10 Vurdering av folkerettslege plikter

10.1 Innleiing

Kystfiskeutvalet har i NOU 2008: 5 kapittel 8 gjort ei omfattande vurdering av Noregs folkerettslege plikter om vern av sjøsamane sin rett til fiske. Desse vurderingane er i stor grad samanfallande og meir omfattande enn vurderingane til samerettsutvalet i NOU 2007: 13 kapittel 22.3 når det gjeld viltlevande marine ressursar. Difor vert berre hovudtrekka i vurderingane til samerettsutvalet gjennomgått.

Konklusjonane til kystfiskeutvalet og framlegget til ei eiga finnmarksfiskelov byggjer mellom anna på dei vurderingane utvalet har gjort av Noreg sine folkerettslege plikter. Framlegga representerer den måten utvalet finn det tenleg å gjennomføre dei folkerettslege pliktene i Noreg og i norsk forvaltning på. Utvalet held sjølv fram at framlegga på fleire område går lenger enn dei pliktene som følgjer av folkeretten.

Nedanfor vert først vurderingane til kystfiskeutvalet gjennomgått i kapittel 10.2, deretter vert hovudtrekka i vurderingane til samerettsutvalet referert i kapittel 10.3, medan vurderingane til Fiskeri- og kystdepartementet kjem i kapittel 10.4.

10.2 Vurderingane til kystfiskeutvalet

10.2.1 Samandrag – konklusjonar

Kystfiskeutvalet konkluderer med at staten har ei rettsplikt til å gje samane reelle moglegheiter til å sikre og utvikle kulturen sin. Denne rettsplikta følgjer slik utvalet ser det av internasjonale rettsreglar, av Grunnlova og av menneskerettsloven.

Rettsplikta omfattar det materielle kulturgrunnlaget, og det vil ifølgje utvalet seie at samane må få dei nødvendige økonomiske og fysiske vilkåra for å kunne sikre og utvikle kulturen sin. Utvalet held fram slik i kapittel 8.17:

«Et vesentlig punkt i den nyere rettsutvikling er statens anerkjennelse av denne plikten. Dette innebærer et rettskrav fra samisk side om utnyttelse av naturressurser. For sjøsamene medfører dette en rett til fiske i havet som gir grunnlag for bosetning.»

Utvalet meiner at samane har krav på særtiltak samanlikna med befolkninga elles i den grad det er påkravd for å sikre kulturen og kulturutviklinga. Dei syner til at dette prinsippet også er godteke av styresmaktene. Kravet om særtiltak står sterkast på dei områda som er vesentlege for samisk kultur, og den sjøsamiske kulturen er ifølgje utvalet særleg utsett, mellom anna som ei følgje av langvarig fornorskingspolitikk.

Utvalet peiker på at sameføresegna i § 110 a i Grunnlova fastlegg dei same prinsippa som folkeretten, og at dei internasjonale vernereglane såleis har fått sterk støtte av Grunnlova i norsk rett.

Utvalet legg til grunn at staten kan regulere fiskeria av omsyn til ressursane i havet, og at det også gjeld for fiskarar i samiske område. Då vil reguleringane ikkje vere eit inngrep i, men tvert imot eit vern av, kulturgrunnlaget. Men samane kan ha krav på ein større del av dei fastsette kvotane enn andre fiskarar.

Utvalet uttalar at rettsprinsippa om vern av det materielle kulturgrunnlaget og om rett til særtiltak, er «allmenne rettssetninger som vil gjelde for ressursutnyttelsen», og at retten til fiske og fiskereguleringar må «bedømmes i forhold til disse rettssetninger». Dei meiner utviklinga i dei sjøsamiske områda tilseier at staten har plikt til samiske særordningar.

Utvalet viser til at SP artikkel 27 rettar seg mot resultatet av statlege tiltak og at dette «må bedømmes i forhold til nettopp denne minoritetens behov», og at eit sentralt vilkår for vern og utvikling av samisk kultur er samisk busetjing i samiske lokalsamfunn. Dette meiner dei er sterkt avhengig av fiske, som har store ringverknader for sysselsetjinga og at retten til fiske difor har «en avgjørende betydning for kulturgrunnlaget».

Dei peiker så på at kulturomgrepet i artikkel 27 er dynamisk, og at praksis frå FNs Menneskerettskomité syner at samisk kyst- og fjordfiske vil vere beskytta sjølv om dei tek i bruk moderne teknologi.

Med omsyn til kva omfang eit eller fleire inngrep må ha for å utløyse krav om samiske særordningar, meiner utvalet det må byggje på ei heilskapleg vurdering av kultursituasjonen fordi rettsplikta til staten gjeld dei samla tiltaka for samisk kultur. Eit inngrep kan i prinsippet verte kompensert med positive tiltak av annan art, men desse må i så fall bidra til å bevare busetjinga.

Om situasjonen for samisk kultur i dag, uttalar utvalet:

«I dagens situasjon, der samisk kultur er så sterkt utsatt, vil ethvert vesentlig inngrep i samisk næringsvirksomhet som truer bosetting i samiske områder, kunne innebære et brudd med statens plikt til samisk kulturvern. Dersom fiskerireguleringer skulle vise seg å ha særlige negative virkninger i de samiske områder, vil dette forsterke de samiske behov og rettskrav.»

Utvalet viser til at samiske ordningar kan utformast som individuelle rettar eller som kollektive rettar for grupper og område. Dei konkluderer med at kollektive ordningar vil verke samlande og kulturbevarande, medan individuelle rettar på etnisk grunnlag har fleire negative sider.

Utvalet meiner at særlege ordningar for heile kystbefolkninga i Finnmark vil innebere at tiltaka også vil komme ikkje-samiske fiskarar til gode. Dette er ikkje noko ankepunkt rettsleg sett fordi det er grunn til å tru at slike områdeløysingar vil skape minst motsetnader og vere mest effektive og rimelege. Utvalet legg vidare vekt på at Sametinget klart har gjeve uttrykk for at heile kystbefolkninga i Finnmark bør behandlast likt.

Utvalet konkluderer med at samane har ein rett til medverknad i utnytting av naturressursane, inkludert fiske. Dei meiner retten følgjer av SP artikkel 27 og at han er utbygd gjennom ILO-konvensjon nr 169 artikkel 6, 7 og 15. Retten til medverknad kan utformast på ulike måtar men «Sametinget må som samenes representative organ ta del i utarbeidelsen av reguleringene og gjennomføring av retten til fiske når det gjelder Finnmarks fiskere».

Om grensene for styresmaktene sitt skjønn ved fastsetjing av reguleringar uttalar utvalet:

«Statsmyndighetene må nødvendigvis utvise et skjønn med hensyn til fiskeriregulering i områder med samisk bosetning. Men Regjeringen og departementet er bundet i sitt skjønn, ikke bare av Grunnlova § 110 a og menneskerettsloven, men også av det internasjonale minoritetsvern og urfolksvern. Samene har et rettskrav på at disse prinsippene for kulturvern blir tillagt tilstrekkelig vekt både ved utforming og gjennomføring av retten til fiske og av fiskerireguleringene.»

Kystfiskeutvalet oppsummerer dei folkerettslege vurderingane på følgjande måte:

«FN konvensjonen om sivile og politiske rettigheter artikkel 1 om selvbestemmelse har rettsvirkning også for samenes vern og utnyttelse av naturressurser. Den viktigste funksjonen bestemmelsen har i dag i forhold til retten til naturressurser, og herunder retten til fjord- og kystfiske, er som en positiv faktor – en retningsviser – ved tolkningen av artikkel 27.

Tiltakene i lovutkastet vil være i samsvar med folkerettens vern av sjøsamenes rett til fiske i havet utenfor Finnmark.»

10.2.2 Samane som urfolk og minoritet

Utvalet startar si utgreiing med å drøfte det internasjonale vernet samane har, både som urfolk og som ein etnisk minoritet i Noreg, og kor langt dette rettsvernet rekk. Dei uttalar i kapittel 8.1:

«De to sentrale folkerettslige konvensjoner for samenes rettigheter er FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter av 1966 (SP) og ILOs konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater av 1989 (ILO). SP ble ratifisert av Norge i 1972. ILO ble ratifisert av Norge i 1990, og Norge ble folkerettslig bundet av den da den trådte i kraft i 1991.

Etter SP artikkel 27 som gir rettsgrunnlag for samisk kulturvern, er det samene som etnisk minoritet som blir vernet. Etter ILO nr. 169 som gir rettsgrunnlag blant annet for samisk rett til medbestemmelse, er det samene som urfolk som blir vernet.

For samenes rett til fiske i havet utenfor Finnmark har begge konvensjoner betydning.

Høyesterett har lagt til grunn at samene går inn under begge konvensjoner, og at de blir rettslig vernet av de rettigheter som konvensjonene gir henholdsvis etniske minoriteter og urfolk.

…

Dette viser at samene har rettsvern som urfolk i landet, ikke bare i de samiske kjerneområder, men også utenfor disse områder. For Kystfiskeutvalget som behandler rettsstillingen for sjøsamene i Finmark, er det følgelig utvilsomt at de er omfattet av rettsvernet, ikke bare som minoritet etter SP-konvensjonen, men også som urfolk etter ILO-konvensjonen.

…

Utredningen gjelder hvor langt dette rettsvernet rekker for sjøsamenes rett til fiske i havet utenfor Finnmark.

Et stort antall av samene i Finnmark har gjennom historien vært bosatt ved havet, særlig ved fjordene. De er ofte kalt sjøsamer. Fiske og annen utnyttelse av havet var en av deres hovednæringer og et materielt grunnlag for deres samiske kultur. Det gjelder fortsatt at de sjøsamiske lokalsamfunn og den sjøsamiske kulturen har viktige røtter i fiskerinæringen. Denne sjøsamiske kulturen er en del av den allmenne samiske kulturen, med sine særtrekk som en kystkultur, og sjøsamene går inn under de folkerettslige regler om urfolk og minoriteter sammen med de øvrige deler av samefolket.

Kystfiskeutvalget skal utrede retten til fiske i havet utenfor Finnmark for «samer og andre». Som et ledd i denne utredning må utvalget redegjøre for samenes særlige rettsvern etter folkeretten. Det vil fremgå av det følgende at samer og andre deler av kystbefolkningen i Finnmark etter utvalgets oppfatning bør ha den samme rett til fiske i havet. Men samenes særlige stilling etter folkeretten er en viktig del av det rettslige grunnlag for denne felles områderett for kystbefolkningen i Finnmark.

Selv om formålet med Kystfiskeutvalgets utredning gjelder retten til fiske, må denne retten bedømmes i forhold til de allmenne folkerettslige prinsipper og regler om samenes rettsvern. Det er ingen rettsregler, hverken i folkeretten eller norsk rett, som spesielt gjelder samenes rett til fjord- og kystfiske. Deres rettsstilling på dette felt må utledes av deres allmenne rett til naturressurser. Utredningen vil derfor i noen grad redegjøre for disse mer allmenne prinsipper og regler, og samtidig påpeke i hvilken grad de er anerkjent av norske myndigheter.

…

Fiskerireguleringene må tilpasses den retten til fiske som sjøsamene har. Reguleringene kan ikke redusere denne retten. Når retten til fiske bygger på folkerettslig grunnlag, vil staten begå folkerettsbrudd om reguleringene ikke respekterer sjøsamenes rett. For SP artikkel 27 gjelder dessuten, jf. neste avsnitt, at den vil være overordnet norsk lovgivning i en eventuell sak ved norske domstoler.»

10.2.3 SP artikkel 27 om minoritetsvern

Utvalet peiker på at føresegna om kulturvern i SP artikkel 27 er den sentrale rettskjelda om vern av minoritetar. Føresegna lyder slik i norsk omsetjing:

«I de stater hvor det finnes etniske, religiøse eller språklige minoriteter, skal de som tilhører slike minoriteter ikke nektes retten til, sammen med andre medlemmer av sin gruppe, å dyrke sin egen kultur, bekjenne seg til og utøve sin egen religion, eller bruke sitt eget språk.»

Utvalet skildrar innhaldet i føresegna slik i kapittel 8.2:

«Bestemmelsen har i sin ordlyd en defensiv og negativ form («ikke berøves retten til»). Det er imidlertid ikke tvil om at det er tale om en sterk rett for minoriteten. Menneskerettskomiteen har uttalt i sine tolkningkommentarer til bestemmelsen (General Comment No. 23) at: «Although article 27 is expressed in negative terms, that article, nevertheless, does recognize the existence of a «right» and requires that it shall not be denied.» Det fremgår også av komiteens avgjørelser – flere av dem vil bli omtalt i det følgende – at det dreier seg om en reell minoritetsrett.

Det er som nevnt ingen tvil om at samene i Norge er en slik minoritet som artikkel 27 omhandler. Når det gjelder samenes rett til naturressurser, er to spørsmål av særlig interesse. For det første i hvilken grad artikkel 27 omfatter en slik rett til naturressurser. Artikkelen må i denne sammenheng – som omhandlet nedenfor – tolkes i lys av at samene er et urfolk. For det andre hvorvidt bestemmelsen gir samene en særrett fremfor andre borgere. Disse to spørsmål, sammen med tilgrensende emner, vil bli nærmere behandlet.

Artikkel 27 gir et rettslig vern for en minoritet. Et hovedpoeng er da at en majoritet i befolkningen ikke skal kunne begrense dette rettsvernet. Det vil si at staten ikke har noen skjønnsmessig adgang til å bestemme rekkevidden av bestemmelsen. Som det ble uttalt tydelig av Menneskerettskomiteen i saken Ilmari Länsman og andre mot Finland (1994):

«A State may understandably wish to encourage development or allow economic activity by enterprises. The scope of its freedom to do so is not to be assessed by reference to a margin of appreciation, but by reference to the obligations it has undertaken in article 27.»

Staten har altså ikke den skjønnsmessige tolkningsmargin (margin of appreciation) som en stat har i forhold til mange andre konvensjonsbestemte forpliktelser. Dette understreker at artikkelen gir en minoritetsregel.

Mindretallets rettsvern må alltid være en hovedsak for rettsstaten. Dette må prege tolkningen av bestemmelsen.»

10.2.4 Det materielle kulturgrunnlaget

Utvalet peiker på at spørsmålet om SP artikkel 27 omfattar ein rett til naturressursar, er avhengig av korleis ein skal forstå kulturomgrepet i føresegna, og om føresegna også omfattar det materielle grunnlaget for kulturen til ein etnisk minoritet. Utvalet uttalar at dersom kulturomgrepet i artikkel 27 kan forståast så vidt at også «den materielle – økonomiske og fysiske – basis for den etniske gruppens kultur faller innenfor kulturvernet, vil bestemmelsen kunne ha virkning for ressursdisponering og rettigheter til land og vann, herunder rett til fiske i havet.»

Utvalet uttalar følgjande om dette i kapittel 8.3.1:

«En utredning for Samerettsutvalget I tok senere spørsmålet opp til behandling og kom til, etter å ha gjennomgått et betydelig materiale, at de beste grunner taler for å anse de materielle sider ved kulturen som omfattet av rettsvernet (NOU 1984: 18 s. 272 flg.).»

Kystfiskeutvalet gjev i kapittel 8.3.1 ei oversikt over hovudpunkta i denne utgreiinga, og gjev att konklusjonen i utgreiinga, der det heiter:

«Samene er utvilsomt en etnisk gruppe som går inn under kulturvernet i artikkel 27. De har derfor krav på støtte av den norske stat for sin kulturutøvelse. Samene er samtidig en etnisk gruppe som i betydelig grad har sitt kulturgrunnlag i tradisjonell bruk av naturressurser. De vil derfor med stor sannsynlighet kunne påberope seg at også deres tradisjonelle former for næringsutøvelse i en viss utstrekning er vernet av artikkel 27. Men det er neppe mulig i dag å si noe presist om hvor langt et slikt vern rekker.»

Kystfiskeutvalet peiker på at konklusjonen i utgreiinga som vart gjort for det første samerettsutvalet, i prinsippet er positiv om det materielle kulturgrunnlaget, men usikker om rekkevidda.

Utvalet syner så til at konklusjonen i utgreiinga om rettsvern for det materielle kulturgrunnlaget, fekk tilslutnad frå styresmaktene i den politiske handsaminga av utgreiinga frå det første samerettsutvalet. Utvalet viser til følgjande utsegn i Ot.prp. nr. 33 (1986–87) om lov 6. desember 1987 nr. 56 om Sametinget og andre samiske rettsforhold, kapittel 4.14:

«Utvalgets konklusjon med hensyn til bestemmelsen er som nevnt at staten må anses forpliktet til å gi aktiv støtte til minoritetsgrupper, og dessuten at begrepet «kultur» i artikkel 27 må forstås slik at det også omfatter de materielle forutsetninger for kulturen. Også Justisdepartementet finner for sin del å ville slutte seg til utvalgets prinsipielle tolking av artikkel 27. Tolkingen innebærer at staten påtar seg en forpliktelse til positivt å bidra til at den samiske folkegruppe har forutsetningene for å dyrke sin kultur og sitt språk. Hvor langt denne forpliktelse rekker i enkeltheter, finner departementet det ikke nødvendig å ta stilling til i denne sammenheng.»

Justiskomiteen streka i Innst. O. nr. 79 (1986–87) under at det var i samsvar med internasjonal rettsutvikling når norske styresmakter klart formulerte ein vilje til positive særtiltak overfor dei samiske folkegruppene, og komiteen slutta seg til at staten har ei plikt til positivt å bidra til at den samiske folkegruppa har materielle føresetnader for å dyrke kulturen sin, og at dei får innverknad på det fysiske og økonomiske grunnlaget for kulturforma si.

Kystfiskeutvalet strekar i kapittel 8.3.2 under at:

«Den rettsoppfatning som på denne måten kom til uttrykk hos regjeringen og i Stortinget ved lovbehandlingen i 1987, ble ytterligere styrket ved behandlingen av grunnlovstillegget om samenes kultur i 1988. … Artikkel 27 må etter dette anerkjennes som en sterk rettskilde for samiske rettigheter, og herunder rettigheter til naturressurser i samiske bosettings- og bruksområder.»

10.2.4.1 Fråsegner og avgjerder frå Menneskerettskomiteen

Utvalet refererer i kapittel 8.3.3 fråsegner og avgjerder frå Menneskerettskomiteen som også støttar konklusjonen ovanfor. Dei viser for det første til tolkingsfråsegn nr. 23 frå 1994 om artikkel 27, der Menneskerettskomiteen ifølgje utvalet held fram at «bestemmelsen beskytter etniske minoriteters utøvelse av tradisjonelle næringer, og av områder og ressurser som danner grunnlag for denne næringsutøvelsen.»

For det andre viser utvalet til Menneskerettskomiteen si avgjerd i 2000 i saka Apirana Mahuika mot New Zealand. Dette var ei sak der ei gruppe maoriar ikkje aksepterte dei statlege fiskerireguleringane og forliket som var inngått mellom styresmaktene og maoriar på New Zealand, jf. gjennomgangen av rettstilhøva på New Zealand i kapittel 5.2. Klagesaka gjaldt maoriane sin rett til deltaking i kommersielt fiske og spørsmål om det store fiskeriforliket krenka maoriane sin rett til å drive fiske i saltvatn. Menneskerettskomiteen kom til at dei statlege fiskerireguleringane avgrensa maoriane si deltaking i kommersielt fiske, men at SP artikkel 27, jf. artikkel 1, likevel ikkje var krenka.

Kystfiskeutvalet meiner likevel avgjerda er «en autoritativ støtte for at urfolks saltvannsfiske prinsipielt sett er en næring som vernes av artikkel 27». Dei uttalar vidare i kapittel 8.3.3:

«For det første er det i avgjørelsen en erkjennelse av at statens lovgivning som utgangspunkt grep inn i området for artikkel 27, og for det andre er det sentralt i begrunnelsen at det var den omfattende prosessen med forlik som medførte at det ikke forelå noen rettskrenkelse i dette tilfellet.

Det er også enkelte synspunkter om rekkevidden av artikkel 27 som denne avgjørelsen må sies å støtte.

Man ser ikke noe i avgjørelsen som tyder på at dette fisket avvek nevneverdig fra andre gruppers fiske. Følgelig kan det neppe etter SP artikkel 27, ut fra denne avgjørelsen, stilles noe krav om at urfolkets næringsutøvelse må ha en kulturspesifikk form for å være vernet av bestemmelsen. Dersom dagens næringsutøvelse kan anses som en forlengelse av den opprinnelige, vil den dekkes av artikkel 27 selv om den i dag skjer med moderne redskaper, og selv om virksomheten utføres på samme måte som andre befolkningsgrupper utfører den.»

Utvalet overfører så dette til dei forholda som utvalet skal vurdere og uttalar:

«De øvrige deler av Kystfiskeutvalgets utredning – om sjøsamisk kultur og om fiskerinæringens økonomiske og kulturelle betydning i Finnmark – viser at fjord- og kystfisket i sjøsamiske områder fortsatt utgjør et viktig materielt grunnlag for samisk kultur. Denne avgjørelsen i forholdet mellom maorigruppen og New Zealand peker derfor i sin konsekvens i retning av at det samiske fjord- og kystfiske er omfattet av artikkel 27.

En side ved denne avgjørelsen som også har overføringsverdi, er Menneskerettskomiteens vektlegging, i forhold til artikkel 27, av myndighetenes aktive konsultasjonsprosess med maoriene, som førte fram til løsninger som styrket deres deltakelse både i fiskeriene og i fiskeriforvaltningen.

Det kan være usikkert hvor langt artikkel 27 også hjemler en positiv rett til konsultasjoner og deltakelse i forvaltningen av fisket. (Dette har imidlertid samene etter annet rettsgrunnlag, se nedenfor.) Men reelle forhandlinger og avtaler fra statens side med den etniske minoritet vil i alle fall kunne være en form for oppfyllelse av statsansvaret.

Hvis norske myndigheter rundt 1990 eller senere hadde gått inn i reelle drøftelser med Sametinget med sikte på å komme fram til en styrket rettslig stilling for samenes fjord- og kystfiske, ville dette kunne hatt innvirkning på statens folkerettslige ansvar.»

10.2.4.2 Samanhengen mellom etnisk minoritet og urfolk

Utvalet peiker på at ein etnisk minoritet som vert verna etter SP artikkel 27 og eit urfolk som har vern etter ILO-konvensjonen, i utgangspunktet er to ulike rettslege storleikar, men at eit urfolk kan kome inn under begge vernereglane, slik samane gjer.

Utvalet viser til at samane som urfolk også kjem inn i bildet når det gjeld SP artikkel 27, sjølv om artikkelen i utgangspunktet gjeld for etniske minoritetar. Dei grunngjev dette slik:

«Det skyldes at forståelsen av begrepet minoritet i SP artikkel 27 har vært preget av at et viktig område for minoritetsvern vil være forholdet til urfolk, idet urfolk som oftest vil utgjøre også en etnisk minoritet.

… De etniske minoriteter som samtidig er urfolk, slik samene er, har det materielle kulturgrunnlag i stor grad i områdetilhørighet og i områdets naturressurser.

Denne differensierte tolkning av begrepet minoritet i artikkel 27 har også Menneskerettskomiteen lagt til grunn. I sin tolkningsuttalelse om artikkel 27 fra 1994 har komiteen som nevnt påpekt at kultur kan manifestere seg «in many forms», at retten kan bestå i å «enjoy a particular culture», at dette særlig kan være tilfellet for «members of indigenous communities constituting a minority», og at denne retten kan inkludere «such traditional activities as fishing or hunting».

Denne vide tolkning av vernet for det materielle kulturgrunnlaget som tilkommer etniske minoriteter, gir samene et sikkert rettsgrunnlag. Det er imidlertid grunn til å understreke at dette rettsgrunnlag bygger på en tolkning av SP artikkel 27, og at det er som etnisk minoritet samene har denne rettsstilling.»

10.2.5 Samiske særtiltak – positiv forskjellsbehandling

Som nemnt ovanfor i kapittel 10.2.3 reiser utvalet to hovudspørsmål knytt til SP artikkel 27 – om han omfattar ein rett til naturressursar og om føresegna gjev samane ein særrett framfor andre borgarar. Utvalet meiner som vist ovanfor at SP artikkel 27 omfattar ein rett til naturressursar.

Når det gjeld spørsmålet om positiv forskjellsbehandling, viser utvalet til at ei utgreiing som vart gjort for samerettsutvalet til NOU 1984: 18 som konkluderte med at løysinga var ganske klar, og at det ikkje var tvil om at SP artikkel 27 heimlar krav om positiv forskjellsbehandling. Det vert peika på at det er sjølve poenget med føresegna, og at:

«En stat som har en etnisk minoritet, oppfyller følgelig ikke sin forpliktelse etter artikkel 27 ved bare å sørge for rettslig likebehandling av sine borgere (unnlate negativ diskriminering). Prinsippet om formell likebehandling er følgelig nå underkjent internasjonalt når det gjelder minoriteter, og prinsippet om positiv diskriminering er knesatt til og med som en av de grunnleggende menneskerettigheter. Hvor langt staten må gå i retning av positiv diskriminering ifølge artikkel 27 vil avhenge av de faktiske forhold i den enkelte stat. Minoriteten har krav på å kunne ‘dyrke sin kultur’.»

I Ot.prp. nr. 33 (1986–87) kapittel 4.14 sluttar regjeringa seg til utvalet si prinsipielle tolking av artikkel 27, jf. sitatet frå proposisjonen i kapittel 12.2.4 ovanfor.

Kystfiskeutvalet legg til grunn at regjeringa si tilslutning til den prinsipielle tolkinga av artikkel 27, også omfattar spørsmålet om positiv forskjellsbehandling. Dei viser vidare til at næringskomiteen i si innstilling Innst. O. nr. 79 (1986–87) uttalar at:

«Komiteen vil understreke at det er i samsvar med internasjonal rettsutvikling når norske myndigheter nå klart formulerer vilje til positive særtiltak overfor de samiske folkegrupper.»

Kystfiskeutvalet uttalar difor i kapittel 8.4.1 at:

«Det må på dette grunnlag være en sikker konklusjon allerede ved vedtakelsen av sameloven av 1987 at norske statsmyndigheter har en rettsplikt – også etter myndighetenes egen forståelse av folkeretten – til å gi samene særrettigheter så langt det er nødvendig for å oppfylle kravet til kulturvern.»

Utvalet peiker deretter på at også oppbygginga av menneskerettskonvensjonen tilviser ei slik tolking, og grunngjev dette med at SP artikkel 26 gjev uttrykk for eit prinsipp om formell likebehandling, medan artikkel 27 framstår som eit unntak frå dette formelle prinsippet. Dei viser til at dette også er slått fast av Menneskerettskomiteen i fråsegn nr 23 frå 1994. Utvalet uttalar difor at:

«Staten vil således med grunnlag i artikkel 27 kunne være forpliktet til å innføre ulike tiltak for å opprettholde fisket i sjøsamiske fjord- og kyststrøk. Dette har også vært erkjent fra regjeringens side. I strukturmeldingen fra 1992 (St.meld. nr. 56 (1991–92) Om struktur- og reguleringspolitikk overfor fiskeflåten) ble det om dette fremholdt:

«... staten har en rettsplikt til å gi den samiske befolkning muligheter til å sikre og utvikle sin kultur, herunder det materielle kulturgrunnlag som f.eks. fiske. Dersom dette nødvendiggjør særtiltak, har samene krav på det.»»

Utvalet held deretter fram kva som er formålet med positiv særbehandling:

«Formålet med positiv særbehandling er å bidra til reell likestilling, og ikke bare formell likestilling, mellom minoritet og majoritet. Likebehandling i disse forhold krever ikke bare at like tilfelle skal behandles likt, men også at ulike tilfelle skal behandles ulikt, for å oppnå reell likestilling. Som Den europeiske menneskerettsdomstol uttalte i dom av 2000 (Thlimmenos mot Hellas), er forbudet mot diskriminering også overtrådt når stater «without an objective and reasonable justification fail to treat differently persons whose situations are significantly different». Rettslig likestilling er ikke bare et krav om likebehandling i forhold til dagens situasjon (utgangslikhet), men innebærer også et krav om vurdering av virkninger for fremtiden (resultatlikhet). En formell likebehandling kan føre til at de kulturelle særtrekk forsvinner.

Også Samerettsutvalget II påpeker (NOU 2007: 13 s. 193) at artikkel 27 ikke bare åpner for at statene kan iverksette positiv forskjellsbehandling til fordel for de grupper som omfattes av bestemmelsen, men artikkelen «kan etter forholdene også forplikte statene til å gjøre det».

Når det gjelder gjennomføringen av det folkerettslige vern i norsk rett, må staten sørge for å overholde sine folkerettslige plikter. Dette er som nevnt garantert ved at konvensjonen med artikkel 27 er gjort til «norsk lov» med virkning «foran bestemmelser i annen lovgivning».

Kravet om positiv forskjellsbehandling har også, som det fremgår nedenfor, en støtte i grunnlovens § 110 a, som krever at staten skal legge forholdene til rette for at samene skal kunne utøve sin kultur.»

10.2.5.1 Konsekvensar av formell likestilling

Utvalet peiker på at krav på samiske særtiltak har vore drøfta etter ein føresetnad om at fiskerireguleringane er etnisk nøytrale. Dei meiner etnisk nøytralitet er eit vanskeleg omgrep fordi rettsreglar som formelt sett er generelt utforma, kan ha ulike verknader overfor ulike etniske gruppe på grunn av kulturelle skilnader. Utvalet viser til at Sametinget allereie i 1990 peika på særlege uheldige verknader av fiskerireguleringane for sjøsamane ved at fjordfiskarar som ofte kombinerer fiske med landbruk, «ikke ville kunne oppfylle de kriterier som direktoratet foreslår for å delta i fisket». Dette ville ifølgje Sametinget føre til at forholda ikkje vart lagt til rette for å sikre samisk kultur og samfunnsliv, noko som var urettvist ettersom dei som hadde drive med konvensjonelle reiskapar på fjordane og som ikkje har skuld i fiskerikrisa, vart ramma hardast. Utvalet uttalar vidare:

«Under sine høringsmøter har Kystfiskeutvalget flere ganger møtt det synspunkt at fjordområdene har opplevd særlig negative konsekvenser av fiskerireguleringene. På den annen side har fiskeriforvaltningen satt inn enkelte tiltak rettet mot disse områdene.»

Utvalet meiner formell likebehandling kan verte ei form for negativ diskriminering av fiskarane i samiske område, og grunngjev dette slik:

«Dersom den nåværende reguleringsordning innebærer virkninger som i realiteten er en form for negativ diskriminering av fiskerne i de samiske områder – ved at disse ut fra tidligere fiskeripraksis og fartøyinvesteringer i mindre grad oppfyller kvotevilkårene enn fiskerne i andre områder – vil dette i så fall forsterke det behovet for samiske særordninger som er omhandlet ovenfor.»

Utvalet konkluderer med at negative særverknader ikkje er noko vilkår for positiv forskjellsbehandling, men at negative særverknader vil auke trongen for positive særtiltak innanfor det same nærings- og samfunnsområdet.

10.2.6 Retten til fiske som særtiltak innanfor den norske totalkvoten

Utvalet tek følgjande utgangspunkt i kapittel 8.7:

«Ut fra de allmenne rettsprinsipper om vern av det materielle kulturgrunnlag og samenes rett til påkrevd positiv særbehandling, må myndighetene treffe de nødvendige vedtak. Man kan gjerne si, for å bruke en vanlig rettsterminologi, at man står overfor rettslige standarder, som myndighetene må presisere (rasjonalisere) gjennom sine vedtak på de enkelte rettsområder.»

Når det gjeld fiskerireguleringar, meiner utvalet vi står overfor avgrensingar eller inngrep samanlikna med tidlegare då utøvinga av næringa var friare enn i dag. Utvalet strekar under at staten utan tvil har «adgang til å foreta nødvendige reguleringer av fisket også i forhold til samiske interesser», og at når reguleringane skuldast omsynet til fiskeressursane, er reguleringane ikkje eit angrep på det materielle kulturgrunnlaget, men tvert om ei form for vern av kulturgrunnlaget. Utvalet held fram at også samisk fiske må skje innanfor det fastsette totalkvantum som kan fiskast av ulike artar, og at alle drøftingane deira om samiske rettar skjer under den føresetnaden.

Men viss reguleringa gjeld ei næring som utgjer eit kulturgrunnlag for ein etnisk minoritet, går reguleringa ifølgje utvalet likevel inn under SP artikkel 27. Konsekvensane er ifølgje utvalet at:

«Reguleringen er som utgangspunkt et vern, men vil kunne gjennomføres slik at den samtidig representerer et inngrep. Problemstillingen vil være om samene har krav på særtiltak (en positiv forskjellsbehandling) innenfor det samlede norske fangstvolum. Man må i forhold til artikkel 27 drøfte om begrensningen er av en slik art og av et slikt omfang, at det strider mot statens ansvar overfor sjøsamisk kultur. Det vil i så fall kunne begrunne en særlig rett til fiske.

Denne retten til fiske kan, i forhold til de folkerettslige krav, utformes på ulike måter. Det avgjørende er om de er effektive til gjennomføring av et kulturvern. Når det er nødvendig for kulturvernet, vil det være spørsmål om sjøsamiske fiskere har krav på en større adgang til fiske og/eller en større andel av det fastsatte fangstkvantum (større og/eller flere kvoter) og/eller en særlig rett til fiske i bestemte områder, sett i forhold til andre fiskere.

Man kan stille spørsmål om hva man skal med en rett til fiske hvis det ikke er fisk i havet. Skulle den situasjon oppstå at det ikke er nok fisk til å gi et tilstrekkelig innhold til denne retten, opphører ikke statens ansvar for kulturvern etter artikkel 27 av den grunn. Men dette ansvar må i så fall oppfylles ved tiltak fra statens side av annen art. Da er man imidlertid utenfor området for denne utredningen.»

10.2.7 Fiske som kulturgrunnlag

SP artikkel 27 krev at næringsutøving må ha ein samisk eigenart for å vere beskytta. Utvalet meiner at fiske, og særleg i fjordane, utan tvil er ei tradisjonell næringsform for sjøsamane. Men det er ikkje ein kulturspesifikk aktivitet. Andre har drive fiske i same område og på same måte som samane.

Utvalet drøftar spørsmålet om eigenart i kapittel 8.8.1 og viser til at det første samerettsutvalet var inne på dette spørsmålet i NOU 1984: 18. Kystfiskeutvalet uttalar at:

«Samerettsutvalget I var inne på spørsmålet og sier, etter å ha konkludert med at de materielle sider ved kulturen er vernet av artikkel 27 (NOU 1984:18 s. 283–284):

«Derved oppstår ytterligere et problem som man på grunnlag av det kildematerialet som foreligger i dag, ikke kan gi noe entydig svar på: Er det bare de tradisjonelle og kulturspesifikke næringsformer som beskyttes, eller kan det også hevdes at enhver næringsvei (også helt ‘moderne’ næringsveier) som vedkommende minoritetsgruppe ønsker å ta opp, kan omfattes av art. 27?»

Man tar imidlertid her ikke uttrykkelig opp spørsmålet om næringsformer som er tradisjonelle uten å ha en kulturell egenart. Det gis heller ikke noe klart svar på det spørsmål som stilles, men drøftelsen munner ut i følgende vage konklusjon (s. 284):

«Desto lenger man fjerner seg fra det som åpenbart er art. 27s «kjernesone», desto mer usikker må konklusjonen bli.»

Det kan ikke sees at spørsmålet for øvrig har vært behandlet i forarbeidene til sameloven eller til sameparagrafen i Grunnloven.

Ifølge den gjengitte uttalelsen vil samenes krav på vern stå sterkere ved et inngrep overfor reindrift, som både er en tradisjonell og kulturspesifikk næring, enn overfor sjøfiske, som bare er en tradisjonell og ikke kulturspesifikk næring – i ethvert fall ikke kulturspesifikk i streng forstand.»

Men utvalet meiner at dette skiljet ikkje bør tilleggjast avgjerande vekt. Dei peiker på at staten sitt ansvar etter artikkel 27 er eit resultatansvar. Samane som minoritet skal ha rett til å utøve kulturen sin. Kva tiltak som er påkravd, kva tiltak som kan godtakast og kva tiltak som ikkje kan godtakast vil ifølgje utvalet vere avhengig av kva stilling minoritetskulturen er i. Utvalet konkluderer med at:

«Bestemmelsen retter seg ikke mot de ulike former for tiltak som statsmyndighetene bruker, men mot resultatet overfor minoriteten av de statlige tiltak. Staten er forpliktet til å sette i verk tiltak – og avstå fra tiltak – i den grad det er nødvendig for kulturvernet. Fiskerireguleringer er ett av flere virkemidler som staten må dimensjonere på riktig måte i forhold til sjøsamenes kulturvern. Dette fremgår tydeligere når man ser på samisk fiske som kulturbærer.»

Utvalet tek utgangspunkt i at samisk kultur er knytt til naturen i samiske busetjings- og bruksområde, og byggjer i stor grad på områdetilhøyrsle, og at samisk kultur i dag er i «en meget kritisk situasjon». Utvalet uttalar:

«Naturtilknytningen innebærer at det er av avgjørende betydning at samene fortsatt makter å opprettholde de samiske lokalsamfunn som fremdeles eksisterer, og til å utøve tradisjonell næringsvirksomhet i disse områder. Utredningen for samerettsutvalget påpeker, som omtalt foran ved tolkningen av artikkel 27, at den enkelte etniske minoritet bør kunne kreve det nødvendige reelle grunnlag som er avgjørende for nettopp denne minoritets kulturutøvelse. Det uttales her videre at artikkel 27 bør underkastes en differensiert tolkning (NOU 1984: 18 s. 283):

«Forholdene vil her variere mellom ulike etniske grupper. Blant de etniske minoriteter har urbefolkningene et særskilt behov for vern av sitt næringsmessige kulturgrunnlag, fordi deres kultur i særlig grad er knyttet til en tradisjonelt preget utnyttelse av naturressurser.»

Dette synspunktet om urfolks særlige stilling i forhold til kulturvernet etter artikkel 27 har som påpekt foran fått en klar tilslutning fra Menneskerettskomiteen. Den sa som nevnt i en tolkningsuttalelse til denne bestemmelsen (General Comment nr. 23 fra 1994, para 7) at «kultur» kan fremstå i mange former, herunder en særlig «way of life» med tilknytning til naturressurser, «especially in the case of indigenous peoples», og at denne retten kan omfatte slike tradisjonelle virksomheter som fiske og jakt.»

Utvalet legg til grunn at dersom dei samiske bygdene skal kunne bestå i naudsynt utstrekning, må dei byggje på tradisjonelle næringar som mellom anna fiske og jordbruk der desse næringane er dominerande. Dei held fram:

«Samene har opprinnelig i vesentlig grad vært en kystbefolkning, og fisket i fjordene og havet har en betydelig plass i samisk kultur, selv om det ikke er noen kulturspesifikk samisk næring i streng forstand. Skulle man stille dette krav om samisk egenart som et absolutt krav til næringen for å oppnå konvensjonsvern, ville imidlertid vesentlige deler av det materielle kulturgrunnlag i det samiske samfunn falle utenfor dette vernet.»

Utvalet strekar under at den utsette stillinga samekulturen er i, inneber at alle vesentlege avgrensingar i retten til fiske får ein særleg sterk negativ verknad. Utvalet viser vidare til at fjordområda i dei nordlegaste fylka, og særleg i Finnmark, i vesentleg grad er gamle sjøsamiske busetjingsområde. Dei meiner at «en beskyttelse av den sjøsamekultur som fremdeles eksisterer i disse områder, og en støtte til den kulturreisning som her i nyeste tid er begynt, vil være av grunnleggende betydning for den samlede samekultur». Vidare peiker utvalet på at fiskeria har stor verknad for sysselsetjinga.

Utvalet konkluderer etter dette slik i kapittel 8.8.2:

«De sterkeste grunner taler etter dette for at fiske anses som en tradisjonell samisk næring som går inn under det materielle kulturvern ifølge artikkel 27.»

Utvalet drøftar så om næringsutøvinga misser sin tradisjonelle karakter når ho vert modernisert. Dei viser til at FNs Menneskerettskomité har lagt til grunn at «en modernisering ikke fratar en tradisjonell næring dens rettsvern». Utvalet legg til grunn at kulturen til eit folk er dynamisk og aldri statisk, og at det også gjeld kulturomgrepet i SP artikkel 27.

Men utvalet peiker likevel på at ein føresetnad for dette rettsvernet truleg er at fisket er ei vidareføring av den tradisjonelle forma for fiske, som for kystsamane vil seie det heimebaserte kyst- og fjordfiske i sjøsamiske område der dei nyttar mindre fartøy og passive reiskapar. Utvalet uttalar vidare at dersom fisket fjernar seg langt frå dette tradisjonelle utgangspunktet og får karakter av eit moderne industrielt fiske, vil det kunne hevdast at det ikkje lenger er knytt til kulturen slik artikkel 27 krev.

10.2.8 Konsekvensar for fiskerireguleringane

Når fiskerireguleringane kan ha vore eit inngrep overfor samane som etter sin art fell inn under vernet etter artikkel 27, vert det neste spørsmålet ifølgje utvalet om inngrepet også har eit slikt omfang at det krev bruk av positiv særbehandling.

Utvalet viser til at Høgsterett drøfta dette i Alta-saka, jf. Rt. 1982 side 241 flg. Utvalet uttalar at:

«Ifølge denne avgjørelsen er det et minimumskrav for anvendelse av artikkel 27 i forhold til en regulering at den medfører «bastante og meget skadelige inngrep» i samiske interesser. Når denne formulering av et minimumsvilkår skal anvendes i andre saker, er det enkelte nye forhold som bør tas i betraktning.

Rent konkret kan det påpekes at det i forhold til fiskerireguleringene ikke vil være spørsmål om å stanse en regulering, slik spørsmålet var i saken om statsregulering av Kautokeino-Alta-vassdraget, men om å gjennomføre en endret regulering med en positiv særbehandling av samene. Dette vil kunne tilsi at kravene til inngrepets omfang stilles noe lavere.

Mer allment er å merke at de utsagn som senere er avgitt under Regjeringens og Stortingets behandling av sameloven av 1987 og grunnlovstillegget av 1988, og som er omtalt foran, innebærer en viss modifikasjon i formuleringen av dette minimumskrav.

Menneskerettskomiteen stiller dessuten strengere krav enn Høyesterett gjorde i 1982. I saken Ilmari Länsman og andre mot Finland (1994) uttalte komiteen at en stats handlefrihet «is not to be assessed by reference to a margin of appreciation, but by reference to the obligation it has undertaken in article 27. Article 27 requires that a member of a minority shall not be denied his right to enjoy his culture. Thus, measures whose impact amount to a denial of the right will not be compatible with the obligations under article 27.»

Komiteen fortsatte med en viss reservasjon:

«However, measures that have a certain limited impact on the way of life of persons belonging to a minority will not necessarily amount to a denial of the right under article 27.»

Disse formuleringer er imidlertid langt mindre restriktive i sin tolkning enn Høyesteretts krav om «bastante og meget skadelige inngrep». En stat har for det første ingen allmenn «margin of appreciation» i forhold til artikkel 27. Et tiltak som har «a certain limited impact» på levemåten til personer i minoriteter, vil ikke nødvendigvis («not necessarily») være rettsstridig, men selv dette kan etter omstendighetene være en grenseoverskridelse.»

Utvalet viser vidare til at når omfanget av reguleringane skal vurderast, må det skje «en helhetsbedømmelse av myndighetenes tiltak», og peiker på at det er naudsynt at summen av dei vedtak og reguleringar styresmaktene gjer, dvs. den samla samepolitikken, gjev samane høve til å sikre og utvikle kulturen sin. Utvalet uttalar at:

«Det er følgelig ikke nok å konstatere at fiskerireguleringene, isolert betraktet, ikke truer samenes kultur. Eller annerledes formulert: Det avgjørende er ikke bare størrelsen av inngrepet, men hvilket kulturgrunnlag som står igjen etter inngrepet.

…

Menneskerettskomiteen har senere bekreftet betydningen av en helhetsbedømmmelse av de tiltak som blir gjennomført».

Utvalet held fram at ein i ei slik totalbedømming må vurdere staten sine samla inngrep over tid og frå ulike delar av statens område, og at tiltak både i fortid, notid og framtid må takast med i vurderinga.

Det betyr ifølgje utvalet at vurderinga må vere framtidsretta, slik at det vert avgjerande kva høve minoriteten har til å føre vidare kulturutøvinga si. Eit slik framtidsretta perspektiv har nokre viktige konsekvensar. Utvalet uttalar såleis at:

«Dels gjelder at statsmyndighetene innenfor visse rammer kan kompensere inngrep i en sektor med positive tiltak i en annen sektor. Men dels gjelder også – hvilket er særlig viktig i denne sammenheng – at hvis først minoritetskulturen er i en sterkt presset situasjon, så vil selv et begrenset inngrep kunne fremstå som vesentlig.»

Når det gjeld høve til å kompensere inngrep med andre positive tiltak, peiker utvalet på at det avgjerande for å sikre samisk kultur i dag er å vidareføre samisk busetjing. Ein kompensasjon må difor vere tiltak som bidreg til å oppretthalde busetjing samstundes som dei bevarer samisk kultur og miljø. Utvalet kan difor vanskeleg sjå tiltak som rettsgyldig kan kome i staden for betre vilkår for fjord- og kystfiske.

Utvalet uttalar vidare at denne vurderinga må vere situasjonsbestemt, slik at eit inngrep som kan vere marginalt for ein minoritet som har ei trygg kulturstilling, kan vere skjebnesvangert for ein kultur som står i ein reell fare for å verte viska ut i nær framtid. Dei seier vidare:

«I denne forbindelse kommer synspunktet om «fem på tolv» for den samiske kultur inn. Stillingen er nå slik at ethvert inngrep som truer bosetning i sjøsamiske områder er av vesentlig negativ karakter. Staten står i dag tvert om i den situasjon at den må iverksette sterke tiltak for å sikre sjøsamenes mulighet for å videreføre sin kultur og derved oppfylle statens rettsplikt overfor samefolket.

Det er i den situasjon man må vurdere sjøsamenes rett til fiske i havet utenfor Finnmark.»

10.2.9 Omfanget av rettskravet etter SP artikkel 27

Utvalet uttalar følgjande i kapittel 8.10:

«Når rettskravets omfang etter artikkel 27 skal bestemmes, må det skje på bakgrunn av de positive krav til tolkningen som følger av Menneskerettskomiteens uttalelser, både i enkeltsaker og i «concluding observations» til statsrapporter, støttet av Grunnlovas § 110 a.

Artikkel 27 fastlegger en plikt for staten til å oppnå et resultat. Bestemmelsen sier ikke noe om hvilke virkemidler som skal benyttes for å oppnå resultatet. Statens ansvar er å gi minoriteten mulighet for å dyrke sin kultur. Virkemidlene må da være slike som bidrar til å sikre nettopp denne kulturen. Disse virkemidlene vil kunne være av ulik art i forhold til ulike minoritetskulturer.

Når det gjelder sjøsamenes kultur, er retten til fiske fra gammelt av et vesentlig element i det materielle kulturgrunnlag. Også for sjøsamenes kultur er det flere forskjellige virkemidler som staten kan benytte for å oppfylle sitt ansvar etter artikkel 27. Man kan nevne økonomiske overføringer av ulik art, styrking av lokale skoler og andre tiltak av distriktspolitisk karakter. Men oppgaven for denne utredning er begrenset til retten til fiske.

Det avgjørende for retten etter artikkel 27 er om medlemmene av minoriteten kan ta del i kulturen sammen med andre medlemmer, «in community with the other members of the group». Det vil i forhold til sjøsamene si at vurderingen ikke gjelder den virkning som retten til fiske har for samenes samlede kulturutøvelse i landet, men hvilken betydning denne retten har for sjøsamene i deres bosetningsområder.

Når det gjelder en rett til fiske som bygger på sedvane og alders tids bruk, er det omfanget av bruken som bestemmer omfanget av retten. For den rett til fiske som bygger på folkeretten, blir stillingen noe annerledes enn for de historiske rettigheter. Retten til fiske vil også ifølge folkeretten ha et historisk grunnlag, all den stund den gjelder utøvelse og vern av en kultur som er skapt over mange generasjoner. Men det sentrale i denne sammenheng er at retten skal gi grunnlag for bosetning, fordi dette er et vilkår for kulturen.

Det er i samhandling mellom mennesker at det oppstår kultur. Det er i samhandling mellom samer at det skapes samisk kultur. Det er i samhandling mellom samer ved fjord og kyst at den sjøsamiske kultur videreføres og utvikles. Denne samhandling forutsetter at det er lokalsamfunn der samene bor og har sin virksomhet.

Samene har gjennom tidene vært en vesentlig del av Finnmarks befolkning, periodevis har de utgjort et flertall av befolkningen. Fremdeles er det atskillige lokalsamfunn som er samiske i den forstand at folket der i stor utstrekning anser seg som samer. Selv om mange ikke lenger har samisk som språk, er deres tilknytning til samiske tradisjoner og levemåte så sterk at de er og vil være samer.

Det er disse lokalsamfunn som er avgjørende for at sjøsamene skal kunne dyrke sin kultur. Forsvinner disse lokalsamfunn som samiske samfunn, vil også den sjøsamiske kulturen bli borte i løpet av kort tid.

Det innebærer at staten har et ansvar for at de samiske lokalsamfunn kan leve. Retten til fiske må ha et omfang som gir et realistisk grunnlag for en livskraftig bosetning i de samiske fjord- og kystsamfunn.

Dette gir en retningslinje for hvilke endringer som må kreves i det gjeldende forvaltningssystemet. Når bosetting i lokalsamfunnene er målet – mer «lys i husan» ved fjordene og langs kysten – må tiltakene ta sikte på at det kan bli grunnlag for flere fiskere og større aktivitet. Det krever større fangstmuligheter. Det er ikke bedre økonomi i fiskeriene som er målet i seg selv. Men økonomien er en viktig faktor for å sikre sysselsetting og bosetning i de sjøsamiske fjord- og kyststrøk. En rett til fiske må derfor ha et omfang som gir en slik adgang til fiske og en slik inntekt at det gir et reelt grunnlag for bosetting.

Rent generelt: Er det en motsetning i virkningen av tiltak, på den ene siden for økonomien i fiskerinæringen mer allment, og på den annen side for vernet av sjøsamisk kultur, vil folkeretten kreve prioritet for kulturvernet.

Men det dreier seg innen disse spørsmål om mangesidige vurderinger. De blir nærmere behandlet i utvalgets vurderinger og tilrådninger.

Det å sikre «lys i husan» ved Finnmarks fjorder og langs Finnmarks kyst er således ikke bare et distriktspolitisk mål, men er også langt på vei en folkerettslig plikt for myndighetene.»

10.2.10 Samisk medråderett

10.2.10.1 Folkeretten sitt prosessuelle vern

Utvalet innleier med å peike på at folkeretten, støtta av sameføresegna i Grunnlova, også gjev samane ein rett til medverknad, ein medråderett i dei vedtaka som regulerer fisket i havet.

Utvalet viser til at:

«[F]olkerettens vern for minoriteter og urfolk kan sies å ha tre dimensjoner: vern mot inngrep i kulturutøvelsen (den negative siden), positive særtiltak og anerkjennelse av rettigheter (den positive siden) og rett til deltakelse i beslutninger som har betydning for vedkommende folk (den prosessuelle siden).»

Medråderetten (den prosessuelle sida) har grunnlaget i FN sin konvensjon om sivile og politiske rettar av 1966, og er vidare utbygd ved ILO-konvensjon nr. 169 av 1989.

Utvalet viser til at Sametinget i dag må høyrast før fastsetjing av forskrifter om fiskerireguleringar etter forvaltningsloven § 37 andre ledd, men at deira rett til deltaking går vesentleg lengre enn å uttale seg som ein høyringsinstans.

Utvalet held fram at samane har «en folkerettslig begrunnet rett til aktiv medvirkning med reell innflytelse». Dei viser også til at Sametinget etter intern norsk rett allereie har fått fastlagt ein omfattande rett til konsultasjonar etter prosedyrar for slike mellom statlege styresmakter og Sametinget. I tillegg har Sametinget gjennomført konsultasjonar med justiskomiteen under handsaminga av finnmarksloven. Men utvalet strekar under at:

«Det er likevel av betydning å klarlegge det folkerettslige grunnlag som er bindende for den norske stat, og som staten må oppfylle for å handle rettmessig.

10.2.10.2 Medråderett etter SP artikkel 27

Utvalet viser til at FNs Menneskerettskomité i si tolkingsfråsegn om artikkel 27 har uttalt at kulturomgrepet i føresegna omfattar urfolk, «at deres rettigheter blant annet kunne inkludere «traditional activities as fishing or hunting», og at utøvelsen av disse rettigheter kunne kreve «positive legal measures of protection»». Utvalet seier vidare:

«I den sammenheng tilføyet komiteen at (para 7):

«The enjoyment of those rights may require... measures to ensure the effective participation of members of minority communities in decisions which affect them.»»

Utvalet viser også til at fleire av avgjerdene til Menneskerettskomiteen i klagesaker støttar standpunktet om at det også følgjer ein medråderett av SP artikkel 27. Utvalet viser til saka Apirana Mahuika mot New Zealand der komiteen la avgjerande vekt på at det var gjennomført ein omfattande konsultasjonsprosess før reguleringane vart sette i verk, og at dette hadde gjeve dei maorisamfunna saka gjaldt høve til aktiv deltaking og reell innverknad på innhaldet i reguleringane. Ein tilsvarande bruk av konsultasjonar som eit ledd i vurderinga av om dei samla pliktene til staten etter artikkel 27 er oppfylt, går også fram av andre klagesaker.

Utvalet framhevar at det følgjer av avgjerdene til Menneskerettskomiteen at retten til medråderett gjennom reelle konsultasjonar er eit sjølvstendig vilkår som kjem i tillegg til kulturvernet etter artikkel 27. Det er såleis ikkje tilstrekkeleg til å oppfylle artikkel 27 at det er gjennomført ein reell konsultasjon, sjølv om det er eit moment ved vurderinga av om kulturvernet er krenka. Utvalet strekar under at tiltak for kulturvern og medråderett ved inngrep begge er naudsynte vilkår for å oppfylle artikkel 27, sjølv om det i ein viss grad kan skje ei samla vurdering.

10.2.10.3 ILO-konvensjonen nr 169 og verknaden av ulike føresegner i sjøområde

Medråderetten i SP artikkel 27 har ifølgje utvalet vorte utdjupa i ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i sjølvstendige statar. Om verknaden for dei ulike føresegnene i konvensjonen i sjøområde uttalar utvalet at:

«Når det gjelder sjøområder, må det skilles mellom bestemmelsene i artikkel 14 på den ene siden og bestemmelsene i artikkel 15 og 16 på den annen. Ingen av bestemmelsene omtaler riktignok vann eller sjø direkte i konvensjonsteksten. Det uttales om dette i proposisjonen om samtykke til ratifikasjon (St.prp. 1989–90 nr. 102 s. 25):

«Den vedtatte teksten inneholder ingen henvisning til rettigheter i kystområder, slik arbeidstakerne opprinnelig hadde foreslått i art. 15. Henvisningene i sekretariatets utkast til rettigheter når det gjelder «waters» og «sea ice» er også tatt ut i den vedtatte tekst.»

Men det følger likevel av sammenhengen mellom artiklene – herunder artikkel 13 – og av forarbeidene for øvrig at det må trekkes et slikt skille, og at artiklene 15 og 16 står i en annen stilling til sjøområder enn artikkel 14.

Etter artikkel 13 (2) skal uttrykket «landområder» («lands») i forhold til artikkel 15 og 16 omfatte begrepet «territorier» («the concept of territories») som dekker «totalmiljøet i de områdene som vedkommende folk lever i eller på annen måte bruker» («the total environment of the areas which the peoples concerned occupy or otherwise use»). Noen tilsvarende definisjon av begrepet «landområder» i forhold til bestemmelsene i artikkel 14 inneholder konvensjonen ikke. Dette uttrykket er så vidt at det etter ordlyden også omfatter sjøområder som urfolk tradisjonelt har hatt tilgang til, og som de har benyttet til deres livsopphold og tradisjonelle virksomhet.

Av forarbeidene fremgår at siktemålet med bestemmelsen i artikkel 13 (2) var å sikre urfolk den nødvendige kontroll over naturressurser som de tradisjonelt har utnyttet, men som ikke er undergitt eiendomsrett, som for eksempel flora, fauna, undergrunnsressurser, sjø-is, vannrettigheter, fiskerettigheter m.v. («non-land resources such as flora, fauna, surface deposits and sea ice; water rights, fishing rights, etc.»).

Definisjonen i artikkel 13 (2) er et resultat av forhandlinger. Under utarbeidelsen av konvensjonen ble det fra flere hold foreslått at de bånd artikkel 15 legger på statenes reguleringsmyndighet, også skulle gjelde rettigheter i kystområdet. Det forelå som nevnt også forslag om å ta inn i konvensjonsteksten en uttrykkelig presisering om at de forpliktelser som statene har etter artikkel 15, ikke bare skulle gjelde landområder, men også «waters» og «sea ice». Ingen av disse forslag ble vedtatt. I stedet fikk man definisjonen i artikkel 13 (2), som fastsetter hvordan uttrykket «landområder» skal forstås i forhold til bestemmelsene i artikkel 15 og 16.

Etter dette er det på det rene at uttrykket «landområder» i artikkel 15 og 16 skal oppfattes som «totalmiljøet», og videre enn i artikkel 14.

Også hensynet til formålet med bestemmelsen taler for at staten ved regulering av fiske og andre aktiviteter i sjøområder som tradisjonelt har vært benyttet av urfolk, må ta hensyn til urfolksgruppens interesser. For at urfolk skal kunne bevare og videreutvikle sin livsform og kultur, er det ikke bare nødvendig å sikre ressursgrunnlag for landbasert virksomhet og fiske og fangst som utøves i elver og innsjøer, men også å sikre ressursgrunnlaget for fiske og fangst som utøves til sjøs.

Folkerettsgruppen til Samerettsutvalget I antok på dette grunnlaget at «de beste grunner» taler for å legge til grunn at også sjøområder er omfattet av bestemmelsene i artikkel 15 og 16.

Denne tolkningen er nå støttet i ILOs manual av 2003 til konvensjonen, der det om begrepet «lands» i artikkel 13 (2), 15 og 16 sies:

«The concept of land usually embraces the whole territory they use, including forests, rivers, mountains and sea, the surface as well as the subsurface.»

Det er ut fra konteksten nokså klart at «sea» her betyr saltvann og ikke innsjøer.

Arbeidsgruppen for departementene og Sametinget bemerker om dette (rapport 3. oktober 2007 s. 86):

«Det er alminnelig antatt at ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 14 ikke gjelder for saltvannsområder, jf. formuleringen «the lands which they traditionally occupy». Konvensjonens artikkel 15 vil på den annen side derimot kunne få betydning for saltvannsområder, jf. ILO-169 artikkel 13 (2) som fastsetter at bruken av begrepet «lands» i artikkel 15 skal omfatte «the concept of territories, which covers the total environment of the areas which the peoples concerned occupy or otherwise use».»

Etter denne klare uttalelsen om artikkel 15 i forhold til saltvannsområder påpeker arbeidsgruppen at artikkelen fastsetter «i første rekke en rett til deltakelse i bruk, styring og bevaring av ressursene.»»

10.2.10.4 ILO-konvensjonen artikkel 15 samanhalde med artiklane 6 og 7

ILO-konvensjonen artikkel 15 (1) lyder slik:

«Vedkommende folks rett til naturressurser i deres landområder skal sikres spesielt. Slike rettigheter omfatter disse folks rett til å delta i bruk, styring og bevaring av disse ressursene.»

Utvalet peiker på at første punktum forpliktar staten til å sikre sjøsamane sine rettar til kyst- og fjordfiske i sjøsamiske område, medan andre punktum gjev ein særleg medråderett. Dei uttalar at samane har rett til å delta i bruk, styring og bevaring av dei ressursane dei tradisjonelt har utnytta. Utvalet meiner at når landområde omfattar sjøområde, jf. ovanfor, må ressursane omfatte fiskeressursar.

Utvalet meiner dette må samanhaldast nærare med artiklane 6 og 7, som er dei allmenne føresegnene i ILO-konvensjonen om framgangsmåten ved vedtak. Utvalet uttalar:

«Artikkel 6 innebærer en plikt for statene til å konsultere vedkommende urfolk. Det blir supplert av artikkel 7 som blant annet gir urfolket rett til å delta i utforming, gjennomføring og evaluering av nasjonale og regionale utviklingsplaner og programmer som kan få direkte konsekvenser for vedkommende folk.

Disse allmenne bestemmelser må også få anvendelse for beslutningsprosesser som gjelder eller kan få direkte betydning for fjord- og kystfisket i sjøsamiske områder.»

Utvalet viser så til at samerettsutvalet i NOU 2007: 13 har gjort framlegg om ei ny lov om sakshandsaming og konsultasjonar ved tiltak som kan få verknad for naturgrunnlaget i tradisjonelle samiske område.

10.2.10.5 Særleg om ILO-konvensjonen artikkel 15

Utvalet peiker på at medan artiklane 6 og 7 er allmenne føresegner, er artikkel 15 (1) ei spesiell føresegn knytt til utnytting av naturressursar.

Utvalet uttalar at ettersom den samla retten til konsultasjon og deltaking etter artiklane 6 og 7 er omfattande, representerer neppe artikkel 15 noko utviding i høve til dette. Dei peiker likevel på at føresegna rettar merksemda mot retten til naturressursane, inkludert retten til fiske i havet. Utvalet fortset slik:

«Av særlig interesse i denne sammenheng er samers deltakelse i styring av fjord- og kystfiske. Et spørsmål som vil melde seg, er en styringsmodell på fylkesplan etter mønster av Finnmarkseiendommen, der styret består av tre medlemmer valgt av Finnmark fylkesting og tre medlemmer valgt av Sametinget. I sin observasjonsuttalelse til Norges statsrapport for 2003 uttalte ILOs ekspertkomité seg om den folkerettslige gyldigheten av denne sammensetning av styret. … Men ekspertkomiteen uttalte seg på den andre siden positivt om forholdet til artikkel 15 (para 18):

«On the other hand, the proposals for the Estate would appear to be closer to compliance with Article 15, which recognizes that the right to natural resources on indigenous lands is often retained by the State, and that if this is so indigenous and tribal peoples on whose lands these resources lie must be able «to participate in the use, management and conservation of these resources» (Article 15 (1) of the Convention).»

Uttalelsen viser, som Samerettsutvalget II påpeker, at kravet etter artikkel 15 om samisk deltakelse i forvaltningen også gjelder hvor det ikke er samiske eierrettigheter, og at et egnet virkemiddel for å oppfylle denne forpliktelsen kan være å etablere en forvaltningsordning med liknende innhold som Finnmarkseiendommen (NOU 2007: 13 s. 615).

Hvis fiskerireguleringen delvis blir overført til fylkesnivå, må Sametinget eller representanter for Sametinget ha tilsvarende rettigheter på dette nivå. En mulighet vil være å etablere et styringsorgan sammensatt med representasjon fra Finnmark fylkesting og Sametinget etter mønster av Finnmarkseiendommen.»

10.2.11 Gjennomføring av folkerettslege plikter ved individuelle eller kollektive rettar

Når inngrep eller reguleringar har eit slikt omfang at styresmaktene får ei plikt til å setje i verk positive særtiltak, oppstår det ifølgje utvalet eit spørsmål om korleis slike særtiltak skal utformast.

Utvalet meiner at kravet om vern av det sjøsamiske kulturgrunnlaget tilseier at sjøsamane får «en viss fortrinnsrett til å utøve fiske som næringsvirksomhet». Spørsmålet vert så om SP artikkel 27 gjev ein individuell rett eller ein grupperett.

Utvalet tek utgangspunkt i at artikkel 27 etter ordlyden gjev ein individuell rett, og at dette også er stadfesta av praksisen til Menneskerettskomiteen. Dei viser så til at sjølv om artikkel 27 ifølgje ordlyden gjev ein individuell rett, regulerer føresegna rettar som «har sin betydning når de kan utnyttes sammen med andre medlemmer av minoritetsgruppen». Retten til individet vil vere avhengig av gruppa sine moglegheiter til å utøve kulturen sin, og artikkel 27 har difor fått eit kollektivt preg, noko utvalet meiner er stadfesta i Menneskerettskomiteen si fråsegn frå 1994.

Utvalet meiner spørsmålet om individ og gruppe etter artikkel 27 er så ope at statsstyresmaktene må stå fritt til å velje mellom individuelle og kollektive ordningar, i den forstand at begge former for ordningar «må antas å oppfylle folkerettens krav».

Kystfiskeutvalet peiker så på at samiske særordningar som vert utforma i norsk rett, kan fastsetjast anten som individuelle rettar eller som meir kollektive rettar for gruppe eller område. Utvalet meiner det er grunn til å tru at individuelle særrettar på etnisk grunnlag har fleire negative sider dersom minoriteten bur saman med befolkninga elles, medan kollektive ordningar i størst grad vil verke samlande og kulturbevarande. Dette har vore eit viktig omsyn for utvalet, og dei peiker på at:

«Kollektive ordninger er allment sett bedre begrunnet enn individuelle ordninger. Formålet med en positiv særbehandling er å gi samene som folk et virkemiddel til vern av folkets felles kultur. Det er ikke et virkemiddel primært til økonomisk gevinst for den enkelte same, selv om det også faktisk vil kunne ha denne funksjon. Kollektive ordninger vil i større grad virke samlende og derved kulturbevarende. De vil således, mer enn individuelle ordninger, ha en virkning som fremmer folkerettens og Grunnlovens kulturformål. Det kan også vises til at samenes tradisjonelle næringsutøvelse, med sin naturtilknytning, i betydelig grad har hatt kollektive former.»

På den andre sida er det ifølgje utvalet negative trekk ved individuelle særrettar til land og vatn som er utforma på eit reint etnisk grunnlag. Utvalet meiner det vil vere vanskeleg å regelfeste og administrere, og at personlege rettar på eit etnisk grunnlag lett kan bryte opp samarbeid i lokalsamfunn og skape splid når naboar og kollegaer kjem på kvar si side av ei etnisk grensedraging. Utvalet konkluderer difor med at det bør utformast samiske særordningar som omfattar alle som bur i samiske busetjingsområde. Dei uttalar:

«Vil man unngå slike rettigheter på etnisk grunnlag, må det utformes særordninger for samiske bosetningsområder (lokale eller regionale). Ordninger av denne art vil måtte fange opp også ikke-samiske fiskere. Slike ordninger må antas å tilfredsstille kravet etter artikkel 27 så lenge de er utformet for å verne de områder der det er samisk bosetning, og er tilstrekkelige for et slikt vern.

Skal man gå veien om særregler for områder med samisk bosetting, må disse særområder langs kysten geografisk avgrenses fra myndighetenes side. Ved en slik avgrensning innenfor Finnmark ville det være duket for betydelig strid. Utvalget har som det fremgår nedenfor, anbefalt felles ordninger i sitt lovforslag.»

Utvalet peiker på at dei som bur langs kysten og i fjordane i Finnmark tilhøyrer fleire folkegrupper, og dersom samiske rettar vert utforma som kollektive rettar for eit område, vil det innebere at slike særrettar også vil kome ikkje-samiske fiskarar i desse områda til gode. Utvalet meiner det ikkje er noka innvending rettsleg sett så lenge områderettane er utforma og tilstrekkelege for å verne samiske lokalsamfunn.

Utvalet meiner at ei løysing som omfattar heile kystbefolkninga i Finnmark er meir omfattande enn det som vil vere naudsynt etter folkeretten. Samstundes meiner dei det er fleire grunnar til å utforme ein felles rett til fiske i havet utanfor Finnmark. Dei uttalar følgjande i kapittel 8.14:

«For det første må fremheves den felles bruk av havet gjennom hele historien. Utvalget har annet sted i denne utredningen (kapittel 5) behandlet spørsmålet om rekkevidden av den rett til fiske som er skapt gjennom historisk bruk. Det blir ikke trukket noen rettslige konklusjoner av utvalget på grunnlag av denne bruken alene. Men dette rettsgrunnlaget, så langt det rekker, er skapt av alle som gjennom generasjonene har drevet fiske i havet utenfor Finnmark. Det er følgelig en felles bruk av havet gjennom historien for hele kystbefolkningen som støtter en områdeløsning som omfatter alle folkegrupper i Finnmark.

Videre må fremheves den positive holdning samene selv har til en felles ordning av retten til fiske. Sametinget har ved flere anledninger – også direkte overfor dette utvalget – gitt klart uttrykk for at hele Finnmarks kystbefolkning bør bedømmes likt i denne sammenheng. Det er en vesenlig faktor for et slikt resultat at Sametinget – som også er sjøsamenes representative organ – utvetydig og over tid har gått inn for denne likestilling.»

Utvalet ser at ein områderett som omfattar alle som bur i Finnmark, samsundes er ei særleg ordning for Finnmark. Dei meiner dei negative verknadene ved dette kan reduserast ved at resten av kystbefolkninga i Noreg får prioritet til fiske i sine fjordar og kystnære havområde, og uttalar såleis:

«Men en fellesordning for folk i Finnmark er samtidig en særordning for Finnmark som fylke. Dette er et distriktspolitisk spørsmål. Det vil ikke lenger være en motsetning mellom samiske og norske interesser, men eventuelt mellom Finnmark og resten av landet. Denne motsetning vil imidlertid kunne reduseres ved at også den øvrige kystbefolkning i landet får prioritet til fiske i sine fjorder og kystnære havområder. Det peker mot løsninger som gir utvalgets forslag virkning også utenfor Finnmark når forholdene er av liknende historisk og kulturell karakter.»

10.2.12 Summen av folkerettslege plikter og historisk grunnlag

Utvalet framhevar at den historiske bruken av havet ikkje berre er ein del av den felles historia til kystbefolkninga i Finnmark, men at den historiske bruken samstundes er eit avgjerande element i den folkerettslege grunngjevinga for retten til fiske for sjøsamane. Det er ifølgje utvalet sjøsamane sitt fiske i kyst- og fjordområde gjennom århundre som dannar kulturgrunnlaget som folkeretten no vernar. Dei fortset:

«Det er derfor en sterk og samlende rettslig formulering når Kystfiskeutvalget foreslår som en fanebestemmelse at folk bosatt i fjordene og langs kysten i Finnmark, på grunnlag av historisk bruk og folkerettens regler om urfolk og minoriteter, har rett til fiske i havet. Det er også begrunnet på denne kombinerte historiske og folkerettslige måte når utvalget tilføyer det prinsippet at denne retten gjelder for alle folkegrupper.»

Utvalet meiner det er mest i samsvar med SP artikkel 27 at det vert utforma ein personleg rett for den enkelte fiskar, fordi føresegna i utgangspunktet fastset ein rett for individet, men at ein unngår dei negative verknadene av individuelle rettar på etnisk grunnlag ved å fastsetje like rettar for alle fiskarar i Finnmark. Utvalet strekar under at dersom styresmaktene ønskjer å styre utøvinga av denne retten gjennom eit kvotesystem, er det avgjerande at det vert gjeve tilstrekkelege kvotar slik at den enkelte fiskar får eit fangstvolum som gjev ei rimeleg inntekt som yrkesfiskar.

Utvalet peiker på at også fjordretten byggjer på historia og det folkerettslege grunnlaget, men at dei ikkje tek stilling til om det ligg føre ein rettsleg bindande sedvanerett. Utvalet uttalar følgjande om etableringa av ei fiskeriforvaltning på fylkesnivå:

«Lovutkastet inneholder også en etablering av en fiskeriforvaltning på fylkesnivå, med et styre sammensatt med lik representasjon fra Sameting og fra Finnmark fylkesting, som vil ha betydelig reguleringsmyndighet over fisket i en sone ut til fire nautiske mil utenfor grunnlinjene. Utkastet har videre en direkte formulering av statens kulturansvar etter SP artikkel 27, og har etablert en ordning med fiskeriforvaltningen som aktør for tilførsel av fiskekvoter til fiskere i Finnmark.»

10.3 Vurderingane til samerettsutvalet

Samerettsutvalet har som nemnt i kapittel 2.3 tolka mandatet sitt til å også omfatte fiskeressursar, og utvalet har i NOU 2007: 13 kapittel 22.3 gjort sine vurderingar av folkeretten. Vurderingane til samerettsutvalet er i all hovudsak i samsvar med vurderingane til kystfiskeutvalet og det er difor berre hovudpunkt frå samerettsutvalet sine vurderingar som vert gjennomgått nedanfor.

Samerettsutvalet konstaterer i innleiinga av si folkerettslege drøfting at:

«Det kan slik Samerettsutvalget ser det, ikke herske noen tvil om at konvensjonelt kyst- og fjordfiske i sjøsamiske områder har vært en viktig del av det materielle grunnlaget for samisk kultur, og at dette fortsatt er tilfellet i disse områdene. Samtidig synes ikke de senere årenes fiskerireguleringer å ha tilgodesett utøverne av dette fisket i tilstrekkelig grad.»

Utvalet meiner dette ikkje er uproblematisk i ein folkerettsleg kontekst, noko dei meiner at styresmaktene har erkjent.Til liks med kystfiskeutvalet meiner samerettsutvalet at kyst- og fjordfiske i sjøsamiske område er beskytta av SP artikkel 27. Dei uttalar mellom anna følgjande om dette i kapittel 22.3.2.1:

«Avgjørende for om artikkel 27 får betydning for kyst- og fjordfisket i sjøsamiske områder, vil dermed være om dette fisket har vært og fortsatt er, et essensielt element i samisk kulturutøvelse. Det kan ut fra det foreliggende historiske materialet ikke herske noen tvil om at kyst- og fjordfiske historisk sett har hatt en slik status. Som nevnt innledningsvis, er grunnen til at Norge er det landet i verden som har størst samisk befolkning, nettopp at samer gjennom generasjoner har funnet seg et utkomme ved å drive fiske langs kysten og i fjordene, og gjerne i kombinasjon med jordbruk og andre primærnæringer. Dette har vært tilfellet helt frem mot vår tid. Slik Samerettsutvalget ser det, kan det heller ikke herske særlig tvil om at hjemmebasert kyst- og fjordfiske i sjøsamiske områder fortsatt utgjør en viktig del av, og dermed må anses som et essensielt element i samisk materiell kulturutøvelse.

Det forholdet at fisket i dag ikke har den samme betydningen for den sjøsamiske befolkningens utkomme som i tidligere tider, kan neppe rokke ved dette. Ved vurderingen av om fisket er beskyttet etter SP artikkel 27, kan det neppe kun ses hen til hvor stort økonomisk utbytte fisket gir. En må også se hen til de kulturelle aspektene som er knyttet til fisket, og til at de som deltar i dette viderefører tradisjonell samisk kulturutøvelse, også om dette skjer på en noe annen måte og med andre redskaper enn de som opprinnelig ble benyttet.»

Samerettsutvalet uttalar seg vidare om «antydningen fra havressurslovutvalgets flertall om at samisk kyst- og fjordfiske ikke er beskytta av artikkel 27 fordi norske samer «ikke, i motsetning til urbefolkninger andre steder [opprettholder] et såkalt tradisjonelt fiske, men deltar i fiske med moderne fiskefartøy og moderne effektive redskap»». Utvalet meiner dette ikkje kan vere rett og peiker på at praksis viser at føresegna ikkje berre beskyttar det tradisjonelle og opphavlege levesettet til urfolk, men også moderne måtar å utøve tradisjonelle næringar på. Utvalet uttalar difor at bruk av moderne reiskapar ikkje i seg sjølv diskvalifiserer frå det vernet artikkel 27 gjev.

Samerettsutvalet meiner også at det ikkje er noko krav etter artikkel 27 at utøvinga av fiske har vore kulturspesifikt, og viser som kystfiskeutvalet til Menneskerettskomiteen si avgjerd i saka Apirana Mahuika mot New Zealand. Dei meiner at så lenge urfolket si næringsutøving i dag er ei forlenging av den næringsutøvinga urfolket opphavleg dreiv, vil den vere verna av artikkel 27. Dei konkluderer etter dette slik:

«Det må etter dette være klart at det hjemmebaserte kyst- og fjordfisket i sjøsamiske områder, som foregår med mindre fartøy og med passive redskaper, er beskyttet av artikkel 27. På grunn av fartøyenes størrelse er innehaverne av disse avhengige av fortsatt å ha tilgang til fiskeressursene i nærområdene for å kunne utøve fisket. Fjernes denne tilgangen, for eksempel ved at fiskerireguleringer gjør at de ikke blir tildelt fangstkvote, vil utøverne også sterkt få begrenset sine muligheter til å delta i fisket på en regningssvarende måte. Dette vernet vil åpenbart være i behold også om det som ledd i kyst- og fjordfisket tas i bruk mer moderne fartøy og redskaper, og fisket utøves på samme måte som andre utøver det.»

Utvalet uttalar deretter at dersom fisket fjernar seg for langt frå det tradisjonelle utgangspunktet og får karakter av eit meir moderne industrielt fiske, «vil det kunne anføres at det ikke lenger kan anses som en utøvelse av en minoritetskultur i artikkel 27’s forstand, og at det dermed heller ikke kan være beskyttet av bestemmelsen».

Utvalet uttalar også at den innfortolkinga Menneskerettskomiteen gjer i avgjerda av kva vekt det har at det er halde konsultasjonar og forhandlingar med maoriane, vil ha stor vekt for vurderinga av tilhøva i Noreg.

10.3.1 Rekkevidda av pliktene til staten

Utvalet meiner det er vanskeleg å «angi den nærmere rekkevidden av statens forpliktelser i forhold til kyst- og fjordfiske i sjøsamiske områder». Dei uttalar at:

«Artikkel 27 beskytter ikke urfolk og minoriteter mot ethvert inngrep i deres kulturelle rettigheter, men kun mot inngrep som er så omfattende for de som utsettes for inngrepene, at det kan sidestilles med en nektelse av deres rett til å utøve kulturen.»

Utvalet meiner det er grunn til å tru at fiskerireguleringar som inneber vesentlege avgrensingar for større eller mindre grupper av kyst- og fjordfiskarar i sjøsamiske område, eller som gjer at desse vert utestengde frå å drive næringsfiske, kan vere ei krenking av artikkel 27.

Dei peiker vidare på at det følgjer av Menneskerettskomiteen si tolkingsfråsegn frå 1994 at statane «etter omstendighetene har en viss plikt til å legge forholdene til rette gjennom positive støttetiltak (lovgivning, økonomiske tiltak og lignende) slik at individer tilhørende urfolket har en reell mulighet til å utnytte sine kulturelle rettigheter».

Utvalet uttalar difor at staten med grunnlag i artikkel 27, jf. Grunnlova § 110 a vil kunne vere forplikta til å innføre ulike tiltak for å oppretthalde fiske i sjøsamiske kyst- og fjordstrøk, til dømes ved vern mot konkurrerande bruk gjennom ulike reguleringstiltak. Utvalet held fram at artikkel 27 også gjev ein individuell rett til å utøve urfolks- eller minoritetskultur. Utvalet utdjupar dette slik:

«Avgjørende for om bestemmelsen er krenket er dermed ikke hvilke virkninger et tiltak har for minoriteten som helhet, men hvilke virkninger det har for de individene eller den gruppen tiltaket berører. Videre er det ikke tiltakets virkninger for minoritetens samlede kulturutøvelse som må vurderes, men hvilke virkninger tiltaket har i de områdene og for de individene eller gruppene det får virkning.

Er det først tale om en nektelse i bestemmelsens forstand, er det tilstrekkelig at denne rammer en mindre gruppe, for eksempel et sjøsamisk lokalsamfunn, eller grupper av eller enkeltindivider innenfor urfolket, herunder også sjøsamiske fiskere, selv om nektelsen som sådan ikke får store følger for samisk kultur i sin alminnelighet. Nye tiltak må dessuten vurderes i forhold til tidligere inngrep, slik at også tiltak som ikke isolert sett medfører en krenkelse av artikkel 27, likevel kan gjøre det dersom tiltak sett i sammenheng med tidligere tiltak har et omfang som utgjør en nektelse i bestemmelsens forstand.»

Utvalet konstaterer at det neppe kan utleiast noko meir spesifikt om korleis pliktene etter artikkel 27 kan oppfyllast, og at føresegna rettar seg mot resultatet av statlege tiltak og unnlatingar og ikkje mot dei ulike verkemidla som vert nytta.

Vidare meiner utvalet at det på bakgrunn av avgjerder frå Menneskerettskomiteen knytt til artikkel 27 kan utleiast at befolkninga i sjøsamiske kyst- og fjordområde også har rett til å delta i forvaltninga av fiskeressursane. Dei peiker på at utan slik deltaking skal det i alle høve mindre til for at reguleringar og kvoteordningar vert sett som konvensjonsstridige, enn når avgjerdene vert tekne etter slik deltaking.

10.3.2 Gjennomslagskrafta av artikkel 27 i norsk rett

Samerettsutvalet meiner det er grunn til å tru at artikkel 27 kan ha vesentleg gjennomslagskraft i norsk rett. Dei viser til at føresegna er inkorporert i norsk rett ved menneskerettsloven. Dei viser også til at det er ein nær samanheng mellom artikkel 27 og Grunnlova § 110 a. Utvalet peiker på at:

«Om et inngrep i samisk næringsvirksomhet i form av fiskerireguleringer vil ha slike konsekvenser at det truer bosettingen i samiske områder eller på annen måte kan anses som en krenkelse av SP artikkel 27, vil ikke være en juridisk vurdering i snever forstand, men også en faktisk vurdering som først kan foretas noen år etter at reguleringene har vært i funksjon. Det er først da en vil kunne overskue hvilke faktiske konsekvenser reguleringene har hatt.

Imidlertid er det på det rene at norske myndigheter, når fiskerireguleringene fastsettes, må ta høyde for at en er folkerettslig og grunnlovsmessig forpliktet til å sikre et fortsatt bærekraftig kyst- og fjordfiske i sjøsamiske områder. Et viktig virkemiddel for å unngå at fiskerireguleringene skal få slike virkninger som nevnt ovenfor, vil da nettopp være at samiske fiskeriinteresser sikres reell deltakelse i de delene av fiskeriforvaltningen som særskilt berører det fisket som skjer med utgangspunkt i disse områdene.»

10.3.3 ILO-konvensjon nr. 169 og verknaden i sjøområde

Utvalet konstaterer på bakgrunn av dei same kjeldene som kystfiskeutvalet at ILO-konvensjonen artikkel 15 (1) får verknad når det gjeld styresmaktene sine reguleringar av fiske i saltvatn og anna ressursutnytting. Utvalet uttalar vidare at:

«Det synet som Fiskeri- og kystdepartementet anførte under konsultasjonsmøtet med Sametinget 5. januar 2006 om at ILO-konvensjonen «som sådan» ikke gjelder for marin sektor, og at en først ble bundet av konsultasjonsplikten når konsultasjonsavtalen mellom Sametinget og Regjeringen trådte i kraft, kan således åpenbart ikke være riktig.»

Utvalet meiner vidare at det ikkje er grunn til å tru at pliktene til staten i artikkel 14 til å kartleggje og anerkjenne tinglege rettar, gjeld i saltvatn.

10.3.4 Særleg om artikkel 15

Utvalet utalar at artikkel 15 for det første forpliktar staten til å sikre eit kyst- og fjordfiske i sjøsamiske område, ved at ein ved reguleringar av fisket må ta omsyn til samiske fiskeriinteresser og ikkje etablere kvoteordningar som bidreg til at fiskarar frå sjøsamiske område vert stengde ute frå å delta i fisket eller fiske i område der dei tradisjonelt har fiska.

For det andre har samane etter artikkel 15 rett til å delta i bruk, styring og bevaring av dei ressursane dei tradisjonelt har nytta, inkludert fiskeressursane. Utvalet strekar under at denne retten ikkje berre er ein rett til å verte høyrt, men ein rett til meir direkte deltaking i forvaltninga. Men dei uttalar også følgjande:

«Imidlertid gjelder det ikke noe krav om at urfolket må få avgjørende innflytelse på utfallet av saken, men urfolkets representanter må ha fått anledning til å delta aktivt i beslutningsprosessene, og herunder være gitt muligheten til å kunne utøve reell innflytelse både på prosessen som sådan og på utfallet av denne.»

Dette kan ifølgje utvalet gjerast på ulike måtar, og dei uttalar såleis at:

«I forhold til fisket og annen marin ressursutnyttelse i sjøsamiske kyst- og fjordområder og tiltak som kan påvirke denne virksomheten, kan en slik konsultasjons- og deltakelsesrett gjennomføres på ulike måter. Én mulighet kan være å etablere ordninger som sikrer samisk representasjon i de organene som fastsetter fordelingen av fiskekvotene mellom ulike fartøygrupper og om hvordan fisket mer konkret skal utøves, og en annen at det legges opp til aktiv samisk deltakelse i saksforberedelsen, for eksempel gjennom forutgående konsultasjoner med representanter for sjøsamiske lokalsamfunn. Ordningen av den her skisserte typen vil for øvrig ikke utelukke hverandre, men kan naturligvis også anvendes i kombinasjon.»

10.4 Vurderingane til Fiskeri- og kystdepartementet

Fiskeri- og kystdepartementet meiner kystfiskeutvalet og samerettsutvalet har gjort grundige utgreiingar av dei folkerettslege spørsmåla knytt til urfolks rett til fiske i sjøen. Departementet kan i all hovudsak slutte seg til omtalen av relevante rettskjelder, deira rettskjeldemessige vekt og dei relevante vurderingstema, men er ikkje einige i alle tolkingsresultat.

Departementet vil nedanfor gå nærare inn på dei to hovudspørsmåla utgreiingane reiser, spørsmålet om retten til å dyrke sin eigen kultur og forholdet til tradisjonelt fjord- og kystfiske, og spørsmålet om medråderetten.

10.4.1 Retten til å dyrke sin eigen kultur og forholdet til tradisjonelt kyst- og fjordfiske

10.4.1.1 Innleiing

Kystfiskeutvalet konkluderer med at staten har ei rettsplikt til å gje samane reelle moglegheiter til å sikre og utvikle kulturen sin. Denne rettsplikta følgjer slik utvalet ser det av internasjonale rettsreglar, av Grunnlova og av menneskerettsloven.

Det er ingen rettsreglar, korkje i folkeretten eller i norsk rett, som spesielt gjeld samane sin rett til kyst- og fjordfiske. Utgreiinga av deira rettslege stilling må difor gjerast med grunnlag i allmenne folkerettslege prinsipp og reglar om urfolk og minoritetar sitt rettsvern. Fiskeristyresmaktene har lagt til grunn at dei gjeldande reglane om regulering av og deltaking i fiske og fangst, er i tråd med dei folkerettslege pliktene staten har, og at det difor ikkje har vore naudsynt å innføre særlege tiltak for at samane skal kunne sikre og utvikle kulturen sin.

Kystfiskeutvalet tek utgangspunkt i FNs konvensjon om sivile og politiske rettar artikkel 27. Føresegna lyder slik i norsk omsetjing, jf. Ot. prp. nr. 3 (19998–99) Om lov om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven) vedlegg 6:

«I de stater hvor det finnes etniske, religiøse eller språklige minoriteter, skal de som tilhører slike minoriteter ikke nektes retten til, sammen med andre medlemmer av sin gruppe, å dyrke sin egen kultur, bekjenne seg til og utøve sin egen religion, eller bruke sitt eget språk.»

Utvalet konstaterer at samane er ein minoritet etter artikkel 27, at føresegna gjev eit vern for minoritetar og ein rett til å dyrke sin kultur. Det reiser ifølgje utvalet to hovudspørsmål: For det første om artikkel 27 omfattar ein rett til naturressursar, og dernest om føresegna gjev samane krav på særtiltak.

Når det gjeld spørsmålet om artikkel 27 omfattar ein rett til naturressursar som ein del av det materielle kulturgrunnlaget, er problemstillinga om sjølve kulturomgrepet i artikkel 27 omfattar naturressursar, og kor langt eit slikt vern av naturressursar eventuelt strekkjer seg. Vidare må det, dersom naturressursar er omfatta av det materielle kulturgrunnlaget, drøftast om næringsutøvinga må ha ein samisk eigenart for å vere verna av artikkel 27. Problemstillinga er at sjøsamisk fiske som næringsutøving ikkje er ein kulturspesifikk aktivitet.

Dernest må det avgjerast om artikkel 27 set krav til positiv forskjellsbehandling – samiske særtiltak – for å fylle pliktene til å sikre det materielle kulturgrunnlaget. Dersom sjøsamisk fiske er verna av artikkel 27, vert problemstillinga om reguleringane av fiskeria representerer eit inngrep i samane sin rett til å utøve sin kultur som er av eit slikt omfang at det krev bruk av positiv forskjellsbehandling.

Til slutt vert det då ei vurdering om det er naudsynt med særtiltak for at staten skal oppfylle pliktene sine etter artikkel 27, det utvalet har kalla for omfanget av rettskravet etter artikkel 27.

10.4.1.2 Samane som minoritet og urfolk

Det er, som kystfiskeutvalet skriv, ikkje tvil om at samane vert rekna som ein minoritet etter FN konvensjonen om sivile og politiske rettar artikkel 27 og som eit urfolk etter ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk.

10.4.1.3 Det materielle kulturgrunnlaget

Vidare er det slik at det materielle kulturgrunnlaget i artikkel 27 omfattar naturressursar, inkludert fiske i saltvatn. I denne samanheng er det grunn til å peike på at staten tidlegare i to stortingsmeldingar har handsama spørsmålet om urfolk og fiske i sjø.

Allereie i St.meld. nr. 51 (1991–92) drøfta den dåverande regjeringa konklusjonane i Carsten Smith si utgreiing frå 1990 om at staten har ei rettsplikt til å gje den samiske befolkninga høve til å sikre og utvikle kulturen sin og at det måtte takast omsyn til det ved fastsetjing av dei årlege reguleringane. Den dåverande regjeringa meinte at dei eksisterande ordningane gav høve til å ta omsyn til dette, både på uttaks- og innsatssida.

Spørsmålet om fiske i samiske busetjingsområde vart også drøfta i St.meld. nr. 51 (1997–98), der den dåverande regjeringa tok følgjande prinsipielle utgangspunkt:

«Myndighetene har en forpliktelse gjennom folkerettslige avtaler og Grunnlovens § 110 a til å legge til rette for at den samiske folkegruppen kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv. Myndighetene ønsker at rammebetingelsene for fiskeriene skal gi grunnlag for livskraftige lokalsamfunn. Dette gjelder også for fiske i samiske bosettingsområder.»

Sjølv om den dåverande regjeringa heller ikkje i St.meld. 51 uttalte konkret at fiske kan vere ein del av det materielle kulturgrunnlaget, er dette ein klar føresetnad for den prinsipielle fråsegna.

Utvalet har lagt vesentleg vekt på dei fråsegnene regjeringa og Stortinget kom med i handsaminga av sameloven, jf. Ot.prp. nr. 33 (1986–87) og Innst. O. nr. 79 (1986–87), og meiner at det her vert lagt til grunn at naturressursar er ein del av det materielle kulturgrunnlaget som vert verna gjennom artikkel 27.

Fiskeri- og kystdepartementet er samd med utvalet i at avgjerda til FNs Menneskerettskomité i saka Apirana Mahuika mot New Zealand synest å leggje til grunn at urfolks saltvassfiske kan vere ei næring som er verna av artikkel 27.

Departementet meiner difor det kan konkluderast med at artikkel 27 vernar retten minoritetar har til å dyrke sin eigen kultur, og at denne retten kan omfatte levevegar nært knytt til bruk av naturressursar som til dømes fiskeri.

Det er like fullt usikkert kor langt plikta til vernet av det materielle kulturgrunnlaget strekkjer seg, noko også kystfiskeutvalet ser ut til å leggje til grunn. Retten til samane legg føringar på handlingsrommet til staten. Føresegna pålegg staten positive plikter i form av plikt til å setje i verk tiltak som gjev den samiske befolkninga høve til å sikre og utvikle sin kultur, jf. nedanfor i 10.4.1.5. Føresegna gjev likevel inga nærare rettleiing om korleis vernet av retten skal gjennomførast, inkludert kva for modellar som skal veljast, til dømes i høve til reguleringar av omsyn til ei berekraftig utnytting av dei aktuelle naturressursane.

10.4.1.4 Må næringsutøvinga vere kulturspesifikk?

Før ein tek stilling til spørsmålet om vernet av næringsgrunnlaget inneber eit krav til positiv forskjellsbehandling, er det tenleg å sjå på spørsmålet om næringsutøvinga knytt til naturressursar må vere kulturspesifikk for å vere omfatta av artikkel 27, eller om det er tilstrekkeleg at ho er tradisjonell.

Det er klart at andre gjennom tidene har drive fiske og fangst i dei same kyst- og fjordområda og på same måte som samane. Utvalet legg til grunn at samane sitt krav på vern vil stå sterkare ved eit inngrep overfor reindrift som både er ei tradisjonell og kulturspesifikk næring, enn overfor sjøfiske som berre er ei tradisjonell og ikkje kulturspesifikk næring, men utvalet meiner det ikkje kan tilleggjast avgjerande vekt fordi ansvaret til staten etter artikkel 27 er eit resultatansvar. Kva tiltak som er påkravd, kva tiltak som kan godtakast og kva tiltak som ikkje kan godtakast, vil ifølgje utvalet difor vere avhengig av kva stilling minoritetskulturen er i.

Utvalet legg vidare til grunn at den utsette stillinga som samekulturen er i, inneber at alle vesentlige avgrensingar i retten til fiske vil få ein særleg sterk negativ verknad, og at eit vern av den sjøsamiske kulturen som framleis eksisterer i fjordområda i dei nordlegaste fylka, vil vere av grunnleggjande verdi for den samla samekulturen. Utvalet konkluderer difor med at dei sterkaste grunnar etter dette talar for at fjord- og kystfiske vert rekna som ei tradisjonell samisk næring som fell inn under det materielle kulturvern etter artikkel 27.

Departementet sluttar seg til utvalet si vurdering om at fjord- og kystfiske fell inn under kulturvernet etter artikkel 27.

Kystfiskeutvalet viser til praksis frå FNs Menneskerettskomité, og konkluderer med at kulturomgrepet i artikkel 27 er dynamisk, og at samisk fjord- og kystfiske vil vere omfatta sjølv om det vert teke i bruk moderne teknologi. Departementet vil, på lik linje med utvalet, streke under at det er ein føresetnad for at fisket skal vere omfatta, at det er ei vidareføring av den tradisjonelle forma for fiske. For samane inneber det heimebasert kyst- og fjordfiske i sjøsamiske område, der det vert nytta mindre fartøy og passive reiskapar. Det er grunn til å framheve at dette likevel ikkje er til hinder for å ta i bruk moderne teknologi og utstyr innanfor denne ramma. Ei slik utvikling vil ikkje vere til hinder for framleis å rekne aktiviteten som tradisjonell samisk næringsverksemd.

10.4.1.5 Krav til positiv forskjellsbehandling?

Det neste spørsmålet vert så om vernet av næringsgrunnlaget inneber eit krav til positiv forskjellsbehandling frå styresmaktene. Også her må konklusjonane om kor langt folkeretten strekkjer seg, seiast å vere usikre.

Utvalet hevdar at artikkel 27 gjev samane ein særrett framfor andre borgarar, eit krav på positiv forskjellsbehandling dersom det er påkravd for å sikre kultur og kulturutvikling. Utvalet meiner at ein stat som har ein etnisk minoritet ikkje oppfyller sine plikter ved berre å sørgje for rettsleg likebehandling av borgarane sine, og at prinsippet om positiv forskjellsbehandling er knesett som ein av dei grunnleggjande menneskerettane.

Utvalet viser vidare til at regjeringa sine fråsegner i Ot.prp. nr. 33 (1986–87) kapittel 4.14 om den prinsipielle tolkinga av artikkel 27, også inneber at styresmaktene har slutta seg til at artikkel 27 inneheld eit krav til positiv forskjellsbehandling. Kystfiskeutvalet meiner difor at det no er ein sikker konklusjon, også etter styresmaktene si eiga forståing av folkeretten, at styresmaktene har ei rettsplikt til å gje samane særrettar så langt det er naudsynt for å oppfylle kravet til kulturvern. Samerettsutvalet uttalar også at artikkel 27 «kan etter forholdene også forplikte statene» til å setje i verk positiv forskjellsbehandling.

Departementet vil streke under at rettstilstanden med omsyn til kor langt denne føresegna rekk, ikkje er klar, og det kan difor ikkje med sikkerheit slåast fast kor langt føresegna rekk her. Fråsegner i Ot.prp. nr. 33 (1986–87), og den påfølgjande behandlinga av sameloven i Stortinget, kan ikkje trekkjast så langt som utvalet gjer. I alle høve vil eit eventuelt krav på særtiltak berre liggje føre der det er naudsynt for å beskytte retten for ein minoritet til å dyrke sin eigen kultur saman med andre medlemmar av gruppa.

10.4.1.6 Omfanget av statlege inngrep eller reguleringar

Artikkel 27 gjev som nemnt ovanfor inga nærare rettleiing om korleis vernet av det materielle kulturgrunnlaget skal gjennomførast, inkludert kva modellar som skal veljast, til dømes i høve til reguleringar av omsyn til ei berekraftig utnytting av dei aktuelle naturressursane.

Utvalet drøftar kor stort omfanget av statlege inngrep overfor samane må vere for å falle innanfor rekkevidda av artikkel 27. Utvalet tek utgangspunkt i høgsterettsdommen i Alta-saka, Rt. 1982 side 241, der det vert slått fast at eit minimumskrav for bruk av artikkel 27 er at reguleringa medfører «bastante og meget skadelige inngrep» i interessene til minoriteten. Utvalet strekar likevel under at det Høgsterett tok stilling til i denne saka, var spørsmålet om å stanse ei regulering, og ikkje om å gjennomføre ei endra regulering, slik tilfellet vil vere med fiskerireguleringane. Vidare viser utvalet til at fråsegner frå Stortinget og regjeringa ved handsaminga av sameloven og § 110 a i Grunnlova og praksisen frå FNs Menneskerettskomité, inneber ein modifikasjon av minimumskravet. Utvalet konkluderer så med at det må gjerast ei framtidsretta heilskapleg vurdering av dei statlege inngrepa, der det avgjerande er kva for kulturgrunnlag som står igjen etter inngrepet, og ikkje berre omfanget av inngrepet. Departementet kan i hovudsak slutte seg til desse vurderingane.

Dette er likevel ikkje til hinder for ei forvaltning og regulering av bestandane av biologiske omsyn. Slik forvaltning og regulering skal sikre at bestandane skal kunne haustast også av framtidige generasjonar. Dette kan vere eit inngrep i høve til det materielle kulturgrunnlaget, men ikkje i høve til artikkel 27. For mange kan det verke unaturleg at reguleringar av fiske som er naudsynt for å sikre ei berekraftig forvaltning og som skal bidra til at ressursane kan haustast også i framtida, kan sjåast som inngrep. Kystfiskeutvalet har sjølv vore inne på at slike reguleringar vil representere eit vern av sjøsamisk kultur, fordi det gjev høve til å hauste av bestandane også i framtida. Utvalet meiner då at dersom reguleringa gjeld ei næring som utgjer kulturgrunnlaget for ein minoritet, fell reguleringa likevel inn under artikkel 27, og gjev samane eit krav på særtiltak innanfor den norske totalkvoten. Departementet meiner at dette er spørsmål som må finne si løysing ved vurdering av dei ulike tiltaka som kan innførast.

10.4.1.7 Omfanget av rettskravet

I kapittel 10.2.9 ovanfor, jf. NOU 2008: 5 kapittel 8.10, er utvalet sine vurderingar av omfanget av rettskravet etter artikkel 27 gjennomgått.

Utvalet viser til at artikkel 27 pålegg styresmaktene ei plikt til å oppnå eit resultat, men at føresegna ikkje seier noko om kva for verkemiddel som skal nyttast. Ansvaret til staten, seier utvalet, er å gje minoriteten høve til å dyrke kulturen sin. Vidare held utvalet fram at det avgjerande for retten etter artikkel 27, er om medlemmene av minoriteten kan ta del i kulturen saman med andre medlemmer av gruppa, og at vurderinga for sjøsamane sin del er kva verknad retten til fiske har i deira busetjingsområde. Departementet er samd i og sluttar seg til desse vurderingane.

Men utvalet gjer så ei kopling mellom ein rett til fiske som byggjer på sedvane og historisk bruk, og folkeretten og kulturvernet. Utvalet peiker på at det sentrale etter folkeretten er at retten til fiske skal gje grunnlag for busetjing fordi det er eit grunnlag for kulturen. Utvalet legg til grunn at samane gjennom tidene har vore ein vesentleg del av befolkninga i Finnmark, og at det framleis er slik at befolkninga i mange lokalsamfunn reknar seg som samisk. Utvalet meiner at det er desse lokalsamfunna som er avgjerande for at sjøsamane skal kunne dyrke kulturen sin, og at dersom desse forsvinn, vil det same skje med den sjøsamiske kulturen. Det inneber ifølgje utvalet at staten har eit ansvar for at dei samiske lokalsamfunna kan leve og at retten til fiske må ha eit omfang som gjev eit realistisk grunnlag for ei livskraftig busetjing i dei samiske kyst- og fjordsamfunna. Dette gjev ifølgje utvalet ei retningslinje for kva endringar som trengst i gjeldande forvaltningssystem. Tiltaka må føre til større aktivitet og fleire fiskarar, og retten til fiske må ha eit omfang som gjev høve til fiske og inntekt som inneber eit reelt grunnlag for busetjing. Det å sikre busetjing i fjordane og langs kysten av Finnmark, er ifølgje utvalet ikkje berre eit distriktspolitisk mål, men langt på veg ei folkerettsleg plikt for styresmaktene.

Departementet kan ikkje slutte seg til desse vurderingane, og meiner at vurderingane til utvalet på dette området er uklare og går lengre enn dei folkerettslege rettskjeldene gjev grunnlag for. Problemstillinga er komplisert, og ein eintydig konklusjon kan ikkje trekkast ut frå dei folkerettslege kjeldene. Utvalet skil ikkje klart nok mellom den folkerettslege plikta staten har til å sikre vidareføring av den sjøsamiske kulturen, inkludert tradisjonelt heimebasert kyst- og fjordfiske, og meir generelle distriktspolitiske mål om å styrkje kyst- og fjordfiske i Finnmark.

Å ivareta levedyktige busetjingar i dei aktuelle områda vil også vere avhengig av andre faktorar og andre næringsformer, som ikkje kan sjåast som tradisjonelle eller kulturspesifikke. Utvalet nemner her sjølv at det er uklart om artikkel 27 også omfattar slike næringsformer. Departementet meiner at det ikkje er rettskjeldemessig grunnlag for å tolke artikkel 27 slik at han omfattar næringar som ikkje kan sjåast som tradisjonelle eller kulturspesifikke.

Når det gjeld spørsmålet om kyst- og fjordbefolkninga har ein rett til fiske på grunnlag av historisk bruk, er konklusjonane til utvalet på dette området drøfta nedanfor i kapittel 11. Som konklusjonane der viser, er departementet ikkje samd med utvalet i at det eksisterer ein rett til fiske på grunnlag av historisk bruk.

Når det er sagt, kan styresmaktene og politiske organ sjølvsagt tilstå rettar som går ut over minstekrava i folkeretten. Men då er det vesentleg å ikkje framstille dette som ein konsekvens av traktatfortolking. Noko anna vil kunne medverke til å svekke føreseielegheita og dermed gjere moglegheitene for oppslutning om internasjonale instrument vanskeleg.

Departementet meiner at dei gjeldande reglane om regulering av og deltaking i fiskeria er i tråd med den folkerettslege plikta til staten til å medverke til å sikre det materielle grunnlaget for sjøsamisk kultur. Det er like fullt eit mål å leggje til rette for og styrkje det tradisjonelle sjøsamiske fisket ytterlegare, for å vere trygg på at forvaltningssystemet også i framtida vil vere klart innanfor dei rammene som følgjer av folkeretten. Korleis dette skal gjerast, vert drøfta nærare nedanfor i kapittel 12.

10.4.1.8 Gjennomføring av folkerettslege plikter ved kollektive eller individuelle rettar

Dersom styresmaktene får ei plikt til å setje i verk positive særtiltak, oppstår det ifølgje utvalet eit spørsmål om korleis slike særtiltak skal utformast. Den nærare problemstillinga er om SP artikkel 27 gjev samane ein kollektiv eller individuell rett. Utvalet drøftar dette og konkluderer med at artikkel 27 er så open at styresmaktene må stå fritt til å velje mellom kollektive og individuelle ordningar i den forstand at begge former for ordningar vil oppfylle krava i folkeretten. Utvalet meiner likevel det er mest i samsvar med artikkel 27 at det vert utforma ein personleg rett for den enkelte fiskar.

Samerettsutvalet på si side held fram at artikkel 27 også gjev ein individuell rett.

Kystfiskeutvalet peiker samstundes på at individuelle særrettar på etnisk grunnlag har negative verknader når minoriteten bur saman med befolkninga elles, medan kollektive ordningar kan verke kulturbevarande og samlande. Utvalet meiner det kan utformast ordningar for samiske busetjingsområde, men at dette vil føre til strid ved avgrensinga av desse områda. Difor er det gjort framlegg om ei ordning som omfattar heile Finnmark. Utvalet strekar samstundes under at det er ei løysing som er meir omfattande enn det som vil vere naudsynt etter folkeretten.

Departementet er samd med utvalet i at styresmaktene står fritt til å velje mellom kollektive og individuelle ordningar dersom det er naudsynt å setje i verk positive særtiltak. Departementet kan vidare slutte seg til utvalet sine vurderingar av dei negative verknadene ved individuelle rettar på etnisk grunnlag. Når det gjeld framlegget om ein rett til fiske for alle som bur langs kysten og langs fjordane i Finnmark, går det som utvalet sjølv peiker på, lenger enn kva folkeretten krev.

10.4.2 Det prosessuelle vernet – medråderetten

Fiskeri- og kystdepartementet kan slutte seg til utvalet si generelle utgreiing av det folkerettslege grunnlaget for det prosessuelle vernet til samane, både etter FNs konvensjon om sivile og politiske rettar artikkel 27 og ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 15, samanhalde med artikkel 6 og 7. Samane har, både etter folkeretten og etter Grunnlova § 110 a, ein medråderett i dei vedtaka som regulerer fiskeria. Departementet vil vise til at fiskeristyresmaktene i tråd med dette i dag gjennomfører konsultasjonar med Sametinget om reguleringar og andre reglar om fiske som vedkjem samane, i tråd med konsultasjonavtalen mellom statlege styresmakter og Sametinget.

Utvalet legg til grunn at Sametinget etter folkeretten har rett til aktiv medverknad med reell innverknad i saker som vedkjem samane. Departementet kan slutte seg til denne vurderinga.

Det har over tid vore drøfta om ILO-konvensjonen artikkel 15 kan få verknad for saltvassområde. Utvalet viser til at ei arbeidsgruppe mellom departementa og Sametinget (Rapport 30. oktober 2007), mellom anna på grunnlag av tolkingsfråsegner frå ILO frå 2003, konkluderer med at artikkel 15 for saltvassområde i første rekkje fastset ein rett til å delta i bruk, styring og bevaring av ressursane. Kystfiskeutvalet sluttar seg til dette, og meiner at når saltvassområde er omfatta, må retten til å delta i bruk, bevaring og styring av ressursane, omfatte fiskeressursar.

Departementet er samd i denne tolkinga av ILO-konvensjonen artikkel 15. Likeins kan departementet slutte seg til utvalet sine vurderingar knytt til SP artikkel 27, med omsyn til at han også legg vekt på medråderetten ved vurderinga av om minoritetar sine rettar etter SP artikkel 27 er krenkt.

Når det gjeld dei konkrete forslaga kystfiskeutvalet kjem med om korleis ein kan oppfylle dette prosessuelle vernet, meiner departementet at utvalet går lengre enn det folkeretten krev. Det avgjerande i føresegnene om medråderett i ILO-konvensjonen artikkel 15 og SP artikkel 27, er å sikre samane som urfolk reell medverknad og medråderett i prosessar og avgjerder som vedkjem dei. Når utvalet gjer framlegg om å etablere Finnmark fiskeriforvaltning, inkludert dei oppgåvene dette organet skal ha, går det ut over dei krav folkeretten stiller til gjennomføring av medråderetten.

Departementet meiner at det prosessuelle vernet for samane som urfolk er oppfylt i dag, men vil likevel vurdere andre verkemiddel enn å etablere Finnmark fiskeriforvaltning for at gjennomføringa av pliktene til medverknad også i framtida skal vere klart innanfor dei rammene som følgjer av folkeretten. Departementet vil difor vurdere tiltak for alle sjøsamiske område, og ikkje berre for Finnmark.