerstillinger vil økte kompetansekrav for lærerstilling også kunne bidra til at rekrutteringen av kvalifiserte lærere blir vanskeligere.» Enkelte andre høringsinstanser, blant annet Aurskog-Høland kommune og RSK Vest-Finnmark (oppvekstledere, barnehage- og skolefaglige ansvarlige i Hammerfest, Alta, Hasvik, Måsøy, Loppa og Nordkapp) og Trøndelag fylkeskommune påpeker at forslagene kan gjøre det mer utfordrende å få kvalifiserte søkere til lærerstillinger.
IKVO – Interesseorganisasjonen for kommunal voksenopplæring støtter prinsippene i forslaget, men er bekymret for at det foreslåtte lovkravet vil gjøre det enda vanskeligere for kommunene å ansette nok lærere til å fylle opplæringsbehovet for flyktninger.
Abelia mener at man med lovforslagets krav om «lærerutdanning» risikerer å utelate godt kvalifiserte søkere til stillinger innen for eksempel spesialundervisning og i spesialskoler. Statped har lignende innspill, og er bekymret for at forslaget vil gjøre det krevende å få rekruttert nødvendig kompetanse innen spesialpedagogikk og norsk tegnspråk til alternativ opplæringsarena for tegnspråkopplæring og til spesialskoler. Statped ber derfor Kunnskapsdepartementet vurdere om det kan gi dispensasjon fra kompetansekravet for spesialskoler/-enheter som gir et opplæringstilbud til elever med komplekse spesialpedagogiske behov og/eller at konsekvensene av forslaget til kompetansekrav utredes nærmere for disse opplæringsarenaene.
I departementets spørsmål om konsekvenser, ble det også bedt om eventuelle konkrete tilbakemeldinger om hvilke søkere med annen pedagogisk bakgrunn som er blitt vurdert å oppfylle vilkåret om tilsvarende pedagogisk kompetanse, og som ikke ville ha oppfylt et krav om tilsvarende pedagogisk utdanning. Kun et fåtall høringsinstanser har kommentert dette.
Enkelte høringsinstanser, blant annet Nordland fylkeskommune, OsloMet og Fagforbundet, mener det er nødvendig med et styrket tilbud om lærerutdanning, både generelt og som en konsekvens av de foreslåtte lov- og forskriftsendringene. Flere peker også på viktigheten av rekrutteringsarbeidet til lærerutdanningene. Tekna har også innspill om dette, og skriver blant annet:
Tekna mener det derfor er svært viktig at krav om lærerutdanning ikke blir et unødvendig hinder for at flere realister med høy faglig utdanning fra før, velger en karriere i skolen. Tekna mener det derfor er nødvendig å se nærmere på hvordan PPU kan gjøres mer fleksibel, tilgjengelig og mer relevant for de som ønsker jobbe i skolen. Vi ser en svært urovekkende utvikling i rekrutteringen av realfaglærere. Både lektorprogrammene innen realfag og andelen som velger fordypning i realfag i GLU-utdanningene, er nedadgående. Det er et stort behov for tiltak som bidrar til å øke rekrutteringen til læreryrket på kort og lang sikt. Tekna ber regjeringen sette i gang et arbeid med å se på PPU og tilpasse denne bedre til dem som ønsker kombinere utdanningen med det å samtidig være i en undervisningsstilling på en skole.
Hjerleid handverksskole skriver at de opplever det utfordrende for rekruttering av gode håndverkslærere at det ikke er mulig å ta PPU uten først å ha en master i bunnen. Delta påpeker at det er store utfordringer med rekruttering av lærere til yrkesfag, og mener det må oppleves som mulig og håndterbart å bli yrkesfaglærer, og at man skal kunne ta pedagogisk utdanning i kombinasjon med jobb.
2.5.2 Ansettelse på vilkår
Om lag 35 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om å videreføre reglene om midlertidig ansettelse, men å gjøre språklige endringer for å fremheve at ansettelse på vilkår bør vurderes før annen midlertidig ansettelse. De fleste høringsinstansene støtter forslaget helt eller delvis, blant annet flere universitet, fylkeskommuner og kommuner, Delta, Kristne Friskolers Forbund, Tekna, og flere interesseorganisasjoner.
KS mener det er helt avgjørende å videreføre reglene om midlertidig ansettelse for å sikre elevenes rett til opplæring når det er mangel på kvalifiserte søkere til undervisningsstillinger. KS støtter også den foreslåtte språklige justeringen.
Flere av høringsinstansene som støtter forslaget mener det er positivt at de foreslåtte reglene gir et signal om at ansettelse på vilkår bør vurderes før annen midlertidig ansettelse. NTNU er en av disse. Det samme er Oslo kommune, som viser til at dette uansett er i tråd med dagens anbefalinger til skolene i kommunen.
Utdanningsforbundet og Norsk Lektorlag ønsker kun å videreføre reglene om ansettelse på vilkår, og ikke annen midlertidig ansettelse. Utdanningsforbundet uttaler blant annet:
Dagens regelverk opnar for at personar heilt utan lærarutdanning eller anna relevant pedagogisk kompetanse kan tilsetjast i undervisningsstilling, og få det store ansvaret for å planleggje, gjennomføre og følgje opp opplæringa til barn og unge. Det er uakseptabelt.
[…]
Å berre nemne tilsetjing på vilkår før mellombels tilsetjing i lovteksten utan andre føringar, slik departementet gjer i det andre alternativet, vil etter Utdanningsforbundet si vurdering ha liten verdi og ha svært liten innverknad på kven som vert tilsett etter desse unnataka, og følgjeleg ikkje sikre elevane lovfesta rett til opplæring.»
CREO, Skolenes Landsforbund og LO har innspill om at man heller bør ha dispensasjonsregler, dersom det ikke er søkere som oppfyller kompetansekravene. CREO skriver i den anledning:
Creo ønsker et tillegg til ny § 17-3 i loven eller i forskrift, om at det skal søkes dispensasjon dersom det blir nødvendig å bruke lærer uten godkjent utdanning. Opplæringslova må ha like tydelige krav som forskrift om pedagogisk bemanning og dispensasjon i barnehager – § 2 og 3.
Høyskolen i Innlandet støtter forslaget, men påpeker at det ikke fremkommer hvilke forventninger dette stiller til lærerutdanningsinstitusjonene når det kommer til tilrettelegging av utdanning ved siden av arbeid. Delta har lignende innspill og peker på at man må sørge for at det finnes hensiktsmessige utdanningstilbud for personer ansatt på vilkår.
Akademikerne mener skoleeier må vurdere ansettelse på vilkår før annen midlertidig ansettelse, og skriver:
Både i Akademikernes innspill til opplæringslovutvalgets utredning og forslag til ny Opplæringslov var vi skeptiske til å videreføre muligheten for å ansette midlertidig og på vilkår. Vi støtter derimot forslaget om at ansettelse på vilkår skal vurderes før annen midlertidig ansettelse. Loven bør da tydelig presisere at ansettelse på vilkår skal brukes så lite som mulig, og bare når den ansatte allerede har faglige kvalifikasjoner. I tillegg må den som ansettes på vilkår få både rett og plikt til kvalifisering. Det vil sikre at elevene raskere får kvalifiserte undervisere, og minimere misbruk av reglene om tilsetting på vilkår. Det er viktig å presisere at man skal tilstrebe å ansette kvalifiserte lærere først, dette bør komme tydelig frem av loven.
Enkelte høringsinstanser har innspill til kravet om «påbegynt lærerutdanning» i reglene om ansettelse på vilkår. Troms fylkeskommune ønsker en presisering av hva som ligger i begrepet «lærerutdanning». Rogaland fylkeskommune har ikke innvendinger til de språklige justeringene i forslaget, men mener kravet om at en lærerutdanning må være «påbegynt», skaper problemer for enkelte, og skriver i den anledning:
Det kan imidlertid skape problemer ved rekruttering av lærere ved yrkesfaglige studieretninger, spesielt de tekniske fagene, der flere lærere uten pedagogisk utdanning rekrutteres fra bedrifter og da kun kan ansettes på vilkår om at en påbegynt lærerutdanning blir fullført. Ettersom ansettelser ofte finner sted etter søknadsfristen til høyere utdanning, er det få yrkesfaglærere som har påbegynt lærerutdanning i det de ansettes på skolene. Dette betyr at de vil måtte gå til en utrygg stilling som i utgangspunktet ikke kan vare lenger enn til 31.07 (jf. bestemmelsens tredje ledd). I praksis betyr det at man, i tillegg til å ha lite å lokke med lønnsmessig, må si til en aktuell kandidat uten ped, at stillingen er midlertidig, og må lyses ut hvert år framover. Mange dyktige fagpersoner vil ikke ønske å forlate en trygg jobb til fordel for en mer utrygg stilling, og kravet om at utdanningen skal være påbegynt før tilsetting vil dermed kunne føre til at det blir vanskeligere å rekruttere dyktige fagpersoner i yrkesfagene. Skoleeier foreslår derfor å kutte ut ordet påbegynt i setningen, evt. foreslå at det legges inn et unntak for yrkesfaglige programområder, hvor fast ansettelse på vilkår om å ta pedagogikk innen en viss tid, fortsatt gjøres mulig. Dette vil opprettholde rekrutteringsgrunnlaget og vil øke fleksibiliteten for skolene og det lokale handlingsrommet for skolene.
Møre og Romsdal fylkeskommune har lignende innspill. Fylkeskommunen peker på at det spesielt innen yrkesfag er vanskelig å finne kvalifiserte kandidater, og skriver:
Forslaget til lovtekst ser ut til å vidareføre at skal vere mogleg å tilsette på vilkår. I lovforslaget står det at dei som har «påbegynt» pedagogisk utdanning kan få tilsetting på vilkår. Det bør vere mogleg å tilsette på vilkår utan at pedagogisk utdanning er påbegynt. Vilkåret bør vere at det skal fullførast innan ein gitt tidsfrist/ei gitt tid.
Skolelederforbundet har lignende innspill som Rogaland fylkeskommune, og skriver blant annet:
Erfaringsmessig er det, spesielt innenfor håndverks- og industrifagene, svært få av de som rekrutteres inn som yrkesfaglærere som har påbegynt praktisk-pedagogisk utdanning (PPU) eller yrkesfaglig lærerutdanning (YFL). Disse vil slik forslaget er, ikke kunne tilsettes i fast stilling på vilkår om å gjennomføre lærerutdanning.
Språkrådet støtter forslaget, og skriver:
Med utgangspunkt i vårt ansvar for å fremme de nasjonale minoritetsspråkene kvensk, romani og romanes vil vi understreke at behovet for midlertidig ansettelse på visse vilkår kan være særlig stort for skoler som trenger lærere til å undervise i kvensk eller finsk.
2.5.3 Overgangsregler
Om lag 25 høringsinstanser har uttalt seg om behovet for overgangsregler og departementets forslag til overgangsordning for de som er fast ansatt i en lærerstilling på tidspunktet den nye loven og forskriften trer i kraft. De fleste høringsinstansene støtter forslaget helt eller delvis.
KS støtter forslaget, og skriver at forslaget
fremstår som en rimelig løsning for lærere som har fått vurdert og godkjent sin kompetanse etter tidligere regelverk, og som har relevant faglig og pedagogisk kompetanse, erfaring og gode kvalifikasjoner.
Også Kristne Friskolers Forbund støtter forslaget.
Bærum kommune mener det bør være en overgangsordning, og skriver:
Der det allerede er vurdert at den enkelte ansatte er kvalifisert undervisningspersonell bør dette være grunnlag for fortsatt å være definert som kvalifisert som en overgangsordning. Det må fastsettes en klar dato for når dette skal være gjeldende.
Oslo kommune viser til at det ikke er vanlig i Oslo å godkjenne annen kompetanse enn lærerkompetanse, og at en overgangsordning derfor i all hovedsak vil være overflødig. Kvinnherad kommune har lignende innspill. Utdanningsforbundet er usikre på behovet for en overgangsordning, men skriver at de
er opne for at det kan vere tenleg med ei slik overgangsordning sidan det kan vere vanskeleg å skode over moglege situasjonar der det kan vere behov for dette. Til dømes kan framlegget ha betydning for personar med master i pedagogikk, og framlegget vil også kunne ha overslagseffekt for personar med utanlandsk utdanning der dei har opparbeid kompetanse, men utan å ha formell pedagogisk utdanning.
Norsk Lektorlag ønsker primært ikke en overgangsordning, da de mener dette vil uthule departementets forslag om krav til lærerutdanning for ansettelse i lærerstilling. Organisasjonen mener sekundært at en overgangsordning bare bør gjelde ansettelse hos eksisterende skoleeier, og ikke ansettelser hos andre skoleeiere.
Delta støtter en overgangsordning, men mener at denne bør gå lenger enn departementets forslag ved også å omfatte de som tidligere har vært ansatt i lærerstilling, for å unngå at tidligere velfungerende arbeidstakere i skolen faller ut av arbeidslivet. Delta mener det eventuelt kan være et vilkår at de tidligere har jobbet minst tre år i lærerstilling. Nord Universitet og Høgskolen i Østfold har lignende innspill, og mener at en unntaksordning bør gjelde også for søkere som tidligere har vært ansatt i lærerstilling, og som nå søker seg tilbake til læreryrket.
2.6 Departementets vurdering
2.6.1 Krav om lærerutdanning
Det er svært viktig for barn og unges læring, mestring og trivsel at de møter kvalifiserte lærere. Selv om det i dag finnes dyktige ansatte i norsk skole uten lærerutdanning, mener departementet at de som ansettes i lærerstilling, skal ha lærerutdanning.
Det har også vært et ønske fra flere av partene i sektor at det blir tydeliggjort i loven at det er lærerutdanning som skal være inngangen til å bli ansatt i lærerstilling.
Lærerutdanningen i Norge har god kvalitet. Det å ansette personer med lærerutdanning bidrar til å gi elevene et opplæringstilbud av god kvalitet, utvikle et godt profesjonsfellesskap blant lærerne og utvikle et godt samarbeid om opplæringen.
Departementet mener at det skal være tydelig i loven at lærerutdanning skal være et krav for fast ansettelse i lærerstilling. Departementet foreslår, i tråd med høringsforslaget, å endre ordlyden i den nye loven § 17-3 slik at det istedenfor et krav om «relevant fagleg og pedagogisk kompetanse», blir et krav om «relevant lærarutdanning». De aller fleste høringsinstansene som har gitt innspill til forslaget, støtter det. Flere av de som støtter forslaget, er enig med departementet i at et krav om relevant lærerutdanning vil bidra til økt kvalitet i opplæringen.
Enkelte høringsinstanser støtter intensjonen i forslaget, men mener ressurssituasjonen i skolen og mangel på lærere gjør at det vil bli vanskelig å oppfylle det nye lovkravet. Departementet bemerker at det, som påpekt over, er svært viktig at reglene i opplæringslova bidrar til å sikre elevene en opplæring av god kvalitet. Departementet mener at en tydelig hovedregel om at det er de med lærerutdanning som skal ansettes i lærerstillinger, er viktig for å oppnå dette. Departementet er også enig med de høringsinstansene som mener at et slikt krav kan styrke læreryrkets status og bidra til økt rekruttering til læreryrket. Departementet gjør oppmerksom på at vi foreslår å videreføre reglene om midlertidig ansettelse, inkludert ansettelse på vilkår, for de tilfellene at det ikke er søkere som oppfyller kompetansekravene for ansettelse i lærerstillinger, se punkt 2.6.2.
Enkelte høringsinstanser mener det er viktig at det foreslåtte lovkravet til lærerutdanning ikke er et hinder for at andre yrkesgrupper deltar i opplæringen i skolen. Departementet er enig i at skolene skal ha ansatte med ulik kompetanse. Dette er viktig for å bidra til et godt lag rundt elevene, ikke minst elever med ulike tilretteleggingsbehov. Selv om andre yrkesgrupper ikke er nevnt i loven, betyr ikke det at de ikke kan være representert i skolen. Tvert imot forutsetter reglene i både dagens opplæringslov og den nye opplæringslova at kommunen og fylkeskommunen ansetter personer med ulik kompetanse. Med vedtakelsen av den nye loven, sluttet Stortinget seg til departementets vurdering om ikke å lovregulere andre særskilte yrker eller annen særskilt kompetanse i skolen. I Prop. 57 L (2022–2023) skrev departementet i punkt 50.5.12 blant annet følgende:
Departementet er samd med dei høyringsinstansane som påpeikar viktigheita av å ha ulik kompetanse i skolen, men ser likevel ikkje grunn til å regulere særskilt kva kompetanse som skal krevjast. Det generelle kravet i forslaget § 17-1 om at kommunen og fylkeskommunen har ansvar for å ha den rette og nødvendige kompetansen, vil innebere at skolane må sørgje for rett og ulik kompetanse. Dette inneber til dømes at skolane må sørgje for å ha tilsette med relevant kompetanse for å sikre at retten elevane har til eit godt skolemiljø, blir vareteken. Eit anna døme er at skolane også må ha tilsette som varetek dei elevane som har rett til individuell tilrettelegging. I nokre tilfelle vil dette innebere at skolane må ha tilgang til tilsette med spesialpedagogikk eller annan kompetanse som er nødvendig for å vareta behovet til elevane for tilrettelegging.
Forslaget om å lovfeste et krav om relevant lærerutdanning knytter seg til reglene om ansettelse i lærerstilling, ikke andre ansatte i skolen.
Når det gjelder innspillene om at forslaget kan påvirke spesialundervisning ol., vil departementet påpeke at den som skal gi individuelt tilrettelagt opplæring, etter ny opplæringslov § 11-9 som utgangspunkt må oppfylle kompetansekravene for å bli ansatt i lærerstilling og kravene om relevant kompetanse i fagene det skal undervises i. Det gjelder likevel enkelte unntak fra dette. Muligheten til å gjøre unntak fra kravet om at lærerne må ha relevant kompetanse i fagene de skal undervise i, dersom en konkret vurdering av eleven og den individuelt tilrettelagte opplæringen som skal gis, tilsier det, videreføres i ny lov § 11-9 tredje ledd. I tillegg er det i den nye loven vedtatt en ny unntaksregel: Det vil fremover kunne gjøres unntak fra både (1) kompetansekrav for ansettelse i lærerstilling og (2) krav om relevant kompetanse i undervisningsfag, dersom personen som skal undervise har en universitets- eller høgskoleutdanning som gjør hen særlig egnet til å ivareta behovet til eleven, se ny lov § 11-9 andre ledd. Departementet mener det bør være et utgangspunkt for all undervisning at den som skal gi opplæringen har lærerutdanning, og at behovet for å kunne gjøre unntak fra dette av hensyn til elevene ivaretas av de nevnte unntaksmulighetene i den nye loven.
Ordet lærerutdanning er ment å vise til de rammeplanstyrte lærerutdanningene som kvalifiserer for arbeid i grunnskole og videregående skole. I dag er dette: grunnskolelærerutdanninger for trinn 1–7 og 5–10, samiske grunnskolelærerutdanninger for trinn 1–7 og 5–10, lektorutdanning for trinn 8–13, praktisk-pedagogisk utdanning (PPU-A), praktisk-pedagogisk utdanning for yrkesfag for trinn 8–13 (PPU-Y), yrkesfaglærerutdanning for trinn 8–13 og lærerutdanning i praktiske og estetiske fag for trinn 1–13. Treårig faglærerutdanning i praktiske og estetiske fag er under avvikling. Relevant lærerutdanning vil også kunne være annen pedagogisk utdanning, dersom skoleeier vurderer denne som tilsvarende.
Når det gjelder innspillet fra Universitetet i Bergen om at de savner bruk av begrepet fagdidaktisk kompetanse i loven, vil departementet bemerke at dette anses dekket når det kreves relevant lærerutdanning.
De nærmere kravene til kompetanse for å kunne ansettes som lærer, er fastsatt i forskrift og utdypet i veiledning til reglene. Som beskrevet i punktet om gjeldende rett, er det i dag lagt til grunn at praksis på visse vilkår kan erstatte/komplettere formell pedagogisk kompetanse. Departementet er kjent med at muligheten for å vurdere praksis som tilsvarende pedagogisk kompetanse vurderes ulikt i sektor. Etter departementets vurdering bør pedagogisk erfaring ikke kunne erstatte pedagogisk utdanning, ved ansettelse i lærerstilling. Departementet mener derfor at forståelsen av dagens forskriftsregler ikke bør videreføres når ny opplæringslov med forskrift trer i kraft fra august 2024. En lovendring som foreslått over, vil i utgangspunktet heller ikke åpne for at en slik forståelse av forskriftsreglene videreføres. I høringen foreslo derfor departementet å endre alternativet i dagens § 14-1 om «tilsvarande pedagogisk kompetanse» til et krav om «tilsvarande pedagogisk utdanning».
De fleste som støtter forslaget om å lovfeste et krav om lærerutdanning i loven, støtter også forslaget om å endre dagens forskriftsregler. Dette er naturlig siden reglene må ses i sammenheng, og siden dagens forståelse av forskriften ikke kan videreføres med det aktuelle lovforslaget. Departementet tar sikte på å fastsette forskriftsregler i tråd med høringen tidsnok til at reglene kan tre i kraft samtidig med planlagt ikrafttredelse av ny opplæringslov med forskrifter 1. august 2024.
Når det gjelder innspillene om at det bør presiseres hva tilsvarende pedagogisk utdanning kan være, vil departementet peke på at det i utgangspunktet vil være opp til skoleeier å vurdere vilkåret. På vanlig måte vil departementet vurdere om det er behov for veiledning til ny lov og forskrift.
Når det gjelder innspillet om at det vil være utfordrende i ansettelsesprosesser å ikke kunne vektlegge pedagogisk praksis i vurderingen av søkere, vil departementet bemerke at kommunene og fylkeskommunen fremdeles vil kunne se hen til praksis, erfaring osv. i vurderingen og sammenligningen av ulike søkere som oppfyller kompetansekravene.
Flere av kommunene og fylkeskommunene har spilt inn at de foreslåtte endringene uansett er i tråd med dagens ansettelsespraksis, og at de foreslåtte endringene derfor vil få svært begrensede konsekvenser. Departementet er enig i at endringene i lov og forskrift vil ha begrenset betydning. Også i dag er veiledningen om lov og forskrift tydelig på at skoleeier uansett må forsikre seg om at den som skal ansettes, har den nødvendige teoretiske pedagogiske innsikten. Departementet legger derfor til grunn at de fleste som ansettes på grunnlag av vilkåret om tilsvarende pedagogisk kompetanse i dag, har formell utdanning, og ikke kun erfaring fra undervisning i skolen.
Departementet er derfor ikke ubetinget enig med innspillene om at forslaget vil gjøre det vanskeligere å rekruttere til lærerstillinger. De foreslåtte regelendringene vil også kunne bidra til å heve statusen for læreryrket, og dermed bidra positivt til rekrutteringen til lærerutdanningene og til lærerstillinger i skolen.
Departementet vil også påpeke at det foreslås å videreføre reglene om midlertidig ansettelse, inkludert ansettelse på vilkår, for de tilfellene at det ikke er søkere som oppfyller kompetansekravene for ansettelse i lærerstilling. Totalt sett vil derfor regelendringene etter departementets mening være balanserte.
For å møte situasjonen med flere ukrainske flyktninger i norske klasserom, jf. enkelte høringsinnspill om dette, jobber regjeringen med flere ulike tiltak for å sikre god og fullverdig opplæring.
Når det gjelder spørsmålet fra HK-dir om hvordan forslaget vil kunne påvirke godkjenning av yrkeskvalifikasjoner for personer med utenlandske kvalifikasjoner, vil departementet peke på at dagens godkjenningsordning ikke er berørt av forslaget.
Forslagene vil ha betydning for kompetansekravene i privatskolelova og integreringsloven, jf. omtalen av gjeldende rett i punkt 2.3.
Departementet foreslår å stille krav om relevant lærerutdanning i lovens hovedregel om ansettelse i lærerstilling, se forslaget til § 17-3 første ledd.
2.6.2 Ansettelse på vilkår
Departementet foreslår, i tråd med høringsforslaget, å videreføre reglene om midlertidig ansettelse, men å gjøre språklige endringer for å fremheve at ansettelse på vilkår bør vurderes før annen midlertidig ansettelse. Forslaget støttes av de fleste høringsinstansene som har uttalt seg om dette.
Det er svært viktig at barn og unge møter kvalifiserte lærere i skolen, noe forslagene over til lov- og forskriftsendringer er ment å bidra til å sikre. Hensynet til elevenes beste tilsier følgelig at skolene i størst mulig grad skal ha kvalifiserte lærere i opplæringen.
Samtidig har departementet fått tilbakemeldinger fra kommunene og fylkeskommunene om at dersom elevene skal kunne gis et opplæringstilbud, vil det i enkelte tilfeller være nødvendig å fremdeles ha regler som gjør det mulig å ansette andre enn kvalifiserte lærere ved mangel på søkere med slik kompetanse. Også fra elevperspektivet, og av hensyn til barnets beste, vil det være behov for unntaksregler for å sikre at elevene ikke risikerer å møte stengte skoledører. Departementet foreslo derfor i høringen at dagens regler om midlertidig ansettelse bør videreføres.
Reglene om midlertidig ansettelse, inkludert ansettelse på vilkår, følger av den nye loven § 17-3 andre ledd. Reglene om ansettelse på vilkår er i paragrafen likestilt med annen midlertidig ansettelse, og det er opp til kommunen eller fylkeskommunen om den velger å ansette med vilkår om at påbegynt lærerutdanning skal fullføres, eller annen midlertidig ansettelse. Ved sistnevnte kan ikke ansettelsesforholdet vare lenger enn til 31. juli, det vil si ut skoleåret.
Det å ansette på vilkår om at en påbegynt lærerutdanning skal fullføres, kan bidra til at flere tar lærerutdanning. Departementet mener derfor det vil være hensiktsmessig at reglene om midlertidig ansettelse i større grad gir uttrykk for at ansettelse på vilkår bør vurderes før annen midlertidig ansettelse.
Departementet foreslår, i tråd med vurderingene i høringsnotatet, en språklig endring ved at rekkefølgen på de to unntaksalternativene justeres, slik at alternativet om ansettelse på vilkår kommer før alternativet om annen midlertidig ansettelse. Dette vil ikke ha formell betydning for prioritering av søkere, men gir et signal om at ansettelse på vilkår med mål om fullført lærerutdanning, er naturlig å vurdere før annen midlertidig ansettelse. Selv om utgangspunktet bør være at skoleeier ved midlertidig ansettelse forsøker å finne søkere som planlegger å fullføre en lærerutdanning, er det kommunen og fylkeskommunen som arbeidsgiver som er nærmest til å vurdere sitt behov, og følgelig hvem de bør ansette. Det kan for eksempel tenkes at en kommune eller fylkeskommune vil mene de har mer behov for en midlertidig ansatt med lang erfaring fremfor en lærerstudent som nylig har startet på studiet. Dette er noe kommunene og fylkeskommunene konkret må vurdere ved den aktuelle ansettelsen, og vi må ha tillit til at de gjør de riktige vurderingene. Flere av kommunene og fylkeskommunene påpeker i sine høringsinnspill at de trenger denne fleksibiliteten fordi det i enkelte tilfeller ikke vil være mest hensiktsmessig å ansette noen på vilkår om å fullføre en lærerutdanning.
Enkelte høringsinstanser ønsker kun å videreføre reglene om ansettelse på vilkår, og ikke reglene om annen midlertidig ansettelse. Som påpekt over, er departementet enig i at kommunene bør forsøke å ansette på vilkår når det ikke er søkere som oppfyller kompetansekravene. Departementet mener likevel at det ikke er realistisk å fjerne muligheten for annen midlertidig ansettelse, da skoler vil kunne risikere å stå uten søkere. Det er store variasjoner i landet i søkermassen til lærerstillinger, med tanke på både antall søkere og på den kompetansen søkerne har eller ønsker å skaffe seg. Departementet mener derfor det er nødvendig å videreføre dagens regler om midlertidig ansettelse, for å sikre at elever i hele landet får et opplæringstilbud. Departementet bemerker også at et forslag om ikke å videreføre regler om midlertidig ansettelse ikke er hørt.
Flere høringsinstanser mener det tydelige signalet i lovforslaget om å forsøke å ansette på vilkår om å fullføre en lærerutdanning, må følges opp med at utdanningsinstitusjonene tilrettelegger for lærerutdanning kombinert med jobb. Departementet er enig i at dette er viktig, noe departementet har dialog med utdanningsinstitusjonene om.
Når det gjelder reglene om ansettelse på vilkår, er det både i dag og etter ny opplæringslov et krav om at vilkåret må innebære at en påbegynt lærerutdanning blir fullført. Til høringsinnspillene om å oppheve vilkåret om at utdanningen må være påbegynt, bemerker departementet at det er ønskelig å ha et konkret krav for å ivareta at de som blir ansatt på vilkår, faktisk har planlagt å fullføre en lærerutdanning. Dette gir etter departementets vurdering et sterkt insentiv til faktisk å starte på en lærerutdanning, noe som er viktig i arbeidet med å skaffe nok kvalifiserte lærere. Dersom man ikke er i gang med slik utdanning ennå, men vurderer det, vil man kunne ansettes midlertidig ut skoleåret etter forslaget § 17-3 tredje ledd dersom det ikke er andre kvalifiserte søkere til stillingen. Når det gjelder forståelsen av kravet om påbegynt lærerutdanning, viser departementet til at det i forskriften er oppstilt ulike alternativer for å fylle kravene til ansettelse i lærerstilling, som varierer med trinn og skoleslag. Kravet til påbegynt lærerutdanning innebærer at man har startet på et løp som vil kunne ende i en kompetanse som kvalifiserer for å ansettes i en lærerstilling. For de alternativene som viser til en av de rammeplanstyrte lærerutdanningene i Norge, må man ha startet på en slik utdanning. Enkelte alternativer innebærer imidlertid kombinerte krav, for eksempel krav om en universitets- og/eller høgskoleutdanning av et visst omfang i kombinasjon med for eksempel praktisk-pedagogisk utdanning (PPU). For en søker til en lærerstilling med et slikt løp frem mot fullført lærerutdanning, vil det være tilstrekkelig for å kunne ansettes på vilkår at søkeren har startet på en universitets- eller høgskoleutdanning, som senere, sammen med PPU, vil kunne oppfylle kompetansekravene.
Enkelte høringsinstanser ønsker dispensasjonsregler i tråd med reglene i barnehageloven, fremfor regler om midlertidig ansettelse ved mangel på søkere som oppfyller kompetansekravene. Departementet har i høringen verken foreslått eller skissert alternative reguleringer av ansettelse i lærerstilling dersom det ikke er søkere som oppfyller kompetansekravene. Departementet mener reglene om midlertidig ansettelse ivaretar behovene for undervisningspersonale i skolen på en god måte. Det vises særlig til at reglene om ansettelse på vilkår om å fullføre en påbegynt lærerutdanning sikrer at skoleeiere jobber mot målet om at alle som er ansatt i lærerstilling skal ha en relevant lærerutdanning.
Departementet foreslår å videreføre reglene om midlertidig ansettelse, og å gjøre språklige endringer for å fremheve at ansettelse på vilkår bør vurderes før annen midlertidig ansettelse, se forslaget til § 17-3 andre og tredje ledd.
2.6.3 Overgangsregler
Forslagene om krav om relevant lærerutdanning, innebærer en endring av kompetansekravene, og departementet mener det kan være behov for overgangsregler for å unngå at regelendringene får urimelige utslag selv om det framstår klart at endringen ikke vil berøre mange.
Departementet understreker at for ansatte med faste arbeidsavtaler, vil de foreslåtte lov- og forskriftsendringene uansett ikke få innvirkning på de eksisterende arbeidsforholdene.
Spørsmålet blir om det er behov for overgangs- eller unntaksregler for noen av de arbeidsavtalene som inngås etter ikrafttredelsen av de foreslåtte endringene.
Departementet foreslår at arbeidsgiver skal kunne anse kravet til relevant lærerutdanning som oppfylt dersom søkeren var fast ansatt i en annen lærerstilling i grunnskolen eller videregående skole på tidspunktet den nye loven og forskriften trer i kraft. Dette er i tråd med høringsforslaget og et klart flertall av høringsinstansene som har uttalt seg. Dette vil sikre at kravet om relevant lærerutdanning ikke hindrer ansatte som innehar en lærerstilling på tidspunktet for lovendringen i å kunne ansettes i en ny lærerstilling. Departementet mener dette er en løsning som på en god måte ivaretar hensynet til de som allerede er ansatt i lærerstilling. Departementet har også vektlagt at reglene ikke bør være et insentiv til at arbeidstakere blir værende i eksisterende ansettelsesforhold selv om de egentlig ønsker å søke ny jobb. En slik situasjon er verken fordelaktig for arbeidstaker eller arbeidsgiver.
Departementet mener at en slik unntaksordning må forutsette at en potensiell ny arbeidsgiver ikke vil være bundet av tidligere vurderinger av om søker oppfyller kravet om tilsvarende pedagogisk kompetanse, siden dette er en skjønnsmessig vurdering som ligger til ansettende myndighet å vurdere. Den foreslåtte overgangsordningen vil derfor gi en potensiell ny arbeidsgiver mulighet til å vurdere søkeren etter dagens krav om «tilsvarande pedagogisk kompetanse», men vil ikke være bundet av vurderinger av dette vilkåret som ble gjort i tidligere ansettelsesprosesser.
Enkelte høringsinstanser stiller spørsmål ved om det er behov for en overgangsregel, da konsekvensene av lovendringen er begrenset. Departementet er enig i at høringsinnspillene tyder på at tilsettingspraksis innebærer at det ikke vil være mange som har behov for dette, men mener likevel at de ansatte som måtte være i denne situasjonen, bør omfattes av overgangsregler som skissert.
I høringen skisserte departementet et mulig alternativ som innebar at de nye kravene heller ikke skulle gjelde for personer som tidligere har vært ansatt i lærerstilling på det alternative vilkåret i dagens forskrift § 14-1 om tilsvarende pedagogisk kompetanse, men som ikke var ansatt i et slikt arbeidsforhold på tidspunktet for innføring av nye regler. Enkelte høringsinstanser har ønsket dette alternativet, under henvisning til at dette vil kunne ivareta også tidligere ansatte som ønsker seg tilbake til læreryrket. Departementet ser at en slik løsning bedre vil ivareta søkere som tidligere har vært ansatt i lærerstilling, men dette vil i mindre grad ivareta intensjonen med forslaget, som er å sikre at fremtidige lærere har lærerutdanning. Departementet viser også til at dersom det ikke er søkere til en lærerstilling som oppfyller kompetansekravene for ansettelse, vil den aktuelle gruppen av tidligere ansatte, fremdeles kunne ansettes midlertidig, og da gjerne på vilkår om å fullføre en lærerutdanning. Departementet mener derfor at en overgangsordning som foreslått over, er hensiktsmessig for at både hensynet til de som allerede er ansatt i lærerstilling, og hensynet til intensjonen i lov- og forskriftsforslaget om at alle lærere bør ha lærerutdanning, blir ivaretatt på en balansert måte i overgangen til nye regler.
Departementet mener det er i tråd med prinsippene for regelstyring at detaljerte overgangsregler framgår av forskrift. Se vurderingene i Prop. 57 L (2022–2023) punkt 4.5.5 om departementets vurdering av fordelingen av regler mellom lov og forskrift. Departementet tar derfor sikte på å fastsette overgangsregler i forskrift i tråd med høringsforslaget tidsnok til at reglene kan tre i kraft samtidig med planlagt ikrafttredelse av ny opplæringslov med forskrifter 1. august 2024. Etter departementets vurdering er forskriftshjemmelen i fjerde ledd i forslagets § 17-3 tilstrekkelig til å kunne fastsette en slik overgangsregel.